P.St. 947

Leitsatz: (Zulassung eines Volksbegehrens, Prüfungsrecht der Landesregierung, Gesetzgebungszuständigkeit und Verwaltungszuständigkeit von Bund und Ländern) 1. Zu den Voraussetzungen für die Zulassung eines Volksbegehrens gemäß Verf HE Art 124, VoBegG HE § 2, VoBegG HE § 3. 2. Das der Landesregierung durch VoBegG HE § 3 Abs 2 S 1 eingeräumte materielle Prüfungsrecht begegnet keinen verfassungsrechtlichen Bedenken. 3. Auch die in die Hessische Verfassung hineinwirkenden Bestimmungen des Grundgesetzes über die Kompetenzverteilung von Bund und Ländern gehören zum Prüfungsmaßstab bei der Entscheidung über die Zulassung eines Volksbegehrens. 4. Zu den Kriterien für die kompetenzrechtliche Zuordnung eines Gesetzes, das sowohl Kompetenzmaterien des Bundes wie eines Landes berührt. 5. Dem Landesgesetzgeber fehlt die Kompetenz zum Erlaß eines Gesetzes, das zur Anpassung eines nach den Bestimmungen des Luftverkehrsgesetzes erlassenen Planfeststellungsbeschlusses führen oder zu seiner Aufhebung verpflichten soll. Dies gilt auch dann, wenn es in der Form eines Landesplanungsgesetzes ergeht. Die Beschwerde gegen den Beschluß der Hessischen Landesregierung vom 24. November 1981 wird zurückgewiesen. Die Entscheidung ergeht gerichtsgebührenfrei. Außergerichtliche Kosten und Auslagen sind nicht zu erstatten. A I. 1. Der südlich des bebauten Stadtgebiets von Frankfurt gelegene Verkehrsflughafen wird von der "Flughafen Frankfurt/Main Aktiengesellschaft" (FAG) betrieben, an der das Land Hessen mit etwa 45 vom Hundert, die Stadt Frankfurt am Main mit etwa 30 vom Hundert und die Bundesrepublik Deutschland mit etwa 25 vom Hundert beteiligt sind. Der Flughafen verfügt über 2 Start- und Landebahnen "Nord" und "Süd", die eine Länge von 3312 bzw. 3015 m haben und parallel zueinander etwa in Richtung Ost-West mit Neigung nach Südwest bzw. Nordost verlaufen. Da die FAG die Kapazität des Flughafens wegen des gestiegenen und ihrer Ansicht nach voraussichtlich weiter steigenden Flugverkehrs seit langem nicht mehr für ausreichend hält, beabsichtigt sie die Verlängerung der beiden vorhandenen Start- und Landebahnen nach Westen auf eine Länge von je rund 4000 m und den Bau einer zusätzlichen Startbahn "18 West" (im folgenden "West" genannt), die quer zu den genannten Bahnen in Nord-Südrichtung auf 4000 m Länge mit einer Breite von 45 m nebst den erforderlichen Seitenstreifen und Nebenanlagen angelegt werden soll, um Starts in Richtung Süden zu ermöglichen. Während die vorhandenen Start- und Landebahnen ebenso wie die sonstigen Flughafenanlagen vollständig auf dem Gebiet der Stadt Frankfurt am Main gelegen sind, würde die geplante Startbahn "West" überwiegend außerhalb dieses Gebietes liegen und tief in den zu verschiedenen Gemeindegebieten des Landkreises Groß-Gerau gehörenden Wald hineinragen. 2. Für dieses Vorhaben beantragte die FAG am 28. Dezember 1965 die luftverkehrsrechtliche Genehmigung. Der Bundesminister für Verkehr stimmte dem Antrag nach Einholung von Stellungnahmen der Bundesanstalt für Flugsicherung sowie der Militärbehörden mit Schreiben vom 4. August 1966 zu. Daraufhin erteilte der Hessische Minister für Wirtschaft und Verkehr durch Erlaß vom 23. August 1966 (StAnz. 1967, S. 382) die nach § 6 des Luftverkehrsgesetzes erforderliche Genehmigung. Nachdem ein erster Planfeststellungsbeschluß des Hessischen Ministers für Wirtschaft und Verkehr vom 26. März 1966 Anfang 1970 vom Hessischen Verwaltungsgerichtshof aus formellen Gründen aufgehoben worden war, führte der Hessische Minister für Wirtschaft und Technik ein neues Anhörungsverfahren durch und stellte mit Beschluß vom 23. März 1971 (StAnz. S. 752) den Plan für den Ausbau des Flughafens Frankfurt am Main fest. Teil A dieses Planfeststellungsbeschlusses bezieht sich auf die Errichtung der neuen Startbahn West sowie auf Herstellung und Unterhaltung bestimmter Sicherheitsflächen, Teil B auf die Verlängerung der bestehenden Start- und Landebahnen Nord und Süd, während Teil C eine Reihe von Auflagen und Einschränkungen, Teil D die Entscheidung über die gegen den Plan erhobenen Einwendungen und Teil E den Ausspruch über die sofortige Vollziehung hinsichtlich der in Teil B genannten Maßnahmen enthält. 3. Gegen die geplanten Baumaßnahmen erhoben sich insbesondere innerhalb der an den Flughafen angrenzenden Gemeinden Bedenken und Einwendungen, da von der Flughafenerweiterung eine Steigerung des Fluglärms und schwerwiegende, nicht wieder gut zu machende ökologische Schäden, insbesondere durch die vorgesehene Rodung von ca. 250 ha Wald starke Natur- und Klimabeeinträchtigungen, Gesundheitsschäden für die Bevölkerung sowie eine Minderung von Erholungsmöglichkeiten zu befürchten seien. Der Planfeststellungsbeschluß wurde infolgedessen sowohl von betroffenen kommunalen Gebietskörperschaften als auch von Privatpersonen gerichtlich angefochten. Nachdem die entsprechenden Rechtsstreitigkeiten mehrere Instanzen durchlaufen hatten, zum Teil zweimal beim Bundesverwaltungsgericht anhängig gewesen waren, wurden mehrere Klagen rechtskräftig abgewiesen, darunter die der Stadt Mörfelden-Walldorf durch Urteil des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs vom 21. Oktober 1980 (II OE 205/78); ein Teil der übrigen Klagen ist noch gerichtlich anhängig. 4. Durch Beschluß vom 22. Juli 1980 ordnete der Hessische Minister für Wirtschaft und Technik die sofortige Vollziehung des die Startbahn West betreffenden Teils des Planfeststellungsbeschlusses vom 23. März 1971 an. Die hiergegen gerichteten Anträge auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der anhängigen Klagen lehnte der Hessische Verwaltungsgerichtshof durch Beschluß vom 08. Oktober 1980 (u.a. II R 78/80) ebenso ab wie den Antrag, die sofortige Vollziehung bis zum Abschluß der wasserrechtlichen Genehmigungsverfahren auszusetzen (Beschluß vom 02. November 1981, II R 97/81). 5. Am 28. und 29. Oktober 1980 begannen auf dem für den Bau der Startbahn West vorgesehenen Gelände die ersten Waldrodungen; es kam daraufhin verstärkt zu Demonstrationen und sonstigen Protesten, die teilweise auch gewalttätige Züge annahmen. Wegen des sich ausbreitenden Widerstands gegen den Bau der Startbahn West fand vom 02. bis 05. Februar 1981 vor dem Haushaltsausschuß, dem Ausschuß für Wirtschaft und Technik sowie dem Ausschuß für Umweltfragen des Hessischen Landtags ein parlamentarisches Anhörungsverfahren zum Ausbau des Flughafens statt, in dem neben zahlreichen Sachverständigen verschiedenster Fachrichtungen Vertreter der Bundesregierung, der Hessischen Landesregierung, der betroffenen Gemeinden, der Arbeitgeber- und Arbeitnehmerorganisationen, der FAG sowie Vertreter des Bundesverbandes der Bürgerinitiativen und mehrerer Naturschutzverbände zu Worte kamen. In der Sitzung des Hessischen Landtags vom 25. Februar 1981 bezeichnete der Hessische Ministerpräsident in einer Regierungserklärung zum Ausbau des Frankfurter Flughafens namens der Landesregierung den Bau der Startbahn West unter Zustimmung der drei Landtagsfraktionen aus verkehrspolitischen und wirtschaftlichen Gründen als "notwendig und unvermeidbar". 6. Am 30. Mai 1981 gründeten die Bürgerinitiative gegen die Flughafenerweiterung Frankfurt Rhein-Main, der Bundesverband der Bürgerinitiativen Umweltschutz e.V. – BBU –, der Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschlands – BUND – Landesverband Hessen e.V. die Hessische Gesellschaft für Ornithologie und Naturschutz e.V. – HGON –, der Deutsche Bund für Vogelschutz e.V. – DBV-Landesverband Hessen sowie der Gemeinnützige Verein zur Förderung des Volksbegehrens und Volksentscheides "Keine Startbahn West" und des Umweltschutzes e.V. in einer öffentlichen Versammlung in Rüsselsheim die "Arbeitsgemeinschaft Volksbegehren und Volksentscheid Keine Startbahn West" mit dem Ziel, ein Volksbegehren und anschließend einen Volksentscheid nach Artikel 116 Abs. 1 und Artikel 124 der Hessischen Verfassung (HV) herbeizuführen. a) Die Versammlung wählte drei Vertrauenspersonen und deren Stellvertreter und beschloß, folgenden Gesetzentwurf zum Gegenstand des geplanten Volksbegehrens und Volksentscheides zu machen: "ENTWURF EINES GESETZES ÜBER DIE RAUMORDNUNG IM BEREICH DES VERKEHRSFLUGHAFENS FRANKFURT AM MAIN" Präambel In der Erwägung, – daß in der Rhein-Main-Region die Grenzen von Wachstum und Verdichtung mit flächenbeanspruchenden und umweltbelastenden Großanlagen unter ökologischen Kriterien, insbesondere unter dem Gesichtspunkt des Schutzes der natürlichen Lebensgrundlagen und der Lebensqualität der Menschen in dieser Region, erreicht sind, – daß ein weiterer Verlust von Freiflächen im großen Ausmaß, insbesondere von Wald, in dieser Region zu schwerwiegenden Schäden des Naturhaushalts, der Naherholungsmöglichkeiten, des Grund- und Oberflächenwassers, des örtlichen Klimas und der Tier- und Pflanzenwelt führen kann, – daß eine weitere Belastung der Umwelt durch Lärm und Luftverunreinigungen in dieser bis an die Grenzen bereits belasteten Region zu Gesundheitsschäden der Bevölkerung führen kann, – daß sich diesen ökologischen Prioritäten auch der Luftverkehr unterordnen muß, hat sich das Volk in Hessen dieses Gesetz gegeben: Artikel 1 Ergänzung des Hessischen Landesraumordnungsprogramms Nach Teil B der Anlage zu § 1 des Gesetzes über die Feststellung des Hessischen Landesraumordnungsprogramms und zur Änderung des Landesplanungsgesetzes (Hessisches Feststellungsgesetz) vom 18. März 1970 (GVBl. I S. 265), zuletzt geändert durch das Gesetz vom 15. Oktober 1980 (GVBl. I S. 377) – Hessisches Landesraumordnungsprogramm – wird folgender Teil C angefügt: 'Teil C Ziele der Raumordnung und Landesplanung im Bereich des Verkehrsflughafens Frankfurt am Main 1. Die flächenmäßige Ausdehnung des Verkehrsflughafens Frankfurt a.M., einschließlich der US Air Base, wird, soweit Flächen für den Flugbetrieb oder für Einrichtungen und Nebenanlagen des Flugbetriebes in Anspruch genommen werden, begrenzt auf das Gebiet der Stadt Frankfurt am Main; eine Erweiterung darüber hinaus findet nicht statt. Maßgeblich für die Begrenzung nach Satz 1 sind die Gebietsgrenzen der ... Stadt Frankfurt a. M. nach dem Stand vom 1. Januar 1981. 2. Nr. 1 ist für die in § 8 Absatz 2 des Hessischen Landesplanungsgesetzes Genannten verbindlich.' Artikel 2 Änderung des Hessischen Landesplanungsgesetzes § 8 Absatz 1 des Hessischen Landesplanungsgesetzes in der Fassung vom 1. Juni 1970 (GVBl. I S. 360), zuletzt geändert durch Gesetz vom 15. Oktober 1980 (GVBl. I S. 377), wird durch folgenden Satz 2 ergänzt: 'Das Landesraumordnungsprogramm bestimmt, welche seiner Bestimmungen auch für die in Absatz 2 Genannten verbindlich ist.' Artikel 3 Anpassung bestehender Fachpläne Die in Artikel 1 aufgestellten Ziele der Raumordnung und Landesplanung gelten auch gegenüber Fachplänen, einschließlich Planfeststellungsbeschlüssen, die im Zeitpunkt des Inkrafttretens dieses Gesetzes Wirksamkeit erlangt haben und noch nicht vollzogen sind. Diese Fachpläne sind unverzüglich den in Artikel 1 aufgestellten Zielen der Raumordnung und Landesplanung anzupassen. Artikel 4 Inkrafttreten Dieses Gesetz tritt am Tage nach seiner Verkündung in Kraft." b) Mit ebenfalls auf der Gründungsversammlung beschlossenem Schreiben vom 30. Mai 1981 wurde die Hessische Landesregierung aufgefordert, alle den Ausbau des Flughafens oder der Vorbereitung dazu dienenden Maßnahmen bis zum Abschluß des Volksgesetzgebungsverfahrens zu unterlassen bzw. ihren Einfluß dahingehend geltend zu machen. Zur Begründung wurde auf das in den Artikeln 71 und 72 HV gewährleistete Recht auf Abstimmungsfreiheit verwiesen. Mit Schreiben vom 26. Juni 1981 lehnte der Hessische Ministerpräsident namens der Landesregierung ein derartiges Moratorium für den Startbahnbau ab. c) Am 14. November 1981 beantragte die Arbeitsgemeinschaft unter Vorlage des Gesetzentwurfes sowie unter Benennung ihrer drei Vertrauenspersonen und deren Stellvertreter beim Landeswahlleiter die Zulassung eines Volksbegehrens, das auf Erlaß eines dem Entwurf entsprechenden Gesetzes gerichtet ist. Der Vorlage beigefügt war eine über 170 Seiten umfassende, in 27 Textziffern gegliederte Begründung, deren allgemeiner Teil von dem Arzt Professor Dr. ..., von Diplom-Forstwirt ..., Flugkapitän ... sowie Magistratsdirektor ... verfaßt ist und deren besonderer Teil von ... stammt. Sie wird ergänzt durch staatsrechtliche Gutachten des Professors Dr. Rudolf Steinberg, Frankfurt am Main, vom 14. Mai 1981 sowie des Professors Dr. Helmut Ridder, Gießen, und seines wissenschaftlichen Mitarbeiters Rechtsanwalt Dieter Deiseroth vom 27. Mai 1981. Außerdem wiederholten die Vertrauenspersonen den bereits mit Schreiben vom 30. Mai 1981 gestellten Moratoriumsantrag. Mit dem Zulassungsantrag wurden die Unterschriften der das Volksbegehren unterstützenden Bürger vorgelegt. Der Landeswahlleiter bestätigte am 19. November 1981, daß 220.249 der vorgelegten Unterschriften nach Bestätigung der zuständigen Gemeindebehörden von Personen geleistet worden sind, die am Tage der Unterzeichnung zur Wahl zum Hessischen Landtag stimmberechtigt waren. 7. Mit Beschluß vom 24. November 1981 lehnte die Hessische Landesregierung den Antrag auf Zulassung des Volksbegehrens ab. a) Der Gesetzentwurf erfülle zwar die Voraussetzungen des § 2 Abs. 2 Buchst. a bis c des Gesetzes über Volksbegehren und Volksentscheid (VuVG), genüge aber nicht § 3 Abs. 2 Satz 1 VuVG, wonach einem Zulassungsantrag nur stattgegeben werden könne, wenn er mit den Bestimmungen der Verfassung vereinbar sei. Gesetze, die im Verfahren der Volksgesetzgebung zustande kämen, müßten ebenso wie die vom Landtag verabschiedeten Gesetze nicht nur der Hessischen Verfassung, sondern auch dem Grundgesetz und sonstigem Bundesrecht entsprechen. Der Gesetzentwurf sei aber damit nicht vereinbar, weil er in der Form eines als Raumordnungsregelung bezeichneten Einzelfallgesetzes in die ausschließliche Kompetenz des Bundes zur Gesetzgebung über den Luftverkehr eingreife. Durch das Zusammenspiel seiner Bestimmungen wolle der Entwurf den Vollzug des den Bau der Startbahn West betreffenden Teils A des Planfeststellungsbeschlusses vom 23. März 1971, der in einem im Luftverkehrsgesetz bundesrechtlich geregelten Verfahren zustande gekommen sei, verhindern und seine Aufhebung erzwingen. Hierdurch würden unter Verstoß gegen Artikel 87 d in Verbindung mit Artikel 85 GG ferner die grundgesetzlich gesicherten Verwaltungszuständigkeiten des Bundes bei der Ausführung des Luftverkehrsgesetzes verletzt. b) Soweit das geplante Gesetz sich mit der Aufstellung von Zielen der Raumordnung und Landesplanung befasse, verstoße es wegen der fehlenden Beteiligung der anpassungspflichtigen Gemeinden und Gemeindeverbände auch gegen § 5 Abs. 2 Satz 2 des Bundesraumordnungsgesetzes (BROG) und zugleich gegen das Selbstverwaltungsrecht dieser Gemeinden. Auch sei die bei der hier beabsichtigten regionalplanerischen Regelung gemäß § 5 Abs. 3 Satz 2 BROG gebotene Beteiligung der zuständigen kommunalen Körperschaft der Region, nämlich der Regionalen Planungsversammlung, nicht gewährleistet. Da es sich bei der Erweiterung des Flughafens um ein Vorhaben des Bundes handele, liege wegen der fehlenden Beteiligung der zuständigen Behörde auch ein Verstoß gegen § 6 Abs. 1 BROG vor. c) Ferner sei die gesetzliche Regelung eines Einzelfalls der Raumordnung und Landesplanung nicht mit Art. 19 Abs. 4 GG zu vereinbaren, weil ein effektiver gerichtlicher Rechtsschutz hiergegen nicht möglich sei. Bei Erlaß des geplanten Gesetzes würde des weiteren der Verfassungsgrundsatz der Bundestreue verletzt, da der Ausbau des Frankfurter Flughafens als Bestandteil der gesamtstaatlichen Luftverkehrsplanung im besonderen Interesse des Bundes liege. Schließlich verstoße das Gesetzesvorhaben auch gegen hessisches Verfassungsrecht, und zwar durch Verletzung der Beteiligungsrechte der Gemeinden und Gemeindeverbände, und zum anderen gegen den Grundsatz der Selbstbindung des Gesetzgebers an die von ihm gestaltete gesetzgeberische Systematik der hessischen Landesplanung, die der Gesetzentwurf willkürlich durchbreche. II. Gegen diesen Beschluß der Landesregierung vom 24. November 1981, der ihnen am 25. November 1981 zugestellt wurde, haben die Vertrauenspersonen der Arbeitsgemeinschaft am 26. November 1981 beim Landeswahlleiter Beschwerde eingelegt, die am selben Tage beim Staatsgerichtshof eingegangen ist. Die Vertrauenspersonen beantragen: 1. In der Hauptsache: Unter Aufhebung des Beschlusses der Beschwerdegegnerin vom 24. November 1981 wird a) das Volksbegehren auf Erlaß des Gesetzes über die Raumordnung im Bereich des Verkehrsflughafens Frankfurt am Main gemäß dem Antrag vom 14. November 1981 zugelassen, b) der Antragsgegnerin aufgegeben, bis zur Beendigung von Volksbegehren und Volksentscheid zu dem vorgenannten Gesetzentwurf mit allen ihr zur Gebote stehenden Mitteln darauf hinzuwirken, daß nicht von ihr oder in von ihr beeinflußbarer Weise durch Dritte Tatsachen geschaffen werden, die eine Anpassung von Fachplänen, insbesondere Planfeststellungsbeschlüssen, an die in Artikel 1 des Gesetzentwurfs aufgestellten Ziele der Raumordnung und Landesplanung unmöglich machen oder erschweren oder die die Atmosphäre des Volksbegehrens und des Volksentscheides vergiften würden; insbesondere wird der Antragsgegnerin aufgegeben, sofort die geeigneten Maßnahmen zu treffen, daß die bereits begonnenen Rodungs- und Baumaßnahmen für die geplante Startbahn 18 West des Verkehrsflughafens Frankfurt am Main bis zur Beendigung des Gesetzgebungsverfahrens nach Artikel 124 der Hessischen Verfassung eingestellt werden. 2. Vorab, im Wege der einstweiligen Verfügung nach § 22 des Gesetzes über den Staatsgerichtshof: Bis zur Entscheidung in der Hauptsache, jedoch längstens auf die Dauer von 3 Monaten, der Landesregierung aufgegeben, mit geeigneten Mitteln sicherzustellen, daß die Rodungs- und Baumaßnahmen für die geplante Startbahn 18 West eingestellt werden. 2. Zur Begründung ihrer Anträge tragen die Beschwerdeführer im wesentlichen vor: a) Die Landesregierung und im Beschwerdeverfahren der Hessische Staatsgerichtshof seien lediglich befugt, den Antrag auf Zulassung des Volksbegehrens an den Bestimmungen der Hessischen Verfassung zu messen. Eine Überprüfung auf Vereinbarkeit mit dem Grundgesetz und sonstigem Bundesrecht könne gemäß Artikel 93 Abs. 1 Ziffer 2 GG lediglich das Bundesverfassungsgericht vornehmen. Dieses sei aber erst dann zur Überprüfung berufen, wenn das Volksbegehren Erfolg gehabt und – sei es durch den Landtag oder durch Volksentscheid – zur Verabschiedung eines dem vorgelegten Entwurf entsprechenden hessischen Landesgesetzes geführt habe. b) Da der Entwurf im Verlauf des weiteren Gesetzgebungsverfahrens weder vom Landtag noch bei einem Volksentscheid inhaltlich verändert werden könne, sei er ebenso bestimmt wie ein bereits verabschiedetes Gesetz. Falls der Staatsgerichtshof der unter 2 a) dargelegten Rechtsauffassung nicht folge und den Gesetzentwurf mit dem Grundgesetz oder sonstigem Bundesrecht für nicht vereinbar halte, könne er nach Artikel 100 GG darüber nicht selbst entscheiden, sondern müsse die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts einholen. c) Der Gesetzentwurf sei jedoch sowohl mit dem Grundgesetz und sonstigen Bundesrecht wie mit der Hessischen Verfassung vereinbar. Er befasse sich mit der Flächenbegrenzung eines Großflughafens, also eines flächenintensiven und umweltrelevanten Großvorhabens. Eine solche Begrenzung gehöre zu den Zielen und Erfordernissen der Raumordnung und Landesplanung, für deren Bestimmung gemäß Artikel 70 Abs. 1 und 75 Nr. 4 GG in dem durch das Raumordnungsgesetz des Bundes gesetzten Rahmen die Länder zuständig seien. Maßgebend für die Zuordnung eines Gesetzes zu einer bestimmten Gesetzgebungsmaterie sei nicht seine Motivierung oder Zielsetzung, sondern sein Inhalt. Auch die Standortplanung für Großvorhaben, für die der Bund wie bei Flughäfen die fachliche Vollkompetenz zur Gesetzgebung habe, gehöre zur Gesetzgebungsmaterie Raumordnung und Landesplanung. Wie der hessische "Fachplan Energie Teil II: Standortsicherungsplan für große Wärmekraftwerke" zeige, der eine teilweise parzellenscharfe Standortplanung enthalte, sei diese Zugehörigkeit zu Raumordnung und Landesplanung auch in Hessen anerkannt. Für Flughäfen gelte nichts anderes. So seien beispielsweise die landesplanerischen Festsetzungen für die Standorterweiterung des Flughafens Frankfurt am Main einschließlich der Startbahn West auf der Grundlage der allgemeinen raumordnerischen Grundsätze in Teil A Ziffer 11 Abs. 11 des Hessischen Landesraumordnungsprogramms in den regionalen Raumordnungsplänen der Hessischen Landesregierung für die Regionen Untermain und Starkenburg vom 28. November 1978 zeichnerisch und textlich gebietsscharf ausgewiesen. Der Gesetzentwurf, der eine Standortbegrenzung des Flughafens zum Gegenstand habe, stelle gewissermaßen einen "actus contrarius" zu den Ausweisungen des Flughafengebiets in den regionalen Raumordnungsplänen dar. Wenn aber die Aufstellung von "Zielen" bzw. "Erfordernissen" der Raumordnung und Landesplanung gemäß Artikel 70, 75 Nr. 4 GG dem Kompetenzbereich des Landes zuzuordnen sei, müsse das gleiche für deren Änderungen, somit auch für die vorliegende Standortbegrenzung gelten. Die kompetenzrechtliche Zuordnung des Gesetzentwurfs zum Bereich "Luftverkehr" im Sinne von Artikel 73 Nr. 6 GG treffe deshalb nicht zu. Die Ansicht der Landesregierung, das Ziel des Gesetzentwurfs sei die Verhinderung des Vollzugs des Planfeststellungsbeschlusses vom 23. März 1971, sei unrichtig. Der Gesetzgebungsbereich "Luftverkehr" umfasse lediglich das Fachplanungsrecht, nicht jedoch das dem Lande zustehende überörtliche und damit übergeordnete Gesamtplanungsrecht, zu dem auch die Standortplanung von flächenintensiven und umweltrelevanten Großvorhaben einschließlich der Erweiterung des Frankfurter Flughafens gehöre. Zwar sei es richtig, daß der Gesetzentwurf den Bau der Startbahn West verhindern wolle. Doch sei dies keineswegs sein alleiniges Ziel. Vielmehr solle auch für die Zukunft eine Flughafenerweiterung über die Frankfurter Stadtgrenzen nach dem Stande vom 1. Januar 1981 hinaus unterbunden werden. Das Recht zu einer solchen, vom Gesamtplanungsrecht des Landes gedeckten Maßnahme werde durch das Fachplanungsrecht des Bundes aufgrund des Luftverkehrsgesetzes nicht eingeschränkt. d) Die nach § 5 Abs. 2 Satz 2 BROG erforderliche Beteiligung der anpassungspflichtigen Gemeinden sei dadurch erfolgt, daß diese von der Arbeitsgemeinschaft aufgefordert worden seien, sich an dem Volksgesetzgebungsverfahren zu beteiligen. e) Der Gesetzentwurf verstoße auch nicht gegen das kommunale Selbstverwaltungsrecht. Die zum Kernbereich der Selbstverwaltung gehörende Planungsfreiheit werde für den Bereich jenseits der Frankfurter Stadtgrenze nicht nur nicht eingeschränkt, sondern geradezu wiederhergestellt. f) Das unter 1. b) des Hauptantrages verlangte "Moratorium" sei erforderlich, damit die Landesregierung während des Gesetzgebungsverfahrens keine vollendeten Tatsachen schaffe, also den der Stimmabgabe vorausgehenden politischen Meinungskampf und die freie, ungestörte Entscheidungsmöglichkeit der Bürger im Volksgesetzgebungsverfahren nicht beeinträchtige. "Abstimmungsfreiheit" im Sinne von Artikel 72 HV bedeute, daß während des gesamten Gesetzgebungsverfahrens für das Volk als oberstem Souverän eine ungestörte Entscheidungsmöglichkeit bestehe. Deshalb dürfe die Landesregierung während dieses Verfahrens durch Vollzug von Teil A des Planfeststellungsbeschlusses vom 23. März 1971 oder durch Rodungs- oder Bauarbeiten keine vollendeten Tatsachen schaffen, die das Gesetzgebungsverfahren beeinträchtigen könnten. Andernfalls verstoße sie auch gegen das Demokratiegebot. 3. Die Verfahrensbevollmächtigten der Antragsteller haben ergänzend zur gedruckt vorliegenden Begründung des Gesetzentwurfs schriftsätzlich nochmals zu verschiedenen Problemkreisen Stellung genommen; und zwar Professor Dr.Dr. Adalbert Podlech und Professor Dr. Axel Azzola in den Schriftsätzen vom 18. Dezember 1981 und 12. Januar 1982 vorwiegend zur Prüfungskompetenz und zu den anwendbaren Prüfungsmaßstäben; Rechtsanwalt Hartmut Fromm im Schriftsatz vom 21. Dezember 1981 insbesondere zum Antrag auf Erlaß einer einstweiligen Verfügung gemäß § 22 StGHG; Professor Dr. Wilfried Erbguth im Rechtsgutachten vom 17. Dezember 1981 zu der Frage, wie zu entscheiden sei, wenn man eine Prüfungskompetenz der Hessischen Landesregierung über die Zulässigkeit des Volksbegehrens unter Zugrundelegung des von ihr dabei angewendeten weiten Prüfungsmaßstabs bejahen würde. III. Der Staatsgerichtshof hat dem Hessischen Landtag, der Hessischen Landesregierung sowie dem Landesanwalt Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben. 1. Der Präsident des Hessischen Landtags hat mitgeteilt, daß der Landtag nicht beabsichtige, sich an dem Verfahren zu beteiligen. 2. Der Hessische Ministerpräsident beantragt namens der Landesregierung, 1. die Beschwerde gegen den Beschluß vom 24. November 1981 zurückzuweisen; hilfsweise: den Antrag unter 1. b) der Beschwerdeschrift abzulehnen, 2. den Antrag auf Erlaß einer einstweiligen Verfügung zurückzuweisen. Zur Begründung verweist er im wesentlichen auf den Beschluß der Landesregierung vom 24. November 1981 und ergänzend auf die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 30. Juli 1958 (BVerfGE 8, 122 ff. ), in der ein Verstoß gegen den Grundsatz bundesfreundlichen Verhaltens bereits darin gesehen worden sei, daß es die Landesregierung unterlassen gehabt habe, gegen die Volksbefragung über Atomwaffen durch hessische Gemeinden einzuschreiten, obwohl diese Befragungen rechtlich nicht einmal auf verbindliche Außenwirkungen gezielt hätten. Im übrigen sei der Staatsgerichtshof im Beschwerdeverfahren gegen die Nichtzulassung eines Volksbegehrens, das ein Verfahren eigener Art sei, befugt, den Beschluß der Landesregierung auch auf seine Übereinstimmung mit Bundesrecht zu überprüfen, und nicht verpflichtet, die Sache insoweit dem Bundesverfassungsgericht zur Entscheidung vorzulegen. Ferner habe der Staatsgerichtshof in diesem Verfahren Bundesrecht nur inzident auszulegen, weil es für die Entscheidung lediglich als Vorfrage von Bedeutung sei. Der unter 1.b) gestellte Antrag auf ein Moratorium über die Dauer des Verfahrens vor dem Staatsgerichtshof hinaus sei mangels gesetzlicher Grundlage unzulässig. Auch der Antrag auf Erlaß einer einstweiligen Verfügung gemäß § 22 StGHG sei nicht zulässig, weil Streitgegenstand des Beschwerdeverfahrens allein die Zulässigkeit des Volksbegehrens, nicht aber Rodungs- und Baumaßnahmen als Konsequenzen aus der Vollziehbarkeit des Planfeststellungsbeschlusses seien. Dem Antrag auf Erlaß einer einstweiligen Verfügung könne auch deswegen nicht stattgegeben werden, weil der Hauptantrag offenbar unbegründet sei. Schließlich fehle es im Hinblick auf die ungewissen Erfolgsaussichten jedes Volksgesetzgebungsverfahrens auch an einem Verfügungsanspruch der Beschwerdeführer. 3. Der Landesanwalt hat sich den Anträgen und im wesentlichen auch den Rechtsausführungen der Landesregierung angeschlossen. Der Antrag der Beschwerdeführer zu 1. a) könne aus den im Beschluß der Landesregierung vom 24. November 1981 genannten Gründen keinen Erfolg haben, weil der Landesgesetzgeber bei einer Verabschiedung des Gesetzentwurfs unmittelbar in das im Luftverkehrsgesetz geregelte Genehmigungs- und Planfeststellungsverfahren eingreifen würde und dabei außerdem die bundesrechtlich vorgeschriebenen Verfahrensregelungen, insbesondere bestimmte Beteiligungsrechte der Bundesbehörden und die Pflicht der Planfeststellungsbehörde zu sachlicher Abwägung durch die in Artikel 1 und 3 des Entwurfs vorgeschriebene Anpassungspflicht in unzulässiger Weise ersetze. Der Gesetzentwurf verstoße ferner gegen die im Bundesraumordnungsgesetz festgelegten Abstimmungsvorschriften da er eine Berücksichtigung des Ergebnisses der Beteiligung der für die Luftverkehrsgesetzgebung einschließlich der Flughafenplanung allein zuständigen Bundesbehörden nicht zulasse, sondern das Ergebnis im Gesetz schon vorweg nehme. Dies stelle zugleich einen Verstoß gegen die verfassungsrechtliche Verpflichtung des Landes zur Bundestreue dar. Die Voraussetzungen für den Erlaß der beantragten einstweiligen Verfügung seien nicht gegeben, weil der Gegenstand dieses Antrages mit dem Streitgegenstand des Beschwerdeverfahrens nicht identisch sei. Die einstweilige Verfügung könne auch nicht im Hinblick auf den unter 1. b) gestellten Moratoriumsantrag ergehen, weil dieser Antrag offensichtlich unzulässig sei. Es fehle nämlich an einer Rechtsgrundlage für die Anordnung eines derartigen Moratoriums. Insbesondere könnten sich die Beschwerdeführer insoweit nicht auf Artikel 72 HV berufen, weil die Abstimmungsfreiheit durch den Vollzug geltenden Rechts nicht beeinträchtigt werden könne. Es würde eine Verletzung des Rechtsstaatsprinzips bedeuten, wenn schon ein Volksbegehren den Vollzug geltenden Rechts hemmen könnte. Außerdem sei es mit dem Demokratieprinzip unvereinbar, wenn der Wille einer Minderheit von 3 vom Hundert der Stimmberechtigten die Ausführung geltenden Rechtes verhindern könnte. IV. Mit Schreiben vom 10. Dezember 1981 hat die Arbeitsgemeinschaft dem Hessischen Minister für Wirtschaft und Technik, dem Bundesminister für Verkehr sowie dem Vorstand der FAG den Gesetzentwurf nebst Begründung mit dem Hinweis auf das Beteiligungsrecht nach § 6 BROG übermittelt. Zugleich ist in dem Schreiben klargestellt worden, daß damit der Auffassung, beim Flughafen Frankfurt am Main handele es sich um ein Vorhaben des Bundes im Sinne von § 6 BROG, nicht gefolgt werde. Ungeachtet dessen sei der Hessische Minister für Wirtschaft und Technik bereits mit Brief vom 30. Mai 1981 vom Gesetzentwurf unterrichtet worden, was ihm die Möglichkeit zur Beteiligung im Sinne von § 6 Abs. 1 BROG eröffnet habe. Deshalb sei die angemessene Frist für die Ausübung seines Widerspruchsrechts inzwischen verstrichen. V. Wegen der Einzelheiten des Sachverhalts sowie des Vorbringens der Beteiligten wird ergänzend Bezug genommen auf die Verfahrensakten einschließlich folgender Unterlagen: 1. Stenografische Niederschrift über die Anhörung des Haushaltsausschusses, des Ausschusses für Wirtschaft und Technik und des Ausschusses für Umweltfragen zum Ausbau des Flughafens Frankfurt am Main vom 02. bis 05. Februar 1981, herausgegeben vom Hessischen Landtag am 24. Februar 1981. 2. Entwurf eines Gesetzes über die Raumordnung im Bereich des Verkehrsflughafens Frankfurt am Main mit Begründung, herausgegeben von der "Arbeitsgemeinschaft Volksbegehren und Volksentscheid Keine Startbahn West", August 1981 – zitiert: Begründung –. 3. Rechtsgutachten über die Zulässigkeit eines Volksbegehrens über ein Gesetz zur Raumordnung im Bereich des Flughafens Frankfurt am Main und damit zusammenhängende Fragen, erstattet im Auftrag des Bundes für Umwelt und Naturschutz in Deutschland (BUND) und der Bürgerinitiative gegen die Flughafenerweiterung Frankfurt am Main von Professor Dr. Rudolf Steinberg, Frankfurt, am 14. Mai 1981 – zitiert: Steinberg, Gutachten –. 4. Gutachtliche Stellungnahme zu dem von Alexander Schubart vorgelegten Gesetzentwurf, erstattet im Auftrag der Arbeitsgemeinschaft Volksbegehren und Volksentscheid von Professor Dr. Helmut Ridder und wissenschaftlichem Mitarbeiter Rechtsanwalt Dieter Deiseroth am 27. Mai 1981 – zitiert: Ridder/Deiseroth, Gutachten –. 5. Rechtsgutachten über die Frage: Entspricht der "Entwurf eines Gesetzes über die Raumordnung im Bereich des Verkehrsflughafens Frankfurt am Main" den Voraussetzungen von Art. 124 der Verfassung des Landes Hessen und des Gesetzes über Volksbegehren und Volksentscheid vom 16. Mai 1950?, erstattet im Auftrag der Hessischen Landesregierung von Professor Dr. Karl Josef Partsch im Juli 1981 – zitiert: Partsch, Gutachten –. 6. Rechtsgutachten über die Zulässigkeit des Volksbegehrens und Volksentscheids "Keine Startbahn West", erstattet im Auftrag der Hessischen Landesregierung von Professor Dr. Willi Blümel und Dr. Michael Ronellenfitsch am 15. November 1981 – zitiert: Blümel/Ronellenfitsch, Gutachten –. 7. Rechtsgutachten zur Zulässigkeit des Volksbegehrens und Volksentscheides "Keine Startbahn West", erstattet im Auftrag der Arbeitsgemeinschaft Volksbegehren und Volksentscheid von Professor Dr. Wilfried Erbguth, Münster, am 17. Dezember 1981 – zitiert: Erbguth, Gutachten –. Sämtliche Unterlagen sind Gegenstand der Beratungen des Staatsgerichtshofs gewesen. B I. Die Beschwerde ist nach Art. 131 Abs. 1 der Hessischen Verfassung (HV) in Verbindung mit § 4 Satz 2 des Gesetzes über Volksbegehren und Volksentscheid (VuVG) vom 16. Mai 1950 (GVBl. S. 103) statthaft. Sie ist auch form- und fristgerecht eingelegt und damit zulässig. II. Die Beschwerde ist jedoch offenbar unbegründet. Sie kann daher durch Beschluß zurückgewiesen werden, § 21 Abs. 1 des Gesetzes über den Staatsgerichtshof (StGHG) vom 12. Dezember 1947 (GVBl. 1948 S. 3), zuletzt geändert durch Gesetz vom 18. März 1970 (GVBl. I S. 245). Die für die Entscheidung allein erheblichen Rechtsfragen sind von den Beteiligten unter Vorlage einer Reihe von Gutachten erschöpfend dargelegt und behandelt worden. Eine mündliche Verhandlung könnte keine neuen Erkenntnisse bringen. Der mit der Beschwerde angefochtene Beschluß der Landesregierung vom 24. November 1981 ist rechtmäßig; dem Antrag auf Zulassung des Volksbegehrens durfte nicht stattgegeben werden, weil er nicht den Bestimmungen der Verfassung entspricht (§ 3 Abs. 2 Satz 1 VuVG). 1. Zwar erfüllt der Zulassungsantrag in formeller Hinsicht die Voraussetzungen des § 2 VuVG. Er enthält einen ausgearbeiteten und ausführlich begründeten Gesetzentwurf, bezeichnet drei Vertrauenspersonen und ihre Stellvertreter und wird ausweislich der Mitteilung des Landeswahlleiters vom 19. November 1981 durch mehr als drei vom Hundert der Wahlberechtigten, nämlich von insgesamt 220 249 Bürgern, unterstützt, deren Unterschriftslisten einschließlich der erforderlichen Bestätigungen der jeweils zuständigen Gemeindebehörden über die Wahlberechtigung der Unterzeichner zum Landtag dem Antrag beigefügt worden sind. 2. Anders als in den verwaltungsgerichtlichen Verfahren über die Planfeststellung zur Flughafenerweiterung kommt es für die Zulassung des Volksbegehrens auf Fragen der Notwendigkeit, Zweckmäßigkeit oder Schädlichkeit eines Ausbaus des Frankfurter Flughafens einschließlich der Startbahn West nicht an. Prüfungsmaßstab für den Staatsgerichtshof ist allein, ob der von den Beschwerdeführern vorgelegte Entwurf als Hessisches Landesgesetz möglich wäre oder nicht. Die Frage wäre zu bejahen, wenn der Gesetzentwurf den Bestimmungen der Verfassung entspräche. a) Zu den Bestimmungen der Verfassung im Sinne von § 3 Abs. 2 Satz 1 VuVG zählen entgegen der von den Beschwerdeführern vertretenen Ansicht nicht nur die in der Hessischen Verfassung enthaltenen Vorschriften. Wie das Bundesverfassungsgericht in seinen Urteilen vom 5. April 1952 (BVerfGE 1, 208 (233) ) sowie vom 22. Juli 1969 (BVerfGE 27, 44 (55) ) zutreffend festgestellt hat, ist "die Verfassung der Gliedstaaten eines Bundesstaates ... nicht in der Landesverfassungsurkunde allein enthalten, sondern in sie hinein wirken auch Bestimmungen der Bundesverfassung. Beide Elemente zusammen machen erst die Verfassung des Gliedstaates aus." Zu diesen in die Verfassung des Landes Hessen hineinwirkenden Bestimmungen des Grundgesetzes gehören jedenfalls die Vorschriften über die Verteilung der Gesetzgebungskompetenzen auf Bund und Länder gemäß Art. 70 ff. GG. Denn sie stecken den Raum ab, der in der bundesstaatlichen Ordnung der Bundesrepublik dem Lande für seine eigene Gesetzgebung zur Verfügung steht. Die vom Grundgesetz insoweit vorgenommene Grenzziehung hat die Hessische Verfassung durch Art. 153 im voraus anerkannt. Die Respektierung dieser Grenzen ist auch unter dem Gesichtspunkt des Demokratiegebots von Bedeutung. Denn die Abgrenzung und Verteilung der Gesetzgebungskompetenzen in einem Bundesstaat ist nicht nur Ordnungsfaktor für das geregelte Nebeneinander und Miteinander von Bund, Ländern und Gemeinden; sie ist vielmehr von entscheidender Bedeutung auch für die Frage, auf welchen Abstimmungsebenen die Willensbildung der Staatsorgane einschließlich der des Staatsvolkes zu einer bestimmten Rechtsmaterie erfolgen muß, um nach der Verfassung demokratisch legitim zu sein. Jedenfalls in diesem Rahmen – der durch die grundgesetzlichen Vorschriften über Verwaltungskompetenzen, insbesondere durch Art. 87 d GG ergänzt wird – war die Landesregierung befugt, den Antrag auf Zulassung des Volksbegehrens auf Verfassungsmäßigkeit auch unter dem Gesichtspunkt der Kompetenzvorschriften des Grundgesetzes zu überprüfen. Diese präventive Legalitätskontrolle unterliegt entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer auch keinen verfassungsrechtlichen Bedenken (vgl. dazu BayVerfGH, Entscheidung vom 8. Juni 1965, VerfGHE 18,85 (91), und STERN, Staatsrecht, Band II § 25 III S. 14); denn Art. 124 Abs. 4 HV behält dem Gesetzgeber das Recht vor, "das Verfahren beim Volksbegehren und Volksentscheid" zu regeln. Die Bestimmung des § 3 VuVG hält sich in diesem Rahmen auch insoweit, als sie der Landesregierung ein materielles Prüfungsrecht zubilligt. Darin liegt keine Einschränkung des in den Artikeln 71, 116 Abs. 1 a), 117 und 124 HV gewährten Rechts der unmittelbaren Volksgesetzgebung durch Volksbegehren und Volksentscheid. Denn auch die durch Volksgesetzgebung zustande gekommenen Gesetze würden – unter anderem auf Antrag der Landesregierung – der verfassungsgerichtlichen Nachprüfung unterliegen. Es begegnet keinen Bedenken, daß diese ex-post-Kontrolle durch § 4 Satz 2 VuVG aus verfassungspolitischen und rechtsökonomischen Gründen vorverlegt ist; denn durch diese Beschwerdemöglichkeit gegen einen die Zulassung etwa versagenden Beschluß der Landesregierung an den Staatsgerichtshof – dem nach dem Willen des Verfassungsgebers gemäß Art. 132 HV auch im übrigen die alleinige Entscheidungskompetenz über die Verfassungsmäßigkeit von Landesgesetzen zusteht – ist jeder Gefahr vorgebeugt, daß eine Landesregierung ein ihr nicht genehmes Volksbegehren aus anderen als verfassungsrechtlichen Gründen verhindern könnte. b) Der Staatsgerichtshof kann die Frage der Vereinbarkeit des Gesetzentwurfs mit Bundesrecht auch nicht gemäß Art. 100 Abs. 1 GG dem Bundesverfassungsgericht zur Entscheidung vorlegen. Denn nach dem insoweit eindeutigen Wortlaut der Vorschrift erstreckt sich die Vorlagepflicht nur auf förmliche, das heißt auf bereits verkündete und in Kraft getretene Gesetze, nicht jedoch auf Gesetzentwürfe (vgl. dazu MAUNZ in MAUNZ/DÜRIG/HERZOG/SCHOLZ, Grundgesetz, Stand September 1980, Rdnr. 7 ff. zu Art. 100; LEIBHOLZ/RUPPRECHT, Bundesverfassungsgerichtsgesetz, Stand Februar 1971, Rdnr. 6 zu § 80 mit weiteren Nachweisungen). c) Soweit andere als kompetenzregelnde Vorschriften des Bundesrechts für die Entscheidung eine Rolle spielen, kann der Staatsgerichtshof sie bei der Prüfung von Vorfragen unbestritten incidenter auslegen und anwenden (vgl. Urteil des Staatsgerichtshofs vom 4. August 1950, P.St. 62, StAnz. 1950, Nr. 37 Beilage Nr. 7; BVerfGE 1, 208 (233) ; BayVerfGH, Entscheidung vom 4. November 1976, VerfGHE 29, 191 (201 f.); ZINN/STEIN, Verfassung des Landes Hessen, Band II, Stand Juli 1980, Art. 131 - 133, Anm. B I 5; LERCHE in: Verfassung und Verfassungsrechtsprechung, Festschrift zum 25jährigen Bestehen des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs, 1972, S. 247 ff.). 3. Der dem Volksbegehren zu Grunde liegende Gesetzentwurf überschreitet die verfassungsrechtlichen Grenzen, die der Landesstaatsgewalt auf dem Gebiet der Gesetzgebung gezogen sind. Da auch das Landesstaatsvolk nur im Rahmen der Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern als Gesetzgeber tätig werden kann (BVerfGE 8, 104 (116) ), was die Hessische Verfassung durch Art. 153 Abs. 1 ausdrücklich bestätigt, muß zunächst der Regelungsgegenstand des Gesetzentwurfs bestimmt und der zutreffenden Kompetenzvorschrift zugeordnet werden. a) Der Entwurf hat die Überschrift "Raumordnung im Bereich des Verkehrsflughafens Frankfurt am Main"; die Überschrift der vorgesehenen Ergänzung von Teil C des Hessischen Raumordnungsprogramms lautet: "Ziele der Raumordnung und Landesplanung im Bereich des Verkehrsflughafens Frankfurt am Main". Inhaltlich regelt der Entwurf die Standortbegrenzung des Flughafens Frankfurt im Wege der Aufstellung eines entsprechenden Zieles der Raumordnung und Landesplanung (Art. 1), ferner die Bindungswirkung dieses Ziels gegenüber bestimmten öffentlichen Stellen und Planungsträgern (Art. 2 in Verbindung mit Art. 1) und die Geltung dieses Ziels auch gegenüber bestehenden Fachplänen einschließlich von Planfeststellungsbeschlüssen und die Pflicht zu deren Anpassung an das Ziel (Art. 3). b) Nach den Regelungsgegenständen des Gesetzentwurfs kommt sowohl eine Zuordnung zum Sachbereich "Luftverkehr" im Sinne von Art. 73 Nr. 6 GG als auch zum Sachbereich "Raumordnung" im Sinne von Art. 75 Nr. 4 GG in Betracht. Während in Bezug auf den Luftverkehr dem Bund gemäß Art. 73 Nr. 6 GG die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz zusteht mit der Folge, daß auf diesem Gebiet gemäß Art. 71 GG Landesgesetze nur auf Grund ausdrücklicher bundesgesetzlicher Ermächtigung ergehen können, sind die Bundesländer – wenn auch mit der durch die Rahmenkompetenz des Bundes gemäß Art. 75 Nr. 4 GG gegebenen Einschränkung – zum Erlaß von raumordnungsrechtlichen Regelungen zuständig. aa) Die durch Art. 73 Nr. 6 GG begründete ausschließliche Bundeszuständigkeit für den Luftverkehr bezieht sich nach bisher einhelliger Meinung auf alle mit dem Flugwesen unmittelbar zusammenhängenden Tätigkeiten und Anlagen, also nicht nur auf den Flugverkehr und die Luftfahrzeuge, sondern auch auf Flughäfen. Die ausschließliche Bundeskompetenz erstreckt sich daher auch auf Regelungen, die die Genehmigung von Flughäfen, das Verhältnis zu den vom Luftverkehr beeinträchtigten Grundstücken (Bauschutzbereiche usw.) und Planfeststellungen betreffen (vgl. dazu MAUNZ/DÜRIG/HERZOG/SCHOLZ, Grundgesetz, Art. 73, Rdnr. 96 und 97, Art. 87 d Rdnr. 11 und 12; von MANGOLDT/KLEIN, Das Bonner Grundgesetz, 2. Aufl., 1964, Art. 73 Anm. XIII 2; SCHMIDT-BLEIBTREU/KLEIN, Kommentar zum Grundgesetz, 5. Aufl., Art. 73 Rdnr. 22). Die Gesetzgebungsmaterie "Luftverkehr" umfaßt daher auch das einschlägige Fachplanungsrecht einschließlich der Voraussetzungen und der Wirkungen luftverkehrsrechtlicher Planfeststellungsbeschlüsse. Der auf die Standortbegrenzung des Flughafens Frankfurt am Main und eine entsprechende Anpassung des Planfeststellungsbeschlusses vom 23. März 1971 zielende Gesetzentwurf der Beschwerdeführer berührt deshalb eindeutig den Sachbereich "Luftverkehr". bb) Der Begriff der "Raumordnung" im Sinne von Art. 75 Nr. 4 GG wird in der Rechtsprechung und Literatur wie auch von den Beteiligten dieses Verfahrens zutreffend im wesentlichen im Anschluß an die Begriffsbestimmung des Bundesverfassungsgerichts im sog. Baugesetzgutachten von 1954 verwendet. Danach ist Raumordnung "zusammenfassende, übergeordnete Planung und Ordnung des Raumes. Sie ist übergeordnet, weil sie überörtliche Planung ist und weil sie vielfältige Fachplanungen zusammenfaßt und aufeinander abstimmt" (BVerfGE 3, 407 (425); siehe dazu auch BIELENBERG/ERBGUTH/SÖFKER, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht des Bundes und der Länder, Stand Juli 1981, M 100, Rdnr.8). Da der Gesetzentwurf in Art. 1 eine Ergänzung des Hessischen Landesraumordnungsprogramms und in Art. 2 eine Änderung des Hessischen Landesplanungsgesetzes vorsieht, betrifft er somit auch die Kompetenzmaterie "Raumordnung". cc) Es handelt sich somit bei der Regelungsmaterie des Gesetzentwurfs um einen Mischtatbestand im Überschneidungsbereich von Bundes- und Landeskompetenz (so im Ergebnis auch PARTSCH, Gutachten S. 27, ERBGUTH, Gutachten S. 3 ff., für Art. 2 des Gesetzentwurfs auch BLÜMEL und RONELLENFITSCH, Gutachten S. 91 unter IV. 2). 4. Als Maßstäbe für die kompetenzrechtliche Zuordnung eines Gesetzes, das mehrere Sachbereiche berührt, sind anerkannt z. B., welcher Sachbereich unmittelbarer oder nur mittelbarer Regelungsgegenstand ist (vgl. BVerfGE 8, 104 (116 f.); 8, 143 (150); 13, 181 (196); 28, 119 (149)), was Haupt- und was Nebenzweck der Norm ist (BVerfGE 8, 143 (150) ; 13, 181 (196); 14, 197 (220), ob die Norm eine Materie nur "sonderrechtlich" regelt oder sich als "allgemeines" Recht darstellt (PESTALOZZA in DÖV 1972, S. 181 (182 f.); SCHOLZ in Bundesverfassungsgericht und Grundgesetz, Festgabe aus Anlaß des 25jährigen Bestehens des Bundesverfassungsgerichts, 1976, Bd. II, S. 252 (267 f.); BVerfGE 15, 1 (9, 22)), oder ob die Norm in Bezug auf einen Sachbereich eine "spezifische", eine "spezielle" Regelung trifft (vgl. dazu LERCHE in JZ 1972, S. 468 ff.; BVerfGE 7, 29 (38 f.)). Darin zeigt sich, daß Rechtsprechung und Literatur bei allen Unterschieden in der Einzelterminologie im Kern identische Abgrenzungskriterien verwenden, wonach es nicht auf den "Einfallsreichtum der Formulierer" (LERCHE aaO S. 472), sondern auf das gesetzgeberisch Gewollte, den funktionalen Zusammenhang, auf den Hauptzweck und auf die Materie ankommt, in die die Norm "eingreift" (vgl. dazu PESTALOZZA aaO S. 183, SCHOLZ aaO S. 268). a) Wenn demgegenüber von der Arbeitsgemeinschaft Volksbegehren und Volksentscheid "Keine Startbahn West" in der Begründung zum Gesetzentwurf auf S. 148 ausgeführt wird, daß für die Zuordnung allein der – formale – Inhalt des Gesetzes maßgebend sei, wird damit der nach Rechtsprechung und Lehre entscheidende Maßstab des "funktionalen Zusammenhangs" zwischen der Norm und dem zu regelnden Lebenssachverhalt geleugnet und der bewährten teleologischen Auslegungsmethode eine Absage erteilt. Dem ist nicht zu folgen, weil jede vom Regelungsgegenstand sowie vom Sinn und Zweck eines Gesetzes abstrahierende kompetenzrechtliche Zuordnung vom "Einfallsreichtum der Formulierer" (LERCHE, aaO) abhängt und deshalb stets zu willkürlichen Ergebnissen führen muß. b) Aber auch der von ERBGUTH (Gutachten S. 16 ff.) angewandten Abgrenzungsmethode kann nicht gefolgt werden. Ausgehend von der zutreffenden Feststellung, daß es sich um den Fall einer Kompetenzüberschneidung handele, räumt er zunächst ein, daß im Regelfall der Zweck einer gesetzlichen Vorschrift (der hier, wie oben ausgeführt, die Verhinderung des Baues der Startbahn West, die Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses und die künftige Beschränkung des Flughafens auf das Frankfurter Stadtgebiet ist vgl. dazu Begründung, Textziffer 21) für die kompetenzrechtliche Qualifikation der Norm maßgebend sei (Gutachten S. 16). Er leugnet aber zu Unrecht die Übertragbarkeit dieser Kriterien auf das Verhältnis von Raumordnung zur Fachplanung (Gutachten S. 16). In Anknüpfung an die vom Bundesverfassungsgericht (BVerfGE 3, 407 (425)) herausgearbeiteten, den Begriff "Raumordnung" prägenden Merkmale der "überörtlichen, zusammenfassenden und damit übergeordneten Planung" kommt ERBGUTH im Widerspruch zu S. 12/13 seines Gutachtens zu dem Schluß, daß alle Regelungen, die durch Auslegung unter diese Merkmale subsumiert werden könnten, der Raumordnung und damit der Landeszuständigkeit unterfielen (S. 26). Begegnet dies schon methodischen Bedenken, ist ERBGUTH's Ansatz vor allem inhaltlich nicht zu folgen. Dem Merkmal des "Überörtlichen" (Gutachten S. 27 - 35) kommt bei der Abgrenzung von "Gesamtplanung" zu "Fachplanung" kein Erkenntniswert zu, weil dieser Begriff nur der Abgrenzung landesplanerischer Regelungen von solchen der kommunalen Bauleitplanung als der untersten Stufe der Gesamtplanung dient. Das für ERBGUTH letztlich ausschlaggebende Zuordnungs-Kriterium eines viele Einzelplanungen zusammenfassenden und koordinierenden "gesamträumlichen Leitbildes", durch das sich Raumordnung über eine Fachplanung mit nur fachlich-sektoral ausgerichtetem Leitbild hinaushebe (S. 36 ff.), paßt im übrigen gerade nicht auf den hier vorliegenden Gesetzentwurf, der als Einzelfallregelung die Beschränkung des Verkehrsflughafens auf das Frankfurter Stadtgebiet und nicht die Koordinierung von Fachplanungen, sondern gerade die Aufhebung der durchgeführten und abgeschlossenen luftverkehrsrechtlichen Fachplanung bezwecken soll. Nach alledem ist der Gesetzentwurf unzweideutig der Rechtsmaterie des Luftverkehrs zuzuordnen. Er stellt sich ihr gegenüber nicht als "allgemeines" Landesplanungsgesetz im kompetenzrechtlichen Sinne dar, das den Bereich des Luftverkehrs nur am Rande berührt, sondern enthält nach seiner Funktion eine unmittelbare, sonderrechtliche Regelung. Als Einzelfallgesetz zielt er auf die Zurücknahme oder Aufhebung einer fachplanerischen Einzelmaßnahme auf dem Gebiet des Luftverkehrs, nämlich von Teil A des Planfeststellungsbeschlusses vom 23. März 1971, der im Einvernehmen mit den zuständigen Bundesbehörden in einem bundesrechtlich geregelten Verfahren und auf Grund bundesrechtlicher Vorschriften (§§ 6 bis 10 des Luftverkehrsgesetzes– LuftVG –, das jetzt in der Fassung der Bekanntmachung vom 14. Januar 1981 (BGBl. I S. 61) gilt) von einer im Auftrag des Bundes handelnden und seinen Weisungen unterworfenen Landesbehörde erlassen worden ist. Den Erlaß eines solchen Gesetzes als Landesgesetz erlaubt die Verfassung nicht. Ein hiergegen verstoßendes Gesetz wäre nichtig. Diese Nichtigkeit wäre die zwingende Folge der dem Lande insoweit fehlenden Gesetzgebungskompetenz (BVerfGE 36, S. 342 ff. (364). 5. Aber auch, wenn man den Zweck des Gesetzentwurfs bezüglich der Artikel 1 und 2 anders sehen oder für die kompetenzrechtliche Würdigung nicht als ausschlaggebend betrachten wollte, wäre das Ergebnis kein anderes. a) Mag auch die Standortplanung umweltrelevanter Großvorhaben bis zur parzellenscharfen Festlegung im allgemeinen zur legitimen Landesplanung gehören (vgl. hierzu zuletzt WAHL in DÖV 81, 597 (600 ff.)), so fehlt dem Landesgesetzgeber doch jedenfalls die Befugnis zum Erlaß eines Gesetzes, das zur Anpassung eines nach §§ 6 bis 10 LuftVG erlassenen luftverkehrsrechtlichen Planfeststellungsbeschlusses führen oder zu seiner Aufhebung verpflichten soll. Eine solche Verpflichtung aber bezweckt Art. 3 des Gesetzentwurfs. Da das luftverkehrsrechtliche Planfeststellungsverfahren allein auf bundesrechtlichen Vorschriften beruht und gemäß § 6 Absatz 3 in Verbindung mit § 31 Abs. 2 Nr. 4 LuftVG die dem Bundesminister für Verkehr vorbehaltene Zustimmung zur Voraussetzung hat, würde die Anpassungspflicht in Art. 3 nicht nur die ausschließliche Befugnis des Bundes nach Art. 73 Nr. 6, sondern auch seine alleinige Zuständigkeit für die Luftverkehrsverwaltung nach Art. 87 d GG verletzen. Wegen dieses Verstoßes durfte dem Antrag auf Zulassung des Volksbegehrens ebenfalls nicht stattgegeben werden. Daran ändert es nichts, daß der Bund von der ihm in Art. 87 d Absatz 2 GG gegebenen Befugnis, durch Bundesgesetz Aufgaben der Luftverkehrsverwaltung den Ländern als Auftragsverwaltung zu übertragen, hinsichtlich der Planfeststellung durch § 10 LuftVG Gebrauch gemacht hat. Denn die ausschließliche Regelung aller Einzelheiten des Planfeststellungsverfahrens im Luftverkehrsgesetz schließt zumindest die Möglichkeit aus, daß der Landesgesetzgeber Änderungen einer durchgeführten Planfeststellung durch Gesetz anordnet. In die ausschließliche Verwaltungskompetenz der zur luftverkehrsrechtlichen Planfeststellung berufenen Behörde nach Art. 87 d GG kann der Landesgesetzgeber nach Durchführung des Verfahrens nicht mehr in dieser Weise eingreifen. b) Bezüglich der Art. 1 und 2 des Gesetzentwurfs würde der Landesgesetzgeber ein solches Gesetz ebenfalls nicht ohne ausdrückliche Zustimmung des Bundes oder der von diesem beauftragten Planungsbehörde erlassen und bestimmen können, daß die Flughafenerweiterung die in der durchgeführten Fachplanung dafür vorgesehenen Grundstücke aussparen und sich auf bestimmte andere Grundstücke beschränken müsse. Anderenfalls würde er die verfassungsrechtliche Pflicht zur Bundestreue verletzen. Dies wird dadurch bestätigt, daß Vorschriften der Raumordnung und Landesplanung gemäß § 6 Abs. 1 BROG vom 8. April 1965 (BGBl. I S. 306), zuletzt geändert durch Gesetz vom 1. Juni 1980 (BGBl. I S. 649), von den Fachplanungsbehörden des Bundes bzw. von den als Auftragsverwaltung handelnden Landesbehörden nur dann zu beachten sind, wenn diese an der Planung beteiligt waren und einer bestimmten Maßnahme innerhalb angemessener Frist nicht widersprochen haben. Die Unterrichtung des Hessischen Ministers für Wirtschaft und Technik durch den Brief der Beschwerdeführer vom 30. Mai 1981 über den Gesetzentwurf erfüllt die Voraussetzungen einer ordnungsgemäßen Beteiligung im Sinne von § 6 Abs. 1 BROG nicht. Auch der Brief der Beschwerdeführer vom 10. Dezember 1981 an den Hessischen Minister für Wirtschaft und Technik, an den Bundesminister für Verkehr und an den Vorstand der Flughafen Frankfurt/Main Aktiengesellschaft, der diesen die Möglichkeit zur Beteiligung im Sinne von § 6 BROG geben soll, ist unerheblich, weil im Beschwerdeverfahren über die Rechtmäßigkeit des ablehnenden Beschlusses der Landesregierung vom 24. November 1981 eine solche Beteiligung nicht mehr erfolgen kann. 6. Nach alledem hat die Landesregierung die Zulassung des Volksbegehrens zu Recht abgelehnt. Bei dieser klaren Rechtslage braucht auf die weiteren von ihr genannten Ablehnungsgründe wie Verstoß gegen das Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden und Verstoß gegen Art. 19 Abs. 4 GG nicht mehr eingegangen zu werden. III. 1. Einer Entscheidung über den Antrag zu 1. b), mit dessen Hilfe die Beschwerdeführer sicherstellen wollen, daß im Falle einer für sie günstigen Entscheidung des Staatsgerichtshofs das weitere Volksgesetzgebungsverfahren bis zum Volksentscheid unbeeinflußt von weiteren Bau- oder Rodungsmaßnahmen sowie sonstigen Beeinträchtigungen hätte stattfinden können, bedarf es schon deshalb nicht, weil dieser Antrag durch die Zurückweisung der Beschwerde seine Grundlage verloren hat. 2. Mit Rücksicht auf die Entscheidung zur Hauptsache ist auch der Antrag auf Erlaß einer einstweiligen Verfügung gegenstandslos geworden (so der Hess. StGH in st. Rspr., vgl. z. B. Beschlüsse vom 9. Februar 1972 – P.St. 665 –, ESVGH 22, 136 (141), vom 19. Mai 1976 – P.St. 825 –, vom 1. November 1979 – P.St. 900 –; ebenso BayVerfGH in einem die Zulassung eines Volksbegehrens betreffenden Verfahren, Entscheidung vom 10. März 1978 – Vf. 132 – IV – 77 S. 41). 3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 24 StGHG. Da es sich um die Klärung einer für die Zulässigkeit des Volksgesetzgebungsverfahrens wesentlichen Verfassungsfrage handelt, erscheint der Verzicht auf eine Gerichtsgebühr angemessen.