C-377/12

Nichtigkeit wegen unzulässiger Hinzunahme mehrerer Rechtsgrundlagen bei Rahmenabkommen • Die Wahl der Rechtsgrundlage eines Unionsakts muss sich auf objektive, gerichtlich überprüfbare Umstände stützen, namentlich Ziel und Inhalt des Rechtsakts. • Ein Rahmenabkommen, dessen Hauptziel die Entwicklungszusammenarbeit ist, kann auch Bestimmungen zu Migration, Verkehr und Umwelt enthalten, ohne dass dafür stets zusätzliche spezifische Rechtsgrundlagen erforderlich sind. • Bestimmungen eines Abkommens, die nur allgemeine Grundsätze oder einen Rahmen für künftige Vereinbarungen festlegen, begründen keine eigenständigen, so gewichtigen Verpflichtungen, dass sie eine andere als die Entwicklungszusammenarbeits-Rechtsgrundlage erfordern. • Der Rat hat die Hinzunahme der Art.79 Abs.3, 91, 100 und 191 Abs.4 AEUV als Rechtsgrundlagen des Beschlusses zu Unrecht vorgenommen; diese Teile des Beschlusses sind daher nichtig. Die Kommission klagt gegen den Ratsbeschluss 2012/272/EU über die Unterzeichnung eines Rahmenabkommens zwischen der EU und den Philippinen. Die Kommission beanstandet, dass der Rat neben Art.207 und 209 AEUV zusätzlich Art.79 Abs.3, 91, 100 und 191 Abs.4 AEUV als Rechtsgrundlagen angeführt habe. Das Rahmenabkommen enthält zahlreiche Kooperationsbereiche, darunter Entwicklungszusammenarbeit, Migration (Rückübernahme), Verkehr und Umwelt; einzelne Bestimmungen enthalten teils allgemeine Grundsätze, teils detailliertere Verpflichtungen (insbesondere Art.26 zur Rückübernahme). Die Kommission meint, das Abkommen sei vorwiegend entwicklungsbezogen und daher allein durch Art.209 AEUV gedeckt; der Rat und mehrere Mitgliedstaaten halten die Hinzuziehung weiterer Rechtsgrundlagen für geboten. • Rechtliche Prüfungsmaßstäbe: Die Wahl der Rechtsgrundlage richtet sich nach Ziel und Inhalt des Rechtsakts; bei mehreren Zielen sind ausschließlich die maßgebliche(n) Rechtsgrundlage(n) heranzuziehen; Kumulation ist nur zulässig, wenn die Ziele untrennbar und gleichrangig sind und die Verfahren vereinbar sind. • Einordnung des Rahmenabkommens: Ziel und Wortlaut des Abkommens zeigen überwiegend einen Rahmencharakter für Zusammenarbeit mit Fokus auf Entwicklungsziele (Bekämpfung der Armut, nachhaltige Entwicklung). Entwicklungszusammenarbeit umfasst breite Bereiche, einschließlich Migration, Verkehr und Umwelt, wie auch der Europäische Konsens und die einschlägige Durchführungsordnung belegen (§ Art.21 EUV, Art.208, Art.209 AEUV). • Prüfung der streitigen Bestimmungen: Art.34 (Umwelt) und Art.38 (Verkehr) legen überwiegend allgemeine Ziele und Themen der Zusammenarbeit fest ohne konkrete Durchführungsmodalitäten; sie tragen zu den Zielen der Entwicklungszusammenarbeit bei und enthalten keine derart eigenständigen, verbindlichen Verpflichtungen, die eine abweichende Rechtsgrundlage erforderten. • Art.26 (Migration/Rückübernahme): Zwar enthält Art.26 Abs.3 detailliertere Verpflichtungen zur Aufnahme bzw. Rückübernahme eigener Staatsangehöriger und die Verpflichtung, möglichst bald ein Rückübernahmeabkommen zu schließen; jedoch regelt Art.26 insgesamt vorrangig Rahmen und Schwerpunktsetzungen der Zusammenarbeit und verweist auf Abschlüsse künftiger Rückübernahmeabkommen. Somit begründen diese Bestimmungen keine Verpflichtungen von solcher Tragweite, dass sie außer dem entwicklungsbezogenen Ziel andere, vorrangige Ziele verfolgten. • Anwendung auf die Rechtsgrundlagen: Da die Bestimmungen zu Rückübernahme, Verkehr und Umwelt in den Rahmen der Entwicklungszusammenarbeit eingepasst sind und keine eigenständigen, schwerwiegenden Verpflichtungen begründen, war die zusätzliche Bezugnahme auf Art.79 Abs.3, Art.91, Art.100 und Art.191 Abs.4 AEUV nicht erforderlich und somit rechtswidrig. • Rechtsfolge: Die Hinzufügung dieser Rechtsgrundlagen ist unzulässig; der Beschluss ist insoweit nichtig. Über ein Erhalten der Wirkungen des Beschlusses bei Nichtigkeit war nicht zu entscheiden. • Kostenentscheidung: Der Rat ist unterliegend und trägt die Kosten; beigetretene Mitgliedstaaten tragen ihre eigenen Kosten. Der Gerichtshof erklärt den Beschluss 2012/272/EU des Rates vom 14.05.2012 insoweit für nichtig, als der Rat die Rechtsgrundlagen Art.79 Abs.3 AEUV, Art.91 AEUV, Art.100 AEUV und Art.191 Abs.4 AEUV hinzugefügt hat. Begründet hat der Gerichtshof dies damit, dass die strittigen Bestimmungen des Rahmenabkommens (Rückübernahme, Verkehr, Umwelt) im Rahmen der Zielsetzung der Entwicklungszusammenarbeit liegen und keine so gewichtigen, eigenständigen Verpflichtungen begründen, die eine andere Rechtsgrundlage erfordern würden. Die kumulative Heranziehung der genannten Vorschriften durch den Rat war daher rechtswidrig. Der Rat hat die Kosten des Verfahrens zu tragen; die beteiligten Streithelfer tragen ihre eigenen Kosten.