9 C 4/11

Verwaltungsaktqualität formell zurechenbarer Gebührenbescheide trotz Erstellung durch privaten Geschäftsbesorger • Ein Gebührenbescheid, der formell einer Behörde zuzurechnen ist, erfüllt den Verwaltungsaktsbegriff auch dann, wenn ein privater Geschäftsbesorger intern den Bescheid erstellt hat, sofern die Behörde dessen Tätigkeit veranlasst und den Umfang ausreichend bestimmt hat. • Die Widerspruchsbehörde kann einen formell zuzuordnenden Verwaltungsakt durch einen Widerspruchsbescheid inhaltlich gestalten; eine landesrechtliche Beschränkung der Materienbefugnis der Widerspruchsbehörde ist jedoch zulässig. • Die Übertragung von umfassenden Selbstverwaltungsaufgaben an einen privaten Geschäftsbesorger bedarf einer gesetzlichen Grundlage; reine Zustimmung der Behörde zu einer privaten Maßnahme ersetzt keine hoheitliche Ermächtigung. • Eine Nichtabhilfemitteilung (Abgabenachricht) ist regelmäßig keine selbständige Einzelfallregelung und damit kein Verwaltungsakt im Sinne des Bundesrechts. • Die rechtlichen Folgen der Aufgabenübertragung und die Zuständigkeit der Widerspruchsbehörde sind unter Berücksichtigung verfassungs- und landesrechtlicher Vorgaben zu prüfen; das Berufungsgericht hat dies zutreffend getan. Der Kläger erhielt einen elektronisch erstellten Wasser- und Abwassergebührenbescheid ohne Unterschrift, der formal den beklagten Zweckverband als erlassende Behörde ausweist. Tatsächlich hatte eine privatwirtschaftliche S. GmbH weitgehend die Aufgaben des Zweckverbands übernommen und die Bescheide erstellt. Der Kläger legte Widerspruch ein; der Beklagte teilte mit, dem Widerspruch nicht abhelfen zu können, und gab ihn an die staatliche Widerspruchsbehörde weiter. Diese wies den Widerspruch zurück. Das Verwaltungsgericht gab der Klage des Klägers statt; das Oberverwaltungsgericht bestätigte die Rechtswidrigkeit des Gebührenbescheids mit der Begründung, die Entscheidung sei inhaltlich vom privaten Geschäftsbesorger erlassen worden und es fehle an einer gesetzlichen Ermächtigung für die Übertragung der Aufgabe. Der Beklagte legte Revision ein mit dem Kernvorwurf, das Berufungsgericht habe den Verwaltungsaktsbegriff und die Wirkung der Nichtabhilfeentscheidung verkannt. • Der Verwaltungsaktsbegriff des Bundesrechts ist nicht verkannt: Ein Bescheid ist Verwaltungsakt, wenn er eine auf unmittelbare Außenwirkung gerichtete Einzelfallentscheidung der öffentlichen Hand darstellt; dies gilt auch, wenn die formell auftretende Behörde intern einen Privaten als Geschäftsbesorger tätig werden ließ, sofern die Behörde dessen Tätigkeit mit Wissen und Wollen veranlasst und deren Umfang hinreichend bestimmt hat (§ 35 Satz 1 VwVfG, §§ 42 ff. VwGO). • Hier hat der Zweckverband vertraglich die S. GmbH ermächtigt und durch Satzungsregelungen den Umfang der Tätigkeit bestimmt; das Tätigwerden der S. GmbH ist dem Zweckverband als eigenes Handeln zuzurechnen. • Die Feststellung, dass der Gebührenbescheid inhaltlich vom Geschäftsbesorger erstellt wurde, steht der Qualifizierung als Verwaltungsakt nicht entgegen; formelle Zurechenbarkeit und materielle Rechtmäßigkeit sind zu unterscheiden. Auch ein rechtswidriger oder nichtiger Verwaltungsakt bleibt begrifflich ein Verwaltungsakt (§§ 43, 44 VwVfG). • Nach Thüringer Recht fehlte eine gesetzliche Ermächtigung, die umfassende Übertragung der Selbstverwaltungsaufgabe auf einen Privaten zu tragen; die Organisationshoheit umfasst nicht das Recht, ohne gesetzliche Grundlage eigenverantwortliche Aufgaben vollständig an Private zu übergeben (Art. 28 GG-Grundgedanken angewandt). • Die Nichtabhilfemitteilung (Abgabenachricht) des Beklagten stellt keine eigenständige Einzelfallregelung im Sinne des bundesrechtlichen Verwaltungsaktsbegriffs dar; sie ist eine unselbständige Verfahrenshandlung im Widerspruchsverfahren (§§ 72, 73 VwGO). • Die Widerspruchsbehörde kann einen formell zuzurechnenden Verwaltungsakt inhaltlich gestalten; allerdings können Landesrecht und Zuständigkeitsbeschränkungen die Materienbefugnis der Widerspruchsbehörde einschränken. Das Oberverwaltungsgericht hat in Auslegung thüringerischer Vorschriften die Zuständigkeit der staatlichen Aufsichtsbehörde auf die Rechtmäßigkeitsprüfung beschränkt, was bundesrechtlich hinnehmbar ist. • Eine nachträgliche Umdeutung des angegriffenen Bescheids durch Zustimmung des Beklagten oder einfache Erklärung, er mache sich den Bescheid "vollumfänglich zu eigen", ersetzt nicht die erforderliche hoheitliche Ermächtigung für eine materiell-behördliche Entscheidung. Die Revision des Beklagten ist unbegründet; das Urteil des Oberverwaltungsgerichts bleibt bestehen. Der angegriffene Gebührenbescheid ist formell dem Zweckverband zuzurechnen und damit ein Verwaltungsakt, jedoch materiell rechtswidrig, weil die umfassende Übertragung der Aufgaben an den privaten Geschäftsbesorger keine ausreichende gesetzliche Grundlage hatte. Die Nichtabhilfemitteilung des Zweckverbands stellt keinen eigenständigen Verwaltungsakt dar und ändert an der Rechtswidrigkeit des Ausgangsbescheids nichts. Damit bleibt die Klage des Klägers gegen den Gebührenbescheid erfolgreich, weil die formelle Zurechenbarkeit den Mangel der fehlenden hoheitlichen Ermächtigung nicht heilte und die Voraussetzungen für eine rechtmäßige Ausgestaltung des Rechtsverhältnisses durch Widerspruchs- oder Abhilfebescheid hier nicht erfüllt waren.