11 KN 38/04

Genereller Leinenzwang in geschlossener Ortslage nicht durch abstrakte Gefahrenverordnung gedeckt • § 4 der Hundehaltungsverordnung, der einen generellen Leinenzwang innerhalb der geschlossenen Ortslage anordnet, kann nicht auf § 55 Abs. 1 Nr. 1 NGefAG (nun Nds. SOG) gestützt werden, wenn konkrete tatsächliche Anhaltspunkte für eine abstrakte Gefahr fehlen. • Zur Annahme einer abstrakten Gefahr bedarf es einer in tatsächlicher Hinsicht hinreichend abgesicherten Prognose; bloßes subjektives Unsicherheitsgefühl oder vereinzelte Vorfälle genügen nicht. • Regelungsbedürfnisse, die über feststellbare Gefahren hinausgehen (Risiken/Vorsorge), sind vom Gesetzgeber und nicht durch eine auf Gefahrenabwehr gestützte Verordnung zu regeln. • Eine unklare Legaldefinition (z. B. "geschlossene Ortslage") kann zudem gegen das Bestimmtheitsgebot verstoßen. Die Stadt erließ eine Verordnung, die in § 4 einen generellen Leinenzwang auf allen öffentlichen Wegen, Straßen, Plätzen sowie Grün- und Parkanlagen innerhalb der geschlossenen Ortslage vorsieht. Die Antragsteller, Hundehalter einer Schäferhund-Mischlingshündin, rügen die Rechtsgrundlage und die Vereinbarkeit der Vorschrift mit höherrangigem Recht und leiteten Normenkontrolle ein. Sie tragen vor, die kommunenrechtliche Ermächtigung (§55 NGefAG) erlaube nur Regelungen gegen hinreichend belegte abstrakte Gefahren; die vorgelegten Belege (Befragungsergebnis, Polizeistellungnahme, Beißstatistik) würden bestenfalls einen Gefahrenverdacht zeigen. Weiter wird geltend gemacht, der generelle Leinenzwang widerspreche dem Tierschutzgesetz, sei unverhältnismäßig, nicht notwendig wegen fehlender Auslaufflächen und unbestimmt hinsichtlich „geschlossener Ortslage“. Die Stadt hält dem entgegen, dass in dicht besiedelten Bereichen unangeleinte Hunde generell abstrakte Gefahren begründeten, ausreichend Freiflächen bestünden und die Regelung verhältnismäßig und bestimmt sei. • Zulässigkeit: Die Normenkontrolle ist statthaft; die Antragsteller sind antragsbefugt, da Grundrechte betroffen sind. • Rechtsgrundlage: §55 Abs.1 Nr.1 NGefAG (nun Nds. SOG) ermächtigt nur zur Regelung abstrakter Gefahren; hierfür ist eine in tatsächlicher Hinsicht hinreichend abgesicherte Prognose erforderlich. • Begriff und Anforderungen: Nach ständiger Rechtsprechung muss die abstrakte Gefahr auf Anhaltspunkten beruhen, die den Schluss auf drohenden Schadenseintritt rechtfertigen; bloße Risiken oder subjektive Unsicherheitsgefühle genügen nicht. • Tatsächliche Bewertung: Die von der Stadt vorgelegten Unterlagen (Bürgerbefragung, Polizeistellungnahme, Beißstatistik mit 27 Vorfällen in 30 Monaten) liefern keine belastbaren Anhaltspunkte dafür, dass unangeleinte Hunde im gesamten Stadtgebiet generell eine abstrakte Gefahr darstellen. • Fachwissenschaftliche Erkenntnisse: Es fehlt an fachkundigen Erkenntnissen, die eine generelle Gefährlichkeit aller Hunde belegen; Differenzierung nach Einzelfällen ist erforderlich. • Gesetzgeberwille: Das NHundG zeigt, dass der Gesetzgeber nicht von genereller Gefährlichkeit ganzer Rassen ausgeht und Vorsorgeregelungen grundsätzlich dem Gesetzgeber vorbehalten sind; §13 NHundG ändert daran nichts, wenn konkrete Anhaltspunkte fehlen. • Bestimmtheitsgebot: Der Begriff ‚geschlossene Ortslage‘ ist für den unkundigen Bürger nicht ausreichend bestimmt, da keine klare Bezugnahme auf einen Lageplan erfolgt. • Rechtsfolge: Mangels ausreichender Rechtsgrundlage ist §4 der HundeVO unwirksam; ob für eng umgrenzte Bereiche ein Leinengebot zulässig wäre, bleibt der Gemeinde vorbehalten. Der Normenkontrollantrag ist begründet: § 4 der Verordnung über das Halten von Hunden in der Stadt (C.) ist unwirksam, weil die Gemeinde die Vorschrift nicht auf die Ermächtigungsgrundlage des § 55 Abs. 1 Nr. 1 NGefAG stützen konnte. Die von der Stadt vorgelegten Fakten reichen nicht aus, um das Vorliegen einer abstrakten Gefahr hinreichend zu belegen; bloße subjektive Unsicherheitsgefühle, vereinzelte Vorfälle und eine geringe Zahl von Beißunfällen genügen nicht. Zudem ist die Regelung unbestimmt, weil der Begriff ‚geschlossene Ortslage‘ für den Bürger nicht klar genug abgegrenzt ist. Die Stadt kann künftig in eigener Zuständigkeit gezielt für bestimmte, eng umgrenzte Bereiche Regelungen treffen, muss hierfür jedoch eine ausreichende Tatsachengrundlage und rechtliche Ermächtigung nachweisen.