11 LC 400/17

Erlaubnisvorbehalt bei Verbundspielhallen, unechte Konkurrenz und restriktive Härtefallprüfung • Für den Weiterbetrieb einer bis zum Stichtag bestandsgeschützten Spielhalle kann nach Ablauf der Übergangsfrist eine landesrechtliche glücksspielrechtliche Erlaubnis erforderlich sein (§ 24 GlüStV). • Bei baulichem Verbund mehrerer Spielhallen eines wirtschaftlichen Einheitsträgers (unechte Konkurrenz) bedarf es keiner gesetzlichen Auswahlkriterien; die betroffenen Unternehmen können selbst eine Auswahl treffen, andernfalls ist ein Losverfahren zulässig. • Die gesetzliche Härtefallklausel (§ 29 Abs.4 Satz4 GlüStV) ist restriktiv auszulegen; typische wirtschaftliche Nachteile und Investitionsrisiken begründen regelmäßig keine unbillige Härte. • Die landesrechtlichen Regelungen zu Erlaubnisvorbehalt, Verbundverbot und Abstandsgebot sind verfassungs- und unionsrechtlich mit den Zielen der Suchtprävention und des Jugend- und Spielerschutzes vereinbar. Die Klägerin betreibt in einem Gebäudekomplex eine Spielhalle; im baulichen Verbund befinden sich drei weitere Spielhallen, betrieben von Tochtergesellschaften derselben Muttergesellschaft. Alle vier Gesellschaften beantragten 2015 jeweils eine glücksspielrechtliche Erlaubnis nach § 24 GlüStV. Die Behörde wies darauf hin, dass wegen des Verbundverbots nur eine Erlaubnis erteilt werden könne, und führte ein Losverfahren durch; die Beigeladene gewann die Zulosung. Die Klägerin beantragte eine Härtefallbefreiung und berief sich auf erhebliche Investitionen, Beschäftigungseffekte und die Unmöglichkeit der wirtschaftlichen Fortführung einer einzelnen Halle; die Behörde lehnte ab. Das Verwaltungsgericht wies die Klage ab; die Klägerin legte Berufung ein und rügte u.a. Verfassungs- und Unionsrechtswidrigkeit sowie fehlerhafte Härtefallprüfung. • Rechtliche Einordnung: Nach § 24 Abs.1 GlüStV bedürfen Errichtung und Betrieb von Spielhallen einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis; §§ 25, 29 GlüStV enthalten Verbund- und Abstandsverbote sowie eine Übergangs- und Härtefallregelung. • Verfassungsmäßigkeit: Die Regelungen zu Verbundverbot, Abstandsgebot und Übergangsregelung sind formell und materiell verfassungsgemäß und mit Art.12, Art.14 und Art.3 GG vereinbar; insoweit ist die Rechtsprechung des BVerfG maßgeblich. • Art.125a GG und Mischlage: Die niedersächsische Regelung tritt neben den gewerberechtlichen Erlaubnistatbestand (§ 33 i GewO) und begründet keine unzulässige Mischlage, weil die Zuständigkeiten formal klar abgegrenzt sind. • Unionsrecht: Einschränkungen der Dienstleistungs- und Niederlassungsfreiheit sind hier nicht einschlägig; selbst bei grenzüberschreitendem Bezug sind die Regelungen durch legitime Allgemeininteressen (Sucht- und Jugendschutz) gerechtfertigt, geeignet und verhältnismäßig. • Transparenz- und Gleichbehandlungsanforderungen: Das System der behördlichen Genehmigung nach GlüStV enthält objektive, nichtdiskriminierende Kriterien; für Fälle unechter Konkurrenz ist keine gesetzliche Regelung des Auswahlverfahrens erforderlich. • Unechte Konkurrenz und Losverfahren: Bei mehreren Verbundspielhallen, die faktisch wirtschaftlich verbunden sind, liegt unechte Konkurrenz vor; es ist zumutbar, dass die betroffenen Gesellschaften bzw. der Organträger selbst die Auswahl treffen; unterbleibt das, ist ein Losverfahren zulässig. • Härtefallprüfung (§29 Abs.4 Satz4 GlüStV): Die Härtefallklausel ist restriktiv auszulegen; typische wirtschaftliche Nachteile, nach Ablauf der Übergangsfrist vorhersehbare Investitionsrisiken und fehlende substantielle Darlegung konkreter, unabwälzbarer Schritte zur Vermeidung der Folgen genügen nicht. • Beweisführung der Klägerin: Die Klägerin hat die behauptete Existenzvernichtung nicht substantiiert nachgewiesen; vorgelegte Wirtschaftlichkeitsberechnungen und Investitionsangaben genügen nicht, Mietverträge oder Unmöglichkeit der Vertragsbeendigung schlüssig darzulegen. • Folgen zivilrechtlicher Lösungen: Es steht der Klägerin zu, miet- und vertragsrechtliche Maßnahmen (z. B. Kündigung, gerichtliche Durchsetzung) zu ergreifen; der Behörde obliegt keine Pflicht, zivilrechtliche Unmöglichkeiten anzunehmen. • Kosten und Rechtsmittel: Die Berufung war unbegründet; die Klägerin trägt die Kosten, die Revision wurde nicht zugelassen. Die Berufung der Klägerin wird zurückgewiesen; die Klägerin erhält keine Feststellung, dass keine glücksspielrechtliche Erlaubnis erforderlich sei, und auch keine Erlaubnis nach dem Hilfsantrag. Die Auswahlentscheidung durch die Beklagte (Losverfahren) war rechtlich zulässig, weil die Spielhallen in unechter Konkurrenz stehen und die Unternehmen verpflichtet waren, untereinander eine Auswahl zu treffen; andernfalls ist das Losverfahren ein zulässiges Mittel. Ein Härtefall im Sinne des § 29 Abs.4 Satz4 GlüStV liegt nicht vor: die Klägerin konnte nicht substantiiert darlegen, dass atypische, unzumutbare Belastungen oder eine konkrete Existenzvernichtung des Gesamtunternehmens drohen oder dass zivilrechtliche Abwehrmöglichkeiten ausgeschlossen sind. Die Kosten des Berufungsverfahrens trägt die Klägerin; die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen sind nicht erstattungsfähig; die Revision wird nicht zugelassen.