P.St. 783

Leitsatz: 1. Bei der Entscheidung, ob eine Wahl der Landtagsabgeordneten unmittelbar vom Volk vollzogen wird, ist entscheidend auf die Wahlhandlung selbst abzustellen. Jede abgegebene Stimme muß bestimmten oder bestimmten Wahlbewerbern zugerechnet werden, ohne daß nach der Stimmabgabe noch eine Zwischeninstanz nach ihrem Ermessen die Abgeordneten auswählt (st Rspr des BVerfG). 2. Wie bei der Bestimmung der gewählten Kandidaten unmittelbar nach der Wahl muß auch bei der späteren Nachfolge für ausgeschiedene Kandidaten der Grundsatz der Unmittelbarkeit der Wahl gewahrt bleiben. Dieser Zusammenhang wird durch das sog "ruhende Mandat" iS von WahlG HE § 40a unterbrochen, wonach die Abgeordneteneigenschaft nach ihrem Verlust durch eine entsprechende Erklärung des ehemaligen Abgeordneten zurückerworben werden kann. 3. Der Verfassungsgrundsatz der Unmittelbarkeit des Stimmrechts (Verf HE Art 73 Abs 2) erfordert auch, daß die Mandatsverteilung, Verlust und Nachfolge des Mandats nach den am Wahltag geltenden Normen vollzogen werden (Grundsatz der Vorherigkeit des Wahlgesetzes). 4. Das ruhende Mandat iSv WahlG HE § 40a verstößt gegen den auch für die Ausübung des Abgeordnetenmandats geltenden Grundsatz der Gleichheit der Wahl (Verf HE Art 73 Abs 2) und verletzt den allgemeinen Gleichheitsgrundsatz. Es läßt sich nicht mit dem Hinweis auf die Trennung zwischen Regierungsamt und Abgeordnetenmandat rechtfertigen, da das parlamentarische Regierungssystem die Kompatibilität von Regierungsamt und Abgeordnetenmandat gewohnheitsrechtlich voraussetzt. 5. Die Befugnis von Minister-Abgeordneten, Beginn und Ende der Mandatsausübung durch den Nachfolger-Abgeordneten frei zu bestimmen, verstößt gegen die Garantie des freien Mandats (Verf HE Art 65, Verf HE Art 76, Verf HE Art 77, Verf HE 79). Auch in Hessen schließt das Prinzip des freien Mandats eine grundsätzliche Parteibindung des Mandatsträgers aus. § 40 a des Landtagswahlgesetzes in der Fassung des Artikels 1 des Gesetzes zur Änderung des Landtagswahlgesetzes vom 28. Januar 1975 - GVBl. 1975 I S. 20 -ist mit der Verfassung des Landes Hessen nicht vereinbar und nichtig. Die Entscheidung ergeht gebührenfrei. Die notwendigen Auslagen der Antragsteller trägt die Staatskasse. A I. Art. 1 des Gesetzes zur Änderung des Landtagswahlgesetzes vom 28. Januar 1975 (GVBl. I S. 20) fügte in das Landtagswahlgesetz in der Neufassung vom 10. Januar 1974 (GVBl. I S. 42) § 40 a mit folgendem Wortlaut ein: "(1) Ein Abgeordneter, der Mitglied der Landesregierung ist, kann gegenüber dem Präsidenten des Landtags schriftlich erklären, daß sein Mandat für die Dauer seiner Amtszeit ruhen soll. Die Erklärung ist nicht widerruflich. (2) War der Abgeordnete im Wahlkreis gewählt, so übt während seiner Amtszeit als Mitglied der Landesregierung der im Kreiswahlvorschlag benannte Ersatzbewerber das Mandat aus. (3) War der Abgeordnete auf einer Landesliste gewählt, so übt während seiner Amtszeit als Mitglied der Landesregierung der nächstberufene Bewerber das Mandat aus. Wird dieser Bewerber für gewählt erklärt, weil ein Abgeordneter während der Wahlperiode ausgeschieden ist, so übt an seiner Stelle der nunmehr nächstberufene Bewerber das Mandat aus. (4) § 40 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 Satz 2 und Abs. 3 gilt entsprechend. (5) Lehnt ein Bewerber die Ausübung des Mandats ab, so scheidet er auch für die Nachfolge (§ 40) aus. (6) Scheidet im Falle des Ruhens der Abgeordnetenmandate mehrerer Mitglieder der Landesregierung ein Mitglied aus der Landesregierung mit der Wirkung aus, das das Ruhen seines Mandats endet, so tritt von mehreren aus einer Landesliste zur Ausübung des Mandats berufenen Bewerbern derjenige zurück, der als letzter berufen worden war. (7) Das Ruhen eines Abgeordnetenmandats, seine Ausübung durch einen nachfolgenden Bewerber, das Ende des Ruhens und das Zurücktreten eines Bewerbers werden vom Landeswahlleiter festgestellt. § 40 Abs. 4 Satz 2 und 3 findet Anwendung." Nach Art. 3 des Gesetzes zur Änderung des Landtagswahlgesetzes vom 28. Januar 1975 trat Art. 1 am Tage nach seiner Verkündung in Kraft; das Gesetz ist im Gesetz- und Verordnungsblatt für das Land Hessen, Teil I, Nr. 3 vom 4. Februar 1975 verkündet worden. Mit Schreiben vom 5. Februar 1975 gaben die Minister... und ... eine gleichlautende Erklärung ab, wonach ihr Mandat als Landtagsabgeordnete gemäß § 40 a des Landtagswahlgesetzes für die Dauer ihrer Amtszeit als Mitglieder der Landesregierung ruhen solle. Laut Bekanntmachung des Landeswahlleiters vom 7. Februar 1975 übten die Abgeordneten... und ... die Mandate aus (StAnz. 1975, 351, 352). In seiner Bekanntmachung vom 20. Oktober 1976 (StAnz. 1976, 1966) stellte der Landeswahlleiter fest, daß mit dem Ausscheiden des Staatsministers... aus der Landesregierung am 20. Oktober 1976 das Ruhen seines Mandats als Abgeordneter des Hessischen Landtags beendet und der Abgeordnete... als der letzte aus der Landesliste der Freien Demokratischen Partei berufene Bewerber von der Ausübung des Mandats zurückgetreten sei. II. Die 51 Antragsteller, Mitglieder der CDU-Fraktion des Hessischen Landtags, beantragen, § 40 a des Landtagswahlgesetzes in der Fassung vom 28. Januar 1975 (GVBl. I S. 20) für nichtig zu erklären. Zur Begründung haben sie im wesentlichen vorgetragen: § 40 a LWG verstoße sowohl in formeller als auch in materieller Hinsicht gegen die Verfassung des Landes Hessen (HV). 1. In Wahrheit habe die Vorschrift verfassungsändernden Charakter; das Verfahren zur Verfassungsänderung nach Art. 123 HV sei aber nicht beachtet worden. Die grundlegenden Bestimmungen über die Wahlberechtigung (Art. 73 HV), die Wählbarkeit (Art. 75 Abs. 2, 76 HV), die Wahlrechtsgrundsätze (Art. 73 Abs. 2 HV) und die Wahlprüfung (Art. 78 HV) seien in der Verfassung selbst geregelt. Das Landtagswahlgesetz, das sich auf die Gesetzesvorbehalte der Art. 73 Abs. 3, 75 Abs. 3 Satz 1 und 76 Abs. 2 HV stütze, könne die Wahlrechtsartikel der Verfassung nur sinngemäß ergänzen, insbesondere das Wahlrecht ausgestalten, die Wahlrechtsgrundsätze konkretisieren und das Wahlsystem bestimmen. Das "ruhende Mandat", wie § 40 a LWG es ausgestaltet habe, gehe aber über diese Regelungsbefugnis hinaus, weil es keinen Wahlgesetzgegenstand, sondern Verfassungsfragen regele. Bereits die Wortlautexegese des § 40 a LWG führe zu dieser Einsicht. Die Fragen, ob der Minister sein Mandat behalte und ob ein Mandatsausüber ein Abgeordneter oder eine Art Verwalter im Mandat sei, stellten sich als Verfassungsfragen. Die Entstehungsgeschichte des § 40 a LWG belege nicht, daß diese Vorschrift einen Wahlgesetzgegenstand regele. Sie lehre nur, daß die Gesetzesänderung im Zusammenhang mit einer Koalitions- und Regierungsbildung stehe. Auch nach seinem Sinn und Zweck habe das "ruhende Mandat" mit Wahlrecht nichts zu tun. Es solle vielmehr die Parlamentsarbeit einer kleinen Fraktion, etwa bei der Besetzung der Ausschüsse, verbessern. Die Arbeitsweise der Fraktionen, der Parlamentsausschüsse und dergleichen werde aber von der Geschäftsordnung des Landtags geregelt. Wahlrechtsveränderungen dürften nicht versuchen, das Wahlergebnis insoweit "nachzubessern". Das Landtagswahlgesetz müsse zwar die Nachfolge für ausscheidende Abgeordnete lösen, um die Zahl der gesetzlichen Mitglieder des Landtags zu erhalten. Das sei in § 40 LWG unter Beachtung der Grundsätze der allgemeinen, freien, unmittelbaren, gleichen und geheimen Wahl geschehen. § 40 a LWG stelle demgegenüber keine systematisch oder aus zwingenden Gründen der Vollzähligkeit des Parlaments notwendige Nachfolgeregel für einen ausscheidenden Minister-Abgeordneten dar. Interessanterweise sei der Tatbestand des "ruhenden Mandats" auch nicht in § 39 LWG geregelt worden, der die Mandatsverlustgründe in seinem Abs. 1 Ziff. 1 bis 4 enumerativ und abschließend aufzähle. Andernfalls wäre deutlicher geworden, daß der Mandatsverlust für eine bestimmte Abgeordnetengruppe erweitert worden sei. Weiterhin verwendeten die Abs. 6 und 7 des § 40 a LWG das Wort "zurücktreten". Dieser Begriff setze einen Entschluß voraus; der nachgerückte Abgeordnete habe jedoch überhaupt keine Entschlußfreiheit. Vielmehr müsse er das Parlament bei Ausscheiden des Ministers aus der Landesregierung verlassen. Damit sei der Status des Abgeordneten in sehr unsystematischer Weise berührt. Eine entsprechende Regeltang sei der einfach-gesetzlichen Lösung auf keinen Fall zugänglich; sie sei vielmehr bei Art. 75 und 77 HV anzusiedeln. Darüber hinaus modifiziere § 40 a LWG das Regierungssystem. Er enthalte Bestimmungen, die das gegenseitige Verhältnis von Regierung und Parlament berührten und die konkrete Ausgestaltung des Gewaltenteilungsprinzips nach hessischem Verfassungsrecht beeinflußten. Konsequenterweise habe deshalb die Verfassung für Rheinland-Pfalz eine vergleichbare Bestimmung (Art. 81 Abs. 2) in den Verfassungstext aufgenommen. Der Verfassungsauftrag zur Wahlgesetzgebung der Verfassung des Landes Hessen decke das "ruhende Mandat" nicht ab. Da andere Gesetzesvorbehalte der Verfassung nicht ersichtlich seien, durch § 40 a LWG aber Verfassungsnormen zumindest ausgestaltet würden, ohne daß der Landtag ein verfassungsänderndes Gesetz beschlossen und eine Volksabstimmung herbeigeführt habe, sei diese Vorschrift schon aus formellen Gründen verfassungswidrig. 2. Die Vorschrift des § 40 a LWG verstoße auch in materieller Hinsicht gegen Bestimmungen der Verfassung des Landes Hessen. a) Der Mandatserwerb nach § 40 a LWG sei mit dem Grundsatz der Unmittelbarkeit der Wahl (Art. 73 Abs. 2, Art. 153 Abs. 2 HV in Verbindung mit Art. 38, 28 Grundgesetz - GG -) nicht vereinbar. Das Stimmrecht des Volkes sei unmittelbar. Der Wähler müsse das letzte, das entscheidende Wort haben. Es dürfe kein fremder Wille zwischen Wahl und Ergebnis geschaltet werden; vielmehr dürften nach der Wahl zur Ermittlung des Ergebnisses nur noch Logik und Mathematik gelten. Unbezweifelbar schiebe sich aber nach § 40 a LWG der freie Wille und die fremde Entscheidung des Abgeordneten-Ministers zwischen die Stimmabgabe des Volkes und die Ermittlung der Abgeordneten und beeinflusse die Zusammensetzung des Landtags. Dadurch werde der Unmittelbarkeitsgrundsatz des Art. 73 Abs. 2 HV verletzt. Der Einwand, ein Abgeordneten-Minister könne durch freie Entscheidung auf sein Mandat verzichten und dadurch die Zusammensetzung des Parlaments nach der Wahl verändern, widerlege nicht die Annahme, daß seine Erklärung, sein Mandat für die Dauer seiner Amtszeit ruhen zu lassen, den Unmittelbarkeitsgrundsatz verletze. Kein Abgeordneter könne gegen seinen Willen gezwungen werden, Abgeordneter zu bleiben, wie überhaupt kein öffentliches Amt gegen den Willen des Amtsinhabers behalten werden müsse. Deshalb sei für den Mandatsverzicht eine Nachfolgeregelung erforderlich, für das "Ruhen des Mandats" gebe es aber keine zwingende Begründung; reine Opportunität habe es hervorgebracht. b) Die Einführung des § 40 a LWG verletze den Grundsatz der "Vorherigkeit" des Wahlgesetzes bzw. der Wahlgesetzänderung. Von einer demokratischen Wahl könne nur gesprochen werden, wenn die Bedingungen der Wahl in dem Wahlgesetz vor der Stimmabgabe festgelegt seien. Dieser verfassungsimmanente Grundsatz schließe nachträgliche Änderungen, die Erwerb und Verlust des Mandats beträfen, schlechthin aus. Im Lichte dieses Grundsatzes sei die Änderung des Landtagswahlgesetzes vom 28. Januar 1975 verfassungswidrig, weil sie in zwei Fällen Mandatsverschiebungen im Vergleich zu dem Wahlergebnis vom 27. Oktober 1974 ermöglicht habe. Unter demselben Gesichtspunkt sei auch die Regelung des § 40 a Abs. 5 LWG sehr bedenklich, weil sie Beschränkungen für den Bewerber in der Nachfolgeregelung enthalte, die zur Zeit der Wahl noch nicht gegolten hätten. c) Der Mandatsverlust nach § 40 a Abs. 6 und 7 LWG sei mit dem freien Abgeordnetenmandat der Art. 75, 77, 153 Abs. 2 HV in Verbindung mit Art. 38, 28 GG unvereinbar. Art. 75 HV kenne nur den einheitlichen Typ von Abgeordneten mit absolut gleichem Status untereinander. § 40 a LWG schaffe aber für den in das Parlament nachgerückten Abgeordneten einen zusätzlichen Mandatsverlustgrund: das Ausscheiden des Abgeordneten-Ministers, dessen Abgeordnetenmandat ruhe, aus der Regierung. Das rheinlandpfälzische Wahlprüfungsgericht habe in seinem Urteil vom 25. März 1954 dazu erklärt, das Widerausscheiden des Ersatzmannes aus dem Parlament dürfe nicht von dem subjektiven Entschluß des Minister-Abgeordneten abhängig sein, dessen Mandat geruht habe. Zwar versuche § 40 a Abs. 1 Satz 2 LWG die Manipulierungsgefahr einzuschränken, indem er die Erklärung über das Ruhen des Mandats als nicht widerruflich gestaltet habe, doch seien damit die unzulässigen Einflußmöglichkeiten auf den Mandatsausüber keineswegs ausgeschaltet. Vielmehr bleibe der Fingerzeig der Rücktrittsdrohung als unzulässiges Zucht- und Disziplinierungsmittel eines Ministers gegenüber dem sein Mandat ausübenden Abgeordneten. Schließlich stelle sich auch die Frage, wie frei ein Mandatsausüber innerlich bei der Abstimmung über einen Mißtrauensantrag sei, weil sein Verbleiben im Parlament von der weiteren Amtsausübung des Ministers abhängig sei. Praktisch stehe der Mandatsausüber zur jederzeitigen Disposition des Ministers. Zur Abgeordnetenfreiheit des Art. 77 HV gehöre aber auch die Sicherheit seines Status als Abgeordneter; über dessen Beendigung müsse er selbst allein entscheiden können. Der Status des Mandatsausübers nähere sich jedoch bedenklich dem eines Vertreters in der Ausübung der Mandatsrechte, der mit dem Prinzip der Repräsentation unvereinbar sei. Schließlich werde dem Mandatsausüber auch ein Fraktionswechsel unmöglich gemacht, weil der Minister-Abgeordnete jederzeit seinen Rücktritt androhen oder erklären könne, was letztlich zum Ausscheiden des Mandatsausübers aus dem Parlament führe. d) Das Ruhen des Mandats des Minister-Abgeordneten sei mit den Prinzipien des parlamentarischen Regierungssystems, wie es in den Art. 65, 70, 75, 101, 114 HV ausgestaltet sei, nicht vereinbar. Eine zwingende oder fakultative Unvereinbarkeit von Ministeramt und Mandat verändere das parlamentarische Regierungssystem entscheidend. Deshalb könne das "ruhende Mandat" nicht mit dem Gewaltenteilungsprinzip gerechtfertigt werden. Um so weniger dürften die parlamentarischen Kontrollmöglichkeiten der die Regierung tragenden Abgeordneten beschnitten werden, zumal die in der Verfassungswirklichkeit festzustellende Verzahnung von Regierung und Parlamentsmehrheit durch die Verfassung selbst vorgeprägt sei. Daraus ergebe sich ein bestimmtes tatsächliches Machtübergewicht der Regierung, bedingt durch die Verwaltungsführung, die Gesetzesinitiative sowie die Benutzung des Regierungs- und Verwaltungsapparates. § 40 a LWG schaffe dagegen eine besondere Klasse von Regierungskoalitionsabgeordneten, deren parlamentarische Kontrollmöglichkeiten durch ihre Abhängigkeit von den Regierungsmitgliedern beschnitten werde. Die angegriffene Regelung sei auch unter dem Gesichtspunkt der Chancengleichheit der Opposition bedenklich; denn auch für sie könne das Bedürfnis bestehen, zeitweise einen Abgeordneten für andere Aufgaben freizustellen. Entscheidend sei jedoch die Abhängigkeit der Mandatsausüber von den Regierungsmitgliedern mit ruhendem Abgeordnetenmandat. Sie könnten jederzeit auf eine fremde Stimme einwirken. Dieses Disziplinierungsmittel sei um so stärker, je einvernehmlicher das Verhältnis des jeweiligen Ministers zu dem Ministerpräsidenten sei, der sie nach ihrem Rücktritt und dem damit verbundenen Ausscheiden des Dissidenten aus dem Parlament jederzeit wieder ernennen könne. Diese politische Gestaltungsmöglichkeit sei gerade bei knappen Mehrheitsverhältnissen durchaus nicht theoretisch, weil eine Regierung und die sie tragende Parlamentsmehrheit dazu neige, ihre rechtlichen Möglichkeiten extensiv zu nutzen, um die Regierungsmacht zu behalten. III. Der Staatsgerichtshof hat dem Hessischen Landtag, dem Vorsitzenden und Berichterstatter des Landtagsausschusses, der mit den Vorarbeiten für das Gesetz zur Änderung des Landtagswahlgesetzes vom 28. Januar 1975 befaßt war, sowie den Mitgliedern der Hessischen Landesregierung gemäß Art. 131, 132 HV, § 42 Abs. 1 des Gesetzes über den Staatsgerichtshof - StGHG - Gelegenheit zur Äußerung gegeben. Der Vorsitzende und Berichterstatter des zuständigen Landtagsausschusses hat sich nicht geäußert. Außer dem Ministerpräsidenten haben die Mitglieder der Landesregierung keine gesonderte Stellungnahme abgegeben. 1. Der Hessische Landtag hat - im Gegensatz zu den Antragstellern - beantragt festzustellen, § 40 a des Landtagswahlgesetzes in der Fassung des Art. 1 des Gesetzes zur Änderung des Landtagswahlgesetzes vom 28. Januar 1975 (GVBl. I S. 20) ist mit der Verfassung des Landes Hessen vereinbar. Er hat geltend gemacht: Die Regelung, das ein Ministar während seiner Amtszeit auf sein Abgeordnetenmandat verzichten könne, entspreche der aus dem Grundsatz der Gewaltenteilung abzuleitenden Inkompatibilität. Sie hätte in einem einfachen Gesetz geregelt werden können. Das folge aus Art. 75 Abs. 3 HV. Die Niederlegung des Abgeordnetenmandats wegen Übernahme eines Ministeramtes zähle sicher zu den Handlungen, die eine Reihenfolgevariation der Liste erlaubten, ohne den Unmittelbarkeitsgrundsatz zu verletzen. Auch der in § 40 a Abs. 6 LWG 1975 geregelte Abgeordnetenrückkehrautomatismus verletze den Unmittelbarkeitsgrundsatz nicht. Wenn ein ursprünglich Gewählter nach seinem Ausscheiden wieder auf seinen nach gewählter Liste festgelegten Platz zurückkehre, stelle er das originäre Wahlergebnis wieder her; er komme dadurch sogar dem Wählerwillen näher; seine Entscheidung sei insofern identisch mit dem Willen des Wählers. § 40 a LWG verletze auch nicht den Grundsatz der Vorherigkeit des Wahlgesetzes. Die Regelung betreffe Rechte und Pf lichten nach der Wahl für die Gewählten. Insofern könne die Rechtzeitigkeit für ein Wahlgesetz sehr wohl auseinanderfallen, insbesondere für Regelungen, die nicht mehr dem Wahlrecht, sondern dem Parlamentsrecht angehörten. Ebensowenig verstoße § 40 a LWG 1975 gegen den Grundsatz des freien Mandats. Eine solche Regel, die dem Parlamentsrecht zuzurechnen sei, könne nur dann auch für die verfassungsmäßige Ordnung der Bundesländer von Bedeutung sein, wenn sie zu den Essentialien des demokratischen Prinzips gezählt werden müßte. Eine Weisungs- und Auftragsungebundenheit des Abgeordneten gehöre demgegenüber aber nicht zu den Grundfundamenten eines demokratischen Prinzips, weil die Parlamentswirklichkeit, die von vielen Parteien getragen und bestimmt werde, über Art. 21 GG zulässigerweise diese begrenze. Schließlich verstoße § 40 a LWG auch nicht gegen den formalisierten Gleichheitssatz. Die Innehaltung und Ausübung des Mandats innerhalb der Abgeordnetentätigkeit sei für alle gleich, wobei alle auch gleichermaßen solches Recht durch Fremdbestimmung vorzeitig verlieren könnten (Art. 80 HV). Daher treffe auch die These von den drei Klassen von Parlamentariern nicht zu, wie es auch den "privilegierten Minister-Abgeordneten" nicht gebe, sofern er sein Mandat aufgegeben habe. Im übrigen nimmt der Hessische Landtag zur Begründung auf das in seinem Auftrage von Professor Dr. Dr. Leibholz im April 1977 erstellte Gutachten Bezug, in dem die Verfassungsmäßigkeit des § 40 a des Hessischen Landtagswahlgesetzes insbesondere unter dem Blickpunkt der parteienstaatlichen Demokratie bestätigt wird. 2. Der Hessische Ministerpräsident hat beantragt, der Staatsgerichtshof möge feststellen, § 40 a des Landtagswahlgesetzes in der Fassung des Art. 1 des Gesetzes zur Änderung des Landtagswahlgesetzes vom 28. Januar 1975 (GVBl. I S. 20) ist mit der Verfassung des Landes Hessen vereinbar. Zur Begründung hat er sich auf das von ihm eingeholte Gutachten von Professor Dr. Heinhard Steiger, LL.M. (Harvard), Gießen, vom 26. Januar 1976 berufen. Das Gutachten kommt zu dem Ergebnis, daß § 40 a LWG nach den Grundsätzen der verfassungskonformen Auslegung mit der Verfassung des Landes Hessen vereinbar ist. Ergänzend hat der Hessische Ministerpräsident vorgetragen: Es gebe keinen Verfassungssatz, der vorschreibe, daß eine Regelung über das Ruhen des Mandats nur durch formelle Änderung des Verfassungstextes geschaffen werden könne. Das geborene und natürliche Organ der Rechtssetzung sei der einfache Gesetzgeber. Seine Regelungskompetenz umfasse grundsätzlich alles, was nicht bereits in der Verfassungsurkunde selbst über eine Materie bestimmt sei. Die Hessische Verfassung überlasse das Wahlrecht der Regelung durch Gesetz; sie beschränke sich in den Art. 71 bis 77 und 79 auf wenige grundlegende Bestimmungen. Der Frage eines Verfassungsvorbehaltes zur Regelung des ruhenden Mandats komme keine selbständige Bedeutung zu. Der Grundsatz der Unmittelbarkeit der Wahl werde durch eine Erklärung nach § 40 a LWG nicht berührt, weil der Erwerb des Abgeordnetenmandats durch den Nachfolger eindeutig auf die Wählerentscheidung zurückzuführen sei, die nachrückende Abgeordnete ebenso legitimiere wie ihre Vormänner. Trete ein Regierungsmitglied nach dem Ausscheiden aus der Regierung wieder in das Abgeordnetenamt ein, so werde die ursprüngliche Zusammensetzung des Parlaments wieder hergestellt. Die Unmittelbarkeit der Wahl könne nicht auf den Abgeordnetenstatus bezogen werden, weil dadurch der Grundsatz der Unmittelbarkeit der Wahl mit der Mandatsfreiheit vermischt werde. Eine Verletzung der Mandatsfreiheit könne weder in der Ungewißheit über die zeitliche Dauer des Amtes des nachrückenden Abgeordneten noch in der angeblichen inneren Abhängigkeit des Nachrückers von dem mit der Rückkehr in den Landtag drohenden Minister gesehen werden. Die Festlegung der Wahlperiode in Art. 79 Satz 1 HV beziehe sich nicht auf den einzelnen Abgeordneten, wie sich aus der zwangsläufig kürzeren Amtszeit aller Nachrücker, der Möglichkeit vorzeitiger Parlamentsauflösung und den schon bisher im Wahlgesetz vorgesehenen Gründen des Mandatsverlustes ergebe. Für den Abgeordneten folge aus der Vorschrift lediglich die abschließende zeitliche Begrenzung seines Abgeordnetenmandats. Die Freiheit der Mandatsausübung sei auch nach hessischem Verfassungsrecht geschützt, werde aber durch § 40 a LWG nicht gefährdet. In Interessenkonflikte, die sich einmal bei allen Entscheidungen ergeben könnten, die den Verbleib des Ministers, der sein Mandat ruhen läßt, in der Regierung gefährden könnten, und die sich zum anderen durch die Rücktrittsdrohung des Ministers bei mangelndem Wohlverhalten gegenüber der Partei oder Fraktion ergeben könnten, sei jeder Abgeordnete-gestellt, insbesondere wenn er über die Auflösung des Landtages abzustimmen habe. Am schwersten wögen die Interessenkonflikte der Minister-Abgeordneten bei der Vertrauensabstimmung, bei Mißtrauensanträgen oder bei der Zustimmung des Landtages zu ihrer eigenen Entlassung durch den Ministerpräsidenten wiegen. Die "Disziplinierung" eines sich nicht konform verhaltenden Abgeordneten sei rechtlich und tatsächlich ausgeschlossen. Voraussetzung wäre der Rücktritt des Ministers, der jedoch einen solchen Entschluß kaum aus derartigen Motiven fassen und zudem eine mehr oder weniger schwere Regierungskrise auslösen würde. Schließlich schiebe die Unwiderruflichkeit der Erklärung über das Ruhenlassen des Mandats subjektiver Willkür einen wirksamen Riegel vor. Ein Mißbrauch des ruhenden Mandats zur "Disziplinierung" eines Abgeordneten lasse sich - letztlich durch das Wahlprüfungsgericht - gleichfalls wirksam kontrollieren und verhindern. Selbst wenn in der Verpflichtung des nachgerückten Abgeordneten zum Freimachen des Mandats für den in das Parlament zurückkehrenden Minister ein Eingriff in die Freiheit des Mandats gesehen werden sollte, wäre dieser gerechtfertigt. Bei der Lösung der Konfliktslage zwischen Art. 38 und 21 GG müsse hier der Mitwirkung der Parteien an der politischen Willensbildung das höhere Gewicht zukommen. § 40 a LWG diene diesem Zweck, weil er den kleineren Parteien helfen solle, ihren Part in Parlament und Regierung zu spielen. Die einzige Alternative zum Ruhenlassen des Mandats sei seine Beibehaltung. Darüber hinaus bleibe das Anwartschaftsrecht des Nachrückers auf ein unaufhebbares Mandat bestehen. Die Möglichkeit, schon früher die volle Rechtsstellung eines Abgeordneten zu erlangen, könne sich aus der Sicht des Bewerbers nur als Vorteil darstellen. Die Regelung des § 40 a LWG führe auch nicht zu einer Ungleichbehandlung von Minister-Abgeordneten und Nachrückern. Hierbei müsse berücksichtigt werden, daß die Mandatsruhe für die Minister-Abgeordneten auch erhebliche Rechtseinbußen zur Folgte habe; sie verlören ihre parlamentarischen Mitwirkungsrechte, die Rechte auf Indemnität und Immunität und ihren Anspruch auf Zahlung von Diäten. Zudem sei die unterschiedliche Rechtsstellung des Nachrückers, der sein Mandat nach Wiedereintritt des Ministers in den Landtag freimachen müsse, im Verhältnis zu den anderen Abgeordneten sachlich gerechtfertigt. Der Kern des Abgeordnetenstatus werde jedoch dadurch nicht berührt; vielmehr erlange der Nachrücker die vollen parlamentarischen Rechte. Die Regelung diene somit im Ergebnis der Effektivität der Parlamentsarbeit. Schließlich verstoße das Inkrafttreten des § 40 a LWG in der laufenden Legislaturperiode nicht gegen einen Verfassungsgrundsatz der "Vorherigkeit des Wahlgesetzes". Ein solcher Verstoß könne zudem allenfalls zu einem Anwendungsverbot für die laufende Legislaturperiode, nicht aber zur Nichtigkeit der Regelung insgesamt führen. Die Regelung entfalte nur eine unechte Rückwirkung; der Vertrauensschutz für die gewählten Abgeordneten, für die auf ihr Nachrücken wartenden Bewerber und für die Wähler sei voll gewahrt. IV. Der Landesanwalt hat sich dem Normenkontrollverfahren angeschlossen und beantragt, der Staatsgerichtshof des Landes Hessen möge erkennen, § 40 a des Landtagswahlgesetzes in der Fassung des Art. 1 des Änderungsgesetzes vom 28. Januar 1975 (GVBl. I S. 20) ist mit Art. 65, Art. 76, Art. 77 i. V. m. Art. 79, Art. 73 Abs. 2, Art. 75 i. V. m. Art. 70 und Art. 71 sowie mit Art. 1 der Hessischen Verfassung unvereinbar und nichtig. Der Landesanwalt hat ein Rechtsgutachten von Professor Dr. Peter Schneider, Mainz, erstatten lassen und dieses Gutachten über Mandatsruhe, Mandatsfreiheit und Wählerperspektive vom 5. Juli 1976 zum Gegenstand seines Vorbringens gemacht. Der Gutachter hält das Institut des ruhenden Mandats wegen Verletzung der Mandatsfreiheit und Verstoßes gegen den Grundsatz der Unmittelbarkeit der Wahl und gegen das Prinzip der Vorgängigkeit des Wahlgesetzes mit Art. 75, 76, 77, 79, 1, 65, 70, 71, 73 Abs. 2 der Verfassung des Landes Hessen für nicht vereinbar und damit für verfassungswidrig. Der Landesanwalt hat als Verfassungsverstöße besonders hervorgehoben: 1. Die mit der angefochtenen Regelung des ruhenden Mandats für Minister-Abgeordnete geschaffene Möglichkeit, Beginn und Ende der "Mandatsausübung" durch nachrückende Abgeordnete frei bestimmen und damit deren politische Entscheidungsfreiheit beeinflussen zu können, verstoße gegen die in Art. 65, 76, 77 HV in Verbindung mit Art. 79 HV verankerte Garantie der parlamentarischen. Mandatsfreiheit. Der Verfassungsrechtliche Status des freien Mandats garantiere innerhalb der festgelegten Mandatszeit nicht nur die Unabhängigkeit und Unverantwortlichkeit der Mandatsausübung gegenüber außerparlamentarischer Fremdbestimmung, sondern schütze den Abgeordneten vor allem für die Dauer der Legislaturperiode im Bestand des Mandats gegen unfreiwilligen Verlust durch Entscheidung Dritter. Dieser verfassungsrechtliche Status der Mandatsfreiheit werde in dreifacher Weise verletzt: Zunächst ermögliche die freie Auswahl zwischen Mandatsverzicht oder Mandatsruhe den Minister-Abgeordneten nach ihrem Ermessen das Anwartschaftsrecht des Nachfolgers auf Erwerb eines vollwertigen, unentziehbaren Mandats (Folge eines Mandatsverzichts) in ein Anwartschaftsrecht auf Eintritt in eine entziehbare Mandatsausübungskompetenz (Folge einer Mandatsruhe) umzuwandeln. Erkläre sich ein Minister-Abgeordneter für das Ruhen seines Mandats, so sei der nachrückende Mandatsanwärter gezwungen, entweder den reduzierten Rechtsstatus eines abrufbaren Mandatsausübers anzunehmen oder aus der Nachfolge ganz auszuscheiden. Schließlich könnten die Minister, deren Abgeordnetenmandat ruhe, je nach freier (koalitions-) politischer Lagebeurteilung durch Ausscheiden aus dem Regierungsamt ipso iure ihren parlamentarischen Amtsverwesern die Mandatsausübungsbefugnis wieder entziehen. Durch diese den Minister-Abgeordneten gewährte kumulierte Rechtsmacht seien die Mandatsausüber schon wegen der Aussicht auf ihre mögliche Abberufung politischen Disziplinierungen ohne statusrechtlichen Schutz preisgegeben. Die dem Minister-Abgeordneten gewährte Ermächtigung zur Abberufung aus dem Mandat (revokatives Mandat) sei ein aus dem antiparlamentarischen Verfassungssystem entlehntes Institut, das die parlamentarische Repräsentationsordnung prinzipiell verändere. Die Grundposition vom "parteigebundenen Mandat", die Leibholz in seinem Gutachten vertrete, sei für die Frage der Verfassungsmäßigkeit der angegriffenen Norm irrelevant. Das parteigebundene Mandat sei nichts anderes als die Reinform des "imperativen Mandats", bei dem die Abberufbarkeit des Gewählten ebenso in den logischen Zusammenhang gehöre wie die Bewertung des Parlaments als eines Forums zur gleichsam staatsnotariellen Beurkundung außerparlamentarischer Vorentscheidungen von Parteigremien. § 40 a LWG gewähre aber keine parteigebundene, sondern eine personale Kompetenz für Minister-Abgeordnete, das Ruhen ihres Mandats erklären und die Mandatsruhe beenden zu können. Es sei daher unmöglich, daß sich eine Kette von politischen Aufträgen vom Volkswillen über den Willen der Parteienmehrheit, der mit dem Volkswillen "identisch" sei und diesen in den Staat "integriere" (im Sinne von Leibholz), bis unmittelbar in die personale Entscheidung von Minister-Abgeordneten über Eintritt und Beendigung der Mandatsruhe fortsetze. Wenn das Wiedereintrittsrecht des Ministers zum "Wesen" des ruhenden Mandats gehöre, sei diese Befugnis alles andere als ein schlüssiger Nachweis, daß der ins Parlament zurückkehrende Minister rechtlich als Vollstrecker des Volkswillens handele. Auch der Hinweis auf den unveränderten parlamentarischen Fraktionsproporz sei untauglich, weil dieser sich in Systemen mit einem imperativen Mandat im Falle der Auswechselung eines Abgeordneten ebenfalls nicht ändere. Zudem widerspräche die These vom parteigebundenen Mandat geltendem Verfassungsrecht und der einschlägigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts. Leibholz unterscheide im Blick auf die Funktion der Parteien nicht zwischen staatsfreier Willensbildung des Volkes und Staatswillensbildung durch kompetenzrechtlich verfaßte Organe. Ungeachtet der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, das in enger Anlehnung an das Wort von der "Mitwirkung" bei der Willensbildung des Volkes in Art. 21 GG den Parteien die Rolle von außerstaatlichen Handlungseinheiten zuweise, die Mittlerdienste für die politische Willensbildung des Volkes auf dem Wege zur demokratischen Organkreation und Staatswillensbildung leisteten, trage Leibholz seine Ursprungstheorie vor, wonach über die Parteien die Willensbildung des Volkes mit der staatsorganisatorischen Willensbildung verschränkt sei. Nur so werde verständlich, daß er der konkreten Entscheidung eines Ministers über Eintritt und Ende der Mandatsruhe jeweils im voraus die Übereinstimmung mit dem Partei-, d. h. dem Volkswillen, bescheinige. Indessen hätten sich sowohl das Grundgesetz als auch die Hessische Verfassung zu keinem konstitutionellen Prinzip so uneingeschränkt bekannt wie zu dem der repräsentativen Form der Demokratie, ohne die Gesetzlichkeiten des pluralistischen Parteienstaates zu verkennen. Nur die Verbindung parteien-demokratischer und repräsentativer Elemente im demokratisch legitimierten freien Mandat gestatte es, daß einerseits staatliche Herrschaft unter unabhängiger demokratischer Kontrolle entfaltet und gegenüber dem Volk als Souverän sachbezogen verantwortet werden könne, andererseits die reale demokratische Chance zur innerparteilichen Ausbildung politischer Alternativpositionen und zur Abwehr von Oligarchietendenzen erhalten bleibe. Es erscheine daher verfehlt, Art. 21 GG und Art. 38 GG in einen unaufhebbaren "antinomischen Grundgegensatz" zu bringen. Vielmehr stelle der verfassungsrechtlich verbürgte Schutz des Bestandes und der eigenverantwortlichen Ausübung des Mandats gerade im Hinblick auf die faktische Parteigebundenheit der Abgeordneten eine Freiheitsgewähr dar, die für die offene demokratische Willensbildung in Fraktion und Partei bestimmend sei. Deshalb sei mit dem Bundesverfassungsgericht bei der Lösung des jeweiligen Falles im Spannungsfeld beider Normen zu ermitteln, welches Prinzip "bei der Entscheidung einer konkreten verfassungsrechtlichen Frage" jeweils das höhere Gewicht habe. Im Gutachten Leibholz gebe es jedoch weder eine Güterabwägung noch überhaupt den Versuch einer fallbezogenen Gewichtung. Was dem Abgeordneten bleibe, sei nur eine unter dem immanenten Vorbehalt stehende Freiheit, sich "parteikonform zu verhalten". Dieses partei-imperative (parteigebundene) Mandat in einem System der "gebundenen Repräsentation" (Max Weber) ergebe eine andere Republik. Neu, aber unhaltbar sei auch die These, die Hessische Verfassung bekenne sich mangels einer dem Art. 38 Abs. 1 Satz 2, 2. Halbsatz GG vergleichbaren Norm zur parteienstaatlichen Demokratie und damit auch zur grundsätzlichen Parteigebundenheit des Mandats. Der zum traditionellen Besitzstand des freien Mandats gehörige Satz von der Unabhängigkeit des Abgeordneten gegenüber Aufträgen und Weisungen und seiner ausschließlichen Gewissensunterworfenheit gehöre zu den immanenten Konstitutionsprinzipien der Art. 65, 76, 77 in Verbindung mit Art. 79 HV; zudem gehöre das Prinzip des freien Mandats auch zu den Essentialien des Homogenitätsgebots in Art. 23 Abs. 1 GG. Im Übrigen sei der Hinweis, das "ruhende Mandat" diene dem Zweck, kleine Fraktionen instandzusetzen, der Arbeitsüberlastung in Parlament und (Koalitions-) Regierung zu begegnen und den Wählerauftrag zur Regierungsbildung in Parlament und Exekutive "effektiv" zu erfüllen, nicht tragfähig, weil diese "Überlastung" im parlamentarischen Regierungssystem der Hessischen Verfassung eine selbstverständliche und systemimmanente Folge der prinzipiellen Kompatibilität von Mandat und Regierungsamt, im übrigen eine Folge der Tatsache sei, daß die betreffende Partei eben nur einen kleinen Wähleranteil habe. Ebensowenig sei das Überlastungsargument geeignet, das parlamentarische Wiedereintrittsrecht "ruhender Mandatare" zu erklären oder gar zu rechtfertigen. Dafür werde vielmehr das Gebot geschaffen, daß die bisher regierenden und - nach einem Koalitionsbruch - nunmehr opponierenden Parteiführer im Landtag wieder aktionsfähig sein müßten. Dieses neue parlamentarische Funktionserfordernis sei aber als Legitimationsbasis für das Wiedereintrittsrecht des ehemaligen Ministers brüchig, weil er sich während der Zeit seiner Regierungsverantwortung gerade von den Lasten des parlamentarischen Präsenzrechts entpflichtet habe. Auch die parteienstaatlichen Tatsachen würden bei diesem Rechtfertigungsversuch unzutreffend bewertet. Es treffe nicht zu, daß die Mitwirkung der Parteiführer am parlamentarischen Entscheidungsprozeß ein unerläßliches und regelmäßig erfülltes Funktionserfordernis darstelle. In Hessen z. B. gehörten die Landesvorsitzenden aller drei im Landtag vertretenen Parteien nicht dem Parlament an. 2. Die mit dem Institut des ruhenden Mandats verbundene Befugnis der Minister-Abgeordneten, nach der Wahl durch ihre Willensentscheidung die personelle Zusammensetzung des Parlaments und den Rechtsstatus ihrer Nachfolger sowohl bestimmen als auch wieder ändern zu können, durchbreche den Legitimationszusammenhang zwischen Wählern und Gewählten. Sie verletze den in Art. 75 Abs. 2 HV normierten Grundsatz der Unmittelbarkeit der Wahl. Dieser Grundsatz besage vor allem, daß sich die personelle Zusammensetzung und der Rechtsstatus der Abgeordneten einer Volksvertretung direkt auf die Legitimation durch Volks wähl zurückführen lassen müsse und durch Willensentscheidungen anderer nach der Wahl nicht mehr beeinflußt werden dürfe. Darüber hinaus fordere er, daß das vom Bewerber im Nachfolgefall konkret erlangte Mandat in seiner Rechtsqualität identisch sei mit dem Abgeordnetenamt, auf das er mit der Wahl ein Anwartschaftsrecht erworben habe. Insoweit werde aber die Unmittelbarkeit der Wahl verletzt, weil Minister-Abgeordnete einerseits befugt seien, nach freiem Ermessen an Stelle eines Mandatsverzichts ihr Mandat ruhen zu lassen. Dadurch werde ihrem Nachfolger der Eintritt in ein vollwertiges unentziehbares Mandat verschlossen und die Entscheidung zwischen der Übernahme einer entziehbaren Ausübungskompetenz oder dem Verlust ihres - durch Volkswahl bestätigten - Anwartschaftsrechts auf Erwerb eines unentziehbaren Abgeordnetenmandats aufgenötigte Diese qualitative Veränderung des Mandatsstatus lasse Leibholz durchgängig beiseite Die Erklärung der Mandatsruhe sei keine "ähnliche Handlung des Gewählten selbst", die nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts den Grundsatz der Unmittelbarkeit der Wahl nicht verletze, weil sie eine Verfügung Über das Anwartschaftsrecht des Nachfolgers auf Erwerb eines unbedingten Mandats enthalte. Andererseits werde den Minister-Abgeordneten die Möglichkeit eingeräumt, durch den subjektiven Entschluß des Rücktritts vom Regierungsamt den Nachfolgern die Mandatsausübungskompetenz zu entziehen, um selbst im Parlament wieder als Mandatare auferstehen zu können. Diese Vorgänge seien gelöst vom Wählerwillen, allein bedingt durch einen an privilegierte Minister-Abgeordnete nachträglich offerierten gesetzlichen Wechselmechanismus. 3. Der durch das angegriffene Änderungsgesetz nach der Landtagswahl vom 27. Oktober 1974 eingeführte neue parlamentarische Rechtsstatus der widerrufbaren Mandatsausübung widerspreche dem in Art. 75 in Verbindung mit Art. 70 und 71 HV ausgeformten demokratischen Grundsatz der Vorherigkeit des Wahlgesetzes. Danach dürften die vom Volk gewählten Abgeordneten ihre Mandate nur nach dem am Wahltag geltenden Wahlgesetz erwerben, ausüben und bis zum Ende der Legislaturperiode unabhängig von Entscheidungen Dritter innehaben. Die Wahl verliere in der parlamentarischen Demokratie ihre legitimierende Funktion, wenn die Mandate der parlamentarischen Repräsentanten nicht mehr ausschließlich der Entscheidung der Wähler zugerechnet werden könnten. Gleiches gelte, wenn für die Wähler bei der Wahl nicht mehr berechenbar sei, welche Mandatare mit welchem Rechtsstatus auf Grund welcher Fremdentscheidungen ins Parlament einrückten und ausschieden. Schließlich enthalte das für alle Staatsorgane geltende Demokratiegebot, sich nicht "in bezug auf den Prozeß der Meinungs- und Willensbildung des Volkes zu betätigen", zugleich - erst recht - ein ausnahmsloses Ingerenzverbot in bezug auf den Mandatsstatus gewählter Volksvertreter. Für die gewählte Gesetzgebungskörperschaft seien daher - mit Wirkung für die laufende Legislaturperiode - die Regeln für Erwerb, Innehabung, Ausübung und Verlust der Mandate gewählter Volksvertreter unantastbar und unverfügbar. Leibholz würdige den gerügten Verstoß gegen die Vorherigkeit des Wahlgesetzes nur unter dem Aspekt, ob durch die angefochtene Norm der in der parlamentarischen Sitzverteilung sich ausdrückende Wahlproporz verändert worden sei. Damit stelle er sich aber nicht dem Verfassungsprinzip, wonach für die gewählte Gesetzgebungskörperschaft - mit Wirkung für die laufende Legislaturperiode - die statusrechtlichen Regeln über die Abgeordnetenmandate unantastbar seien. 4. Aus der Zulässigkeit der Verlängerung laufender Wahlperioden kommunaler Vertretungen folge kein präjudizieller Legalitätsschein für die nachträgliche Einführung des ruhenden Mandats. Während die Verschiebung fälliger Kommunalwahlen nur bei umfassenden Gebietsreformen - unter eng umgrenzten Voraussetzungen - durch zwingende Erfordernisse des Gemeinwohls gerechtfertigt sei, diene die nachträgliche Einführung des ruhenden Mandats unabhängig von der verfassungsrechtlichen Beurteilung des Instituts gerade nicht dem Gemeinwohl, sondern spezifisch parteipolitischen Interessen des kleineren Koalitionspartners und seiner Führungsmannschaft. Vor allem werde aber in die personelle Zusammensetzung der Gesetzgebungskörperschaft und in den Mandatsstatus ihrer gewählten Mandatare nachträglich eingegriffen. 5. Die mit der Novelle zum ruhenden Mandat bewirkte Aufspaltung der Parlamentarier in drei Klassen, nämlich in "normale" Abgeordnete, in privilegierte Minister-Abgeordnete und in nachrückende Mandatsverweser, sei unvereinbar mit dem auch für die Mandatsausübung geltenden formalisierten Gleichheitssatz (Art. 1 und 73 Abs. 2 HV), nach dem alle Mitglieder des Parlaments einander formal gleichgestellt und Differenzierungen in bezug auf den Abgeordnetenstatus unzulässig seien. Die Ansicht von Leibholz, der Gleichheitssatz bleibe unversehrt, da das Mandat im demokratischen Parteienstaat primär der Partei zuzurechnen sei, habe in bezug auf den gerügten Gleichheitsverstoß keinen schlüssigen Beweiswert. In der logischen Konsequenz dieser Doktrin liege es, die Partei mit einer Weisungs- und Widerrufsbefugnis über die Ausübung aller der Partei "zuzurechnenden" Mandate auszustatten. Dies sei aber die Verfassungslogik einer anderen Republik. 6. Die dem Institut des ruhenden Mandats immanente Befugnis der "ruhenden Mandatare" zur Rückkehr in das Parlament gebe ihnen eine unstreitig verfassungswidrige Verfügungsmacht, weil sie ihre mit der Mandatsausübung "belehnten" parlamentarischen Amtsverweser wegen nicht partei-, fraktions- oder koalitionskonformen Verhaltens aus dem Parlament verdrängen könnten (imperativ-revokatives Mandat). Ein rechtlicher Ausschluß dieser politischen Disziplinierungschance durch verfassungskonforme Einschränkung des Anwendungsbereichs auf Fälle der zweck- und funktionsgerechten Ausübung des Rücktrittsrechts sei nicht denkbar. Zweck und Funktion des ruhenden Mandats beständen vornehmlich darin, das politische Mandatsverlustrisiko für Minister - Abgeordnete auszuschalten. Deshalb verknüpfe das Gesetz das Ausscheiden ruhender Mandatare aus dem Regierungsamt unmittelbar und zwingend mit dem Verlust der Mandatsausübungskompetenz für die Nachfolger. Die politische Zwackrichtung oder gar die subjektive Motivation für die Ausübung des Rücktrittsrechts seien für den Eintritt der gesetzlichen Rechtswirkung unwesentlich, nicht objektiv überprüfbar und für eine verfassungskonforme Auslegung unverwertbar. Andernfalls würden Zweck und Inhalt der angegriffenen Norm zentral verändert werden. Eine politische Finalitätskontrolle des parlamentarischen Wiedereintritts "ruhender Mandatare" sei offensichtlich auch nicht gewollt. Sie wäre zudem mit der Mandatsfreiheit unvereinbar. Evident werde die Verfassungswidrigkeit des Normzwecks, wenn man die systemspezifische Funktion der Regelung gerade darin sehe, eine (kleine) Regierungspartei für den Fall des Koalitionsbruchs zu befähigen, "ihre politischen Vorstellungen durch ihre führenden Repräsentanten im Landtag selbst zur Geltung zu bringen". Bei dieser Funktionsbestimmung werde die allgemeine Integrationsfunktion der demokratischen Parteien in eine Führungskompetenz der Parteiminister verändert und diese mit dem Gemeinwohl ("allgemeines Interesse") gleichgesetzt; das sei eine in antidemokratischen Regimen geläufige Legitimationsideologie. 7. Abschließend weist der Landesanwalt darauf hin, die Entscheidung des Staatsgerichtshofs in dem anhängigen Normenkontrollverfahren beziehe sich nur auf die Rechtsfrage, ob § 40 a LWG gültig oder verfassungswidrig und nichtig sei. Über die Auswirkungen der Entscheidung sei im anschließenden Wahlprüfungsverfahren zu befinden. Bis zur Rechtskraft der "Entscheidung des Wahlprüfungsgerichts, die rechtsgestaltender Natur sei und ex nunc wirke, bleibe der Mandatsstatus der "Mandatsausüber" gültig, so daß auch die bis dahin unter ihrer Mitwirkung gefaßten Organbeschlüsse des Landtags in ihrem Rechtsbestand nicht versehrt würden, zumal die verfassungswidrige Norm nicht die proportionale Sitzverteilung im Landtag an sich, sondern ausschließlich Person und Rechtsstatus bestimmter Mandatsträger berühre. Es gebe keine Regel, nach der ein Staatsakt deshalb unwirksam sei, weil das Organ, das ihn erlassen habe, falsch zusammengesetzt gewesen sei. V. Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten und der Darlegungen in den von ihnen eingereichten Rechtsgutachten wird auf den Inhalt der Akten und Gutachten verwiesen. Alle Verfahrensbeteiligten haben zu den Rechtsgutachten, insbesondere soweit sie eine ihrem Rechtsstandpunkt entgegengesetzte Meinung vertreten haben, Stellung genommen. Die Gutachten sind in der Hauptverhandlung ausführlich zum Gegenstand der Erörterung gemacht worden. B. I. Der Antrag ist zulässig. Nach Art. 131, 132 der Hessischen Verfassung - HV - trifft nur der Staatsgerichtshof eine Entscheidung darüber, ob ein Gesetz oder eine Rechtsverordnung mit der Verfassung im Widerspruch steht. Die Antragsteller gehören nach Art. 131 Abs. 2 HV, § 17 Abs. 2 Nr. 3 des Gesetzes über den Staatsgerichtshof - StGHG - zu dem Kreis der Antragsberechtigten, die ein Verfahren zur Prüfung der Verfassungsmäßigkeit von Gesetzen vor dem Staatsgerichtshof einleiten können; sie umfassen mehr als ein Zehntel der gesetzlichen Zahl der Mitglieder des Hessischen Landtags. Das Recht des Hessischen Landtags, des Hessischen Ministerpräsidenten und des Landesanwalts, sich dem Verfahren anzuschließen und Anträge zu stellen, folgt aus §§ 17 Abs. 2 Nr. 2, 5 und 6, 18 Abs. 2 StGHG. Für einen Antrag auf abstrakte Normenkontrolle, bei der ausschließlich über die Geltung und Wirksamkeit der Norm entschieden wird, ist kein besonderes Rechtsschutzbedürfnis nachzuweisen. Es genügt das objektive Interesse an der Klarstellung der Gültigkeit der Norm (ständige Rechtsprechung des StGH, zuletzt im Urteil vom 7. April 1976 - P. St. 798 -, StAnz. 1976, 815 = ESVGH 26, 22 mit weiteren Nachweisen). Ein derartiges Überprüfungsbedürfnis ist hier gegeben; es sind Meinungsverschiedenheiten und Zweifel an der Gültigkeit der Norm entstanden. II. Der Antrag ist auch begründet. § 40 a des Gesetzes über die Wahlen zum Landtag des Landes Hessen (Landtagswahlgesetz - LWG -) in der Fassung von Art. 1 des Gesetzes zur Änderung des Landtagswahlgesetzes vom 28. Januar 1975 (GVBl. I S. 20) ist mit Art. 1, 65, 70, 71, 73 Abs. 2, 75, 76, 77, 79 der Verfassung des Landes Hessen nicht vereinbar und nichtig (Art. 132 HV, § 43 StGHG). Der durch Art. 1 des Gesetzes zur Änderung des Landtagswahlgesetzes vom 28. Januar 1975 (GVBl. I S. 20) eingefügte § 40 a in die Fassung des Landtagswahlgesetzes vom 10. Januar 1974 (GVBl. I S. 42) - LWG - beruht auf Art. 73 Abs. 3, Art. 75 Abs. 3, Art. 76 Abs. 2 HV, wonach das Nähere über die Wahl der Landtags abgeordneten durch das Wahlgesetz bestimmt wird. Ebenso wie die Erstfassung des Landtagswahlgesetzes muß sich auch jede Äderung im Rahmen der Rechtssätze und Grundgedanken der ermächtigenden Verfassungsnormen und der Gesamtverfassung halten (vgl. StGH, Urteil vom 19. Mai 1976 - P. St. 757 -, StAnz. 1976, 1134 [1138]). Mit der Einführung des § 40 a LWG hat der Gesetzgeber jedoch die von der Verfassung des Landes Hessen für die Wahl der Landtagsabgeordneten gezogenen Grenzen überschritten. III. Die Verfassung des Landes Hessen hat sich zu einer "demokratischen und parlamentarischen Republik" bekannt (Art. 65, 70, 150 HV). Diese Grundsatzbestimmungen zur Idee der Staatsform und ihrer staatsrechtlichen Verwirklichung beruhen auf politischen Grundvorstellungen, wie denn auch die Normen. einer Verfassung als Verwirklichung einer politischen Idee zu betrachten sind. Im Demokratieverständnis des hessischen Vorfassungsgebers gelangen sowohl plebiszitäre (Art. 71, 1. Halbsatz, 116, 124 HV) als auch repräsentative (Art. 71, 2. Halbsatz, 75 Abs. 1, 77 HV) Elemente zum Ausdruck. Soweit das Volk selbst als handelndes Subjekt der Staatsgewalt auftritt, sind der ideelle Träger und der tatsächliche Ausüber der Staatsgewalt identisch. Wenn das Volk aber durch die Beschlüsse der verfassungsmäßig berufenen Organe handelt, so wird: es durch diese repräsentiert. Diese Spannungslage ist bei der Auslegung von Wahlrechtsvorschriften nur dadurch aufzulösen, daß ermittelt wird, welches Prinzip im Einzelfall das höhere Gewicht hat (vgl. BVerfGE 2, 1 [72 f]). Sie kann nicht dadurch aufgehoben werden, wie Leibholz (Gutachten S. 23 f, 28) meint, daß der moderne Mehrparteienstaat letztlich seinem Wesen wie seiner Form nach nichts anderes als eine Erscheinungsform der plebiszitären Demokratie oder - wenn man so will - ein Surrogat der direkten Demokratie im Flächenstaat ist, in dem der Wille des Volkes in Wirklichkeit mit Hilfe des Identitätsprinzips ohne Beimischung repräsentativer Strukturelemente entsteht, und in dem das Parlament zur Stätte wird, an der sich gebundene Parteibeauftragte treffen, um anderweitig, z. B. in Ausschüssen, Fraktionen oder Parteikonferenzen getroffene Beschlüsse registrieren zu lassen. Eine geschlossene staatsrechtliche Erklärung der Wahlen, des Parlaments und der Stellung der Abgeordneten läßt sich auch in Hessen nur in der parlamentarischen Repräsentation als Idee und als Institution finden. Zwar kommt den politischen Parteien der durch Art. 21 Grundgesetz - GG -verliehene Status auch in der Verfassungsordnung des Landes Hessen zu, weil die verfassungsrechtliche Stellung der Parteien durch die Einwirkung des Art. 21 GG über Art. 28 Abs. 1 GG auf die Verfassungen der Länder bestimmt wird (vgl. Zinn-Stein, Die Verfassung des Landes Hessen, Kommentar, 1963 ff., Vorb. III 5 vor Art. 75; BVerfGE 1, 208 [227]; 4, 375 [378]; 6, 367 [375]; 27, 10 [17]); doch wirken die Parteien ausschließlich bei der Willensbildung des Volkes mit, während die Willensbildung des Staates selbst durch die Organe des Staates, vornehmlich durch das Parlament erfolgt. Die politische Willensbildung des Volkes ist ihrem Wesen entsprechend als eine Erscheinung des gesellschaftlich-politischen und nicht des staatsorganschaftlichen Bereichs zu begreifen. In sie gehen neben anderen Faktoren die vielfältigen, sich möglicherweise Widersprechenden, ergänzenden, gegenseitig beeinflussenden Wertungen, Auffassungen und Äußerungen des Einzelnen, der Gruppe, der politischen Parteien, der Verbände oder sonstiger gesellschaftlichen Gebilde ein, die ihrerseits von einer Vielzahl von (politisch relevanten) Tatsachen beeinflußt sind, zu denen auch Entscheidungen des Staates und Äußerungen und Maßnahmen staatlicher Organe gehören (vgl. BVerfGE 8, 104 [113]; BVerfG, Urteil vom 2. März 1977 - 2 BvE 1/76 -, DVBl. 1977, 419 [420]. Jene politische Willensbildung des "Volkes kann trotz der Vermittlung durch die Parteien nicht mit der Willensbildung des Parlaments als demokratische egalitäre Volksvertretung identifiziert werden, weil diese auch auf Kompromissen zwischen den Fraktionen der Regierungsparteien und der Oppositionsparteien beruht, so daß der endgültig gebildete, im Abstimmungsergebnis niedergelegte staatliche Wille sich erheblich von dem vorgeformten parteilichen Willen unterscheiden kann (so Achterberg, Das rahmengebundene Mandat, 1975, S. 10; vgl. auch Steiger, Organisatorische Grundlagen des parlamentarischen Regierungssystems, 1973, S. 172 f.). Wenn sich die Willensbildung des Volkes und die Willensbildung in den Staatsorganen auch in vielfältiger und tagtäglicher Wechselwirkung vollziehen, wobei die Parteien als "Sprachrohr" die politisch mündig gewordenen Aktivbürger erst organisieren und aktionsfähig machen und den Bürgerwillen auch zwischen den Wahlen zu verwirklichen vermögen (so Leibholz, Gutachten S. 19, 21), so werden doch auch im demokratischen Parteienstaat durch die Wahl lediglich Mandatsinhaber, d. h. vom Vertrauen der Wähler berufene Träger eines öffentlichen Amtes als Vertreter des ganzen Volkes (vgl. BVerfGE 40, 296 [314]) bestellt. Ihnen wird nur eine globale, abstrakte Unterstützung gewährt, sie erhalten aber vom Wähler keine Einzelaufträge zu seiner konkreten Interessenbefriedigung. Das erklärt sich einmal aus dem Umstand, daß Mitglieder und Wähler der Parteien zwei ganz verschiedene Gruppen - oft auch in der Interessenrichtung - sind, zum anderen daraus, daß die Wähler sich keineswegs mit den Parteien identifizieren, sondern allenfalls ihrem aktuellen (Wahl-) Programm zustimmen, oft sogar nur Teilen desselben (vgl. Steiger, Organisatorische Grundlagen des parlamentarischen Regierungssystems, S. 176 ff. mit weiteren Nachweisen, insbesondere S. 178 FN 55). Auch bleibt die Wahl im Parteienstaat noch personenbezogen, anderenfalls wäre nicht zu erklären, warum die Parteien ihre Spitzenkandidaten auf die vordersten Positionen ihrer Listen setzen. Die Zustimmung des Wählers kann zudem von dem Wahlprogramm der Partei, deren Kandidaten er wählt, jedenfalls abweichen, wie denn auch Richtschnur für seine Wahlentscheidung die Auswirkungen der von dem Kandidaten und seiner Partei vertretenen Politik sein werden. Gerade in der Gegenwart kann nicht übersehen werden, daß vor allem in den parlamentarisch bedeutsamen Parteien dem Pluralismus Raum gegeben werden muß, weil nur dann die divergierenden Meinungen einen politischen Standort finden. In diesem Zusammenhang ist auch auf ein Phänomen hinzuweisen, das sich mit der Vorstellung des demokratischen Parteienstaates und dem mit ihm verbundenen existenziellen Begriff der Identität nicht vereinbaren läßt, nämlich die Macht der Verbände und ihre mannigfaltigen Einflußmöglichkeiten. Diese finden entgegen den tatsächlichen Gegebenheiten bei Leibholz (Gutachten S. 24) keinen Raum. Der Staatsgerichtshof kann nur von dem Demokratieverständnis ausgehen, wie es den maßgeblichen Vorschriften der Verfassung, die die demokratische Struktur des Landes Hessen bestimmen, zugrunde liegt. Entsprechend sind die Vorschriften über die Wahl und die Ausübung des Abgeordnetenmandats der Hessischen Verfassung auszulegen. IV. § 40 a LWG verletzt den Grundsatz der Unmittelbarkeit der Wahl nach Art. 73 Abs. 2 HV. Nach Art. 77 HV sind die Abgeordneten die Vertreter des ganzen Volkes. Sie werden vom Volke gewählt (Art. 75 Abs. 1 HV). Das hierbei auszuübende Stimmrecht ist gemäß Art; 73 Abs. 2 HV allgemein, gleich, geheim und unmittelbar. Seit dem Inkrafttreten des Grundgesetzes sind diese Wahlrechtsgrundsätze auch gemäß Art. 28 Abs. 1 GG in Verbindung mit Art. 38 Abs. 1 GG für die Hessische Landtagswahlen anzuwendendes Verfassungsrecht. 1. Bei der Entscheidung, ob eine Wahl der Landtagsabgeordneten unmittelbar vom Volk vollzogen ist, wird entscheidend auf die Wahlhandlung selbst abgestellt. Jede abgegebene Stimme muß bestimmten oder bestimmbaren Wahlbewerbern zugerechnet werden, ohne daß nach der Stimmabgabe noch eine Zwischeninstanz nach ihrem Ermessen die Abgeordneten auswählt (ständige Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts: BVerfGE 7, 63 [68]; 7, 77 [85]; 21, 355 [356]; überwiegende Meinung im Schrifttum: Hamann-Lenz, Kommentar zum Grundgesetz, 3. Aufl. 1970, Art. 38 B 3; Maunz-Dürig-Herzog, Kommentar zum Grundgesetz, 4. Aufl., 1976, Art. 38, RdNr. 43; von Mangoldt-Klein, Das Bonner Grundgesetz, Band II [1964], Art. 38 Anm. 3 2 d; Seifert, Bundeswahlrecht, Kommentar, 3. Aufl., 1976, Art. 38 Anm. 10). In Hessen wird die Landtagswahl nach einem modifizierten Verhältniswahlsystem durchgeführt (§ 36 LWG 1974). Mit der Verteilung der Wählerstimmen auf Wahlkreis- und Listenbewerber ist der unmittelbare Einfluß der Wahlhandlung der Wähler auf das Wahlergebnis nicht in irgendeiner Form unterbrochen; denn bei dieser unterschiedlichen Verteilung der abgegebenen Wählerstimmen bleibt das Ergebnis weiterhin von der im Wahlakt bekundeten Willensentscheidung der Wähler abhängig (BVerfGE 3, 45 [50]; 7, 63 [69]; 7, 77 [85]). Der Wähler bestimmt, wem seine Stimme zugute kommen soll. Bei der Listenwahl wird zwar dem Wähler die Möglichkeit beschränkt, eine bestimmte Einzelperson zu wählen. Die Unmittelbarkeit der Wahl der Abgeordneten durch den Wähler wird aber deshalb nicht aufgehoben, weil - wie die Antragsteller zutreffend ausführen - das Wahlergebnis auch in diesem Fall von der Stimmabgabe ab nur unter Mithilfe von Mathematik und Logik festgestellt wird. Die Zwischenschaltung eines vom Wähler verschiedenen Willens ist ausgeschlossen. Mithin wird auch die Reihenfolge der Kandidaten auf der Liste, in der sie für die Besetzung der Abgeordnetensitze im Parlament heranzuziehen sind, von dem Wahlrechtsgrundsatz der Unmittelbarkeit umfaßt. Wie bei der Bestimmung der gewählten Kandidaten unmittelbar nach der Wahl muß auch bei der späteren Nachfolge für ausgeschiedene Kandidaten der Grundsatz der Unmittelbarkeit der Wahl gewahrt bleiben (BVerfGE 3, 45 /51 /). Dieser Zusammenhang ist durch die in § 40 a LWG getroffene Regelung unterbrochen. Allerdings verletzt die nach § 40 a Abs. 1 LWG unwiderrufliche Ruhenserklärung des Abgeordneten, der zugleich Mitglied der Landesregierung ist, den unmittelbaren Einfluß des Wählers auf das Wahlergebnis noch nicht. Ebenso wie die Nichtannahme des Gewählten, dessen Verzicht oder Rücktritt ist auch die Ruhenserklärung nicht auf die Handlungsweise eines Dritten zurückzuführen. Mag auch die Motivierung in der Verwirklichung parteiinterner Interessen zu suchen sein, so beruht der Ausspruch doch letztlich auf einem freiwilligen Entschluß. Die Möglichkeit des vorzeitigen Ausscheidens des Gewählten ist aber dem Wähler ebenso wie die Person des Nachfolgers bekannt, sei es im Wahlkreis, sei es auf der Landesliste. Durch die Erklärung des Gewählten tritt insoweit keine Korrektur, sondern nur eine Bedingung für den Erwerb des Abgeordnetensitzes für den Nachfolger ein. Der Vorgang des Nachrückens wird noch vom Wählerwillen umfaßt; der Wechsel in der Mandatsausübung zu diesem Zeitpunkt ist kein sich zwischen Wahlakt und Wahlergebnis schiebender Vorgang. Vielmehr ist die Ruhenserklärung, die sich auf die gesamte Dauer der Amtszeit als Minister bezieht, mit einer Verzichtserklärung vergleichbar (vgl. dazu Wahlprüfungsgericht beim Landtag Rheinland-Pfalz, AS Rh-Pf Bd. 3, 399 [400] und 407 [409]). 2. Eine Durchbrechung des Einflusses des Wählerwillens auf das Wahlergebnis ist aber dann festzustellen, wenn der ehemalige Abgeordnete aus der Landesregierung ausscheidet und wieder in das Parlament eintreten will (§ 40 a Abs. 6 und Abs. 7 LWG). Dem Wiedereintritt muß vorausgehen entweder der Rücktritt des Ministerpräsidenten, der zum Rücktritt der gesamten Regierung führt (Art. 113 Abs. 1, 114 Abs. 4 HV), oder die Entlassung (Art. 112 HV) oder der Rücktritt des Mitgliedes aus der Landesregierung (Art. 113 Abs. 1 HV), das die Ruhenserklärung nach § 40 a Abs. 1 LWG abgegeben hatte. Dieses Ergebnis, das zumindest in zwei der drei genannten Ausscheidensgründe nicht auf einer Willensentscheidung des ehemaligen Abgeordneten beruht, führt aber nicht automatisch zur Wiederübertragung des Abgeordnetenmandats. Mithin hat auch dieser Teil des Instituts "ruhendes Mandat" keine unmittelbare Einwirkung auf das Wahlergebnis. Das Ende des Ruhens und die sich daraus ergebenden Folgerungen bestimmen sich nach §§ 40 a Abs. 7, 40 Abs. 4 Satz 2 und 3 in Verbindung mit §§ 37 Abs. 2 und 38 LWG. Für den Wiedereintritt des ehemaligen Abgeordneten in den Landtag bedarf es der Feststellung des Landeswahlleiters über das Ende des Ruhens, des Zurücktretens des zuletzt berufenen Bewerbers und der Benachrichtigung des ehemaligen Abgeordneten durch den Landeswahlleiter mit der Aufforderung, sich binnen einer Woche schriftlich darüber zu erklären, ob er das Mandat wieder ausüben will. Stillschweigen auf diese Aufforderung hin gilt als Annahme (§ 38 Satz 2 LWG). Ebenso wie das Ausscheiden aus der Landesregierung sind die Feststellung über das Ende des Ruhens und das zurücktreten des zuletzt berufenen Bewerbers nur die gesetzlichen Voraussetzungen für die Wiedererlangung eines Abgeordnetenmandats; sie vermögen nicht zugleich die Abgeordneteneigenschaft zu vermitteln. Hierfür ist vielmehr allein die erneute Willensentscheidung des ehemaligen Abgeordneten maßgebend, die er dem Landeswahlleiter gegenüber kundgeben muß. Denn erst mit dem Eingang der Annahmeerklärung bzw. einer Nichtbeantwortung bis Fristablauf erwirbt der ausgeschiedene Minister wieder die Rechtsstellung eines Abgeordneten (§ 38 LWG). Auch für die Rückkehr auf den Abgeordnetensitz muß die im Wahlakt bekundete Willensentscheidung des Wählers bestimmend sein, wenn sie dem Grundsatz der Unmittelbarkeit entsprechen soll (BVerfGE 7, 77 [85]). Eine solche Beziehung kann hier jedoch nicht mehr festgestellt werden Die im Zeitpunkt der Wahl festgelegte Nachfolge für ausscheidende Abgeordnete wird durch die Rückkehrmöglichkeit unterbrochen, die erst nach der Stimmabgabe des Wählers bei der Landtagswahl im Oktober 1974 durch § 40 a LWG dem ehemaligen Abgeordneten eingeräumt worden ist. Steiger (Gutachten S. 89) kann nicht darin zugestimmt werden, daß hier das durch die unmittelbare Wahl begründete Grundverhältnis fortwirke und mithin die unmittelbare Auswahl der Person des Amtswalters nicht vom Willen Dritter abhänge. Ein solches Weiterbestehen entspricht nicht der Rechtswirklichkeit. Mit dem Wirksamwerden der Ruhenserklärung ist der ein Ministeramt innehabende Abgeordnete aus dem Parlament ausgeschieden. Seine Einwirkungen auf das Wahlergebnis durch die Kundgabe seines Rückkehrwillens sind mithin Äußerung eines Externen, eines Dritten. Der vom Ministerpräsidenten geäußerten Auffassung, daß der Wiedereintritt in das Abgeordnetenamt eindeutig auf die Wählerentscheidung zurückzuführen sei, weil die ursprüngliche Zusammensetzung des Landtags mit der Rückkehr wiederhergestellt werde und auch der rückkehrende Abgeordnete sein Mandat von der Wählerentscheidung ableite, kann ebenfalls nicht gefolgt werden. Vom Wählerwillen wird keine beliebige Auswechselbarkeit der Abgeordnetenanwärter umfaßt. Der Wille des Wählers bezieht sich für den Fall des Ausscheidens eines gewählten Abgeordneten nur unmittelbar und unteilbar auf dessen Nachfolger. Der ausscheidende Abgeordnete ist vom Wähler nur solange legitimiert, als er sein Abgeordnetenmandat auch selbst wahrnimmt. Die Rückkehr durch Ausübung eines subjektiven Ermessens Dritter ist eine fremde Einflußnahme auf das Wahlergebnis. 3. Eine andere. Auslegung erfährt der Unmittelbarkeitsgrundsatz bei Parlamentswahlen auch nicht deshalb, weil im geltenden Verfassungsrecht die beiden Strukturprinzipien des repräsentativen Parlamentarismus und der parteienstaatlichen Demokratie das Staatsleben beeinflussen (Art. 65, 70, 71 HV; Zinn-Stein, a.a.O., Teil B, Einf. IV; vgl. auch Leibholz, Parteienstaat und Demokratie, DVBl. 1951, 1, 67; ders., Der Strukturwandel der modernen Demokratie, Schriftenreihe der Juristischen Studiengesellschaft Karlsruhe, Heft 2, 1952; ders., Die Repräsentation in der Demokratie, 1973 [Sammlung Göschen, Bd. 6001]; Rinck, Der Grundsatz der unmittelbaren Wahl im Parteienstaat, JZ 1958, 193). Die Parlamentswahlen stellen den für die Willensbildung im demokratischen Staat entscheidenden Akt dar. Sie sind in der repräsentativen Demokratie die dem Volk gegebene Möglichkeit, seinen Willen kundzutun. Ohne die politischen Parteien können allerdings in der modernen Massendemokratie Wahlen nicht mehr durchgeführt werden. Durch die Wahlen entscheiden die Bürger über den Wert des Programms einer politischen Partei und üben ihren Einfluß auf die Bildung des Staatswillens aus. Für die Bürger wird die Wahlentscheidung dadurch vorbereitet, daß ihnen im Wahlkampf die Programme und Ziele der verschiedenen politischen Partelen dargelegt werden (BVerfGE 8, 51, [63]; 13, 54 [82 f]; 14, 121 [133]; 20, 56, [113]). Zwar kann Steiger (Gutachten S. 10) darin zugestimmt werden, daß die Parteien in der Regel durch ihre Führungselite in den Volksvertretungen tätig sind. Wegen ihrer politisch-fachlichen Qualifikation und ihrer darauf beruhenden führenden Stellung in der Partei und vor allem auch in der Fraktion werden die betreffenden Abgeordneten bei entsprechender Mehrheit oft auch Mitglieder der Landesregierung; denn sie gelten im allgemeinen als am besten geeignet, das jeweilige Parteiprogramm und die jeweiligen aktuellen politischen Vorstellungen der Partei im Wege der Personalunion von Staats- und Parteiamt zu verwirklichen. Doch führt dieser hervorragende Einfluß der Parteien auf die Wahlen, die Auswahl der Abgeordneten und die Regierungsbildung in Hessen in letzter Konsequenz nicht zu dem Ergebnis, daß die Parteiführung die Parlamentsarbeit lenkt. Leibholz (Gutachten S. 24 ff.) definiert eine moderne parteienstaatliche Demokratie als einen Staat, in dem die Wähler einer Partei oder einer Koalition einen zeitlich begrenzten Auftrag erteilen, der Bewerber mithin nur als Exponent seiner Partei ohne besondere eigene politische Ausstrahlungskraft gesehen wird, der einer Fülle von parteimäßigen Bindungen unterworfen ist, die entscheidend seihe Rede und Abstimmung beeinflussen. In der Wahl sieht Leibholz nur eine Bestätigung einer in den zuständigen Parteigremien getroffenen Vorentscheidung; Adressat der Wahl sind nach seiner Auffassung in erster Linie die politischen Parteien, wobei er allerdings anerkennt, daß ihnen untersagt ist, nach dem Wahlvorgang noch Veränderungen der nominierten Kandidaten vorzunehmen (Gutachten S. 66, 67). Offensichtlich hält er aber auch den Parteieneinfluß für so bestimmend, daß er in der Äußerung des Rückkehrwillens eines Abgeordneten keine Zwischeninstanz sieht, sondern die Wiederherstellung eines Zustandes, der exakt dem Wählerwillen entspricht (Gutachten S. 68). Dieser perfekte Parteienstaat, der den Abgeordneten nur ein parteigebundenes Mandat verleiht, entspricht indessen weder der Verfassungswirklichkeit in Hessen noch der Struktur der Landesverfassung. Im Lande Hessen, einer demokratischen, parlamentarischen Republik (Art. 65 HV), in der die Staatsgewalt unveräußerlich beim Volke liegt (Art. 70, 71 HV), leitet sich die Legitimation des Abgeordneten zur Ausübung staatlicher Gewalt unmittelbar aus der Volkswahl und nicht aus innerparteilichen Wahlen ab. Desgleichen darf auch nicht unter dem Etikett staatlicher Hoheitsmacht auf die Wahlen zur Vertretung des Volkes, als den Grundakt demokratischer Legitimation parteiergreifend eingewirkt werden (BVerfG, Urteil vom 2. März 1977 - 2 BvE 1/76, a.a.O., S. 421). Immerhin setzt die moderne parlamentarische Demokratie die Existenz politischer Parteien voraus. Vor den Parlamentswahlen sammeln sie die Meinungen, Interessen und Bestrebungen der Aktivbürger zu einem Programm der zukünftigen Regierung. Die Aktivbürger ihrerseits bestimmen in den Wahlen den Umfang der Einwirkung der politischen Parteien auf die Willensbildung und Entscheidungen in den Staatsorganen. Dieses Spannungsverhältnis zwischen repräsentativen und plebiszitären Elementen bei der Bildung des Parlaments fordert für den Bestand der Demokratie, daß der Erwerb der Parlamentszugehörigkeit unmittelbar durch das Volk legitimiert ist und die Rückbindung an den Volkswillen gewährleistet wird (Beratungen und Empfehlungen zur Verfassungsreform, Schlußbericht der Enquete-Kommission Verfassungsreform des Deutschen Bundestages, Teil I: Parlament und Regierung, herausgegeben vom Presse- und Informationszentrum des Deutschen Bundestages in der Schriftenreihe "Zur Sache" 3/76, S. 49 f.). Der Parteiwille endet daher mit der Aufstellung der Kandidatenliste. Die Entscheidung über den Erwerb der Abgeordneteneigenschaft trifft der Wähler unmittelbar; sie kann dagegen nicht nach ihrem Verlust während der Wahlperiode - durch eine entsprechende Erklärung des ehemaligen Abgeordneten zurückerworben werden. 4. Der Verfassungsgrundsatz der Unmittelbarkeit des Stimmrechts (Art. 73 Abs. 2 HV) erfordert auch, daß die Mandatsverteilung, Verlust und Nachfolge nach den am Wahltag geltenden Normen vollzogen werden (vgl. Nell, Ruhendes Mandat, JZ 1975, 519, 521, Fußnote 31 unter Hinweis auf BVerfGE 1, 14 [33], wo allerdings allgemein mit dem Grundsatz der Demokratie argumentiert wird). Das trifft auf § 40 a LWG nicht zu; diese Vorschrift hat vielmehr rückwirkende Kraft. Sie ist nach Art. 3 des Gesetzes zur Änderung des Landtagswahlgesetzes vom 28. Januar 1975 (GVBl. I S. 20) am Tag nach seiner Verkündung in Kraft getreten. Verkündet ist das Gesetz im Gesetz- und Verordnungsblatt, Teil I Nr. 3 vom 4. Februar 1975; der Zeitpunkt des Inkrafttretens bestimmt sich daher auf den 5. Februar 1975. § 40 a LWG findet jedoch bereits auf die am 27. Oktober 1974 gewählten Mitglieder des Landtages Anwendung. Die Rechtsnorm wirkt auf gegenwärtige, noch nicht abgeschlossene Sachverhalte und Rechtsbeziehungen für die Zukunft ein und berührt damit zugleich die Rechtsposition der betroffenen Abgeordneten nachträglich im Ganzen. Der Wähler überträgt mit seinem Votum Staatsgewalt auf den Abgeordneten. Folglich müssen sich seine Erwartungen an dem jeweiligen Wahlgesetz orientieren können. Bei der Wahl konnte er nur damit rechnen, daß der Gewählte auf sein Mandat verzichtet, die Wahl nicht annimmt oder daß das Mandat durch den Tod des Abgeordneten erlischt, sieht man von einem Selbstauflösungsbeschluß des Landtags nach Art. 80 HV ab. § 40 a LWG bringt dagegen eine neue Form des vorübergehenden Ausscheidens bzw. einer zeitweisen Mandatsausübung. Hiermit ist eine so tiefgreifende Änderung des Mandatsumfangs geschaffen worden, daß sie nicht den bisherigen Formen der Beendigung zugeordnet werden kann. Das Wirksamwerden des § 40 a LWG für die Wahlperiode 1974/1978 verletzt deshalb den Unmittelbarkeitsgrundsatz des Art. 73 Abs. 2 HV auch unter dem Gesichtspunkt der Vorherigkeit des Wahlgesetzes. V. § 40 a LWG verstößt weiter gegen den für das Stimmrecht besonders wichtigen Grundsatz der Gleichheit der Wahl nach Art. 73 Abs. 2 HV und verletzt den allgemeinen Gleichheitsgrundsatz des Art. 1 HV. 1. Nach dem Grundsatz der gleichen Wahl, wie er in Art. 73 Abs. 2 HV verankert ist, muß jedermann seine staatsbürgerlichen Rechte in formal möglichst gleicher Weise ausüben können, d. h. alle Wahlberechtigten müssen bei der Wahl gleich behandelt werden, jeder Wähler muß über die gleiche Stimmkraft verfügen (so BVerfG in ständiger Rechtsprechung, u. a. in BVerfGE 11, 266 [272]; 34, 81 [98]; vgl. auch Seifert, a.a.O., Art. 38 GG, RdNr. 21, S 50 f.). Dieser Grundsatz hat in der neueren Entwicklung einen weit über diese seine geschichtliche Bedeutung hinausgehenden Inhalt erfahren. Er gilt nicht nur für die Ausübung des aktiven und passiven Wahlrechts im engeren Sinne, sondern auch für die Ausübung des Abgeordnetenmandats (vgl. BVerfGE 40, 296 [317] für die Abgeordneten des Bundestages). Ebensowenig wie das Grundgesetz kennt die Verfassung des Landes Hessen im Wahlrecht (insbesondere Art. 71, 73 Abs. 2 HV) oder im Parlamentsrecht (insbesondere Art. 75, 76, 77 HV) irgendwelche für das Amt des Abgeordneten erhebliche, in seiner Person liegende Umstände, die eine Differenzierung innerhalb seines Status rechtfertigen könnten. Auch hat die Verfassung des Landes Hessen die Frage, ob die Zugehörigkeit zur Landesregierung mit der gleichzeitigen Ausübung eines Landtagsabgeordnetenmandates vereinbar ist, im Gegensatz zu Art. 108 Abs. 1 der Landesverfassung der Freien Hansestadt Bremen und Art. 38 a der Verfassung der Freien und Hansestadt Hamburg nicht ausdrücklich beantwortet. Die Festlegung von Unvereinbarkeiten ist als Durchbrechung des Prinzips der allgemeinen (und gleichen) Wählbarkeit nur statthaft, wenn sie durch die Verfassung angeordnet und zugelassen ist (vgl. Seifert, a.a.O., Art. 38, RdNr. 9, S. 45). Indessen besteht Einigkeit darüber, daß das parlamentarisch-demokratische Prinzip (vgl. Art. 65 HV) eine solche Ämtervereinigung nicht nur zuläßt, sondern zur Regel macht; das parlamentarische Regierungssystem setzt gewohnheitsrechtlich die Kompatibilität von Regierungsamt und Abgeordnetenmandat als Selbstverständlichkeit voraus (vgl. Friesenhahn, VVDStRL Bd. 16 [1958] S. 9 [34 f.]; Sturm, Die Inkompatibilität, 1967, S. 91 f.; Maunz-Dürig-Herzog, a.a.O., Art. 66, Rdnr. I; v. Mangolde - Klein, a.a.O., Art. 66, Anm. IV, 2 a; Liesegang in Grundgesetz-Kommentar, Hrsg. Ingo von Münch, Bd. 2, 1976, Art. 66 GG, Rdnr. 5). In Hessen ist daher die gleichzeitige Mitgliedschaft in Landtag und Landesregierung zulässig, obgleich sie dazu führt, daß dieselben Personen die Funktionen von Legislative und Exekutive ausüben (vgl. Zinn-Stein, a.a.O., Art. 75, Anm. 24). Die Trennung zwischen Regierungsamt und Abgeordnetenmandat, mit der die Einführung des ruhenden Mandats auch gerechtfertigt worden ist (vgl. Hess. Landtag, 8. Wahlperiode, 3. Sitzung, Stenographischer Bericht 8/3, S. 37), mag zwar vor dem Hintergrund der Gewaltenteilung als "idealtypisch" anerkennenswert sein, entspricht aber weder der Verfassungsrechtslage noch der Verfassungswirklichkeit in Hessen. Bisher waren jedenfalls die Mitglieder der Landesregierung regelmäßig auch Mitglieder des Landtages. Der Sinn des Gewaltenteilungsprinzips, das auch der Verfassung des Landes Hessen zugrunde liegt (StGH, Urteil vom 24. November 1966 - P. St. 414 - ESVGH 17, 1 [15]= StAnz. 1966, 1612 = DÖV 1967, 51), ist nicht die scharfe Trennung der Funktionen der Staatsgewalt, sondern ihre Begrenzung und gegenseitige Kontrolle (so StGH, Urteil vom 19. Mai 1976 - P. St. 757 -, StAnz. 1976, 1134 [1142]). Gewisse Grenzüberschreitungen sind zulässig; erst wenn eine Gewalt in den Bereich der anderen gestaltend eingreift, ist eine Verletzung des Grundsatzes der Gewaltenteilung festzustellen (vgl. Nell, JZ 1975, 519 unter Hinweis auf Scheuner, DÖV 1957, 633 [635]; Hesse, Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, 8. Aufl. 1975, § 15 II 5, S. 238 f.). Die personelle Verflechtung von Regierung und Regierungsfraktionen ermöglicht den Abgeordneten indes nach wie vor besondere Einflußnahme, Kontrolle und Kritik der Regierung. Deshalb werden die Regierungsmitglieder im Regelfall aus den Parlamentsfraktionen entnommen, die die Regierung tragen. Sie haben dadurch auch die Möglichkeit, die Fraktion - unbeschadet ihrer Bindung an die Kabinettsdisziplin - für ihre Vorstellungen zu gewinnen (vgl. dazu Lohmeier, DVBl. 1977, 405 [406 f.] mit weiteren Nachweisen). In diesem Sinne kann die Kompatibilität zwischen Regierungsamt und Abgeordnetenmandat als Bestandteil des parlamentarischen Systems angesehen werden. Sie stärkt den Kontakt zwischen der Regierung und den sie tragenden Abgeordneten und führt zur gegenseitigen Absprache bei den zu treffenden Entscheidungen. Insoweit spricht sie eher gegen die Einführung des ruhenden Mandats, weil es den Minister-Abgeordneten gerade dieser Wechselwirkung von Parlament und Regierung entzieht (vgl. Schneider, Gutachten, S. 22; StGH, Urteil vom 7. Januar 1970 - P. St. 539 -, StAnz. 1970, 342 [348] = ESVGH 20, 206 [216] = DÖV 1970, 243 = DVBl. 1970, 524 [L]). 2. Der Grundsatz der gleichen Wahl unterscheidet sich vom allgemeinen Gleichheitssatz durch seinen formalen Charakter (vgl. BVerfGE 13, 243 [246]; 28, 220 [225]. Für den Staus der Abgeordneten bedeutet er, daß alle Mitglieder des Landtages einander formal gleichgestellt sind (vgl. BVerfGE 40, 296 [318]), ein Gesichtspunkt, den Leibholz in seinem Gutachten nicht berücksichtigt, weil er allein den in das Verfassungssystem eingebetteten Wahlvorgang als den entscheidenden Anknüpfungspunkt sieht, an dem der Grundsatz der Gleichheit der Wahl und seine potentielle Verletzung letzthin gemessen werden müsse (Gutachten S. 70). Entscheidend ist aber in diesem Zusammenhang nicht der Zähl- und Erfolgswert der Wählerstimmen, wie auch Steiger (Gutachten S. 91) annimmt, sondern der Unterschied im Status der Abgeordneten. Mit der Einführung des ruhenden Mandats durch § 40 a LWG hat der Gesetzgeber unverkennbar drei Gruppen von Landtagsabgeordneten geschaffen, deren Mandatsausübung von Beginn und Ende her unterschiedlich bestimmt bzw. bestimmbar ist. Die unmittelbar gewählten Abgeordneten können ihr Mandat während der gesamten Wahlperiode auf vier Jahre innehaben und ausüben (Art. 79 HV); die Minister-Abgeordneten können dagegen ihr Mandat durch Ruhenserklärung vorzeitig beenden und nach Ablauf ihrer Amtszeit in der Landesregierung wieder ausüben (§ 40 a Abs. 1 und Abs. 7 Satz 2 in Verbindung mit §§ 37 Abs. 2, 38 LWG), während schließlich ein zur Mandatsausübung berufener Nachfolger, der die Ausübung des Mandats ablehnt, auch für die Nachfolge nach § 40 LWG ausscheidet (§ 40 a Abs. 5 LWG) oder bei Wiederaufnahme des Mandats durch den ehemaligen Minister aus dem Landtag zurücktritt (argumentum aus § 40 a Abs. 6 LWG). Diese Aufspaltung der Mandatsausübungskompetenzen verletzt den Grundsatz der gleichen Wahl des Art. 73 Abs. 2 HV. Sie wirkt sich für den Minister-Abgeordneten dahin aus, daß er - statt des Verzichts nach § 39 Abs. 1 Nr. 1 LWG, der sein endgültiges Ausscheiden aus dem Landtag bedeuten würde - sein Mandat ruhen lassen und nach Ende seiner Amtszeit in der Landesregierung wieder annehmen kann. Damit steht das Mandat des nachrückenden Abgeordneten anders als die Mandate aller übrigen Abgeordneten - zugleich unter einer auflösenden Bedingung, ein Gegensatz, den auch Leibholz (Gutachten S. 72) und Steiger (Gutachten S. 97) einräumen. Der Unterschied im Status des Nachfolge-Abgeordneten läßt sich aber nicht dadurch ausgleichen, daß die Wähler letztlich für die Partei gestimmt und damit schon bei der Wahl mit den als Wahlbewerbern auftretenden Kandidaten als Abgeordneten gerechnet haben. Diese allein aus der Vorstellung des demokratischen Parteienstaates gewonnene Erkenntnis verkürzt den Grundsatz der Wahlgleichheit, weil er sich auch auf die Ausübung der Mandate und damit auf Beginn und Ende des Abgeordnetenstatus auswirkt. Die Möglichkeit des vorzeitigen Verlustes durch die Erklärung eines Dritten begründet die Ungleichheit des Mandats für den Nachfolge-Abgeordneten. Die Befugnis des Minister-Abgeordneten, sein Mandat nach § 40 a Abs. 1 LWG ruhen zu lassen, verletzt den Anspruch der Abgeordneten auf ein gleiches Mandat, weil sie anderen Abgeordneten, mögen sie den Regierungsfraktionen angehören oder der Opposition, nicht zusteht. Sie bezieht sich auch auf die Ausübung des Amtes als Abgeordneter, weil jeder Abgeordnete die Pflicht hat, das Mandat, das ihm vom Wähler Überträgen worden ist und das er einmal angenommen hat, auch auszuüben. Eine irgendwie geartete Stellvertretung im weitesten Sinne gibt es für das Abgeordnetenmandat nicht (vgl. Wahlprüfungsgericht beim Landtag Rheinland-Pfalz in AS Rh.-Pf. Bd. 3, 399 [403]). Begrenzt wird diese Pflicht zur Wahrnehmung des Mandats lediglich durch den Ablauf der Wahlperiode (Art. 79 Satz 1 HV), die Selbstauflösung des Landtags (Art. 80 HV) und durch die Mandatsfreiheit, zu der nach herrschender Auffassung auch das Recht zum Verzicht gehört. Der zusätzliche Verlustgrund (Wiederaufnahme des Mandats nach Ende der Amtszeit des Ministar-Abgeordneten) für den Nachfolger in ein ruhendes Mandat stellt sich unter dem Gesichtspunkt der Gleichheit aller Mandate ebenfalls als eine unzulässige Ungleichbehandlung dar. Die Mandatsdauer der übrigen Abgeordneten ist allein von dem Ablauf der Wahlperiode (Art. 79 Abs. 1 Satz 1 HV) begrenzt, sieht man von der Möglichkeit des Verzichts auf das Mandat oder von dem Ausnahmefall eines Auflösungsbeschlusses des Landtags nach Art. 80 HV ab. Der Abgeordnete kann also nach seiner Wahl mit einer zeitlich festgelegten Amtsdauer rechnen und seine Aktivitäten darauf einstellen, seine politischer. Vorstellungen in der Parlamentsarbeit durchzusetzen, die ihm. von der - Wählerschaft übertragenen Aufgaben zu erfüllen und seine politischen Ziele zu verwirklichen. Das Risiko seiner Wiederwahl hat er allein zu tragen. Demgegenüber sieht sich der Nachfolge-Abgeordnete, der während der Amtszeit eines Minister-Abgeordneten dessen Mandat ausübt, in einer ungleich ungewisseren Position. Er muß immer damit rechnen, durch die Willensentscheidung eines Dritten, nämlich die Erklärung des ehemaligen Ministers, sein Abgeordnetenmandat wieder auszuüben (vgl. § 40 a Abs. 7 Satz 2 in Verbindung mit §§ 37 Abs. 2 und 38. LWG) die nicht auf dem Wählerwillen beruht, sein Mandat wieder. zu verlieren und aus dem Landtag auszuscheiden. Im Gegensatz zu den anderen Abgeordneten kann er seine Parlamentsarbeit nicht langfristig, bezogen auf die gesamte Wahlperiode, planen und einteilen. Sein Status ist also insofern ein anderer, wenn er auch sonst in seinen Rechter als Abgeordneter (Rede- und Abstimmungsbefugnis, Mitgliedschaft in Ausschüssen usw.) den anderen Mitgliedern des Landtags gleichgestellt ist. 3. Ausnahmen von der formalisierten Statusgleichheit aller Abgeordneten bedürfen besonderer rechtfertigender Gründe, so daß dem Gesetzgeber bei der Ordnung des Wahlrechts, zu dar auch die Regelungen über den Status der Abgeordneten gehören, nur ein eng bemessener -Spielraum für Differenzierungen verbleibt (vgl. BVerfGE 11, 266 [272], 351 [361]; 34, 81 [99]). Für die Einführung des ruhenden Mandats und die damit verbundene Sonderstellung des Minister-Abgeordneten und seines Nachfolgers ist ein zwingender Grund jedoch nicht ersichtlich. a) Wenn auch das Institut des ruhenden Mandats an die besonderen funktionalen Beziehungen zwischen dem Minister- und dem Abgeordnetenamt anknüpft, die in dieser Weise für die anderen Abgeordneten nicht bestehen, weil sie nicht gleichzeitig Mitglieder zweier Verfassungsorgane sind (so Leibholz, Gutachten S. 72, und Steiger, Gutachten S. 94), so sind diese besonderen Verhältnisse im Hinblick auf die Pflicht zur Wahrnehmung des Abgeordnetenmandates kein sachlich zureichender Grund, um eine unterschiedliche Behandlung bei Beginn und Ende des Abgeordnetenamtes und damit bei der Ausübung des Abgeordnetenmandats zu tragen. Die Verfassung des Landes Hessen kennt - wie dargelegt - keine Inkompatibilität zwischen Ministeramt und Abgeordnetenmandat. Deshalb läßt sich das Institut des ruhenden Mandats auch nicht mit der Erwägung. rechtfertigen, wie Steiger (Gutachten S. 94 f.) es versucht, die Beschränkung der Rechte aus § 40 a Abs. 1 LWG auf die Minister-Abgeordneten sei weniger als die Inkompatibilität, diese widerspreche aber nicht dem Abgeordnetenverhältnis und sei auch keineswegs immer in den Verfassungsgesetzen enthalten (vgl. § 7 Abs. 3 Hessisches Beamtengesetz - HBG - in der Fassung vom 16. Februar 1970, GVBl. I S. 110). Vielmehr bürdet die Verfassung des Landes Hessen die besonderen Aufgaben, die mit der Wahrnehmung politischer Führung und Gestaltung im parlamentarischen. Regierungssystem verbunden sind, den jeweiligen Abgeordneten auf. Die für das ruhende Mandat in Anspruch genommene Funktion, das parlamentarische Regierungssystem effektiver zu gestalten, läuft der der Kompatibilität von Amt und Mandat zugrundeliegenden Vorstellung geradezu zuwider, einen engen Kontakt zwischen der Regierung und den die Regierung stützenden Fraktionen zu sichern (vgl. dazu Zinn-Stein, a.a.O., Art. 75 Anm. 24). Der Umstand, daß für jeden, der ein durch eine Erklärung nach § 40 a Abs. 1 LWG frei gewordenes Mandat übernimmt, auch persönlich von vornherein klar ist, daß er es gegebenenfalls wieder aufgeben und aus dem Landtag ausscheiden muß, vermag den Unterschied im Status der Abgeordneten nicht zu rechtfertigen, weil eine Ausnahme von dem formalisierten Grundsatz der Gleichheit der Mandate im Sinne eines vernünftigen Grundes, wie ihn Steiger (Gutachten S. 97) annimmt, nicht zu erkennen ist. Zum einen widerspricht die Absicht, durch das Institut des ruhenden Mandats die besonderen funktionellen und sachlichen Probleme des parlamentarischen Regierungssystems aufzulösen, den Grundvorstellungen der Verfassung des Landes Hessen, die gerade von der Kompatibilität von Regierungsamt und Abgeordnetenmandat ausgeht. Zum anderen kann das Argument, das ruhende Mandat diene in diesem Verbindungssystem dem Zweck, die systemimmanente Härte der Doppelbelastung zu vermeiden, den zusätzlichen Verlustgrund für den Nachfolger des Minister-Abgeordneten und das Wiedereintrittsrecht des ehemaligen Mitgliedes der Landesregierung nicht mehr rechtfertigen. Endlich führt auch die Erwägung, die Möglichkeit der vorzeitigen Mandatsausübung durch den Bewerber im Falle der Mandatsruhe sei ein Ausgleich für das Risiko, aus dem Landtag zurücktreten zu müssen, wenn der ehemalige Minister sein Abgeordnetenmandat wieder aufnimmt, nicht zur Gleichheit im Mandat. Der zeitliche Vorteil gleicht den Nachteil der Ungewißheit über die Dauer seiner Rechtsstellung als Abgeordneter nicht aus; denn der Eintritt des Nachfolgefalles ist auch sonst zeitlich unbestimmt, während das Ende der Mandatsausübung in der Regel allein von dem Ablauf der Wahlperiode bestimmt wird. b) Die durch die Einführung des ruhenden Mandats bewirkte Ungleichheit im Abgeordnetenstatus läßt sich auch nicht dadurch wieder aufheben, daß man die Rechtsstellung des Abgeordneten in das Grundverhältnis, das Amts Verhältnis und das Statusverhältnis gliedert (so Steiger, Gutachten S. 27 ff.). Geht man von dieser Konstruktion aus, so verliert der Minister-Abgeordnete, der sein Mandat ruhen läßt, die Amtswalterschaft; das Grundverhältnis bleibt bestehen; es ist die Grundlage für seinen Wiedereintritt in den Landtag nach seinem Ausscheiden aus der Landesregierung. Der Nachfolge-Abgeordnete kann deshalb nicht in das Grundverhältnis des "freigewordenen" Mandats einrücken, sein "Mandat" ist also ein Amts- und Statusverhältnis ohne Grundverhältnis. Ein solches Mandat kann jedoch unter dem Blickwinkel der Gleichheit aller Abgeordnetenmandate nicht als ein Mandat wie alle anderen qualifiziert werden (vgl. dazu Schneider, Gutachten S. 36). Versucht man nun, auch die Stellung des Nachfolge-Abgeordneten von einem Grundverhältnis her zu verstehen, was für die Innehabung eines "Vollmandats". Voraussetzung wäre, so müßte man die Zahl der Grundverhältnisse mit dem Eintritt des Nachrückers um eines vermehren, was. nach der Ansicht von Steiger, (Gutachten S. 47) unerheblich ist. Indessen ist das Grundverhältnis auf die Wahrnehmung oder Innehabung eines Mandates mit den entsprechenden Rechten und Pflichten oder Zuständigkeiten gerichtet (ebenso Steiger, Gutachten S. 27 unter Hinweis auf Wolff, Verwaltungsrecht II, 3. Aufl. 1970, § 73 III b 3, S. 34). Bei der Mandatsruhe bestünden dann aber zwei Gründverhältnisse und damit zwei subjektive Rechte von Abgeordneten auf ein und dasselbe. Mandat. Insoweit wirkt sich die Vermehrung der Grundverhältnisse aus. Nimmt der ehemalige Minister sein Abgeordnetenmandat wieder an, so tritt der Mandatsausüber wieder zurück (§ 40 a Abs. 6, 7 LWG), sein Grundverhältnis wird wieder zum - allerdings wesentlich schwächeren - Nachfolgerecht (so auch Steiger, Gutachten S. 47). Diese Regelung wirkt zu Gunsten des Minister-Abgeordneten und zu Lasten des Nachrückers. Ihre Ungleichheit im Mandat wird offenbar. Der Minister-Abgeordnete, der sein Mandat ruhen läßt, kann auch nicht als "gewählter Bewerber" mit dem Nachrücker vor Eintritt der Mandatsruhe verglichen werden. Der Hauptunterschied zwischen dem "gewählten Bewerber" und dem "bedingt mitgewählten Listenbewerber" besteht darin, daß das Anwartschaftsrecht des Listenbewerbers ein Nachfolgerecht ist; dagegen ist das Recht des Minister-Abgeordneten aus dem auch während des Ruhens seines Mandats als fortbestehend angenommenen Grundverhältnis ein Recht auf Wiedereintritt in das Mandat (vgl. Schneider, Gutachten S. 38). Beide Grundverhältnisse gewähren also unterschiedliche Rechtspositionen, die nicht vergleichbar sind. 4. § 40 a LWG läßt sich auch nicht mit dem aus dem allgemeinen Gleichheitssatz (Art. 1 HV) entwickelten Differenzierungsgebot rechtfertigen, Ungleiches ungleich zu behandeln, um der Doppelbelastung der Minister-Abgeordneten durch ihr Ministeramt und ihr Abgeordnetenmandat entgegenzuwirken und um die Arbeitsfähigkeit kleinerer Fraktionen, die an der Regierungsverantwortung teilhaben, oder gar die Parlamentsarbeit insgesamt zu verbessern. Läßt schon die Verfassung des Landes Hessen die Doppelbelastung der Minister-Abgeordneten durch zwei öffentliche Ämter zu, so zeigt auch die Verfassungswirklichkeit, daß ein Minister die gesamten personellen und technischen Kapazitäten seines Ministeriums als Hilfe für seine Tätigkeit als Abgeordneter im Parlament nutzen kann und nutzt, ein Vorteil, den auch parlamentarische Hilfsdienste nicht zu ersetzen vermögen. Selbst eine faktische Mehrbelastung des Minister-Abgeordneten wäre hiernach rechtlich nicht als Ungleichheit im Verhältnis zu den übrigen Abgeordneten zu bewerten. Dasselbe gilt auch für das Argument, das ruhende Mandat diene dem Zweck, die Parlamentsarbeit kleinerer Regierungskoalitionsfraktionen effektiver zu gestalten. Zudem liegt es in der Natur der Sache und entspricht es dem parlamentarischen Grundprinzip, daß kleinere Fraktionen (Parteien) - ihrem Anteil an den Wählerstimmen entsprechend - sich nicht in gleichem Maße im Parlament darstellen und ihre Vorstellungen verwirklichen können, wie es die größeren vermögen. Schließlich vermag auch die Begründung, daß mit der Erhaltung der Arbeitsfähigkeit der kleineren Fraktionen durch das Institut des ruhenden Mandats die Arbeitskraft des Parlaments im Ganzen erhöht wird, nicht zu überzeugen. Zwar sind die Parlamentsfraktionen notwendige Einrichtungen des Verfassungslebens und haben den technischen Ablauf der Parlamentsarbeit in gewissem Grade zu steuern und damit zu erleichtern (vgl. BVerfGE 10, 4 [14]; 20, 56 [104]), doch begünstigt das ruhende Mandat nach Sinn und Zweck faktisch den Minister-Abgeordneten der kleineren Regierungskoalitionsfraktion, weil dadurch seine politische Präsenz im Landtag nach seinem Ausscheiden aus der Landesregierung abgesichert wird (vgl. Nell, JZ 1975, 519). Diese Bevorzugung läßt sich aber durch sachliche, die Funktionsfähigkeit des Parlaments als Ganzes berücksichtigende Erwägungen nicht rechtfertigen. VI. Die mit der Vorschrift des § 40 a LWG für Minister Abgeordnete geschaffene Möglichkeit, Beginn und Ende der Mandatsausübung durch den Nachfolge-Abgeordneten frei zu bestimmen, verstößt überdies gegen die in Art. 65, 76, 77 in Verbindung mit Art. 79 HV verankerte Garantie des freien Mandats. 1. Art. 76 Abs. 1 HV sichert den besonderen verfassungsrechtlichen Status des Abgeordneten. Seine Schutzwirkung setzt schon vor der Annahme des Abgeordnetenmandats ein, weil jedermann die Möglichkeit zu sichern ist, in den Landtag gewählt zu werden. Sie erweitert aber auch in gewissem Umfange die Mandatsfreiheit insoweit als jeder Abgeordnete sein Mandat ungehindert und ohne Nachteile soll ausüben können. Art. 76 Abs. 1 HV verfolgt - ähnlich wie Art. 48 Abs. 2 GG - den Zweck, die ungestörte Übernahme und Wahrnehmung des Landtagsmandates sicherzustellen. Die Merkmals "ungehindert und ohne Nachteil" umfassen jedes Androhen oder Inaussichtstellen irgendwelcher Einbußen oder Schäden, seien sie wirtschaftlicher, beruflicher, gesellschaftlicher oder sonstiger Art (vgl. die Kommentierungen zu der entsprechenden Bestimmung des Grundgesetzes, zu Art. 48 Abs. 2 GG, u.a. von Mangoldt-Klein, a.a.O., Art. 48, Anm. III. 4, S. 991; Maunz-Dürig-Herzog, Art. 48, Rdnr. 8; Hamann/Lenz, a.a.O., Art. 48, Anm. B 2). Soweit die Annahme des Mandats in Betracht kommt, ist Art. 76 Abs. 1 HV sowohl im Zusammenhang mit Art. 71 HV (Abstimmungsfreiheit) zu sehen als auch mit Art. 77 HV, wenn die Ausübung des Mandats in Frage steht. Danach ist jeder unmittelbare oder mittelbare Zwang oder Druck auf den Gewählten, das Mandat nicht zu übernehmen oder nicht auszuüben, auch jede Erschwerung der Mandatsausübung unzulässig (vgl. Maunz-Dürig-Herzog, a.a.O., Art. 48, Rdnr. 7, 8). Diese Wirkung zeigt aber das Institut des ruhenden Mandats. Es beeinträchtigt die Stellung des Nachfolge-Abgeordneten, weil der Minister-Abgeordnete - ihm steht die Wahl zwischen Mandatsverzicht und Mandatsruhe zu - nach seinem. Ermessen das Anwartschaftsrecht des Listennachfolgers auf ein vollwertiges, unentziehbares (unbedingtes) Mandat als Folge eines Mandatsverzichts durch seine Erklärung nach § 40 a Abs. 1 LWG in ein Anwartschaftsrecht auf Eintritt in eine entziehbare (bedingte) Mandatsausübungskompetenz umwandeln kann. Schon dadurch wird die Entscheidung des Nachfolge-Abgeordneten über die Annahme des Mandats erschwert. Darüber hinaus bewirkt die Ruhenserklärung des Minister-Abgeordneten, daß der nachrückende Mandats-Anwärter gezwungen wird, entweder den verminderten Rechtsstatus eines abrufbaren Mandatsausübers anzunehmen oder aus der Nachfolge ganz auszuscheiden (§ 40 a Abs. 5 LWG). Da er, vom Wählerwillen legitimiert, darauf bedacht sein wird, ein freigewordenes Mandat auch zu übernehmen, wird auf ihn ein unzulässiger Druck ausgeübt. Diese Situation ist mit der Rechtsstellung der übrigen Nachfolger auf den Listen nicht vergleichbar, weil deren Mandatszeit nicht von der Dauer der Amtszeit eines Ministers, sondern allein von der Dauer der Wahlperiode des Landtages abhängt. 2. Die Abgeordneten des Hessischen Landtags sind wie diejenigen des Bundestags und der übrigen deutschen Landtage Vertreter des ganzen Volkes. Wenn auch Art. 77 HV den in Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG (und in den meisten anderen Landesverfassungen) aufgenommenen Zusatz "Sie sind an Aufträge und Weisungen nicht gebunden und nur ihrem Gewissen unterworfen" nicht enthält, so ist doch davon auszugehen, daß auch für die hessischen Abgeordneten die Ausübung oder Wahrnehmung des Mandates insofern "frei" ist, als sie durch Aufträge und Weisungen nicht rechtlich verpflichtet werden können und nur ihrem Gewissen unterworfen sind (vgl. Steiger, Gutachten S. 99). Der Auffassung von Leibholz (Gutachten S. 45 ff.), die Verfassung des Landes Hessen habe sich zu der von der repräsentativparlamentarischen strukturell verschiedenen parteienstaatlichen Demokratie und damit auch zur grundsätzlichen Parteibindung der Mandatsträger bekennen wollen, kann nicht gefolgt werden. Das Fehlen eines Satzes entsprechend Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG, der von der Verfassungsberatenden Landesversammlung teils als aus anderen politischen Situationen überkommen, teils als vereinbar mit der Bindung an Fraktionsbeschlüsse angesehen worden ist, weil der Abgeordnete sich freiwillig einer Partei oder Fraktion anschließe und sich aus freier Entschließung einem Fraktionszwang füge (vgl. dazu Stenographische Berichte über die Verhandlungen des Verfassungsausschusses der Verfassungsberatenden Landesversammlung Groß-Hessen, 1. - 18. Sitzung, Drucksachen-Abteilung III a, S. 80 f., 182, 289 f.), vermag diese Ansicht nicht zu rechtfertigen. Gleichwohl bestand Übereinstimmung darin, daß durch den Fortfall des Zusatzes "Sie stimmen nach freier Überzeugung und sind an Aufträge und Weisungen nicht gebunden" nicht zum Ausdruck gebracht werden sollte, die Abgeordneten sollten etwa nicht nach freier Überzeugung stimmen oder an Aufträge und Weisungen gebunden sein (a.a.O., Drucksachen-Abteilung III a, S. 182). In diesem Sinne entspricht allein das freie Mandat dem Willen des hessischen Verfassungsgesetzgebers und der Gesamtheit der Regelungen der Abgeordnetenstellung in der Landesverfassung (vgl. auch Nell, JZ 1975, 519 [521]; Lohmeier, DVBl. 1977, 405 [407] unter Hinweis auf Ridder, DÖV 1970, 617 [619]). Es kommt daher nicht darauf an, ob Art. 76 und 77 HV ein Homogenitätsgebot des Grundgesetzes verwirklichen, ob Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG zu den Grundsätzen nach Art. 28 Abs. 1 GG gehört (vgl. dazu Wilhelm, Staats- und Kommunalverwaltung 1975, 354 [356] mit weiteren Nachweisen) oder ob der Grundsatz des freien Mandats "gemeindeutsches" Verfassungsrecht geworden ist (so Nell, JZ 1975, S. 519 [521] Fußnote 32 unter Hinweis auf P. Häberle, JZ 1969, 613 [617]). Zudem ist das freie Mandat als Kernstück der parlamentarisch-repräsentativen Demokratie unverzichtbar wie auch für die Funktionsfähigkeit der innerparteilichen Demokratie von wesentlicher Bedeutung. Es begünstigt und fördert die Offenheit der Willensbildung in Partei und Fraktion und erleichtert es, Einzelinteressen zu verdeutlichen, während es in parteipolitischen Grundsatzentscheidungen dazu zwingt, eine breite innerparteiliche Übereinstimmung herzustellen, die in der parlamentarischen Arbeit in die Praxis umgesetzt werden soll. Das freie Mandat ist daher eine notwendige Ergänzung zu den bestehenden Parteibindungen und auch geeignet, die Parteien und Fraktionen als Konsensgemeinschaften - auch gegenüber außerparlamentarischen Initiativen - zu erhalten. Dies ist eine parteienstaatliche Voraussetzung für das Funktionieren einer parlamentarisch-repräsentativen Demokratie (vgl. Beratungen und Empfehlungen zur Verfassungsreform, Schlußbericht der Enquete-Kommission Verfassungsreform des Deutschen Bundestages, a.a.O., S. 78). 3. Inhaltlich gewährt das freie Mandat jedem Abgeordneten einen "eigenen verfassungsrechtlichen Status" (vgl. BVerfGE 2, 143 [164]), der die Ausübung und den Bestand des Mandats sichert. Die durch das freie Mandat begründete Unabhängigkeit des Abgeordneten in der Ausübung seines Mandates bedeutet das Verbot bestimmter, insbesonders rechtlich bindender Beeinflussung durch Dritte (vgl. Badura in Bonner Kommentar, Art. 38, Rdnr. 58; von Mangoldt-Klein, a.a.O., Art. 38, Anm. IV 4 a, S. 889; Seifert, a.a.O., Art. 38 GG, Rdnr. 41 mit weiteren Nachweisen). Das freie Mandat schützt den Abgeordneten darüber hinaus auch im Bestand des Mandats gegen einen unfreiwilligen Verlust, der durch irgendwelche Personen oder Gruppen herbeigeführt werden könnte, um ein bestimmtes parlamentarisches Verhalten des Abgeordneten zu erzwingen (vgl. Badura, a.a.O., Art. 38, Rdnr. 61). Diese Schutzwirkung des freien Mandats entfaltet sich jedoch nur für Abgeordnete, d. h. für diejenigen, die bereits Mitglieder des Landtags sind. Sie sollen unabhängig von Aufträgen und Weisungen in freier Gewissensentscheidung ihr Amt als Vertreter des ganzen Volkes ausüben können. Die lediglich als Ersatzleute gewählten Listenbewerber erhalten diese Unabhängigkeit erst, wenn sie den Status eines Abgeordneten erlangt haben (vgl. BVerfGE 7, 63 [73]). § 40. a Abs. 1 LWG hat die Erklärung des Minister-Abgeordneten, daß sein Mandat für die Dauer seiner Amtszeit ruhen soll, als frei und unwiderruflich ausgestaltet. Sie ist insoweit, jedenfalls hinsichtlich der freien Entscheidung über ihre Abgabe, mit der Verzichtserklärung eines Abgeordneten auf sein Mandat vergleichbar. Gibt er sie ab, so ist er kein Abgeordneter mehr, die Schutzwirkung des freien Mandats gilt also für ihn nicht mehr. Deshalb kann er auch aus diesem Institut keinen Anspruch auf Wiedereintritt in den Landtag ableiten. Der verfassungsrechtliche Status des freien Mandats gilt nunmehr nur noch für den Nachfolge-Abgeordneten; seine Mandatsfreiheit wird aber durch die Regelung des § 40 a LWG verletzt, weil der Minister-Abgeordnete, dessen Mandat ruht, gemäß seiner freien (koalitions-) politischen Lagebeurteilung nach seinem Rücktritt oder seinem sonstigen Ausscheiden aus dem Regierungsamt seinem Nachfolger die Mandatsausübungsbefugnis wieder entziehen kann, indem er sein Landtagsmandat erneut annimmt. Durch diese Wechselwirkung zwischen Mandatsruhe und Rückkehr des Minister-Abgeordneten in den Landtag (vgl. § 40 a Abs. 1 und 7 Satz 2 LWG) wird ein widerrufbares Abgeordnetenmandat geschaffen. Sein Inhaber ist von Anfang an durch die Aussicht auf seinen jederzeitigen Abruf der möglichen Einflußnahme auf seine Entscheidungen im Landtag ohne statusrechtlichen Schutz ausgesetzt. Auch zeitlich sind Amt und Mandat des Abgeordneten in der Regel allein durch den Ablauf der vierjährigen Wahlperiode (Art. 79 Satz 1 HV) begrenzt und damit nicht weiter begrenzbar. Diese zeitliche Begrenzung der Mandatsfreiheit gehört zu den grundlegenden Prinzipien des freiheitlich-demokratischen Rechtsstaates, nach denen die Volksvertretungen in regelmäßigen, im voraus bestimmten Abständen durch Wahlen abzulösen und neu zu legitimieren sind (vgl. StGH, Urteil vom 7. April 1976 - P. St. 798 -, StAnz. 1976, 815 [819] = ESVGH 26, 22 unter Hinweis auf BVerfGE 18, 151 [154]). Sie bewirkt zwar zugleich den Zwang für jeden Abgeordneten, seine Tätigkeit im Parlament auf. die Chance der Wiederwahl bzw. auf die Chance einzustellen, für eine Wiederwahl erneut aufgestellt zu werden, was auch zu Bindungen gegenüber Partei und Wählerschaft führt, die zeitliche Begrenzung der Mandatsfreiheit enthält aber als ihr notwendiges Korrelat auch eine Freiheitsgarantie (vgl. Schneider, Gutachten S. 27). In diesem Sinne ist sie maßgebend für die Dauer der besonderen statusrechtlichen Stellung des Abgeordneten, ihrerseits nur begrenzt durch das Selbstauflösungsrecht des Landtags nach Art. 80 HV und die Auflösung des Landtags nach Art. 114 Abs. 5 HV sowie durch Tod oder Verzicht des Abgeordneten. Ansonsten kann sich der Abgeordnete auf seine vierjährige Mandatszeit verlassen und seine Politik auf diese Zeit einrichten, um seine Vorstellungen im Parlament, in der Fraktion und der Partei und gegenüber der Wählerschaft zu verwirklichen. Diese zeitlich festgelegte Freiheitsgarantie für die Ausübung des Mandats wird durch das Institut des ruhenden Mandats vom Beginn und Ende her unterlaufen. Der Minister-Abgeordnete kann durch die Abgabe der Erklärung nach § 40 a Abs. 1 LWG nicht nur den Anfang der Mandatszeit seines Nachfolgers frei bestimmen, sondern auch deren Ende, d. h.: der Nachfolger-Abgeordnete muß jederzeit damit rechnen, daß seine Mandatszeit nicht erst mit dem Ablauf der Wahlperiode, sondern schon eher nach Maßgabe der Willensentscheidung eines Dritten endet (vgl. Schneider, Gutachten S. 29 f.), wenn der Minister-Abgeordnete nach dem Ende seiner Amtszeit als Mitglied der Landesregierung in den Landtag zurückkehrt. Auch Steiger (Gutachten S. 110) räumt ein, daß dieser mittelbare Recall mit dem Grundsatz der Mandatsfreiheit nicht vereinbar ist. Indessen kann die dem Institut des ruhenden Mandats immanente Befugnis zur Rückkehr des Mitglieds der Landesregierung in den Landtag nach dem objektiven Regelungstatbestand des § 40 a LWG nicht in der Weise durch die Rechtsgedanken des sog. "Rechtsmißbrauchs" oder der "unzulässigen Rechtsausübung" mit der angestrebten Folgerung eingeschränkt werden daß das neue Institut des ruhenden Mandats als solches verfassungsrechtlich unbedenklich und damit zulässig sei, wie Steiger (Gutachten S. 112 ff.) meint. Einmal hat sich das Institut des ruhenden Mandats schon unter dem Gesichtspunkt der unmittelbaren Wahl und der Gleichheit aller Abgeordnetenmandate als verfassungs- und systemwidrig erwiesen. Zum anderen läßt sich die Erwägung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE 7, 63 [75]), das jedenfalls die Möglichkeit der Manipulation allein für nicht ausreichend hält, um eine Norm für verfassungswidrig zu erklären, hier nicht einwenden, weil es bei dem Wiedereintritt des ehemaligen Ministers in den Landtag nicht um einen Ausnahmefall, sondern um die eigentliche. Anwendung der Norm in dem Regelfall geht, auf den sie bezogen ist. Da gerade das Wiedereintrittsrecht in den Landtag am Ende der Amtszeit des Ministers mit der Ruhenserklärung untrennbar verbunden ist (§ 40 a Abs. 1 und Abs. 7 Satz 2 LWG "für die Dauer seiner Amtszeit"), wird es zum Regelfall. Die Ausnahme, daß der ehemalige Minister das Abgeordnetenmandat nicht mehr ausüben will, läßt sich problemlos. dadurch lösen, daß er darauf verzichtet. Das Ausscheiden des Minister-Abgeordneten aus der Landesregierung und sein Wiedereintritt in den Landtag vor Ablauf der laufenden Wahlperiode bewirken gegenüber dem Nachfolge-Abgeordneten die vorzeitige Abberufung (recall) aus seinem Abgeordnetenmandat. Jede Abberufung eines Abgeordneten im Laufe seiner Amtszeit ist aber mit dem freien Mandat unverträglich (vgl. Badura, a.a.O., Art. 38, Rdnr. 62 mit weiteren Nachweisen; Seifert, a.a.O., Art. 38 GG, Rdnr. 42). Auch im modernen Parteienstaat sind parlamentarische Repräsentation und freies Mandat wesentliche Strukturelemente einer demokratischen Verfassung, wenn sie auch zueinander in einem besonderen Spannungsverhältnis stehen. Dem freien Mandat ist aber noch insofern besondere verfassungsrechtliche. Bedeutung zuzumessen, als es die Funktion hat, bestimmte äußerste Konsequenzen des demokratischen Parteienstaates und des diesem zugrunde liegenden Prinzips der Identität zugunsten des repräsentativen Prinzips abzuwehren (so auch Leibholz, Gutachten S. 41). VII. 1. Die erwähnten Regelungen der bremischen und hamburgischen Verfassung lassen sich weder für noch gegen die Regelung des § 40 a LWG ins Feld führen. Art. 108 der Landesverfassung der Freien Hansestadt Bremen und Art. 38 a der Verfassung der Freien und Hansestadt Hamburg gehen von der Unvereinbarkeit eines Senatsamtes (Mitglied des Senats oder Senator) mit einem Bürgerschaftsmandat aus. Die Verfassungslage stellt sich also anders dar als in Hessen: einmal erklärt sich das Postulat der Unvereinbarkeit von Amt und Mandat in den Stadtstaaten aus der Nähe zum Kommunalverfassungsrecht; zum anderen. soll mit dem Wiedereintrittsrecht des zurücktretenden V. Senators (Art. 108 Abs. 2 der Landesverfassung der Freien Hansestadt Bremen) bzw. dem Ruhen des Bürgerschaftsmandats während der Amtszeit als Senator (Art. 38 a Abs. 2 der Verfassung der Freien und Hansestadt Hamburg) die mit dem Inkompatibilitätsprinzip verbundene Härte des Mandatsverlusts aufgefangen werden. Dieses Problem stellt sich aber nicht in einem System, das - wie in Hessen - von der Vereinbarkeit von (Minister-) Amt und (Abgeordneten-) Mandat ausgeht. 2. Ebenso wie die Verfassung des Landes Hessen geht auch die Verfassung für Rheinland-Pfalz von der Vereinbarkeit des Ministeramtes mit dem Abgeordnetenmandat aus. Indessen kennt Art. 81 Abs. 2 der Verfassung für Rheinland-Pfalz die Möglichkeit, das Mandat eines Abgeordneten, der ein Ministeramt oder die Stellvertretung innehat, auf seinen Antrag hin für die Dauer dieses Amtes mit der Maßgabe ruhen zu lassen, daß es für die Dauer des Ruhens dem nächstberufenen Listennachfolger zusteht. Als Zweck dieser Regelung wird die Entlastung von der Doppelstellung in Regierungsamt und Abgeordnetenmandat angesehen. Sie ist - ähnlich wie § 40 a hess. LWG - vor allem im Interesse der kleineren Parteien vom Verfassungsgeber (nicht im Wege des einfachen Gesetzes) erlassen, deren Arbeitsfähigkeit in den Landtagsausschüssen und in der Fraktion durch die Ernennung eines Abgeordneten zum Minister leidet, da dieser durch sein Ministeramt für die eigentliche Parlamentsarbeit ausfällt (vgl. Süsterhenn-Schäfer, Kommentar der Verfassung für Rheinland-Pfalz, 1950, Art. 81, Anm. 3 a). Ähnliche Regelungen kannten bereits die Verfassungen einiger Länder zur Zeit der Weimarer Republik (Anhalt, Lippe, Mecklenburg-Strelitz, Oldenburg und Schaumburg-Lippe, vgl. die Darstellung bei Steiger, Gutachten S. 16 ff. mit weiteren Nachweisen). Der Staatsgerichtshof hat wegen der Bedenken, die gegen sie bestehen, über diese Regelungen nicht zu entscheiden. Sie können für ihn kein Maßstab sein und die hessische Regelung nicht rechtfertigen, wie es in den parlamentarischen Beratungen geschehen ist und wie es ein Teil der Beteiligten in ihren Gutachten tut. Die Bedenken richten sich vor allem auf zwei Punkte: auf die Stellung des Nachfolge-Abgeordneten, dessen Mandatsausübung zeitlich vom "Willen Dritter" abhängig gemacht wird, was ihm einen anderen Status gibt als den übrigen Abgeordneten, und auf die Position des Wählers, der davon ausgeht, daß sein in seiner Wahlentscheidung ausgedrückter Wille unmittelbar umgesetzt und nicht durch Vermittlung Dritter geändert wird (vgl. Schneider, Gutachten S. 9). Auch das Wahlprüfungsgericht beim Landtag Rheinland-Pfalz hebt in seiner Entscheidung zu Art. 81 Abs. 2 der Verfassung von Rheinland-Pfalz (AS Rh.-Pf. Band 3, 399, 402 f.) hervor, daß mit dem Wesen des Abgeordnetenmandates unvereinbar sei, wenn es einem Minister, der sein Mandat zum Ruhen gebracht habe, jederzeit erlaubt sei, das ruhende Mandat wieder aufzunehmen. Jeder Abgeordnete habe als "Vertreter des ganzen Volkes" (vgl. Art. 77 HV) die verfassungsmäßige Pflicht, seine Entscheidungen unter eigener Gewissensverantwortung im Hinblick auf die Erfordernisse des Gemeinwohls zu treffen. Wenn aber ein Abgeordneter, der für einen Minister-Abgeordneten als Ersatzmann eingetreten sei, jederzeit damit rechnen müsse, daß der Minister-Abgeordnete das zum Ruhen gebrachte Mandat wieder aufnehmen und auf diese Weise den Ersatzmann seiner Abgeordneteneigenschaft wieder entkleiden könne, dann sei die von der Verfassung vorausgesetzte und geforderte Unabhängigkeit des Abgeordneten in erheblichem Umfange gefährdet. Daraus folgt, daß auch das Wahlprüfungsgericht beim Landtag Rheinland-Pfalz die Stellung des Nachfolge-Abgeordneten als ungleich unsicherer ansieht als den Status der übrigen Abgeordneten. Zudem betont auch das Wahlprüfungsgericht beim Landtag Rheinland-Pfalz (a.a.O., S. 403 f.) den Anspruch des Wählers darauf, daß die Bestimmung des Abgeordneten und seines Ersatzmannes unter strenger Beachtung der Vorschriften der Verfassung und des Landeswahlgesetzes zu erfolgen habe. Mit der Absicht des Gesetzgebers, die Feststellung der gewählten Kandidaten und die Einberufung von Ersatzmännern von vornherein festzulegen und von genau umrissenen, objektiven gesetzlichen Voraussetzungen abhängig zu machen, sei es nicht vereinbar, das Ausscheiden von Ersatzmännern vom subjektiven Ermessen des Minister-Abgeordneten abhängig zu machen. Gerade aber diese Möglichkeit bietet § 40 a LWG dem Minister-Abgeordneten, weil er nach dem Ausscheiden aus der Landesregierung sein Abgeordnetenmandat wieder annehmen kann. C. Hat sich § 40 a LWG unter den auf gezeigten Gesichtspunkten als verfassungswidrig erwiesen, so läßt sich die Frage, ob der hessische Gesetzgeber das ruhende Mandat als einfaches Gesetz einführen konnte oder ob dafür die Verfassung des Landes Hessen hätte geändert werden müssen, nicht mehr sinnvoll stellen- Im abstrakten Normenkontrollverfahren, das ein bereits erlassenes Gesetz zum Gegenstand hat, ist zunächst der Inhalt des Gesetzes an den Bestimmungen und Wertentscheidungen der Verfassung des Landes Hessen zu messen. Die Frage, ob die Regelung derselben Materie durch die Änderung des Verfassungstextes oder den Beschluß eines Zusatzartikels eingeführt werden kann, läuft auf eine vorbeugende Normenkontrolle hinaus, die der Verfassung des Landes Hessen und dem Gesetz über den Staatsgerichtshof - im Gegensatz zu Art. 64 Abs. 1 Satz 3 der Verfassung des Landes Baden-Württemberg und Art. 75 Abs. 3 der Verfassung des Freistaates Bayern - unbekannt ist und daher als unzulässig angesehen werden muß. Der Staatsgerichtshof muß sich vielmehr im abstrakten Normenkontrollverfahren auf die Feststellung beschränken, daß das angegriffene Gesetz öder die Gesetzesvorschrift mit der Verfassung des Landes Hessen nicht vereinbar und daher nichtig ist. Seine Entscheidung erlangt mit ihrer Verkündung Gesetzeskraft (§§ 21 Abs. 4 Satz 2, 43 Abs. 1 StGHG). Der Staatsgerichtshof sieht keine Veranlassung, seinem Urteil rückwirkende Kraft zu verleihen (§ 43 Abs. 2 StGHG), zumal über die Auswirkungen der Nichtigkeit des § 40 a LWG das Wahlprüfungsgericht beim Landtag noch in einem anschließenden Wahlprüfungsverfahren zu befinden hat. Von der Möglichkeit, dem Staatsgerichtshof die Wahlprüfung zu übertragen, hat die Verfassung des Landes Hessen im Gegensatz zum Grundgesetz (Art. 41 Abs. 2 GG), das die Beschwerde gegen die Wahlprüfungsentscheidung des Bundestages an das Bundesverfassungsgericht zuläßt, und anderen Landesverfassungen (Art. 31 Abs. 2 Verfassung des Landes Baden-Württemberg; Art. 33, 63 Verfassung des Freistaates Bayern; Art. 9 Abs. 2 Verfassung der Freien und Hansestadt Hamburg; Art. 5 Abs. 2 Vorläufige Nieder-sächsische Verfassung; Art. 33 Abs. 3 Verfassung für das Land Nordrhein-Westfalen; Art. 77 Abs. 2 Verfassung des Saarlandes) keinen Gebrauch gemacht. Über die Gültigkeit der Landtagswahlen und über die Frage, ob ein Abgeordneter seinen Sitz verloren hat, entscheidet nach Art. 78 Abs. 1 HV in Verbindung mit dem Wahlprüfungsgesetz vom 5. August 1948 (GVBl. 1948 S. 93) ausschließlich das beim Landtag gebildete Wahlprüfungsgericht (vgl. StGH, Beschluß vom 26. Juli 1967 - P. St. 484 -, ESVGH Bd. 18, 14 [15] = DÖV 1969, 113 [L]). Hat demnach der Staatsgerichtshof eine Wahlrechtsbestimmung für nichtig erklärt, so ist damit noch nichts über den Rechtsbestand der nach dieser Vorschrift durchgeführten Wahlen oder gemäße Zusammensetzung des Landtages gesagt. Zur Behebung von Zweifeln weist der Staatsgerichtshof darauf hin, daß es in diesem Falle noch eines Wahlprüfungsverfahrens bedarf, um die sich ergebenden Folgerungen für die Gültigkeit der Wahl oder die richtige Mandatsverteilung festzustellen (vgl. Zinn-Stein, a.a.O., Art. 78 Erl. 5 b; Seifert, a.a.O., S. 415 mit weiteren Hinweisen; BVerfGE 3, 45 [52]; ebenso schon RStGH in JW 1929, 53 [56 f.]; RGZ 118, Anhang S. 22 [39 f.]. Das gleiche gilt nach § 6 Abs. 2 Wahlprüfungsgesetz auch, wenn die verfassungswidrige Norm ausschließlich die Person und den Rechtsstatus bestimmter Abgeordneter berührt (vgl. Zinn-Stein, a.a.O., Art. 78, Erl. 5 c). Die Entscheidung des Wahlprüfungsgerichts ist rechtsgestaltender Natur und wirkt ex nunc (vgl. Zinn-Stein, a.a.O., Art. 78, Erl. 10; Seifert, a.a.O., Art. 41 GG, Rdnr. 14 mit weiteren Nachweisen). Bis zur Rechtskraft des Urteils des Wahlprüfungsgerichts bleiben die Nachfolge-Abgeordneten Mitglieder des Landtags mit allen Rechten und Pflichten, die sich aus ihrem bisherigen Rechtsstatus ergeben (vgl. Zinn-Stein, a.a.O., Art. 78, Erl. 10 mit weiteren Nachweisen). Die Entscheidung des Wahlprüfungsgerichts, die auf Grund der Nichtigkeitserklärung des § 40 a LWG durch den Staatsgerichtshof ergeht, vermag auch die Rechtswirksamkeit der Gesetzesbeschlüsse sowie die sonstigen Handlungen und Maßnahmen des Hessischen Landtags, an denen die Nachfolge-Abgeordneten mitgewirkt haben, nicht zu berühren (vgl. dazu Zinn-Stein, a.a.O., Art. 78, Erl. 10; Seifert, a.a.O., Art. 41 GG, Rdnr. 14 mit weiteren Nachweisen aus Rechtsprechung und Literatur; BVerfGE 1, 14 [38]; 31, 47 [53]; 34, 81 [95 f., 103]). Zur Behebung von Zweifeln erschien es geboten, auch auf diese Grenzen, die der Wirkung der Nichtigkeit des § 40 a LWG gezogen sind, hinzuweisen. Die Kostenentscheidung beruht auf § 24 StGHG.