P.St. 548, P.St. 563

Leitsatz: 1. Ob der Staat eine Grundrechtsklage erheben kann, muss von Fall zu Fall nach der Eigenart des geltend gemachten Rechts beantwortet werden. a) Der Anspruch auf den gesetzlichen Richter (Art. 20 Abs. 1 HV) ist ein objektiver Verfahrensgrundsatz, der für jedes gerichtliche Verfahren gilt und daher auch jedem zugute kommen muss, der nach den Verfahrensnormen parteifähig ist oder von einem Verfahren unmittelbar betroffen wird. b) Da auch der Staat, soweit er in einem gerichtlichen Verfahren Partei ist, sich mit den in der Prozessordnung vorgesehenen Mitteln wehren kann, wenn er meint, seinem gesetzlichen Richter entzogen zu sein, ist es folgerichtig, ihm zur Durchsetzung dieses verfassungsrechtlich gesicherten prozessualen Rechts auch die Grundrechtsklage zur Verfügung zu stellen. c) Zwar kann jemand seinem gesetzlichen Richter dadurch entzogen werden, dass ein Gericht die Pflicht zur Vorlage an ein anderes Gericht außer acht lässt oder seine Zuständigkeit zu Unrecht bejaht oder verneint und dadurch eine Verschiebung der Zuständigkeit im Einzelfall zum Nachteil einer Prozesspartei bewirkt. Art. 20 Abs. 1 Satz 1 HV bietet jedoch nur Schutz gegen Willkür, nicht schon gegen jeden aus Rechtsirrtum begangenen Verfahrensverstoß. 2. Der Hessische Verwaltungsgerichtshof darf im Normenkontrollverfahren nach § 47 VwGO die Rechtsverordnung, auf die sich der Normenkontrollantrag unmittelbar bezieht, mit Rücksicht auf Art. 132 HV weder auf ihre Vereinbarkeit mit der Hessischen Verfassung überprüfen noch zu diesem Zwecke des Staatsgerichtshof nach Art. 133 Abs. 1 HV anrufen. 3. Ein Verfassungsbruch, die stärkste Form der verfassungswidrigen Ausübung öffentlicher Gewalt, liegt nur vor, wenn gegen die Gesamtgrundlage der Verfassung verstoßen wird. Ein Verstoß gegen eine gesetzliche Regelung bedroht nicht schlechthin den Bestand der Verfassung. 4. Die Hessische Verfassung definiert den Begriff der "Rechtsverordnung" im Sinne von Art. 132 HV nicht selbst, sondern unterscheidet lediglich zwischen Rechtsverordnungen und Verwaltungsverordnungen. Rechtsverordnung sind generelle abstrakte Rechtssätze, die nicht im förmlichen Gesetzgebungsverfahren entstehen, aber dennoch allgemeinverbindlich sind und als Gesetze im materiellen Sinne bezeichnet werden. Inhaltlich unterscheiden sich Rechtsverordnungen von Verwaltungsvorschriften dadurch, dass die Rechtsverordnung sich mit Außenwirkung berechtigend und verpflichtend an den Bürger wendet, während Verwaltungsvorschriften nicht für den einzelnen Staatsbürger verbindlicht sind, sondern sich verwaltungsintern, also mit Innenwirkung an die nachgeordneten Behörden wenden. 5. Der Geltung des allgemeinen Gesetzesvorbehalts steht nicht entgegen, dass das Schulverhältnis herkömmlicherweise als Erscheinungsform des besonderen Gewaltverhältnisses verstanden wird. 6. Der Grundsatz der Gewaltenteilung des Art. 118 HV gilt für das gesamte Verordnungsrecht in Hessen. Der Staatsgerichtshof verneint in ständiger Rechtsprechung, dass die Regelung des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG dem Landesverfassungsrecht Hessens immanent sei. 1. Die "Ordnung für die Zulassung zu den höheren Semestern; Prüfungen, Zuerkennung der Hochschulreife an Absolventen an Ingenieurschulen" vom 15. März 1966, veröffentlicht im Amtsblatt des Hessischen Kultusministers (A. Bl. S. 332) ist mit der Verfassung des Landes Hessen vereinbar. 2. Der Beschluß des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs vom 29. Mai 1968 – R II 3/66 – wird für kraftlos erklärt; die Sache wird zur erneuten Verhandlung und Entscheidung zurückverwiesen. 3. Im übrigen werden die Anträge zurückgewiesen. 4. Die Entscheidung ergeht gebührenfrei. Auslagen werden nicht erstattet. A I. Der Hessische Kultusminister erließ am 15. März 1966 die "Ordnung für die Zulassung zu den höheren Semestern; Prüfungen, Zuerkennung der Hochschulreife an Absolventen an Ingenieurschulen" (nachfolgend abgekürzt: "Ordnung"). Sie wurde im Amtsblatt des Hessischen Kultusministers (A. Bl. 1966 S. 332) veröffentlicht. Auf Antrag des ... in ..., der Inhaber des "..., ..." ist, erklärte der Hessische Verwaltungsgerichtshof in einem Normenkontrollverfahren nach § 47 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) durch Beschluß vom 29. Mai 1968 – R II 3/66 – die "Ordnung" für ungültig. Er hielt den Antrag für zulässig, weil es sich bei der zu überprüfenden "Ordnung" um eine Rechtsvorschrift handele. Maßgeblich sei der materielle Inhalt der Vorschrift, nicht jedoch ihre Bezeichnung als "Erlaß" und ihre Veröffentlichung im Amtsblatt des Hessischen Kultusministers. Eine Vielzahl der Bestimmungen dieser "Ordnung", so die §§ 1, 10, 55, 57 Satz 1, 66, 72, 73, 85, 88, 89, 91, 92 hätten Außenwirkung. Selbst wenn Verwaltungsvorschriften in der "Ordnung" enthalten seien, könnten sie wegen ihrer untergeordneten Bedeutung am Rechtscharakter der "Ordnung" nichts ändern. Diese habe ihre ausreichende gesetzliche Ermächtigung in § 37 Schulverwaltungsgesetz (SchVG) vom 28. Juni 1961 (GVBl. I S. 87), weshalb es der Prüfung einer gewohnheitsrechtlichen Ermächtigung nicht bedürfe. Auch der Notwendigkeit einer ordnungsmäßigen Verkündung als einer das besondere Gewaltverhältnis betreffenden Sonderverordnung sei mit der Veröffentlichung im Amtsblatt des Kultusministers Genüge getan. Der Verwaltungsgerichtshof verneinte die Gültigkeit der "Ordnung" jedoch mit Rücksicht auf die Nichtangabe der ermächtigenden Rechtsgrundlage. Zwar scheide eine unmittelbare Anwendung des Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG, wonach die Rechtsgrundlage in der Verordnung anzugeben sei, in der Landesgesetzgebung aus. Indes sei diese Bestimmung ein Ausfluß des auch der Hessischen Verfassung – HV – immanenten Gewaltenteilungsgrundsatzes. Da die Rechtsgrundlage in der "Ordnung" nicht angegeben sei, sei diese ungültig. Der Hessische Kultusminister hat am 26. Juni 1968 unter Angabe der Rechtsgrundlage des § 37 Abs. 3 SchVG die Geltung der "Ordnung" für das Sommersemester 1968 und Wintersemester 1968/69 erneut in seinem Amtsblatt bekanntgegeben. II. Das Land Hessen, vertreten durch den Hessischen Ministerpräsidenten, hat am 28. Juni 1968 Grundrechtsklage erhoben und beantragt, der Staatsgerichtshof möge den Beschluß des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs vom 29. Mai 1968 – R II 3/66 – in dem Normenkontrollverfahren des ..., ..., gegen das Land Hessen wegen Nachprüfung der Rechtswirksamkeit des Erlasses des Hessischen Kultusministers vom 15. März 1966 (A. Bl. S. 332) für kraftlos erklären. Die Hessische Landesregierung, vertreten durch den Ministerpräsidenten, hat ferner einen Normenkontrollantrag gleichen Inhalts gestellt und weiter beantragt, unter Aufhebung des Beschlusses des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs vom 29. Mai 1968 – R II 3/66 – festzustellen, daß der Erlaß des Hessischen Kultusministers "Ordnung für die Zulassung zu den höheren Semestern; Prüfungen, Zuerkennung der Hochschulreife an Absolventen an Ingenieurschulen" vom 15. März 1966 (A. Bl. S. 332) mit der Verfassung des Landes Hessen vereinbar ist. Beide Verfahren hat der Staatsgerichtshof zur gemeinsamen Verhandlung und Entscheidung verbunden. 1. Das Land Hessen hat zur Begründung der Grundrechtsklage ausgeführt, der Hessische Verwaltungsgerichtshof habe die "Ordnung" als Rechtsverordnung qualifiziert und sie auf ihre Vereinbarkeit mit der Hessischen Verfassung geprüft. Die Entscheidung darüber, ob eine Rechtsverordnung des Landesrechts mit der Hessischen Verfassung in Widerspruch stehe, sei aber nach Art. 132 HV dem Staatsgerichtshof vorbehalten. Der Verwaltungsgerichtshof hätte über diese Frage nicht selbst entscheiden dürfen, sondern hätte sie dem Staatsgerichtshof gemäß Art. 133 HV, § 41 Gesetz über den Staatsgerichtshof– StGHG – zur Entscheidung vorlegen müssen. Durch die Unterlassung der Vorlage sei das Land Hessen seinem gesetzlichen Richter entzogen worden. Es handele sich dabei nicht nur um einen unschädlichen Verfahrensverstoß, sondern um die Verletzung einer in der Verfassung selbst getroffenen Zuständigkeitsregelung. Der Beschluß des Verwaltungsgerichtshofs sei deshalb wegen Verstoßes gegen Art. 20 Abs. 1 Satz 1 HV aufzuheben. Die prozessualen Grundrechte der Landesverfassungen seien durch Art. 142 GG aufrechterhalten worden. Auch im verwaltungsgerichtlichen Normenkontrollverfahren gebe es einen Anspruch auf den gesetzlichen Richter, den der Staat als Verfahrensbeteiligter in Anspruch nehmen könne. 2. Zum Normenkontrollantrag hat der Hessische Ministerpräsident im wesentlichen ausgeführt, das Verhältnis der Anträge zueinander sei durch die Zweifel am Rechtsnormcharakter der "Ordnung" bedingt. Falls diese entsprechend der Rechtsauffassung der Landesregierung ein Erlaß sei, müsse sich der Antrag auf Beseitigung des Beschlusses des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs richten. Das folge aus dem Ausschluß der Überprüfbarkeit von Verwaltungsvorschriften sowohl im Normenkontrollverfahren vor dem Verwaltungsgerichtshof wie auch vor dem Staatsgerichtshof. Der Beschluß des Verwaltungsgerichtshofs bestehe jedoch formal weiter mit dem Schein der Allgemeinverbindlichkeit (§ 47 Satz 4 VwGO). Das mache erforderlich, ihn in entsprechender Anwendung des § 49 Abs. 2 StGHG für kraftlos zu erklären, da die Kontrollbefugnis des Verwaltungsgerichtshofs nicht weiter gehen könne als die des Staatsgerichtshofs. Falls sich die "Ordnung" jedoch als Rechtsvorschrift erweise, ergebe sich die Befugnis zu ihrer Überprüfung aus Art. 131 HV. Die Bindungswirkung der Entscheidung des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs (§ 47 Satz 4 VwGO) könne gegenüber der Prüfungsbefugnis des Staatsgerichtshofs nicht durchgreifen. Der Beschluß sei ohne besondere Feststellung schon deshalb unwirksam, weil der Verwaltungsgerichtshof für seine auf die Unvereinbarkeit der "Ordnung" mit der Hessischen Verfassung gestützte Ungültigkeitserklärung keine Gerichtsbarkeit habe. § 47 Satz 1 VwGO eröffne die Normenkontrolle, soweit nicht gesetzlich vorgesehen sei, daß die Rechtsvorschrift durch ein Verfassungsgericht nachprüfbar sei (Vorbehaltsklausel). Die Monopolisierung beim Staatsgerichtshof gemäß Art. 132 HV untersage dem Verwaltungsgerichtshof die Heranziehung der Hessischen Verfassung als Prüfungsmaßstab. Richtiger Ansicht nach könne der Verwaltungsgerichtshof die Norm, die Prüfungsgegenstand im Normenkontrollverfahren sei, dem Staatsgerichtshof nicht einmal zur Feststellung ihrer Verfassungswidrigkeit vorlegen. Art. 133 Abs. 1 HV regele die Inzidentvorlage; bei der Normenkontrolle nach § 47 VwGO sei die Gültigkeit der Norm jedoch Hauptfrage. Eine Auslegung des § 47 Satz 1 VwGO, die zur Beschränkung des Verwerfungsmonopols des Staatsgerichtshofs führen könnte, hätte die Feststellung einer Kompetenzüberschreitung des Bundesgesetzgebers zum Ergebnis, da diesem eine Zuständigkeit für die Regelung spezifischen Landesverfassungsrechts fehle. Die Entscheidung eines Gerichts, die in der dargestellten Weise auf einem Verfassungsverstoß beruhe, sei ebenso als nichtig zu behandeln wie ein Urteil gegen eine einer Gerichtsbarkeit nicht unterworfene Person. Unabhängig von den vorstehenden Überlegungen bestehe aber auch ein Vorrang der verfassungsgerichtlichen gegenüber der verwaltungsgerichtlichen Normenkontrolle, der eine Bindung des Staatsgerichtshofs ausschließe. In einer bundesrechtlichen Verfahrensordnung ergangene Urteile seien bei einer Verfassungsverletzung ohne Rücksicht auf ihre Rechtskraft für kraftlos zu erklären. Die Erweiterung der Rechtskraft auf eine Wirkung "inter omnes" durch § 47 Satz 4 VwGO könne daran nichts ändern. Die "Ordnung" müsse unabhängig davon Bestand haben, ob sie als Verwaltungsvorschrift, Sonderverordnung oder Rechtsverordnung zu qualifizieren sei. a) Daß es sich bei der "Ordnung" um einen nicht nachprüfbaren Erlaß handele, ergebe sich aus der Verwendung des Begriffs "Ordnung" im Unterschied zur "Verordnung", aus der Bezeichnung "Erlaß" und aus der Veröffentlichung im Amtsblatt des Hessischen Kultusministers. Der damit bekundete Wille des Kultusministers als Ordnungsgeber entspreche der Rechtslage. § 37 SchVG habe auch dann einen Sinn, wenn er nicht als Ermächtigung zur Rechtsetzung aufgefaßt werde. Er stelle die Zuständigkeit des Kultusministers zum Erlaß von Verwaltungsvorschriften klar und begrenze sie zugleich inhaltlich. Die Prüfung des Rechtssatzcharakters einer Vorschrift allein auf ihre Außenwirkung hin, führe zu einem Zirkelschluß. Ob eine Vorschrift Außenwirkung habe, hänge davon ab, ob sie Rechtssatz sei. Deshalb müsse die Prüfung von der Regelungsbefugnis der normsetzenden Stelle ausgehen. Wer eine Materie verbindlich ordnen könne, könne auch Normen mit Außenwirkung setzen. Die Grenzziehung zwischen Rechtsverordnung und Verwaltungsverordnung nach der Funktionenverteilung zwischen Legislative und Exekutive sei historisch gewachsen. An diese die Staatsrechtslehre der Weimarer Zeit beherrschende Begriffsbildung knüpfe die Hessische Verfassung ebenso wie das Grundgesetz an. Deshalb erscheine es unzulässig, die Abgrenzung der Funktionsbereiche durch Neudefinitionen des Rechtsstaatsbegriffs zu verschieben. Eine solche Begriffsverschiebung führe zu einer Verfassungswandlung. Grundgesetz und Hessische Verfassung gingen davon aus, daß die Verwaltung im Bereich außerhalb des Gesetzesvorbehalts allgemeine Verwaltungsverordnungen erlassen könne. Zu den Bereichen, die zu einem erheblichen Teil der Regelung durch die Verwaltung offen stünden, gehöre das "besondere Gewaltverhältnis Schule". Der Teil des Schulwesens, den man als Unterrichtswesen zusammenfassen könne, müsse auch deshalb der Regelung durch die Verwaltung zugänglich bleiben, weil nur so die den Erziehungsberechtigten verfassungsrechtlich garantierte Mitbestimmung (Art. 56 Abs. 6 HV) gesichert werden könne. Die Mitbestimmung bei der Gesetzgebung, zu der auch der Erlaß von Rechtsverordnungen gehöre, könne den Erziehungsberechtigten im Hinblick auf das parlamentarische Prinzip nicht eingeräumt werden. Eine Auslegung, die von der Verfassung als widerspruchsfreier Gesamtordnung ausgehe, führe zum Ergebnis, daß den allgemeinen Schulordnungen, Prüfungsordnungen, Versetzungsrichtlinien und ähnlichen Regelungen des Kultusministers nicht die Eigenschaft einer Rechtsvorschrift zukomme. b) Wenn man aber davon ausgehe, daß es sich bei der "Ordnung" um eine das besondere Gewaltverhältnis regelnde Sonderverordnung handele, müsse möglicherweise die Normenkontrollbefugnis im Sinne des § 47 VwGO und Art. 131 HV bejaht werden. Das Mitbestimmungsrecht der Eltern stehe dieser Einordnung nicht im Wege, da auch eine Sonderverordnung voll in der Verfügungsbefugnis der Exekutive bleibe, Vom Parlamentarischen Rat sei der Charakter der Sonderverordnung als Rechtssatz nicht erkannt worden. Deshalb erfasse Art. 80 GG nur die dem Gesetzesvorbehalt unterfallenden Materien. Die Regeln über die Verkündung von Rechtsverordnungen seien ebenfalls nicht anwendbar; es genüge, wenn der betroffene Personenkreis von der Regelung Kenntnis nehmen könne. Die "Ordnung" genüge damit allen Anforderungen an eine Sonderverordnung. c) Stufe man dagegen die "Ordnung" als Rechtsverordnung ein, seien Bedenken gegen ihre Gültigkeit ebenfalls unbegründet. In diesem Falle müsse § 37 SchVG als Ermächtigungsgrundlage angesehen werden, in deren Rahmen der Erlaß gelte. Der Erlaß sei auch ordnungsgemäß verkündet. Ein Verfassungssatz, demzufolge die Verkündung von Rechtsverordnungen durch Verfassung oder Gesetz geregelt sein müsse, sei nicht nachweisbar. Weder Art. 120 HV noch allgemeine Rechtsgrundsätze zwängen dazu, Rechtsverordnungen ausschließlich im Gesetz- und Verordnungsblatt zu verkünden. Allgemeinen rechtsstaatlichen Grundsätzen genüge der Abdruck des Erlasses im Amtsblatt des Kultusministers, in dem seit dem Jahre 1947 in ständiger Übung alle den Geschäftsbereich des Kultusministers betreffende Erlasse, Richtlinien und Rechtsvorschriften – letztere in der Regel nachrichtlich – abgedruckt würden. Die "Ordnung" könne nicht an Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG gemessen werden, da diese Vorschrift nicht Bestandteil der Hessischen Verfassung sei. Das gelte selbst für die bedeutsamere Vorschrift des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG, die unmittelbar nur auf bundesrechtliche Ermächtigungen angewendet werden könne. Eine mittelbare Bindung des Landesgesetzgebers über die Homogonitätsvorschrift des Art. 28 Abs. 1 GG bestehe ebenfalls nicht, da Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG nur eine Teilfrage der Gewaltenteilung regele und diese eine von der Hessischen Verfassung abweichende Ausgestaltung gefunden habe. Das gelte noch in verstärktem Maße für Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG. Auch als Gebot der Rechtsstaatlichkeit könne die Verpflichtung zur Angabe der Ermächtigungsnorm nicht in den Rang eines Landesverfassungssatzes gehoben werden. Eine derartige Verpflichtung könne zwar dem Bürger das Vorgehen gegen Rechtsnormen erleichtern, sei aber schon deshalb nicht als Verfassungssatz anzusehen, weil in Hessen das Recht des Staatsbürgers, eine unmittelbare gerichtliche Kontrolle von Rechtsverordnungen zu erlangen, nicht verfassungsrechtlich gesichert sei. Die Übernahme des Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG in das Landesverfassungsrecht scheitere schließlich auch daran, daß dieser Grundsatz mittels der Kompetenzklausel allenfalls Landesrecht brechen, sich aber nicht als Landesrecht anstelle der verdrängten Rechtssätze setzen könne. Alle formalen Anforderungen einer Rechtsverordnung seien damit erfüllt. 3. Die Landesregierung hat dem Staatsgerichtshof zur Unterstützung ihres Rechtsstandpunkts ein Rechtsgutachten vom 26. März 1969 vorgelegt, das von Professor Dr. Dr. Böckenförde und dem wissenschaftlichen Assistenten Dr. Grawert erstattet worden ist. Es ist in seinen wesentlichen Teilen im Archiv des öffentlichen Rechts – AöR – Bd. 95, 1 ff veröffentlicht (im folgenden danach zitiert). Das Gutachten kommt nach einer historischen Ableitung des Rechtssatzbegriffs zu dem Ergebnis, daß die spätkonstitutionelle Staatslehre die theoretischbegriffliche Abgrenzung von Rechtssatz und Verwaltungsverordnung konkret verfassungsrechtlich gemäß den Funktionsbereichen der konstitutionellen gesetzgebenden Gewalt vorgenommen habe. Diese Abgrenzung sei indes in der Staatspraxis nicht konsequent befolgt worden. Bestimmte besondere Gewaltverhältnisse – u. a. Beamtenrecht, Teile des Wehrrechts, Prüfungsanforderungen für den höheren Justizdienst und Teile des Schulrechts – seien durch förmliche Gesetze aufgrund des über den "Vorbehalt des Gesetzes" hinausgehenden "Zugriffsrechts der Legislative" geregelt worden. Nachdem der Rechtssatzcharakter der Sonderverordnung rechtstheoretisch erkannt sei, müsse anhand der Grundentscheidungen der Verfassung entschieden werden, ob sie als Rechtsverordnung oder Verwaltungsvorschrift zu behandeln sei. Die Gleichstellung von Sonder- und Rechtsverordnungen sei durch die Ausgestaltung des Rechtsstaates im Sinne eines umfassenden Rechtsschutzes des einzelnen Bürgers gegenüber jeder Art der Ausübung öffentlicher Gewalt im Grundgesetz bereits vorgezeichnet. Hinsichtlich der Erlaßkompetenz gehöre die Sonderverordnung jedoch in den Funktionsbereich der Exekutive, da sie außerhalb des allgemeinen Gesetzesvorbehalts liege. § 37 SchVG sei auch nicht so zu verstehen, als ob damit der Gesetzgeber kraft seines Zugriffsrechts die Befugnis für die Regelung des besonderen Gewaltverhältnisses "Schule" erkennbar an sich gezogen hätte. § 37 SchVG eröffne nicht den Rechtssetzungsbereich der Exekutive, sondern begrenze deren an sich gegebene Zuständigkeit. Dieser gegenüber einer Ermächtigung im Sinne des Art. 80 GG anders geartete Zweck des § 37 SchVG mache das Zitiergebot des Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG gegenstandslos. III. Der Landesanwalt hat sich der Normenkontrollklage der Hessischen Landesregierung mit den Anträgen angeschlossen, der Staatsgerichtshof möge erkennen: 1 a) Mit Artikel 132 der Verfassung des Landes Hessen ist ein Verfahren nach § 11 des Hessischen Gesetzes zur Ausführung der Verwaltungsgerichtsordnung vom 6. Februar 1962 – GVBl. S. 13 –, in welchem zu entscheiden ist, ob eine Rechtsverordnung mit der Verfassung in Widerspruch steht, nicht vereinbar. b) Dieses Urteil hat Gesetzeskraft; es gilt mit Wirkung vom 9. Februar 1962. 2) Der Beschluß des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs vom 29. Mai 1968 – R II 3/66 – in dem Normenkontrollverfahren des ..., ..., Antragstellers, gegen das Land Hessen, ... Antragsgegner, wegen Nachprüfung der Rechtswirksamkeit des Erlasses des Hessischen Kultusministers vom 15. März 1966 (A. Bl. S. 332) wird für kraftlos erklärt. Der Landesanwalt hat zur Begründung vorgetragen, der Verwaltungsgerichtshof habe mit der Prüfung der "Ordnung" als Rechtsverordnung auf ihre Vereinbarkeit mit der Hessischen Verfassung gegen das Prüfungs- und Verwerfungsmonopol des Staatsgerichtshofs nach Art. 132 HV verstoßen. Der Verwaltungsgerichtshof hätte die Prüfung nur vornehmen dürfen, wenn § 47 VwGO in Verbindung mit § 11 HessAGVwGO die Kompetenz des Staatsgerichtshofs beschränkt hätte. Eine solche Auffassung sei aber unrichtig. Die Vorbehaltsklausel des § 47 VwGO stelle klar, daß eine landesrechtliche Regelung hinsichtlich der Verfassungsgerichtsbarkeit unberührt bleibe. Die zutage getretene Unsicherheit über Auslegung und Anwendung des Art. 132 HV erfordere eine auf den Tag der Verkündung des Hessischen Ausführungsgesetzes zur Verwaltungsgerichtsordnung rückwirkende authentische Auslegung des Staatsgerichtshofs. Darüber hinaus müßten die Folgen der Verfassungsverletzung beseitigt werden. Wer dazu berufen sei, die Folgen eines Verfassungsbruchs zu beseitigen, beantworte sich aus der konkreten Widerstandslage. Aus Art. 146 Abs. 1, 147 Abs. 1 HV in Verbindung mit dem Abschnitt VIII der Verfassung sei die Befugnis des Staatsgerichtshofs herzuleiten, seine rechtsprechende Gewalt auch außerhalb der enumerativ geregelten Verfahren des Staatsgerichtshofs gesetzlich einzusetzen. Hieraus ergebe sich die Befugnis, den Beschluß des Verwaltungsgerichtshofs aufzuheben. IV. Dem Antragsteller des Verfahrens vor dem Verwaltungsgerichtshof, ..., ist Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben worden. Er hat im wesentlichen ausgeführt: Der Ausgang des Verfahrens sei für ihn nur von untergeordneter Bedeutung, da der Beschluß des Verwaltungsgerichtshofs lediglich auf einen formalen Mangel der "Ordnung" gestützt sei. Die erneute Inkraftsetzung der "Ordnung" am 26. Juni 1968 durch den Kultusminister unter Hinzufügung eines Ermächtigungshinweises habe die eigentlichen Probleme unverändert gelassen, so daß für ihn keine Änderung seiner Rechtssituation eintrete. Aber auch an der Aufhebung des Beschlusses und an einer Entscheidung des Staatsgerichtshofs sei er nur noch in geringem Maße interessiert, weil die zu erwartende Fachhochschulgesetzgebung die anstehenden Fragen gesetzlich regeln werde. Die "Ordnung" sei nicht als Rechtsverordnung gewollt gewesen, hätte aber nur als solche erlassen werden dürfen. Selbst wenn man "Sonderverordnungen" als dritte Kategorie von Verordnungen anerkenne, für welche die Exekutive keine gesetzlichen Ermächtigungen benötige, so könnte auch die Sonderverordnung nur jene Angelegenheiten regeln, welche ein sog. besonderes Gewaltverhältnis ordnen. Die Prüfungsordnung erfasse aber mit einem Teil ihrer Bestimmungen Personen, die nicht dem besonderen Gewaltverhältnis "Schule" unterworfen seien, und überschreite damit die Regelungsbefugnis im Rahmen einer Sonderverordnung. Das gelte für die Ingenieurprüfung der Externen (§§ 61 ff) und für das besondere Verfahren zur Erlangung der Hochschulreife solcher, die bereits aus der Ingenieurschule ausgeschieden seien (§§ 73 ff). B. Der Staatsgerichtshof hat sowohl über den vom Lande Hessen gestellten Antrag wegen Verletzung von Grundrechten durch den Beschluß des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs vom 29. Mai 1968 – R II 3/66 – als auch über den von der Hessischen Landesregierung gestellten Antrag auf Prüfung der Verfassungsmäßigkeit des Erlasses des Hessischen Kultusministers "Ordnung für die Zulassung zu den höheren Semestern; Prüfungen, Zuerkennung der Hochschulreife an Absolventen an Ingenieurschulen" vom 15. März 1966 zu befinden. Die Grundrechtsklage ist zwar zulässig, aber unbegründet; die Normenkontrolle muß dagegen im wesentlichen zum Erfolg führen. I. 1. Die Grundrechtsklage ist zulässig. a) Gemäß Art. 131 Abs. 1 HV entscheidet der Staatsgerichtshof über die Verletzung von Grundrechten. Diesen Antrag kann jedermann stellen, der die Voraussetzungen des Art. 131 Abs. 2 HV in Verbindung mit §§ 45 ff StGHG erfüllt. Nach § 48 Abs. 3 Satz 1 findet ein Verfahren vor dem Staatsgerichtshof wegen Verletzung eines Grundrechts nur statt, wenn der Antragsteller eine Entscheidung des höchsten in der Sache zuständigen Gerichts herbeigeführt hat und innerhalb eines Monats seit Zustellung dieser Entscheidung den Staatsgerichtshof anruft. Gegen die Entscheidung des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs nach § 47 VwGO ist ein Rechtsmittel nicht gegeben. Die Frist des § 48 Abs. 3 Satz 1 StGHG ist gewahrt. b) Das Land Hessen rügt mit seiner Grundrechtsklage, durch den Beschluß des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs vom 29. Mai 1968 sei es dem gesetzlichen Richter entzogen worden (Art. 20 Abs. 1 Satz 1 HV). Gegen die Fortgeltung dieses prozessualen Grundrechts der Hessischen Verfassung bestehen keine durchgreifenden Bedenken. Artikel 20 Abs. 1 Satz 1 HV gewährleistet wie der gleichlautende Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG ein Grundrecht. Seiner Weitergeltung nach dem Inkrafttreten des Grundgesetzes steht der Grundsatz "Bundesrecht bricht Landesrecht" (Art. 31 GG) nicht entgegen. Dabei kann dahingestellt bleiben, ob Art. 31 GG auch für inhaltsgleiches Landesrecht gilt (so im Ergebnis Hess. StGH, Beschluß vom 27. Juli 1951 – P. St. 94 –, NJW 1951, 734, und Urteil vom 21. August 1953 – P. St. 143 –; Nieders. StGH, Beschluß vom 18. Juli 1969 – 1/68 –, DVBl. 1969, 740; a. M.: NRWVerfGH, OVGE 16, 315 (317); Milleker, DVBl. 1969, 129 (133) mit weiteren Nachweisen). Zwar bezeichnet Art. 142 GG nur die in Übereinstimmung mit Art. 1 bis 18 GG stehenden Grundrechte der Landesverfassungen ausdrücklich als fortbestehend; jedoch stehen einige an anderer Stelle von der Verfassung gewährleisteten Rechte den in Art. 142 GG genannten der Qualität nach gleich. Art. 142 GG muß deshalb auch für derartige in der Landesverfassung enthaltenen Rechte gelten (BVerfGE 22, 267 (271) ). Auch das Land Hessen kann sich gegenüber seinen Gerichten auf Art. 20 Abs. 1 HV berufen. Ob der Staat eine Grundrechtsklage erheben kann, muß von Fall zu Fall nach der Eigenart des geltend gemachten Rechts beantwortet werden. Der Anspruch auf den gesetzlichen Richter ist ein objektiver Verfahrensgrundsatz, der für jedes gerichtliche Verfahren gilt und daher auch jedem zugute kommen muß, der nach den Verfahrensnormen parteifähig ist oder von einem Verfahren unmittelbar betroffen wird, gleichgültig ob es sich um eine natürliche oder eine juristische Person handelt (BVerfGE 18, 441 (447) ). Da auch der Staat, soweit er in einem gerichtlichen Verfahren Partei ist, sich mit den in der Prozeßordnung vorgesehenen Mitteln wehren kann, wenn er meint, seinem gesetzlichen Richter entzogen zu sein, ist es folgerichtig, ihm zur Durchsetzung dieses verfassungsrechtlich gesicherten prozessualen Rechts auch die Grundrechtsklage zur Verfügung zu stellen (vgl. auch zur ähnlichen Problematik der Zulässigkeit eines Insichprozesses OVG Koblenz, DÖV 1970, 351 (352)). So hat das Bundesverfassungsgericht Verfassungsbeschwerden des Freistaates Bayern, der als Fiskus in Anspruch genommen wurde, und der Deutschen Bundesbahn wegen Verletzung der Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG und 103 Abs. 1 GG für zulässig erklärt (BVerfGE 6, 45 (49) ; 13, 132 (139)). Auch im Rahmen eines Verfahrens gemäß § 47 VwGO ist, wie es das Bundesverfassungsgericht formuliert hat (BVerfGE 6, 45 (49) ), der Staat in Verwirklichung des Grundsatzes der Gewaltenteilung wie jede andere juristische Person richterlicher Hoheitsgewalt unterworfen. Er ist somit "jedermann" im Sinne des § 45 Abs. 2 StGHG. Der Anspruch auf den gesetzlichen Richter kann auch im Normenkontrollverfahren nach § 47 VwGO nicht verneint werden. Zwar hat das Bundesverfassungsgericht entschieden, daß im Normenkontrollverfahren gemäß Art. 100 GG kein Anspruch auf den gesetzlichen Richter bestehe, weil die Antragsberechtigten keine eigenen Rechte verfolgten, sondern nur den Anstoß zu einem objektiven Verfahren gäben (BVerfGE 2, 79 (91) ). Indessen kann die verfassungsgerichtliche Normenkontrolle nicht ohne weiteres dem Normenkontrollverfahren vor den Oberverwaltungsgerichten (Verwaltungsgerichtshöfen) gleichgestellt werden. Im Gegensatz zur verfassungsgerichtlichen Normenkontrolle muß der Antragsteller bei der verwaltungsgerichtlichen Normenkontrolle nach § 47 VwGO einen Nachteil, den er erlitten oder zu erwarten hat, geltend machen. Sowohl für den Antragsteller wie für das Land, gegen das der Antrag zu richten ist (§ 11 Abs. 2 HessAGVwGO), ist das Verfahren jedenfalls in Hessen als Parteistreitigkeit ausgestaltet und den Beteiligten damit der Anspruch auf den gesetzlichen Richter eingeräumt (vgl. aber Bettermann AöR Bd. 86, 129 (166), der das Verfahren gemäß § 47 VwGO nicht als kontradiktorisch gestaltet ansieht). Das Bundesverfassungsgericht hat den Anspruch auf den gesetzlichen Richter sogar für die Popularklage nach bayerischem Verfassungsrecht anerkannt, in der die unzulässige Einschränkung eines Grundrechts gerügt wird, von der der Antragsteller selbst nicht einmal betroffen zu sein braucht (BVerfGE 13, 132 (140) ). c) Weiter steht der Grundrechtsklage nicht entgegen, daß die Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofs nach § 47 Satz 4 VwGO allgemein verbindlich ist. Es ist allerdings entgegen der Auffassung des Antragstellers nicht denkbar, daß der Beschluß des Verwaltungsgerichtshofs bereits ohne besondere Feststellung unwirksam sein könnte. Die Nichtigkeit einer gerichtlichen Entscheidung wird ausnahmsweise beim Fehlen der Gerichtsbarkeit (nicht lediglich der Zuständigkeit), etwa bei einem Urteil gegen Exterritoriale, für möglich gehalten (vgl. Baumbach-Lauterbach, Zivilprozeßordnung, 30. Aufl., Übersicht vor § 300 Anm. 3; Lüke/Zawar, JuS 1970, 205 (212 f) mit weiteren Nachweisen). Zu Fällen dieser Art würde jedoch eine Kompetenzüberschreitung des Verwaltungsgerichtshofs selbst unter Verletzung des in der Verfassung verankerten Verwerfungsmonopols des Staatsgerichtshofs (Art. 132 HV) nicht gehören. Auch das Bundesverfassungsgericht hat eine unter Verletzung der Vorlagepflicht gemäß Art. 100 Abs. 2 GG ergangene Entscheidung lediglich auf eine Verletzung des Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG geprüft (BVerfGE 23, 288 (320) ). Bei dem durch den Verfassungsvorbehalt des § 47 Satz 1 VwGO begründeten engen Zusammenhang zwischen Zuständigkeit der Verfassungsgerichtsbarkeit einerseits und Kompetenzbegrenzung des Verwaltungsgerichtshofs andererseits kann eine Kompetenzüberschreitung durch den letzteren allenfalls beim Vorliegen weiterer Voraussetzungen zur Aufhebbarkeit der Entscheidung wegen Verletzung des Grundrechts auf den gesetzlichen Richter führen. Die Überprüfbarkeit auch von Entscheidungen im Verfahren nach § 47 VwGO in Verbindung mit § 11 HessAGVwGO folgt vielmehr aus dem Wesen der Verfassungsgerichtsbarkeit. Urteile sind ohne Rücksicht auf die Rechtskraft bei einer Verfassungsverletzung für kraftlos zu erklären (vgl. für die Grundrechtsklage § 49 Abs. 2 StGHG). Daran kann die Erweiterung der Rechtskraft zu einer Bindungswirkung inter omnes (vgl. Barwinski in Zinn-Stein, Kommentar zur HV, Anm. B I 10 zu Art. 131 bis 133; Wilken, DVBl. 1969, 532 (535); Wolfram, Die verwaltungsgerichtliche Normenkontrolle nach § 47 VwGO, jur. Diss, Köln 1967, S. 28 Fußn. 70; Holtkotten in Bonner Kommentar, Art. 93 Anm. II B 2 d) nichts ändern. Nur diese Auslegung des § 47 Satz 4 VwGO ist verfassungskonform, da seit der Verankerung der Verfassungsbeschwerde im Grundgesetz (Art. 93 Abs. 1 Nr. 4 a, 4 b GG) durch das Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 29. Januar 1969 (BGBl. I 97) die Verfassungsbeschwerde wegen Verletzung des Grundrechts auf den gesetzlichen Richter durch einfache gesetzliche Regelung nicht ausgeschlossen werden kann. Ein Gesetz, das die im Grundgesetz selbst vorgesehenen Verfahren ausschlösse, wäre mit den entsprechenden Bestimmungen des Grundgesetzes unvereinbar und deshalb nichtig (vgl. BVerfGE 24, 33 (48) ). Daß § 47 Satz 4 VwGO auch der abstrakten Normenkontrolle der Verfassungsgerichte nicht entgegensteht, wird nachstehend näher auszuführen sein (II 1 c). 2. Die Grundrechtsklage ist jedoch nicht begründet. Zwar kann jemand dadurch seinem gesetzlichen Richter entzogen werden, daß ein Gericht die Pflicht zur Vorlage an ein anderes Gericht außer acht läßt (vgl. BVerfGE 18, 441 (447) ; 23, 288 (320); Leibholz-Rinck, Kommentar zum Grundgesetz, 3. Aufl., Art. 101, Rdnr. 6) oder seine Zuständigkeit zu Unrecht bejaht oder verneint und dadurch eine Verschiebung der Zuständigkeit im Einzelfall zum Nachteil einer Prozeßpartei bewirkt (vgl. BVerfGE 3, 359 (364) ; 13, 132 (144)). Hierzu bedarf es jedoch vorweg der Klärung der Frage, wie weit die Vorbehaltsklausel des § 47 Satz 1 VwGO trägt und in welchem Umfange sie vom Verwaltungsgerichtshof in der angegriffenen Entscheidung im Ergebnis nicht beachtet worden ist. Nach der Vorbehaltsklausel steht dem Verwaltungsgerichtshof die Entscheidung im Normenkontrollverfahren nämlich nur zu, soweit nicht gesetzlich vorgeschrieben ist, daß die Rechtsvorschrift durch ein Verfassungsgericht nachprüfbar ist. a) § 11 HessAGVwGO enthält die Vorbehaltsklausel zugunsten der Verfassungsgerichtsbarkeit nicht. Hieraus sind Bedenken gegen die Gültigkeit des § 11 HessAGVwGO vom Hessischen Verwaltungsgerichtshof zunächst nicht hergeleitet worden (Beschluß vom 22. Mai 1963 – R I 1/63 –). Erst in dem Beschluß vom 19. Februar 1965 – R IV 1/63– (DÖV 1966, 573 (L)) sind eingehendere Erwägungen dazu angestellt worden. In diesem Beschluß hat der IV. Senat des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs ausgeführt, § 11 HessAGVwGO gehe seinem Wortlaut nach zwar über die gesetzliche Ermächtigung des § 47 Satz 1 VwGO hinaus, dies sei aber unschädlich. Entweder handele es sich um ein bloßes Versehen des Gesetzgebers, das keine rechtlichen Folgen habe, oder um eine Überschreitung der Ermächtigung des § 47 Satz 1 VwGO. Im letzteren Falle sei § 11 HessAGVwGO jedenfalls im Umfang der Ermächtigung als gültig anzusehen. Diese Rechtsansicht hat der IV. Senat des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs in ständiger Rechtsprechung beibehalten (Beschluß vom 13. August 1965 – R IV 4/64–, StAnz. 1966, 185, 891 – Gemeindetag 1966, 360; Beschluß vom 7. Oktober 1966 – R IV 6/64 –, ESVGH 17, 111; Beschluß vom 11. November 1966 – R IV 1/66–, NJW 1967, 266, DVBl. 1967, 389). Er hat sie in dem Beschluß vom 15. März 1968 – R IV 2/66 – gegen die Einwendungen der Verfahrensbeteiligten verteidigt. Der I. Senat des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs hat sich dieser Auffassung in den Beschlüssen vom 23. April 1968 – I N 1/67 und I N 2/67 – (Hess. VGRspr. 1968, 57 (65)) angeschlossen. Der V. Senat des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs ist dieser Auffassung mit eingehender Begründung gefolgt (Beschluß vom 6. Dezember 1968 – V N 1/67–, ESVGH 19, 196 – DVBl. 1969, 554 – Gemeindetag 1969, 205). Der VI. Senat des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs hat die Frage in seinem Beschluß vom 1. Juli 1968 – VI N 1/68 – offen gelassen. Der Staatsgerichtshof hat im vorliegenden Verfahren die Verfassungsmäßigkeit des § 11 HessAGVwGO nicht zu prüfen. Daß diese Bestimmung sich im Rahman des § 47 VwGO hält, bezweifelt er nicht. Die Schranken, die der hessische Gesetzgeber bei der Einführung der Normenkontrolle in Hessen zu beachten hatte, sind in § 47 Satz 1 VwGO verbindlich festgelegt, so daß es ihrer Wiederholung in § 11 HessAGVwGO nicht bedurfte. Aus dem Fehlen der Vorbehaltsklausel in § 11 HessAGVwGO kann daher nicht der Schluß gezogen werden, der hessische Gesetzgeber habe sich über die Vorbehaltsklausel des § 47 Satz 1 VwGO hinweggesetzt. Zwar hätte der hessische Gesetzgeber die Vorbehaltsklausel in § 11 HessAGVwGO aufnehmen können; dem wäre aber nur deklaratorische, keine konstitutive Bedeutung zugekommen (ebenso Bayer. VGH, Beschluß vom 9. November 1961 (VRspr. Bd. 14, 321) zu Art. 10 Bayer. AGVwGO vom 28. November 1960, GVBl. S. 266, der nur die Vorbehaltsklausel zugunsten des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs, nicht auch zugunsten des Bundesverfassungsgerichts enthält). Abgesehen davon sind Anhaltspunkte dafür, daß der hessische Gesetzgeber bei der Schaffung des § 11 HessAGVwGO die Vorbehaltsklausel des § 47 Satz 1 VwGO mißachtet hätte und eine von der Vorbehaltsklausel unabhängige Normenkontrolle in Hessen hätte einführen wollen, nicht ersichtlich. b) Die Vorbehaltsklausel des § 47 Satz 1 VwGO zugunsten der Verfassungsgerichtsbarkeit hat den mit der Normenkontrolle befaßten Oberverwaltungsgerichten (Verwaltungsgerichtshöfen) und dem Schrifttum erhebliche Schwierigkeiten bei der Auslegung bereitet. Schon bald nach Erlaß der Verwaltungsgerichtsordnung und im zunehmenden Maße nach Einführung der Normenkontrolle in den Ländern Baden-Württemberg, Bayern, Bremen, Hessen und Schleswig-Holstein haben sich zwei Betrachtungsweisen herausgebildet, die zu einer unterschiedlichen Auslegung der Vorbehaltsklausel geführt haben. Die vornehmlich am Wortlaut und an der Entstehungsgeschichte des § 47 VwGO orientierte sogenannte abstrakte Betrachtungsweise redet einer weiten Auslegung der Vorbehaltsklausel das Wort. Danach ist für die Normenkontrolle nach § 47 VwGO durch die Oberverwaltungsgerichte kein Raum, soweit objektiv die Kompetenz des Bundesverfassungsgerichts – z. B. nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG– und der Landesverfassungsgerichte reicht, ohne daß es darauf ankommt, ob der Antragsteller selbst die den Oberverwaltungsgerichten zur Prüfung vorgelegte Norm vom Bundesverfassungsgericht oder von einem Landesverfassungsgericht überprüfen lassen kann. Nach der Ansicht der Vertreter der abstrakten Betrachtungsweise genügt es für den Ausschluß der Normenkontrolle nach § 47 VwGO, daß die betreffende Vorschrift überhaupt der Überprüfung durch das Bundesverfassungsgericht oder durch ein Landesverfassungsgericht unterliegt (vgl. insoweit die Darlegungen in dem Beschluß des IV. Senats des Hess. VGH vom 19. Februar 1965 – R IV 1/63–, DÖV 1966, 578 (L) und die dort aufgeführten Fundstellen über Rechtsprechung und Schrifttum und im Beschluß des V. Senats des Hess. VGH vom 6. Dezember 1968 – V N 1/67–, aaO.; ferner OVG Bremen in DÖV 1961, 264 m. Anm. von Bergmann, und in DVBl. 1960, 809, zuletzt sehr grundsätzlich in NJW 1970, 877 – MDR 1970, 359). Demgegenüber meinen die Vertreter der konkreten Betrachtungsweise, die sich für eine enge Auslegung der Vorbehaltsklausel zugunsten der Effektivität des Normenkontrollverfahrens nach § 47 VwGO aussprechen, für die Normenkontrolle nach § 47 VwGO sei nur insoweit kein Raum, wie es dem Antragsteller selbst möglich sei (oder gewesen sei), die betreffende Norm durch das Bundesverfassungsgericht oder das Landesverfassungsgericht überprüfen zu lassen (vgl. hierzu den Beschluß des IV. Senats des Hess. VGH vom 11. November 1966 – R IV 1/66–, DVBl. 1967, 389 – NJW 1967, 266, Besprechung von Menger in VerwArch. Bd. 58, 380). Soweit ersichtlich, ist gegenwärtig das Oberverwaltungsgericht Bremen das einzige mit der Normenkontrolle nach § 47 VwGO befaßte Gericht, das sich noch zu der abstrakten Betrachtungsweise bekennt. Alle Senate des Baden-Württembergischen Verwaltungsgerichtshofs (fortan: VGH Mannheim) haben die abstrakte Betrachtungsweise aufgegeben und sich der konkreten Betrachtungsweise zugewandt (vgl. für die frühere Auffassung: ESVGH 11, 27; 11, 32; 11, 115; für die gegenwärtige Auffassung: ESVGH 13, 71 = DVBl. 1963, 760; ESVGH 15, 51; 15, 117 = DVBl. 1965, 610; ESVGH 16, 21 = DVBl. 1966, 827 mit krit. Anm. von Zinzow, Bespr. von Menger in Verw. Arch. 58, 380; ESVGH 17, 101 = DVBl. 1967, 385 = DÖV 1967, 280; ESVGH 18, 19; 18, 38 = GewArch. 1967, 258; ESVGH 18, 155; 19, 123 = NJW 1969, 203 ). Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof hat von Anfang an die konkrete Betrachtungsweise vertreten (VRspr. 14, 321 und 15, 596 = DVBl. 1963, 107). Überzeugend sind insbesondere die abgewogenen Darlegungen in der letztgenannten Entscheidung. Auch das Oberverwaltungsgericht für die Länder Niedersachsen und Schleswig-Holstein (fortan: OVG Lüneburg) war und ist Anhänger der konkreten Betrachtungsweise (OVGE 18, 475; 22, 433 = VRspr. 18, 649 = DVBl. 1966, 760 = DÖV 1967, 203 ; Bespr. von Menger in Verw.Arch. 58, 381; NJW 1969, 2219). Somit ist festzuhalten, daß gegenwärtig fast alle mit der Normenkontrolle nach § 47 VwGO befaßten Oberverwaltungsgerichte (Verwaltungsgerichtshöfe) Anhänger der konkreten Betrachtungsweise sind. Mit dieser Feststellung ist allerdings noch nicht viel gewonnen, weil auch unter ihnen keine vollständige Übereinstimmung in der Auslegung und Anwendung der Vorbehaltsklausel besteht. Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof und der I. und IV. Senat des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs glauben mit Rücksicht auf § 90 BVerfGG die Grundrechtsbestimmungen des Grundgesetzes einschließlich der Art. 35, 38, 101, 103, 104 GG nicht als Prüfungsmaßstab anwenden zu dürfen. Der VGH Mannheim (seit ESVGH 18, 38) und das OVG Lüneburg (DÖV 1967, 203) sind dagegen der Auffassung, daß im Normenkontrollverfahren trotz der Vorbehaltsklausel des § 47 VwGO auch Landes- und Bundesgrundrechte als Prüfungsmaßstab herangezogen werden dürfen. Dabei bedienen sie sich unterschiedlicher Begründungen. Das OVG Lüneburg mist der Vorbehaltsklausel lediglich die Bedeutung einer Zulässigkeitsvoraussetzung für den Antrag auf Normenkontrolle nach § 47 VwGO bei. Der VGH Mannheim verweist auf den – wie er meint – subsidiären Charakter der Verfassungsbeschwerde nach § 90 BVerfGG und ist der Auffassung, von Rechtswegerschöpfung im Sinne von § 90 BVerfGG könne erst nach Durchführung des Normenkontrollverfahrens nach § 47 VwGO die Rede sein. Insoweit beruft er sich – wohl zu Unrecht – auf BVerfGE 11, 232 . Dort ist vom Rechtsweg im Sinne von Art. 19 Abs. 4 GG die Rede. Dieser Begriff ist nicht mit dem Begriff Rechtsweg in § 90 BVerfGG identisch. In Übereinstimmung mit dem I. und IV. Senat glaubt der V. Senat des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs die konkrete Betrachtungsweise nicht über Gebühr ausweiten zu dürfen, weil sonst die Vorbehaltsklausel des § 47 VwGO nicht nur erlaubt eingeengt, sondern in unzulässiger Weise ausgehöhlt und damit ihres Schutzcharakters zugunsten der Verfassungsgerichtsbarkeit weitgehend entkleidet würde. Bachof weist in seinem Beitrag zur Auslegung der Vorbehaltsklausel des § 47 VwGO (NJW 1968, 1065 ff) darauf hin, daß das Bundesverfassungsgericht das verwaltungsgerichtliche Normenkontrollverfahren bisher nicht als Rechtsweg im Sinne des § 90 Abs. 2 BVerfGG angesehen und eine die Norm bestätigende Normenprüfungsentscheidung des Oberverwaltungsgerichts (Verwaltungsgerichtshofs) nicht als mögliche Grundrechtsverletzung erachtet hat; gleichwohl stimmt er der Auffassung des Oberverwaltungsgerichts Lüneburg (DVBl. 1966, 760) und des Verwaltungsgerichtshofs Mannheim (ESVGH 18, 38), die beide im verwaltungsgerichtlichen Normenkontrollverfahren die Norm auch an Bundesgrundrechten messen, vorbehaltlos zu. c) Der Staatsgerichtshof kann sich hier einer Stellungnahme zu der Vorbehaltsklausel in Bezug auf den Vorrang des Bundesverfassungsgerichts enthalten. Besonderer Ausführungen bedarf es jedoch zur rechtlichen Tragweite der Vorbehaltsklausel des § 47 VwGO zur hessischen Landesverfassungsgerichtsbarkeit. Hier ist allein der Staatsgerichtshof zur rechtlichen Klärung berufen. Die Grundrechtsbestimmungen der Hessischen Verfassung scheiden als Prüfungsmaßstab im Normenkontrollverfahren wegen der Vorbehaltsklausel des § 47 VwGO aus. Nach Art. 131 HV entscheidet der Staatsgerichtshof u. a. über die Verletzung von Grundrechten. Jeder Antragsteller, der sich im Normenkontrollverfahren nach § 47 VwGO auf Grundrechtsverletzungen durch die zur Überprüfung gestellte Norm beruft, kann gemäß §§ 45 ff StGHG die Norm vom Staatsgerichtshof überprüfen lassen. Sonstiges Verfassungsrecht der Hessischen Verfassung scheidet als Prüfungsmaßstab bei Rechtsverordnungen im Sinne von Art. 132 HV aus, weil nach dieser Vorschrift nur der Staatsgerichtshof die Entscheidung darüber trifft, ob ein Gesetz oder eine Rechtsverordnung mit der Verfassung in Widerspruch steht. Für die unter Art. 132 HV fallenden Rechtsverordnungen ist für den Verwaltungsgerichtshof jegliches Landesverfassungsrecht als Prüfungsmaßstab ausgeschlossen, so daß er Rechtsverordnungen nur an einfachem Landesrecht messen kann. Dies folgt daraus, daß Art. 132 HV, der die Entscheidung über die Verfassungswidrigkeit von Gesetzen und Rechtsverordnungen dem Staatsgerichtshof zuweist, sich nur auf hessisches, nicht auch auf Verfassungsrecht des Bundes bezieht (Zinn-Stein, Hessische Verfassung, 1963, Anm. A I, B I 2 a, B I 5, B II 11 zu Art. 131 bis 133). Es kann hier dahingestellt bleiben, ob alle anderen rangmäßig unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschriften – ausgenommen also nur die Rechtsverordnungen im Sinne von Art. 132 HV – im Normenkontrollverfahren nach § 47 VwGO an der Hessischen Verfassung – mit Ausnahme ihrer Grundrechtsbestimmungen –, am sonstigen Landesrecht, das höherrangig als sie selbst ist, sowie am Bundesrecht mit Ausnahme der Bundesgrundrechte und der in § 90 BVerfGG aufgeführten grundrechtsähnlichen Rechte gemessen werden können. An dem Ergebnis, daß hessisches Verfassungsrecht im Normenkontrollverfahren nach § 47 VwGO als Prüfungsmaßstab für Rechtsverordnungen im Sinne von Art. 132 HV schlechthin ausscheidet, ändert auch Art. 133 HV nichts. Nach dieser Vorschrift hat ein Gericht über den Präsidenten des höchsten ihm übergeordneten Gerichts die Entscheidung des Staatsgerichtshofs herbeizuführen, wenn es ein Gesetz oder eine Rechtsverordnung, auf deren Gültigkeit es bei einer Entscheidung ankommt, für verfassungswidrig hält. Art. 133 HV läßt erkennen, daß unter den dort näher umschriebenen Voraussetzungen jedes hessische Gericht die Verfassungsmäßigkeit einer Rechtsverordnung trotz Art. 132 HV prüfen und bejahen darf. Lediglich dann, wenn das Gericht das Gesetz oder die Rechtsverordnung für verfassungswidrig hält, hat es die Entscheidung des Hessischen Staatsgerichtshofs herbeizuführen. Durch Art. 133 HV wird das Entscheidungsmonopol des Staatsgerichtshofs nach Art. 132 HV auf ein Verwerfungsmonopol reduziert. Im Normenkontrollverfahren nach § 47 VwGO kommt eine Vorlage an den Staatsgerichtshof nach Art. 133 HV allerdings nur dann in Betracht, wenn die Entscheidung über den Normenkontrollantrag von der Gültigkeit eines Gesetzes oder einer Rechtsverordnung abhängt, die selbst nicht unmittelbar Gegenstand des Normenkontrollverfahrens ist (vgl. im Ergebnis Hess. StGH, Urteil vom 6. September 1958 – P. St. 221 –, StAnz. 1958, 1154; BVerfGE 6, 222 (231); Hess. VGH, Beschluß vom 6. Dezember 1968 – V N 1/67–; OVG Bremen, DVBl. 1960, 809 (810); Bay. VGH, VRspr. 14, 321 (325); Leibholz-Rinck, Art. 100 GG, Rdnr. 9; Wilken, DVBl. 1969, 532 Fußn. 4. Der Ansicht, die sich für eine Vorlagepflicht ausspricht –Redekerv . Oertzen, VwGO, 3. Aufl., § 47, Rdnr. 10; Klinger, VwGO, 2. Aufl., § 47, Anm. C 6; Forsthoff, Lehrbuch des Verwaltungsrechts, 8. Aufl., S. 514 – vermag der Staatsgerichtshof nicht zu folgen). Nur in einem solchen Fall liegt die Voraussetzung des Art. 133 Abs. 1 Satz 1 HV zur Anrufung des Staatsgerichtshofs vor, daß es auf die Gültigkeit des Gesetzes oder der Rechtsverordnung bei einer Entscheidung ankommt. Die Verfassungsmäßigkeit oder die Verfassungswidrigkeit einer Rechtsverordnung, die selbst unmittelbar Gegenstand des Normenkontrollantrages ist, ist nicht Vorfrage, sondern Hauptfrage des Normenkontrollverfahrens. Weil die Gültigkeit oder Ungültigkeit der im Normenkontrollverfahren zur Überprüfung anstehenden Rechtsverordnung unmittelbar Gegenstand der Normenkontrollentscheidung ist, fehlt es insoweit an dem Erfordernis des Art. 133 Abs. 1 Satz 1 HV, daß es auf die Gültigkeit der Rechtsverordnung bei der Entscheidung ankommt. Daraus folgt, daß der Hessische Verwaltungsgerichtshof im Normenkontrollverfahren nach § 47 VwGO die Rechtsverordnung, auf die sich der Normenkontrollantrag unmittelbar bezieht, mit Rücksicht auf Art. 132 HV weder auf ihre Vereinbarkeit mit der Hessischen Verfassung überprüfen noch zu diesem Zwecke den Hessischen Staatsgerichtshof nach Art. 133 Abs. 1 HV anrufen darf (vgl. auch BVerfGE Bd. 6, 222 (230 ff) zu Art. 100 Abs. 1 GG; danach muß die Vorlagefrage i. S. von Art. 100 Abs. 1 GG, § 80 Abs. 1 BVerfGG für das vorlegende Gericht gleichfalls Inzidentfrage sein). Der Staatsgerichtshof sieht die Richtigkeit dieser Rechtsauffassung, die bereits der Hessische Verwaltungsgerichtshof in V N 1/67 vertreten hat, in der folgenden Überlegung: Wenn der Verwaltungsgerichtshof eine Rechtsverordnung, die selbst Gegenstand des Normenkontrollantrags nach § 47 VwGO ist, dem Staatsgerichtshof nach Art. 133 Abs. 1 Satz 1 und 2 HV zur Entscheidung über ihre Verfassungsmäßigkeit vorlegen könnte und der Staatsgerichtshof die Verfassungswidrigkeit der Rechtsverordnung feststellen würde – seine Entscheidung ist nach Art. 133 Abs. 1 Satz 3 HV endgültig und hat Gesetzeskraft –, dann würde sich die Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofs über den Normenkontrollantrag des Antragstellers dadurch von selbst erledigen. Sinn einer Vorlage an ein Verfassungsgericht ist es indessen nicht, die Entscheidung des Gerichts zur Hauptsache durch die Entscheidung des Verfassungsgerichts zu ersetzen oder entbehrlich zu machen; vielmehr soll die Entscheidung einer verfassungsrechtlichen Vorfrage dem Gericht der Hauptsache seine Entscheidung erst ermöglichen. Der Verwaltungsgerichtshof hat nach alledem seine Verpflichtung zur Vorlage der Sache an den Staatsgerichtshof nicht verletzt, zumal die Vorbehaltsklausel des § 47 Satz 1 VwGO auf die Zulässigkeit des Normenkontrollantrags beim Verwaltungsgerichtshof keinen Einfluß hat. Ihr ist nur die Bedeutung einer Einschränkung der Prüfungs- und Entscheidungsbefugnis des Verwaltungsgerichtshofs im Normenkontrollverfahren beizumessen (so auch Bay. VGH in VRspr. Bd. 14, 321 und Bd. 15, 596). Aber auch wenn man mit der Gegenmeinung die Vorlage wegen einer Norm, die selbst Gegenstand des Normenkontrollverfahrens ist, für zulässig hielte, käme ein Verfahrensverstoß nur dann in Betracht, wenn die Vorlage aus unsachlichen Gründen unterlassen würde (BVerfGE 22, 254 (266) ; Bd. 23, 288 (320); Leibholz-Rinck, 3. Aufl., Rdnr. 6 zu Art. 101). Das gilt auch dann, wenn die Pflicht zur Vorlage sich nicht aus "einfachem Recht", sondern aus einer Vorschrift der Verfassung ergibt, die eine ausschließliche Zuständigkeit des Staatsgerichtshofs begründet (vgl. BVerfGE 23, S. 288 (320) ). Indessen hat der Verwaltungsgerichtshof in dem hier in Rede stehenden Beschluß eine verfassungsrechtliche Überprüfung vorgenommen, indem er Art. 80 GG als ein auch der Hessischen Verfassung immanentes Prinzip auf diese überträgt und die angegriffene Norm daran mißt. Das durfte er mit Rücksicht auf die dargelegte Begrenzung der verwaltungsgerichtlichen Normenkontrolle durch den Verfassungsvorbehalt nicht. Ein Verstoß gegen das Grundrecht des gesetzlichen Richters ist gleichwohl darin nicht zu erblicken. Art. 20 Abs. 1 Satz 1 HV bietet nur Schutz gegen Willkür, nicht schon gegen jeden aus Rechtsirrtum begangenen Verfahrensverstoß (BVerfGE 3, 223 (230); 15, 245 (248); 17, 99 (104); Bay. VerfGH, VRspr. Bd. 20, 1013 (1015)). Wenn sich auch der Verwaltungsgerichtshof nicht mit dem Entscheidungsmonopol des Staatsgerichtshofs gemäß Art. 132 HV auseinandergesetzt hat, so kann doch angesichts der vielen – oben erörterten – Zweifelsfragen, die § 47 Satz 1 VwGO ausgelöst hat, nicht angenommen werden, daß sich der Verwaltungsgerichtshof bewußt über Art. 132 HV hinwegsetzen wollte. Anhaltspunkte für eine willkürliche Entscheidung sind jedenfalls nicht erkennbar. II. 1. Das von der Landesregierung in Gang gesetzte Normenkontrollverfahren besteht aus mehreren Anträgen mit verschiedener Zielrichtung, einmal auf Beseitigung (Kraftloserklärung bzw. Aufhebung) des Beschlusses des Verwaltungsgerichtshofs, zum anderen auf Prüfung der Verfassungsmäßigkeit der "Ordnung" des Kultusministers. Das Verhältnis der beiden Anträge ist durch die Zweifel am Rechtscharakter der "Ordnung" bedingt. Der Antrag des Landesanwalts, der sich dem Normenkontrollverfahren gemäß § 18 Abs. 2 StGHG angeschlossen hat, entspricht in der Zielsetzung der Beseitigung des Beschlusses des Verwaltungsgerichtshofs dem Antrage der Landesregierung, verfolgt indes noch weitere prozessuale Ziele. Der erste, lediglich auf die Beseitigung des Beschlusses des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs gerichtete Teil des Antrags der Landesregierung ist unzulässig, der zweite Teil dagegen zulässig. a) Weder die Hessische Verfassung noch das Staatsgerichtshofsgesetz eröffnen, von der Grundrechtsklage abgesehen, ein Verfahren, in dem – wie beantragt – der Staatsgerichtshof eine Entscheidung eines Gerichts zum Gegenstand seiner Entscheidung machen könnte. Ob sich aus Art. 146 Abs. 1, 147 Abs. 1 HV eine solche Möglichkeit ergeben könnte, wenn eine Verfassungsverletzung anders nicht zu beseitigen wäre, kann dahingestellt bleiben. Dem Landesanwalt kann jedenfalls nicht darin gefolgt werden, daß in der Verletzung des Kompetenzbereichs des Staatsgerichtshofs durch den Verwaltungsgerichtshof ein Verfassungsbruch zu sehen sei, dessen Beseitigung eine Hilfszuständigkeit des Staatsgerichtshofs erforderlich mache. Ein Verfassungsbruch, die stärkste Form der verfassungswidrigen Ausübung öffentlicher Gewalt, liegt nur vor, wenn gegen die Gesamtgrundlage der Verfassung verstoßen wird (Hess. StGH, u. a. Beschlüsse vom 8. März 1957 – P. St. 212 – und vom 25. Februar 1959 – P. St. 272 –; Reh in Zinn-Stein, Kommentar zur HV 1963, Art. 147, Erl. 1 b). Ein Verstoß gegen eine gesetzliche Regelung bedroht nicht schlechthin den Bestand der Verfassung. Ebensowenig wie der Zuständigkeitsbereich eines Verfassungsgerichts durch das Grundrecht auf den gesetzlichen Richter stärker abgesichert ist, wenn er in der Verfassung geregelt ist, als wenn er sich aus einfachem Recht ergibt (BVerfGE 23, 288 (320) ), kann eine Kompetenzverletzung, wie sie hier vorliegt, als Verfassungsbruch gewertet werden. Allenfalls könnte eine Entscheidung, die offensichtlich unmittelbar ohne Bezug auf einen gesetzlichen oder rechtlichen Maßstab erginge, also offenbare Willkür darstellte mit dem Ziele, die verfassungsmäßige Ordnung zu stören, eine Widerstandslage im Sinne des XI. Abschnitts der Hessischen Verfassung auslösen. Ein solcher Ausnahmefall scheidet hier jedoch offensichtlich aus. Soweit die Entscheidung des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs die Kompetenz des Staatsgerichtshofs gemäß Artikel 132 verletzt hat, beruht sie vielmehr – wie ausgeführt – auf einer irrtümlichen Auslegung des § 47 Satz 1 VwGO und berührt in ihren Folgen nicht den Bestand der Verfassung. Für eine aus dem Widerstandsrecht abgeleitete Kompetenz des Staatsgerichtshofs bleibt im übrigen auch insoweit kein Raum, als die allgemeine Rechtsordnung gesetzliche Rechtsbehelfe gewährt (vgl. Reh in Zinn-Stein, aaO. 1963, Art. 147 Erl. 3 a). Im vorliegenden Fall hat aber die Landesregierung mit dem zweiten Teil ihres Antrags zulässigerweise eine abstrakte Normenkontrolle anhängig gemacht und damit den Staatsgerichtshof im Rahmen eines ihm gemäß Artikel 131, 132 HV, §§ 41 ff StGHG (Prüfung der Verfassungsmäßigkeit von Gesetzen und Verordnungen) eröffneten Verfahrens eine Entscheidung zur Sache ermöglicht. Daß letztlich auch der auf die Beseitigung des angegriffenen Beschlusses des Verwaltungsgerichtshofs zielende Antrag der Landesregierung und des Landesanwalts durchdringt, liegt an anderen – weiter unten zu erörternden – rechtlichen Gründen. b) Nach Art. 132, 133 HV trifft – wie oben unter B. I. 2. dargelegt – nur der Staatsgerichtshof eine Entscheidung darüber, ob ein Gesetz oder eine Rechtsverordnung mit der Verfassung in Widerspruch steht. Diese Zuständigkeitsvoraussetzung ist erfüllt; die "Ordnung" hört zu den Rechtsverordnungen, deren Verfassungsmäßigkeit der Prüfung durch den Staatsgerichtshof unterliegt. Rechtsverordnungen sind generelle abstrakte Rechtssätze, die nicht im förmlichen Gesetzgebungsverfahren entstehen, aber dennoch allgemeinverbindlich sind und als Gesetze im materiellen Sinne bezeichnet werden. Die Hessische Verfassung selbst definiert nicht den Begriff der "Rechtsverordnung" im Sinne des Art. 132 HV. Sie unterscheidet lediglich zwischen Rechtsverordnungen und Verwaltungsverordnungen (Art. 107 HV) (vgl. Hess. StGH Urteile vom 3. Dezember 1969 – P. St. 569 –, DVBl. 1970, 217 = NJW 1970, 93, beide mit Anm. von Gross, = DÖV 1970, 132 = StAnz. 1970, 53, und vom 4. Februar 1970 – P. St. 533 –, StAnz. 1970, 531; Forsthoff, Lehrbuch des Verwaltungsrechts, 9. Aufl., 1. Bd. S. 125 ff; Maunz-Dürig, Kommentar zum GG, Art. 80 Rdnr. 1). Der Annahme, daß die "Ordnung" zu den Rechtsverordnungen gehört, widerspricht nicht, daß sie die Bezeichnung "Erlaß" trägt. Denn die Bezeichnung besagt nichts darüber, in welche Gruppe der im Rang unter dem Gesetz stehenden Regelungen sie einzugliedern ist. Entscheidend für die rechtliche Natur einer Vorschrift ist nicht ihre Bezeichnung, sondern ihr Inhalt (Hess. StGH, Urteil vom 3. Dezember 1969, aaO; Hess. VGH, ESVGH 1, 139 (142); Hess. VGRspr. 1966, 75; DÖV 1966, 871; DVBl. 1968, 259 (260); Bay. VerfGH in VGHE II 20, 1 (4); 21, 92 (98); 22, 93 (101); VGH Bad.-Württ., ESVGH 18, 23 (29); Hauck, NJW 1957, 809 (810); Meier-Arndt, DÖV 1968, 118 (120)). Inhaltlich unterscheiden sich Rechtsverordnungen von Verwaltungsvorschriften dadurch, daß die Rechtsverordnung sich mit Außenwirkung berechtigend und verpflichtend an den Bürger wendet (BVerfGE 8, 71 (75) ), während Verwaltungsvorschriften nicht für den einzelnen Staatsbürger verbindlich sind, sondern sich verwaltungsintern, also mit Innenwirkung an die nachgeordneten Behörden wenden (BVerfGE 1, 82 (83) ; Hess. StGH, Urteil vom 3. Dezember 1969, aaO). Der Verwaltungsgerichtshof hat in seinem angegriffenen Beschluß überzeugend dargelegt, daß ein großer Teil der Bestimmungen der "Ordnung" Außenwirkung hat, d. h. in den Rechtskreis des Staatsbürgers eingreift. Das stellt auch die Antragstellerin nicht in Zweifel (ebenso Böckenförde-Grawert, AOR 95 S. 4 f). Insbesondere durch die folgenden Vorschriften der "Ordnung" wird die Rechtsstellung der Studierenden bzw. der externen Kandidaten berührt, werden für sie Rechtsverhältnisse begründet, geändert oder aufgehoben; § 1 enthält die Voraussetzungen für die Zulassung zu einem höheren Semester des Ingenieurstudiums; die §§ 10, 22, 55 enthalten Beschränkungen der Wiederholungsmöglichkeiten von Semestern, Vorprüfung und Ingenieurprüfungen; die §§ 57, 71 regeln die Erteilung von Prüfungszeugnissen und Graduierungen "Ingenieur (grad)" für Ingenieurschüler und Externe; § 73 eröffnet die Möglichkeit zum Erwerb der allgemeinen Hochschulreife durch eine Ergänzungsprüfung; § 89 erlaubt auf Antrag die Zuerkennung der fachgebundenen Hochschulreife (Fakultätsreife), über die eine entsprechende Urkunde erteilt wird (§ 92). Der Charakter der "Ordnung" insgesamt wird von Vorschriften bestimmt, die die Rechtsstellung der Betroffenen berühren, obwohl die "Ordnung" daneben auch solche mit lediglich verwaltungsinterner Bedeutung enthält (so auch Böckenförde – Grawert, aaO., S. 5). Der Ansicht der Antragstellerin, die "Ordnung" unterliege als Regelung des besonderen Gewaltverhältnisses "Schule" der originären Regelungsbefugnis der Verwaltung und sei deshalb als Verwaltungsvorschrift im Normenkontrollverfahren nicht nachprüfbar, vermag der Staatsgerichtshof nicht zu folgen. Einer eigenständigen Regelungsbefugnis der Verwaltung stehen hier der allgemeine Gesetzesvorbehalt (Art. 2 Abs. 2 HV), der Verfassungsauftrag an den Gesetzgeber zur Regelung des Schulwesens (Art. 56 Abs. 1 Satz 1 HV) und der Vorrang des Gesetzes (vgl. § 37 SchVG vom 28. Juni 1961 – GVBl. I 87 –) entgegen. Regelungen des Schul- und Hochschulrechts können sowohl in Grundrechte der Eltern wie der Schüler und Studierenden eingreifen (vgl. OVG Koblenz, RdJB 1970, 151 (153) = NJW 1970, 824; Bay. VGH, Beschluß vom 24. November 1969 – Nr. 147 III 69 – (S. 14, 16); Walter Schmidt, Gesetzesvollziehung durch Rechtssetzung, Untersuchungen zu den Verwaltungsvorschriften und zur "Selbstbindung der Verwaltung", 1969, S. 248 f; Evers, VVdStR 23, 147 (160 f); Fuß, VVdStR 23, 199 ff; Maunz in Maunz-Dürig, aaO., Art. 7, Rdnr. 26, 27; Heckel-Seipp, Schulrechtskunde, 4. Aufl. 1969, S. 365; Heckel, Schulrecht und Schulpolitik, 1967, S. 157 f; Ekkehardt Stein, Das Recht des Kindes auf Selbstverwaltung in der Schule, 1967 S. 7; daß Schulregulative "tief und unentrinnbar in Freiheit und Eigentum eingreifen", betonte bereits Thoma, Otto-Mayer-Festgabe 1916, 167 (177), zitiert nach Evers, aaO., S. 161 Anm. 49). Insbesondere greift das Schulverhältnis in das Erziehungsrecht der Eltern ein. Art. 55 Satz 1 HV, demzufolge "Erziehung der Jugend zu Gemeinsinn und zu leiblicher, seelischer und geistiger Tüchtigkeit Recht und Pflicht der Eltern" ist, entspricht inhaltlich Art. 6 Abs. 2 GG und gilt deshalb gemäß Art. 142 GG fort (so auch Zinn-Stein, aaO., 1954, Art. 55 Anm. 1). Zur Erziehung gehört auch die Aufgabe, dem Kinde eine seinen Fähigkeiten und der eigenen Leistungskraft entsprechende Ausbildung zu geben (Evers, aaO., S. 161; Heckel-Seipp, aaO., S. 365; Zinn-Stein, aaO. 1954, Art. 55 Anm. 4). Auch das Recht auf Zulassung zur Ausbildungsstätte wird durch das Schulverhältnis berührt. Art. 59 Abs. 2 HV bestimmt, daß der Zugang zu den Mittel-, höheren und Hochschulen nur von der Eignung der Schüler abhängig zu machen sei. Er gewährleistet somit den Zugang zu den genannten Ausbildungsstätten (vgl. Hess. VGH, Urteil vom 1. April 1970 – II OS 99/69 –; sowie zu dem inhaltsgleichen Art. 39 Abs. 5 Satz 1 Verf. Rh-Pf. OVG Koblenz, RdJB 1970, 151 (154), und Süsterhenn-Schäfer, Kommentar der Verfassung für Rheinland-Pfalz, 1950, Art. 39 Anm. 2 c; a. A. Zinn-Stein, aaO. 1954, Art. 59 Anm. 9; Peters in Bettermann-Nipperdey-Scheuner. Die Grundrechte, Bd. 4, 1. Halbband S. 369 (401), Anm. 103). Dem allgemeinen Gesetzesvorbehalt steht nicht entgegen, daß das Schulverhältnis herkömmlicherweise als Erscheinungsform des besonderen Gewaltverhältnisses verstanden wird (vgl. bereits beiläufig Hess. StGH, Urteil vom 3. Dezember 1969, aaO; ebenso Bay. VerfGH bei VGHE II 20, 1 (4); VGH Bad.-Württ., ESVGH 11, 5 (6); Schmidt, aaO. S. 248 f; Evers, aaO. S. 160 f; Maunz, aaO. Art. 7 Rdnr. 26, 27; Heckel-Seipp, aaO. S. 365; Heckel, aaO. S. 157 f, Jesch, Gesetz und Verwaltung, 1961, S. 212). Zwar entzog die überkommene Lehre das besondere Gewaltverhältnis insgesamt dem Gesetzesvorbehalt und überließ es der Verwaltungsverordnung (Jesch, aaO. S. 206 ff m. w. Nachweisen; Böckenförde-Grawert, aaO. S. 6 m. w. Nachweisen). Der historische Nachweis, daß das besondere Gewaltverhältnis vorkonstitutionell nicht dem Gesetzesvorbehalt im Sinne der erweiterten Freiheits- und Eigentumsformel unterlag, bietet keine Rechtfertigung für eine entsprechende Auslegung der Hessischen Verfassung (a. A. Zinn-Stein, aaO. 1954, Art. 2 Anm. 4). Der Zweck der Beschränkung des Gesetzesvorbehalts bestand darin, dem Monarchen auch im Konstitutionalismus Reservate gegenüber dem parlamentarischen Gesetzgeber zu bewahren (Böckenförde-Grawert, aaO. S. 8; Rupp, Grundfragen der heutigen Verwaltungsrechtslehre, 1965, S. 77, 78). Der Hinweis von Böckenförde-Grawert, daß nach dem Übergang zur demokratischen Verfassungsstruktur nunmehr alle staatliche Gewalt demokratisch legitimiert sei (aaO. S. 25), kann die Beibehaltung der originären Regelungsbefugnis entgegen dem Gesetzesvorbehalt nicht rechtfertigen. In Anlehnung an Rupp (aaO. S. 140) ist der Gesetzesvorbehalt vielmehr als liberal-rechtsstaatliches Element der deutschen Staatskonzeption aufzufassen, das sich neben dem Prinzip der Volkssouveränität gehalten hat und nunmehr nach dem Wegfall der historisch bedingten Beschränkung des Gesetzgebers voll zur Geltung kommt. Mit einem Gesetzesvorbehalt fordert die Verfassung eine verstärkte Legitimationsgrundlage, die zu der unmittelbaren parlamentarischen Verantwortlichkeit der Regierung als Verwaltungsspitze hinzutritt und dafür zugleich den Kontrollmaßstab liefert (Schmidt, aaO. S. 32). In die gleiche Richtung geht die Erwägung des Bundesverfassungsgerichts zum Rechtsstaatsprinzip, daß das nach eingehender Beratung in einem förmlichen Verfahren beschlossene Gesetz einen höheren Rechtswert verkörpere und in einem höheren Maße auf Dauer angelegt sei als die von der Exekutive erlassenen Verordnungen (BVerfGE 7, 282 (302) ; Leibholz-Rinck, aaO. Art. 80 Rdnr. 7). Es erscheine zweifelhaft, ob die historische Abgrenzungsform des Gesetzesvorbehalts noch ausreichend sei; es sei zu erwägen, ob sich angesichts der Hinwendung zu einer egalitär-sozialstaatlichen Denkweise nicht die Grenzen des Gesetzesvorbehalts verschoben haben könnten und ob sich dieser Vorbehalt sogar auf neue Bereiche ausgedehnt haben könnte (BVerfGE Bd. 8, 155 (167)). Diese Bedeutung des Gesetzesvorbehalts verbietet es auch, die Vorschriften zur Regelung besonderer Gewaltverhältnisse nach einem Vorschlag des Gutachtens von Böckenförde-Grawert als Sonderverordnungen einzustufen, für die einerseits die originäre Rechtsetzungsbefugnis bei der Exekutive liege (aaO. S. 28), die andererseits hinsichtlich des Rechtsschutzes als Rechtsverordnungen zu behandeln seien (aaO. S. 22). Die Neuschöpfung des Begriffs "Sonderverordnung" erscheint entbehrlich (zum Begriff der Sonderverordnung s. Wolff, Verwaltungsrecht I, 6. Aufl., S. 111; ablehnend Hess. VGH, Urteil vom 18. Februar 1970 – II OE 4/69 –). Die Hessische Verfassung unterscheidet in Art. 107 HV lediglich zwischen Rechtsverordnungen und Verwaltungsverordnungen und unterwirft im Art. 132 HV nur die Rechtsverordnungen im Sinne der Art. 107, 118 HV der verfassungsgerichtlichen Normenkontrolle (vgl. Hess. StGH, Urteile vom 4. Februar 1970 – P. St. 533 –. StAnz. 1970, 531 (534), und vom 3. Dezember 1969 – P. St. 569 –, aaO). Somit muß die Frage nach dem Rechtsschutz gegen Maßnahmen im Schulverhältnis und die Festlegung der Tatbestandsvoraussetzungen durch Rechtssatz einheitlich beantwortet werden (Schmidt, aaO. S. 79, 247; Evers, aaO. S. 163; Forsthoff, aaO. 9. Aufl. S. 398; a. A. Böckenförde-Grawert, aaO. S. 22). Einer eigenständigen Regelungsbefugnis der Verwaltung steht für das Gebiet des Schulwesens der Verfassungsauftrag an den Gesetzgeber entgegen. Art. 56 HV enthält in Abs. 1 Satz 1 die Bestimmung, daß das Schulwesen Sache des Staates ist; die Einzelregelungen in den Absätzen 2 bis 6 betreffen das Prinzip der Gemeinschaftsschule, das Toleranzgebot, Erziehungsziele und das Mitbestimmungsrecht der Eltern. Art. 56 Abs. 7 Satz 1 HV lautet: "Das Nähere regelt das Gesetz". Nach seiner systematischen Stellung bezieht sich dieser Satz auf sämtliche vorangegangenen Absätze, so daß auch von der Verfassung her für eine eigenständige Ausgestaltung des Schulwesens durch die Verwaltung kein Raum bleibt (ebenso zur inhaltsgleichen Bestimmung des Art. 39 Abs. 6 Verf. Rh-Pf., OVG Koblenz, RdJB 1970, 151 (154); Böckenförde-Grawert erwähnen zwar die verfassungsrechtlichen Gesetzesvorbehalte für das Schulrecht, aaO. S. 29 Anm. 52, ohne jedoch zu begründen, warum diese Bestimmungen eine eigenständige Regelungsbefugnis der Verwaltung nach ihrer Auffassung bestehen lassen). Mit dieser positivrechtlichen Regelung durch die Verfassung entfallen auch die vom Antragsteller aus dem Eltern-Mitbestimmungsrecht abgeleiteten Bedenken gegen eine rechtssatzmäßige Regelung des Schulwesens. Im übrigen wäre die Beteiligung der Eltern auch im Gesetzgebungsverfahren in verschiedenen Formen denkbar und zulässig (Schmidt, aaO. S. 243). Die Mitwirkung außerstaatlicher Stellen an der Gestaltung staatlichen Rechts reicht im geltenden Recht von der Anhörung, der Einholung einer Stellungnahme, dem Insbenehmensetzen , einem Vorschlagsrecht bis zum Recht der Beschlußfassung über den Norminhalt, wobei die Verfassungsmäßigkeit der weitestgehenden dieser Mitwirkungsformen hier offen bleiben muß (allgem. krit. zu solchen Entwicklungen Hans Schneider, Autonome Satzung und Rechtsverordnung in Festschrift für Möhring 1965, S. 521 (537 ff) m. w. Nachweisen). Als Beispiel sei das Anhörungsrecht in § 8 Binnenschifffahrtsgesetz i. d. F. vom 8. Januar 1969 (BGBl. I, 65) und die Regelung in § 20 a des Güterkraftverkehrsgesetzes vom 22. Dezember 1969 (BGBl. I 70, 2) genannt, wonach die von der Tarifkommission festgesetzten Frachtsätze und Entgelte vom Bundesminister für Verkehr als Rechtsverordnung zu erlassen sind. Der Rechtssatzcharakter der "Ordnung" ergibt sich schließlich, wie der Hessische Verwaltungsgerichtshof überzeugend ausgeführt hat, aus § 37 SchVG 1961. Der Vorrang des Gesetzes führt kraft des Zugriffsrechts der gesetzgebenden Gewalt zur Gesetzesbindung der Exekutive ohne Rücksicht auf bestehende Vorbehalte (Vogel, VVdStR 24, 125 (145 f); Schmidt, aaO. S. 25; Böckenförde-Grawert, aaO. S. 24, 25). § 37 SchVG 1961 hat nach Wortlaut und Entstehungsgeschichte die Ermächtigung zum Erlaß von Rechtsverordnungen zum Gegenstand (Fuß, aaO. S. 217; a. A. Böckenförde-Grawert, aaO. S. 31 ff). § 37 SchVG 1961 lautet: "(1) Schulordnungen regeln die Beziehungen der Schulen zu den Schülern und Erziehungsberechtigten, bei Berufsschulen auch zu den Lehr- und Dienstherren, und unterrichten sie über ihre Rechte und Pflichten. Inhalt und Umfang der Schulordnungen ergeben sich aus den Aufgaben der Schulen und aus deren Pflicht, das Wohl des einzelnen Schülers wie das Wohl aller Schüler zu fördern und zu wahren. (2) Die Schulordnungen enthalten insbesondere Bestimmungen über: 1. Aufnahme, Schulwechsel, Entlassung, Verweisung und Ausschluß von der Schule; 2. Teilnahme am Schulunterricht und an Schulveranstaltungen; 3. Schulversäumnisse und Beurlaubungen; 4. Verfügung über Schülerarbeiten; 5. Versetzungen, Prüfungen und sonstige unterrichtliche Entscheidungen und Maßnahmen; 6. Schülermitverwaltung, Schülervereinigungen und Schülerzeitschriften; 7. Schulgesundheitspflege, Unfallverhütung und Schulfürsorge; 8. Sorge für die Fahrschüler; 9. Erziehungs- und Ordnungsmaßnahmen sowie Schulstrafen; 10. Haftung und Rechtsschutz (3) Der Minister für Erziehung und Volksbildung erläßt allgemeine Schulordnungen. Ergänzende Schulordnungen können von den einzelnen Schulen erlassen werden." In der Begründung zum damaligen § 36 der Regierungsvorlage (vgl. Hess. Landtag, 4. Wahlperiode, Drucksache Abt. I Nr. 976, S. 2808) heißt es: "Die Vorschrift gibt die bisher fehlende Rechtsgrundlage für die Schulordnungen, die als Anstaltsordnungen den Umfang der Schulgewalt bestimmen und begrenzen. Den von den Schulaufsichtsbehörden oder von den Schulen selbst erlassenen Schulordnungen kommt zwar eine gewisse Rechtsqualität zu, sie entbehren jedoch jedes Grades rechtlicher Sicherheit, den Anstaltsordnungen besitzen, die auf verfassungsmäßig zustande gekommenen Gesetzen beruhen. Manche der in den letzten Jahren geführten Schulprozesse hätten vermieden werden können, wenn eindeutig rechtsverbindliche Schulordnungen bestanden hätten. Aufgaben der Schulordnungen ist vorzüglich die Regelung und Klarstellung des "Besonderen Gewaltverhältnisses", in dem die Schüler, in gewissem Umfang auch die Erziehungsberechtigten, der Schule gegenüber stehen. Ihr Inhalt und ihr Umfang bestimmen sich aus Zweck und Aufgabe der Schule und aus deren Pflicht, das Wohl jedes einzelnen Schülers, zugleich aber auch das Wohl aller Schüler, das damit konkurrieren kann, zu fördern und zu wahren. Hinzu kommt der Ordnungs- und Informationscharakter der Schulordnungen, damit die Schüler und die Erziehungsberechtigten aus ihnen alles Nötige, was sie als Schulbenutzer wissen müssen, entnehmen können. Nur solche Vorschriften sind in einer Schulordnung zulässig, die durch die genannten Aufgaben und Zwecke gerechtfertigt sind. Die Schulordnungen müssen die Grenzen der Schulgewalt beachten, die sich aus der Natur der Sache, insbesondere aus ihren räumlichen und zeitlichen Begrenzungen ergeben; das außerschulische Verhalten des Schülers ist ihnen entzogen; soweit es nicht unmittelbar in die Schule selbst hineinwirkt. Abs. 2 zählt die wichtigsten Inhalte einer Schulordnung auf. Die Vorschriften sind teils rechtsbegründender bzw. rechtsbeschränkender Natur, teils sollten sie die Schulbenutzer unterrichten und aufklären. Sie wiederholen daher, um in sich verständlich und für den Laien benutzbar zu sein, vielfach Vorschriften, die in den Gesetzen, Erlassen usw. bereits zu finden, den Schulbenutzern aber in der Regel nicht zugänglich sind. Dem praktischen Bedarf entsprechend unterscheidet Abs. 3 allgemein Schulordnungen des Kultusministers von etwaigen ergänzenden Einzelschulordnungen. Von den Schulordnungen zu unterscheiden sind die Hausordnungen, die vom Schulträger oder vom Schulleiter in Ausübung des Hausrechts erlassen werden (vgl. § 40 Abs. 2 Nr. 7). Wenn die Schulordnungen einer einzelnen Schule den Sachbereich des Schulträgers berühren sollte – das kann z. B. bei Abs. 2 Nr. 7 der Fall sein (vgl. § 21 Abs. 3 Nr. 3 und 4) –, wird der Schulträger vor ihrem Erlaß angemessen zu beteiligen sein." Der Wortlaut des Gesetzes und die in der Begründung zum Ausdruck gekommene Absicht des Gesetzgeber für Schulordnungen, die teilweise rechtsbegründender oder rechtsbeschränkender Natur seien, die bisher fehlende Rechtsgrundlage zu schaffen, machen hinreichend deutlich, daß durch § 37 SchVG 1961 die Grenzen ministeriellen Verordnungsrechts abgesteckt werden. Der Gesetzgeber hat sich durch die Verknüpfung der Schulordnungen mit Aufgabe und Zweck der Schule selbst für eine umfassende Normierung entschieden. Deshalb kann der Auffassung von Böckenförde-Grawert (aaO. S. 31 f), § 37 SchVG begrenze lediglich die Befugnis zur Regelung des besonderen Gewaltverhältnisses, konstituiere sie jedoch nicht, nicht gefolgt werden. Wenn durch eine Ermächtigungsvorschrift in einem Bereich, der der Exekutive zumindest teilweise durch Gesetzesvorbehalt entzogen ist, keine Bindung der Verwaltung an die Norm der Rechtsverordnung bezweckt werden soll, so muß das in der Vorschrift erkennbar zum Ausdruck kommen (vgl. zu einem solchen Fall BVerfGE 8, 155 (163 ff)). c) Auch der abstrakten Normenkontrolle steht die Allgemeinverbindlichkeit (§ 47 Satz 4 VwGO) ebensowenig entgegen wie der Grundrechtsklage (dazu vorstehend B I. 1). Die richtige Auslegung des § 47 Satz 4 VwGO muß in widerspruchsfreier Weise unter Berücksichtigung der Vorbehaltsklausel zugunsten der Verfassungsgerichtsbarkeit in § 47 Satz 1 VwGO gefunden werden. Die Kompetenzabgrenzung der verwaltungsgerichtlichen Normenkontrolle gegenüber der Verfassungsgerichtsbarkeit im Sinne der Subsidiarität der ersteren läßt erkennen, daß der Gesetzgeber unter voller Wahrung der Zuständigkeit der Verfassungsgerichtsbarkeit eine Mehrspurigkeit in der Entscheidung soweit wie möglich ausschließen wollte. Deshalb hindert die Allgemeinverbindlichkeit der die Gültigkeit der Vorschrift verneinenden Entscheidung eine abweichende Entscheidung im abstrakten Normenkontrollverfahren vor dem Staatsgerichtshof nicht. Dieser – wie darzulegen sein wird – allein verfassungskonformen Auslegung des § 47 Satz 4 VwGO im Sinne einer relativen Unwirksamkeit der Entscheidung gegenüber den Verfassungsgerichten steht nicht etwa entgegen, daß Gegenstand der Entscheidung eine generelle und abstrakte Regelung (sog. prinzipale Normenkontrolle) ist (a. A. Bettermann, AöR Bd. 68, 129 (160)). Das zeigt bereite die Entscheidung des Gesetzgebers, es bei der Regel des § 121 VwGO, also der Rechtskraftwirkung inter partes zu belassen, wenn der Verwaltungsgerichtshof zu dem Ergebnis kommt, die Norm sei gültig (vgl. Bettermann, aaO). Die Auslegung des § 47 Satz 4 VwGO in der Weise, daß er eine weitere Kontrolle eines Normenkontrollbeschlusses durch ein Verfassungsgericht unzulässig mache, müßte in doppelter Hinsicht zu der gerade nach § 47 Satz 1 VwGO ausgeschlossenen Beschränkung der Verfassungsgerichtsbarkeit führen. aa) Wenn der Verwaltungsgerichtshof unter Verwendung eines ihm nach § 47 Satz 1 VwGO verschlossenen Prüfungsmaßstabs zur Ungültigkeit der Norm gelangt, wäre eine verfassungsgerichtliche Kontrolle ausgeschlossen, wenn – wie im vorliegenden Falle – eine Grundrechtsverletzung nicht gegeben wäre. bb) Da § 47 Satz 1 VwGO als Prüfungsmaßstab zumindest Bundesverfassungsrecht mit Ausnahme der Grundrechte und einfaches Bundesrecht zuläßt (konkrete Betrachtungsweise; vgl. dazu vorstehend B I 2 b), wäre in einem derartigen Falle auch durch eine Entscheidung, die sich im Rahmen des § 47 VwGO hielte, die Verfassungsgerichtsbarkeit, nämlich Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG, eingeschränkt. Auch ein qualifizierter Antragsteller wäre gehindert, die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 1, 2 GG zu beantragen (so Hess. VGH, aaO DVBl. 1967, 389 (391); OVG Lüneburg, NJW 1970, 877 (878); Bay. VGH, DVBl. 1963, 107 (111); VGH Bad.-Württ., DÖV 1963, 228 (230); NJW 1963, 1687 (1689); Wolfram, aaO S. 118; Obermeyer, DVBl. 1965, 625 (631); Wilken, DVBl. 1969, 532 (538)). Der Ansicht, daß der Ausschluß der verfassungsgerichtlichen abstrakten Normenkontrolle in diesen Fällen deshalb in Kauf genommen werden müsse, weil die Zahl der Kollisionen in der Praxis gering sei, da qualifizierte Antragsteller in der Regel keinen Antrag stellten (VGH Bad.-Württ., NJW 1963, 1687 (1689); Bachof, DÖV 1964, 9 (12); Wolfram, aaO S. 117), kann nicht gefolgt werden. Bei der verfassungsgerichtlichen Normenkontrolle steht die Aufgabe des Bundesverfassungsgerichts als Hüter der Verfassung im Vordergrund (BVerfGE 1, 184 (195); Leibholz-Rinck, aaO Art. 93, Rdnr. 3). Die Beschränkung der Antragsbefugnis in Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG gewährleistet, daß den Verfassungsgerichten die abschließende Klärung von Rechtsfragen von besonderer Tragweite, insbesondere politischer Bedeutung, vorbehalten bleibt (OVG Bremen, NJW 1970, 877 (878); Wolfram, aaO S. 116; Renck, DÖV 1964, 1 (4); 651 (658)). Diese Bedeutung wäre der verfassungsgerichtlichen Normenkontrolle für den im Verfahren nach § 47 Satz 4 VwGO für ungültig erklärten Normenbereich genommen. Einer Auslegung des § 47 Satz 4 VwGO, die zu diesem Ergebnis führte, verstieße deshalb gegen Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG. § 47 Satz 4 VwGO muß deshalb verfassungskonform dahin ausgelegt werden, daß das Normenkontrollverfahren nicht ausgeschlossen werden kann (BVerfGE 24, 33 (48) ). Da nach der vorstehend dargelegten Auslegung des § 47 Satz 4 VwGO eine allgemeinverbindliche Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofs die abstrakte Normenkontrolle nicht ausschließt, kann dahingestellt bleiben, ob Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG eine abschließende Regelung der prinzipalen Normenkontrolle enthält, d. h. ein Verbot der Normenkontrolle durch andere Gerichte (vgl. BVerfGE 25, 33 (50), dazu Wilken, DVBl. 1969, 532; OVG Bremen, DÖV 1961, 264 (265) mit zustimmender Anm. Bergmann; Renck, DÖV 1964, 1 (4); 651 (658); Ule, AÖR 82, 123 (129)). Die relative Unwirksamkeit der Entscheidung nach § 47 Satz 4 VwGO im Verfahren nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG muß auch das Verfahren nach Art. 131, 132 HV gewährleisten, da der Vorbehalt nach § 47 Satz 1 VwGO auch zugunsten der Landesverfassungsgerichte gilt. Bei dieser Auslegung des § 47 Satz 4 VwGO bleibt die Gültigkeit der angegriffenen Norm trotz der Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofs im Streit. Sie ist somit für das verfassungsgerichtliche Normenkontrollverfahren "geltendes Recht" im Sinne der Art. 131, 132 HV (im Gegensatz zu einer noch nicht erlassenen Norm, vgl. dazu BVerfGE 1, 396 (400) ). d) Dem Antragsteller des Ausgangsverfahrens steht im abstrakten Normenkontrollverfahren kein Äußerungsrecht zu. Der Staatsgerichtshof hat jedoch bereits in einem anderen Normenkontrollverfahren die Beteiligten des Verwaltungsstreitverfahrens in Ausübung des ihm in § 14 Abs. 1 Satz 2 StGHG eingeräumten freien Ermessens angehört und diese Verfahrensgestaltung ausführlich begründet (Hess. StGH, Urteil vom 16. Dezember 1969 – P. St. 569 –, in StAnz. 1970, 53 (58)). Er hat deshalb im vorliegenden Verfahren den Antragsteller des verwaltungsgerichtlichen Normenkontrollverfahrens ebenfalls angehört. 2. Der Normenkontrollantrag der Landesregierung ist auch begründet. a) Mit Recht hat – wie dargelegt – der Hessische Verwaltungsgerichtshof § 37 SchVG 1961 als Ermächtigungsvorschrift für den Erlaß der "Ordnung" angesehen. Er entspricht den Anforderungen, die nach dem Gewaltenteilungsgrundsatz gemäß Art. 107, 118 HV an eine Ermächtigungsvorschrift zu stellen sind. Der Staatsgerichtshof hat in seinem Urteil vom 4. Dezember 1968 – P. St. 514/520 – (ESVGH 19, 142 (144 ff) = StAnz. 1969, 33 = DÖV 1969, 634 = VRspr. 21, 1 m. w. Nachweisen) entschieden, daß der Grundsatz der Gewaltenteilung des Art. 118 HV für das gesamte Verordnungsrecht in Hessen gilt, und in ständiger Rechtsprechung verneint, daß die Regelung des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG als allgemeiner Rechtsgrundsatz dem Landesverfassungsrecht Hessens immanent sei (Urteile vom 22. Januar 1960 – P. St. 295 –, StAnz. 1960, 208, 21. September 1966 – P. St. 387 – StAnz. 1966, 1394, 4. Dezember 1968 – P. St. 514/520 –, aaO m. w. Nachweisen). An dieser Rechtsprechung hält der Staatsgerichtshof fest. In Literatur und Rechtsprechung herrscht dagegen überwiegend die Auffassung, Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG sei die Konkretisierung des im Grundgesetz strenger als früher verstandenen Rechtsstaatsprinzips und finde daher auf die Landesgesetzgebung Anwendung (außer den im Urteil vom 4. Dezember 1968, aaO, aufgeführten Nachweisen vertreten diese Auffassung: Wilke in von Mangoldt-Klein, Das Bonner Grundgesetz, 2. Aufl., Art. 80;, Anm. XIII; Rupp, NJW 1970, 412 (413); BVerwG, Vorlagebeschluß an das Bundesverfassungsgericht vom 19. März 1970 – II C 87.65 –, ZBR 1970, 184 (186) ). Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts scheidet eine Anwendung des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG auf die Landesgesetzgebung schon deshalb aus, weil sich diese Bestimmung unmittelbar nur auf den Bereich der Bundesgesetzgebung beziehe (BVerfGE 12, 319 (325) ; 19, 253 (266); ebenso auch Bachof, DÖV 1953, 499). Entgegen der Ansicht des Bundesverwaltungsgerichts (Beschluß vom 19. März 1970, aaO) hat das Bundesverfassungsgericht in keiner der im Vorlagebeschluß angeführten Entscheidungen die Auffassung einer Geltung des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG für den Landesgesetzgeber ausgesprochen. In seiner Entscheidung vom 4. Februar 1958 (BVerfGE 7, 244 (253)) hat es die Frage, ob eine landesgesetzliche Ermächtigungsgrundlage gegen rechtsstaatliche Grundsätze über die Abgrenzung von Gesetzgebungs- und Verordnungsgewalt verstoßen habe, dahingestellt gelassen, ohne in diesem Zusammenhang Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG zu nennen. Gegen eine Anwendung des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG auf die Landesgesetzgebung haben sich ausgesprochen: OVG Koblenz (AS 11, 7 (9 ff)), Bachof (DÖV 1953, 497 (499)), Schweiger (DÖV 1954, 481), Giese (Kommentar zum GG, 7. Aufl., Art. 80 Anm. II 1), Bernhard Wolff (AöR, Bd 78, 213 ff). Diese Auffassung teilt der Staatsgerichtshof. Das Gewaltenteilungsprinzip, wie es dem Art. 118 HV als allgemeiner Grundsatz entnommen werden kann, erfordert, daß sich aus dem ermächtigenden Gesetz ableiten läßt, ob die Ermächtigungsnorm dem Zweck des Gesetzes entspricht. Aus dem Gesetz selbst ist zu ermitteln, welches Programm durch die Verordnung verwirklicht werden soll (BVerfGE 5, 71 (77); Hess. StGH, Urteil vom 4. Dezember 1968 – P. St. 514/520 – aaO mit weiteren Nachweisen; OVG Koblenz, aaO S. 10; Bernhard Wolff, aaO S. 197, 215). Ob § 37 Abs. 3 SchVG 1961 eine hinreichende Ermächtigungsgrundlage für die "Ordnung" bildet, gehört zur Prüfung der Gesetzmäßigkeit und wird vom Verwaltungsgerichtshof zu entscheiden sein. Der Auffassung des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs, das Zitiergebot des Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG gelte auch für die Landesgesetzgebung, kann nicht gefolgt werden. Der Gedanke des Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG hat in der Hessischen Verfassung keinen Niederschlag gefunden. Er kann weder als Ausfluß des Gewaltenteilungsgrundsatzes noch als Gebot des Rechtsstaatsgrundsatzes in den Rang von Landesverfassungsrecht gehoben werden (Giese, aaO, Art. 80 Anm. II 1; Wilke in von Mangoldt-Klein, aaO, Art. 80 Anm. XIII 1; Gross, NJW 1969, 2186 (2187); vgl. auch Böckenförde-Grawert, aaO, S. 34: "Die Zitierung ist kein rechtsstaatliches essentiale", a. A. Bartlsperger, VerwArch. 1958, 249 (260 ff); Maunz in Maunz-Dürig, aaO, Art. 80 Anm. 19). b) Der Verwaltungsgerichtshof hat die Gültigkeit der "Ordnung" bereits wegen Verstoßes gegen den Grundsatz des Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG verneint. Deshalb brauchte er nicht mehr über die Frage der Ordnungsmäßigkeit ihrer Verkündung im Amtsblatt des Kultusministers zu befinden. Die Entscheidung dieser Frage ist dem Staatsgerichtshof verwehrt. Er hat in ständiger Rechtsprechung entschieden, daß er eine Verkündungsregelung nur auf ihre Verfassungsmäßigkeit, nicht jedoch auf ihre Gesetzmäßigkeit prüfen kann (Urteile vom 3. Dezember 1969 – P. St. 569 –, aao., 4. Februar 1970 – P. St. 533 –, aaO.). Mit dieser Unterscheidung befindet er sich in Übereinstimmung mit dem Bundesverwaltungsgericht, das sich mit dieser Frage im Beschluß vom 22. Dezember 1969 – VII B 115.68– mit dem Hinweis auf BVerfGE 7, 89 (92) befaßt hat. Ob eine Norm im Gesetz- und Verordnungsblatt verkündet werden müsse, lasse sich nicht aus dem Rechtsstaatsprinzip beantworten. Dieses enthalte nämlich keine in allen Einzelheiten eindeutig bestimmte Gebote oder Verbote von Verfassungsrang. Es enthalte keine Aussage darüber, vermittelst welcher Blätter (Gesetz- und Verordnungsblatt, Amtsblatt, Tageszeitung, Aushang) Veröffentlichungen erfolgen müßten. Gegen die Verkündung der "Ordnung" im Amtsblatt bestehen keine verfassungsmäßigen Bedenken. Aus dem Rechtsstaatsprinzip folgt lediglich, daß Rechtsnormen in einer Weise der Öffentlichkeit bekanntgemacht werden müssen, die es dem Bürger gestattet, sich von ihrem Inhalt Kenntnis zu verschaffen (so auch BVerfGE 7, 330 (337) ; 16, 6 (17); BVerwGE 17, 192 (193); 25, 151 (159)). Mit der Verkündung der "Ordnung" im Amtsblatt des Hessischen Kultusministers ist dem Rechtsstaatsprinzip Genüge getan (vgl. außer den genannten Entscheidungen des Hess. StGH auch Bay. VerfGH bei VGHE II, 21, 92 (103); Gross, NJW 1969, 2186 (2187); ders. in NJW 1970, 937; ders. in DVBl. 1970, 221; im Ergebnis ebenso Böckenförde-Grawert, aaO., S. 35 f; a. A. Rupp, NJW 1970, 412 (413)). c) Die festgestellte Verfassungsmäßigkeit der "Ordnung" macht es erforderlich, den Rechtsschein der diesem Erkenntnis entgegenstehenden Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofs zu beseitigen. Der Gesetzgeber des Staatsgerichtshofsgesetzes hat an die Möglichkeit einer mit der verfassungsrechtlichen konkurrierenden verwaltungsgerichtlichen Normenkontrolle offenbar nicht gedacht und diesen Fall nicht geregelt. Die Anwendung des § 43 Abs. 3 StGHG, der die Anordnung der Wiederaufnahme von abgeschlossenen Verfahren durch den Staatsgerichtshof vorsieht, scheidet aus, weil die dort genannten Voraussetzungen nicht vorliegen. Auch eine entsprechende Anwendung ist nicht möglich. Es bedarf deshalb zur Ausfüllung der Gesetzeslücke der analogen Anwendung des § 49 Abs. 2 StGHG, der unmittelbar nur für die Grundrechtsklage gilt. Da der Verwaltungsgerichtshof über die Vereinbarkeit der "Ordnung" mit einfachem Landesrecht zu entscheiden hat, ist als Nebenentscheidung der Beschluß des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs vom 29. Mai 1968 für kraftlos zu erklären und die Sache zur erneuten Verhandlung und Entscheidung an den Hessischen Verwaltungsgerichtshof zurückzuverweisen. 3. Zu den Anträgen des Landesanwalts ist zu bemerken: Die Auslegung des Antrags zu 1) unter Berücksichtigung seiner Begründung ergibt, daß die Verfassungsmäßigkeit des § 11 HessAGVwGO nicht in Frage gestellt werden soll; der Antrag ist vielmehr auf eine Entscheidung des Staatsgerichtshofs gerichtet, daß § 11 HessAGVwGO in Verbindung mit § 47 VwGO das Verwerfungsmonopol des Staatsgerichtshofs nach Art. 132 HV nicht beschränkt habe. Zwar ist zuzugeben, daß durch die Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofs eine Unsicherheit über die uneingeschränkte Fortgeltung des Art. 132 HV im Rahmen der verwaltungsgerichtlichen Normenkontrolle entstanden sein konnte. Diese hält der Staatsgerichtshof durch die Begründung seiner Entscheidung (vgl. vorstehend unter B I 2 c) jedoch nunmehr für ausgeräumt. Der Staatsgerichtshof sieht sich aber gehindert, diese Klarstellung, wie beantragt, in der Urteilsformel mit Gesetzeskraft auszusprechen. Gegenstand dieses Verfahrens, dem sich der Landesanwalt angeschlossen hat, ist die Prüfung der Verfassungsmäßigkeit der "Ordnung" des Kultusministers vom 29. Mai 1968. Der Antrag des Landesanwalts auf eine Entscheidung gemäß § 41 Abs. 3 StGHG hat einen davon verschiedenen Verfahrensgegenstand und ist deshalb im vorliegenden Verfahren nicht zulässig. Der Antrag zu 2) des Landesanwalts entspricht dem Antrag der Landesregierung und hat insoweit im Ergebnis, wenn auch aus anderen Gründen (vgl. B II 2 c), Erfolg. 4. Die Kostenentscheidung beruht auf § 24 StGHG.