4 Bf 160/14

Teilweise Aufhebung und Verpflichtung zur Neubescheidung wegen unwirksamer Nebenbestimmungen • Erlaubnisvorbehalt für Internetvermittlung von Lotterien nach §§ 4 Abs.5, 9 Abs.4 GlüStV ist verfassungs- und unionsrechtlich zulässig; die Länder können Erlaubnisse jeweils für ihr Gebiet befristen und mit Nebenbestimmungen versehen. • Belastende Nebenbestimmungen eines begünstigenden Erlaubnisbescheids sind grundsätzlich anfechtbar; ob eine isolierte Aufhebung möglich ist, entscheidet sich nach der Frage, ob der Bescheid ohne die Nebenbestimmung sinnvoll und rechtmäßig weiterbestehen kann. • Das Glücksspielkollegium als Mitwirkungsorgan in gebündelten oder ländereinheitlichen Verfahren verletzt nicht das Bundesstaats- oder Demokratieprinzip; die Außenverantwortlichkeit verbleibt beim jeweils erscheinenden Land. • Konkrete Nebenbestimmungen sind auf ihre Erforderlichkeit, Verhältnismäßigkeit und Vereinbarkeit mit den Zielen des GlüStV (Jugend- und Spielerschutz, Kanalisierung, Betrugs- und Kriminalitätsbekämpfung) zu prüfen. • Nebenbestimmung, die Dritten Hoheitsrechte auferlegt, sowie eine Auflage, die von einer GmbH einen Bundeszentralregisterauszug verlangt, sind rechtswidrig; eine Nebenbestimmung zum Minderjährigenschutz ist zwar rechtswidrig, kann aber nicht isoliert aufgehoben werden ohne Ersatzregelung. Die Klägerin, eine börsennotierte Aktiengesellschaft in Hamburg, beantragte die Erteilung einer Erlaubnis zur Internetvermittlung staatlicher Lotterien in mehreren Ländern. Der Beklagte erteilte am 24.9.2012 eine gebündelte Erlaubnis mit zahlreichen länderspezifischen Nebenbestimmungen, befristet bis 2017, und ergänzte diese Bescheide in der Folge. Die Klägerin klagte auf Erteilung einer unbefristeten, bundeslandübergreifenden Erlaubnis ohne bestimmte Nebenbestimmungen und begehrte subsidiär die Aufhebung oder Neubescheidung einzelner Nebenbestimmungen. Das Verwaltungsgericht wies die Klage überwiegend ab und hob nur eine Nebenbestimmung (Sperrdatei) auf. Die Klägerin legte Berufung ein; das OVG prüfte Zulässigkeit, Verfassungs- und Unionsrechtsfragen sowie die Rechtmäßigkeit der einzelnen Nebenbestimmungen. • Zulässigkeit: Unterschied zwischen Verpflichtungs- und Anfechtungsklage wird beachtet; inhaltliche Bestandteile der Erlaubnis (z. B. Regionalität, Befristung, Widerrufsvorbehalt) sind Verpflichtungsgegenstand, viele Nebenbestimmungen anfechtbar. • Rechtsgrundlage: Erlaubnisvorschriften §§ 4 Abs.5, 9 Abs.4 GlüStV sind einschlägig für Internetvermittlung von Lotterien; Erlaubnis für jeweiliges Landesgebiet erteilbar, befristet und widerruflich. • Verfassungsrechtliche Prüfung: Eingriff in Art.12 GG (Berufsfreiheit) ist gerechtfertigt; GlüStV-Ziele (Jugend-, Spielerschutz, Kanalisierung, Kriminalitätsbekämpfung) sind gewichtige Gemeinwohlziele; Bestimmtheits- und Verhältnismäßigkeitsanforderungen werden gewahrt. • Unionsrechtliche Prüfung: Dienstleistungsfreiheit (Art.56 AEUV) ist betroffen, aber Erlaubnissystem kann gerechtfertigt sein, sofern Kriterien objektiv, nicht diskriminierend und vorher bekannt sind; bundeslandspezifische Erlaubnisse sind angesichts föderaler Kompetenzverteilung und legitimer Schutzziele mit Art.56 vereinbar. • Kartellrecht: Staatliches ordnungspolitisches Handeln fällt nicht in die Anwendung der Art.101 ff. AEUV; Landesbezogenheit ist kein rechtswidriges Bevorzugen von Unternehmen. • Glücksspielkollegium: Beteiligung des Kollegiums und gebündeltes Verfahren verstoßen nicht gegen Bundesstaats- oder Demokratieprinzip; Beschlüsse sind intern bindend, Außenverantwortung und gerichtliche Überprüfbarkeit verbleiben beim erscheinenden Land. • Begründung: Der Bescheid enthält ausreichende Ermessenserwägungen; fehlende vollständige Dokumentation interner Collegiums-Erwägungen indiziert keinen Ermessensausfall, weil die entscheidenden Erwägungen im Bescheid selbst dargelegt sind. • Rechtmäßigkeit konkreter Nebenbestimmungen: Vielerlei Nebenbestimmungen sind im Hinblick auf die Ziele des GlüStV geeignet und verhältnismäßig (Anzeigepflichten, Zuverlässigkeitsanforderungen, Berichtspflichten, Datensicherheitsstandard, Befristungs- und Widerrufsvorbehalt). • Unwirksame Nebenbestimmungen: Nr.15 (Übertragung von Aufsichtsrechten an beauftragte Dritte) ist rechtswidrig, weil Hoheitsrechte nicht durch den Erlaubnisinhaber an Dritte zu gewähren sind; die Baden-Württemberg-spezifische Pflicht zur Vorlage eines Bundeszentralregisterauszugs einer GmbH ist formell unmöglich. • Nebenbestimmung zum Jugendschutz (geschlossene Benutzergruppe, KJM-Standard): inhaltlich rechtswidrig, weil nicht hinreichend durchdacht / erklärt und nicht zwingend erforderlich gegenüber alternativen, weniger belastenden Mitteln; jedoch kann der Bescheid nicht ohne eine Konkretisierung des Minderjährigenschutzes bestehen, sodass der Beklagte neu zu bescheiden hat. Die Berufung der Klägerin ist teilweise begründet. Der angefochtene Erlaubnisbescheid wird insoweit geändert, als die Nebenbestimmung Nr.15 und die baden-württembergische Vorlagepflicht aufgehoben werden; der Beklagte wird verpflichtet, den Antrag der Klägerin hinsichtlich der Nebenbestimmung Nr.9 (Minderjährigenschutz / geschlossene Benutzergruppe) unter Beachtung der rechtlichen Ausführungen des Gerichts neu zu bescheiden. Im Übrigen bleibt die Berufung erfolglos und der Erlaubnisbescheid mit den übrigen Nebenbestimmungen, der Befristung und dem Regionalitätsprinzip ist rechtmäßig. Die Kosten des Verfahrens trägt die Klägerin zu drei Vierteln und der Beklagte zu einem Viertel. Die Revision wurde zugelassen.