P.St. 1002

Leitsatz: 1. Eine unmittelbar gegen eine Rechtsnorm gerichtete Grundrechtsklage ist zulässig, wenn der Antragsteller selbst gegenwärtig und unmittelbar von der Norm betroffen wird. 2. Rechtsverordnungen sind Akte der öffentlichen Gewalt, die unter denselben Voraussetzungen wie Gesetze mit der Grundrechtsklage angegriffen werden können. Insoweit ist der formelle Unterschied der Rechtsquellen als Gesetz oder Rechtsverordnung gegenüber dem Charakter einer Bestimmung als materielle Rechtsnorm unbeachtlich. 3. Mit der Bindungswirkung nach § 49 Abs. 1 StGHG wird nur das Verhältnis zwischen dem Staatsgerichtshof einerseits und den hessischen Gerichten und Behörden anderseits in dem Sinne festgelegt, dass es diesen verwehrt ist, von den Entscheidungen des Staatsgerichtshofs abzuweichen und gegenteilige Entscheidungen zu treffen. Der Staatsgerichtshof selbst ist aber nicht unter allen Umständen für die Zukunft an seine Entscheidungen gebunden. Die Bindung besteht für den Staatsgerichtshof nur im Rahmen der materiellen Rechtskraft. Der Eintritt dieser Wirkung setzt voraus, dass es sich um denselben Streitgegenstand zwischen denselben Parteien im späteren Prozess handelt. Wenn der Streitgegenstand einer Grundrechtsklage nicht die Gültigkeit einer Norm, sondern nur die behauptete Grundrechtsverletzung des Antragstellers durch eine angegriffene Norm ist, so kann auch nur die Feststellung einer solchen Grundrechtsverletzung von der materiellen Rechtskraft erfasst werden. 4. Art. 113 Abs. 3 HV bestimmt, dass die Landesregierung im Falle ihres Rücktritts die laufenden Geschäfte bis zur Übernahme durch die neue Landesregierung weiterzuführen hat. Die geschäftsführende Landesregierung ist demnach eine Übergangsregierung mit eingeschränkten Befugnissen. Inwieweit diese Befugnisse der geschäftsführenden Landesregierung gegenüber der nach der Wahl des Ministerpräsidenten durch den Landtag gebildeten Landesregierung (Art. 101 HV) eingeschränkt sind, kann hier dahingestellt bleiben; jedenfalls muss in der Zeit bis zur Bildung der neuen Regierung gewährleistet sein, dass die Exekutive ihre verfassungsrechtlich gebotenen Pflichten erfüllt. Hierzu gehört grundsätzlich der Erlass von Ausführungsverordnungen, wenn er vom Gesetzgeber bindend vorgeschrieben ist. 5. Art. 55 Satz 1 HV bestimmt, dass die Erziehung der Jugend zu Gemeinsinn und zu leiblicher, geistiger und seelischer Tüchtigkeit Recht und Pflicht der Eltern ist. Nach Wortlaut, Sinn und Zweck dieser Vorschrift bezieht sich das Elternrecht auf die gesamte Pflege und Erziehung innerhalb und außerhalb der Familie einschließlich des schulischen Bereichs und dient der Bestimmung des Lebenswegs des jungen Menschen. Zum elterlichen Erziehungsrecht aus Art. 55 HV gehört auch das Recht der Eltern, zwischen den vom Staat zur Verfügung gestellten Schulen frei wählen zu können. 6. Das staatliche Erziehungsrecht ist nicht wie das Elternrecht auf die Gesamterziehung der heranwachsenden Jugend gerichtet, sondern auf den Teilbereich Schule beschränkt. Im Bereich der Schule stehen die beiden Erziehungsrechte selbständig nebeneinander und befinden sich nicht in einem Über-Unterordnungsverhältnis. Wenn staatlichen Erziehungsrecht und Elternrecht aus Art. 55 Satz 1 HV aufeinandertreffen, bedarf es einer Interessenabwägung, um die beiden Rechtsbereiche voneinander abzugrenzen. 7. Der Staatsgerichtshof hält daran fest, dass mit der Einführung der obligatorischen Förderstufe das Auswahlrecht der Eltern nicht verletzt wird. 8. Das elterliche Erziehungsrecht wird jedoch dadurch verletzt, dass die 17. Verordnung zur Ausführung des § 12 SchVG gegen das Prinzip des Vorbehalts des Gesetzes (Art. 2 Abs. 2 HV) verstößt. § 1 der 17. Verordnung zur Ausführung des § 12 des Schulverwaltungsgesetzes vom 3. Mai 1983 (GVBl. I S. 69) verletzt das Grundrecht der antragstellenden Eltern aus Art. 55 Satz 1 der Verfassung des Landes Hessen. Der darüber hinausgehende Antrag des Landesanwalts wird zurückgewiesen. Die Entscheidung ergeht gebührenfrei. Das Land Hessen trägt die notwendigen Auslagen der Antragsteller. B Die Grundrechtsklagen sind zulässig und auch begründet. I. 1. Nach Art. 131 Abs. 3 HV, §§ 45 ff. StGHG kann jedermann den Staatsgerichtshof anrufen, der geltend macht, dass ein ihm von der Verfassung gewährtes Grundrecht verletzt sei. Die Antragsteller haben mit Art. 55, 56 HV Grundrechte bezeichnet, deren Verletzung sie rügen; sie haben ferner Tatsachen vorgetragen, aus denen sich die Verletzung der Grundrechte ergeben soll (§ 46 Abs. 1 StGHG). 2. Die Grundrechtsklagen sind auch insoweit zulässig, als sie sich unmittelbar gegen eine Rechtsverordnung richten. Dabei ist die 17. Rechtsverordnung jedoch nur in dem Umfang Gegenstand der Grundrechtsklage, als sie eine neue Rechtslage für diejenigen Schulbezirke des Schwalm-Eder-Kreises schafft, in denen erstmals die Förderstufe als Pflichtschule neu eingerichtet wird. Die Einführung der obligatorischen Förderstufe in den übrigen Schulbezirken durch vorangegangene Rechtsverordnungen bleibt dagegen von der Frage einer Grundrechtsverletzung der antragstellenden Eltern durch die Einführung der Förderstufe nach § 1 der angegriffenen Rechtsverordnung unberührt. Entgegen der Vorschrift des § 48 Abs. 3 Satz 1 StGHG, nach der ein Verfahren vor dem Staatsgerichtshof grundsätzlich nur stattfindet, wenn der Antragsteller zuvor eine Entscheidung des höchsten in der Sache zuständigen Gerichts herbeigeführt hat und innerhalb eines Monats seit Zustellung dieser Entscheidung den Staatsgerichtshof anruft, erkennt der Staatsgerichtshof in ständiger Rechtsprechung die Zulässigkeit einer unmittelbar gegen ein Gesetz gerichteten Grundrechtsklage an, wenn der Antragsteller selbst gegenwärtig und unmittelbar von der Norm betroffen wird (u.a. StGH, Urteil vom 7. Januar 1970 - P.St. 539 -, StAnz. 1970, 324 = ESVGH 20, 206 = DÖV 1970, 234, und Urteil vom 20. Dezember 1971 - P.St. 608.638 -, StAnz. 1972, 112 = ESVGH 22, 4 = DÖV 1982, 285; zuletzt im Urteil vom 30. Dezember 1981 - P.St. 880 -, StAnz. 1982, 150 = ESVGH 32, 1 = DÖV 1982, 244). Auch Rechtsverordnungen sind Akte der öffentlichen Gewalt, die unter denselben Voraussetzungen mit der Grundrechtsklage angegriffen werden können. Insoweit ist der formelle Unterschied der Rechtsquellen als Gesetz oder Rechtsverordnung gegenüber dem Charakter einer Bestimmung als materielle Rechtsnorm unbeachtlich (vgl. dazu StGH, Beschluss vom 23. Mai 1979 - P.St. 839 -, ESVGH 29, 210 sowie den Beschluss vom selben Tag - P.St. 854 - jeweils mit weiteren Nachweisen). 3. Die Antragsteller sind durch die angegriffene Vorschrift selbst, unmittelbar und gegenwärtig betroffen. Das gilt sowohl für die Eltern derjenigen Schüler, die im Zeitpunkt der Erhebung der Grundrechtsklagen die vierte Klasse der Grundschule besuchten und sich nunmehr bereits in der Förderstufe befinden, als auch für diejenigen Eltern, deren Kinder die inzwischen eingeführte obligatorische Förderstufe zwar noch nicht besuchen, aber damit alsbald rechnen müssen (vgl. BVerfGE 34, 165, 180 = NJW 1973, 133 ). 4. Der Zulässigkeit der Grundrechtsklage steht auch nicht die Rechtskraft des Urteils des Staatsgerichtshofs vom 20. Dezember 1971 - P.St. 608.637 - a.a.O. entgegen. Nach § 49 Abs. 1 StGHG bewirkt die Entscheidung des Staatsgerichtshofs Rechtskraft für und gegen jedermann und bindet die Gerichte und Verwaltungsbehörden. Dabei lässt die von der Rechtskraft zu unterscheidende Bindungswirkung des Urteils vom 20. Dezember 1971 gemäß § 49 Abs. 1 StGHG die Frage der Zulässigkeit der Grundrechtsklage unberührt; mit dieser Bindungswirkung wird nur das Verhältnis zwischen dem Staatsgerichtshof einerseits und den hessischen Gerichten und Behörden anderseits in dem Sinne festgelegt, dass es diesen verwehrt ist, von den Entscheidungen des Staatsgerichtshofs abzuweichen und gegenteilige Entscheidungen zu treffen; Der Staatsgerichtshof selbst ist aber nicht unter allen Umständen für die Zukunft an seine Entscheidungen gebunden (für Bayern: BayVerfGHE n.F. 5, 166, 183; für den Bund: BVerfGE 20, 56, 87 ). Die Bindung besteht für den Staatsgerichtshof nur im Rahmen der materiellen Rechtskraft. Der Eintritt dieser Wirkung setzt voraus, dass es sich um denselben Streitgegenstand zwischen denselben Parteien im späteren Prozess handelt. Mit der Formulierung „… für und gegen jedermann …“ erweitert § 49 Abs. 1 StGHG den Umfang der Rechtskraft in subjektiver Hinsicht. Die Erweiterung hat zur Folge, dass die Entscheidung über das vom Kläger oder Antragsteller vorgebrachte Begehren gegenüber jedermann wirkt. Dies bedeutet aber nicht, dass in allen gleichgelagerten Fällen ebenso entschieden werden muss. Über die objektiven Grenzen der materiellen Rechtskraft ist in § 49 Abs. 1 StGHG keine Aussage getroffen (vgl. Jesch, Zur Bindung an Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts über Verfassungsbeschwerden, JZ 1954, 531; vgl. auch den Entwurf des Ministerpräsidenten für ein Gesetz über den Staatsgerichtshof in: Hessischer Landtag, I. WP, DS, Abt. I, Nr. 118, Begründung zu §§ 32, 139, der keine Anhaltspunkte für eine andere Auslegung dieser Vorschrift bietet). Streitgegenstand der Entscheidung des Staatsgerichtshofs vom 20. Dezember 1971 a.a.O. war die Behauptung der damaligen Antragsteller, dass sie durch die von ihnen angegriffenen Rechtsverordnungen in ihren Grundrechten verletzt worden seien. Streitgegenstand des im Dezember 1971 entschiedenen Verfahrens war dagegen nicht, ob die Änderung des Schulverwaltungsgesetzes im Jahre 1969, nach der die obligatorische Förderstufe in allen Schulbezirken in Hessen dann einzuführen ist, wenn die im Gesetz genannten Voraussetzungen erfüllt sind, verfassungsgemäß sei. Im Übrigen beweist auch der Tenor dieser Entscheidung, dass der Staatsgerichtshof damals keine Feststellung über die Gültigkeit oder Ungültigkeit einer Norm getroffen hat. Im Urteil vom 20. Dezember 1971 hat der Staatsgerichtshof vielmehr nur darüber befunden, inwieweit die damaligen Antragsteller durch die 3. und 4. Rechtsverordnung in ihren Grundrechten verletzt worden waren oder nicht. Daher ist durch diese Entscheidung jedermann nur daran gebunden, dass die damaligen Antragsteller durch die genannten Verordnungen nicht in ihren Grundrechten verletzt worden sind. Die Verfassungsmäßigkeit der maßgebenden Rechtsnormen des Schulverwaltungsgesetzes ist dagegen nur zur Begründung der Ablehnung der Grundrechtsverletzung erörtert worden. Wenn der Streitgegenstand einer Grundrechtsklage nicht die Gültigkeit einer Norm, sondern nur die behauptete Grundrechtsverletzung des Antragstellers durch eine angegriffene Norm ist, so kann auch nur die Feststellung einer solchen Grundrechtsverletzung von der materiellen Rechtskraft erfasst werden (vgl. Lechner, Bundesverfassungsgerichtsgesetz, 3. Aufl. 1973, § 31 I; Sachs, Die Bindung des Bundesverfassungsgerichts an seine Entscheidungen, 1977, S. 39). 5. Der Staatsgerichtshof ist auch nicht durch das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 6. Dezember 1972 (BVerfGE 34, 165 ff. = NJW 1973, 133 ) an einer eigenen Sachentscheidung gehindert. Nach § 31 Abs. 1 BVerfGG binden die Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts die Verfassungsorgane des Bundes und der Länder sowie alle Gerichte und Behörden. In seinem Urteil vom 6. Dezember 1972 a.a.O. hat das Bundesverfassungsgericht Entscheidungen über Verstöße gegen Grundrechte festgestellt, die vom Grundgesetz geschützt sind. Dieser Rechtsbereich bleibt bei einer Entscheidung des Staatsgerichtshofs unberührt. Er hat nur darüber zu befinden, ob durch die Hessische Verfassung geschützte Grundrechte verletzt worden sind (StGH, Urteil vom 5. März 1954 - P.St. 156 -, StAnz. 1954, 392 = VerwRspr 6, 422, 425). Bundes- und Landesverfassungsgerichtsbarkeit stehen grundsätzlich selbständig und unabhängig nebeneinander (StGH, Urteil vom 30. Dezember 1981 - P.St. 880 - S. 37; BVerfGE 4, 178, 189). Der Staatsgerichtshof ist daher bei seiner Rechtsfindung in diesem Fall nicht durch das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 6. Dezember 1972 a.a.O. gebunden. II. Soweit die Antragsteller ihre Grundrechtsklage darauf stützen, dass die geschäftsführende Landesregierung zum Erlass der angegriffenen Verordnung nicht befugt gewesen sei, ist ihr Vorbringen unbegründet. Zwar ist der Staatsgerichtshof auch im Rahmen einer Grundrechtsklage berechtigt, von Amts wegen zu prüfen, ob eine Norm wegen anderer Verstöße als gegen Grundrechte nichtig ist, wenn solche Rügen im Zusammenhang mit der behaupteten Verletzung von Grundrechten erhoben werden (StGH, Beschluss vom 29. Oktober 1954 - P.St. 167 -, ESVGH 11/II, 16 [L] in Übereinstimmung mit dem Bundesverfassungsgericht, vgl. BVerfGE 1, 264, 271; zuletzt BVerfGE 55, 372, 384 und Urteil vom 8. November 1983 - 1 BvR 1249/81 -). Der Zuordnung des Erlasses dieser Verordnung zu den laufenden Geschäften einer Landesregierung kann jedoch nicht mit Erfolg entgegengehalten werden, die 17. Verordnung zur Ausführung des § 12 SchVG gehöre deshalb hierzu nicht, weil sie einen tiefgreifenden, in die Zukunft gerichteten Wandel der Struktur des Schulwesens im Schwalm-Eder-Kreis beinhalte. Diese Entwicklung hat ihre gesetzliche Grundlage bereits in der geänderten Fassung des Schulverwaltungsgesetzes von 1969. Die jeweilige Ausführungsverordnung bewirkt dagegen nur die Umsetzung des Willens des Gesetzgebers in den betroffenen Schulbezirken. Ihr Erlass gehört daher zu den laufenden Geschäften einer Landesregierung. Art. 113 Abs. 3 HV bestimmt, dass die Landesregierung im Falle ihres Rücktritts die laufenden Geschäfte bis zur Übernahme durch die neue Landesregierung weiterzuführen hat. Die geschäftsführende Landesregierung ist demnach eine Übergangsregierung mit eingeschränkten Befugnissen, denn andernfalls hätte der Verfassungsgeber nicht ausdrücklich das Beiwort“ laufende“ verwendet. Inwiefern sich Kompetenzen einer geschäftsführenden von denen einer nach den Bestimmungen der Verfassung gebildeten Landesregierung unterscheiden, kann jedoch weder aus dem Wortlaut des Artikels noch aus seiner Entstehungsgeschichte entnommen werden (Vorentwurf der Hessischen Verfassung [damals Art. 95 Abs. 4], Ausschussformulierung [damals Art. 96 Abs. 3], Drucksachen der Verfassungberatenden Landesversammlung Groß-Hessen, Abt. IIIa, Stenografische Berichte über die Verhandlungen des Verfassungsausschusses der Verfassungberatenden Landesversammlung Groß-Hessen, 1. - 18. Sitzung, 7. August 1946 bis 11. Oktober 1946, insbesondere 43, 174). Inwieweit diese Befugnisse der geschäftsführenden Landesregierung gegenüber der nach der Wahl des Ministerpräsidenten durch den Landtag gebildeten Landesregierung (Art. 101 HV) eingeschränkt sind, kann hier aber dahingestellt bleiben; jedenfalls muss in der Zeit bis zur Bildung der neuen Regierung gewährleistet sein, dass die Exekutive ihre verfassungsrechtlich gebotenen Pflichten erfüllt. Hierzu grundsätzlich der Erlass von Ausführungsverordnungen, wenn er vom Gesetzgeber bindend vorgeschrieben ist. Das ist hier der Fall. § 12 SchVG legt der Landesregierung auf, durch Rechtsverordnungen in den Schulbezirken Förderstufen einzurichten, wenn die persönlichen, sächlichen und schulorganisatorischen Voraussetzungen hierfür gegeben sind. An die Ausführung dieses Auftrags ist die jeweilige Landesregierung ohne Ansehung ihres Status gebunden. Der Sinn der Übertragung der Rechtsetzungsbefugnisse auf die Exekutive (Art. 118 HV) besteht im Wesentlichen darin, die erforderliche Nutzung zu beschleunigen und zu vereinfachen. Die Wahrnehmung dieser Aufgaben gehört daher zu den regelmäßigen Tätigkeiten einer Landesregierung und mithin zu den laufenden Geschäften. Die Tatsache, dass im Zeitraum des Erlasses der angegriffenen Verordnung der Haushalt für das Jahre 1983 noch nicht verabschiedet war, ist hier unbeachtlich, denn ein möglicher Verstoß gegen haushaltsrechtliche Grundsätze verletzt nicht zugleich das grundrechtsgeschützte elterliche Erziehungsrecht. III. Die Einführung der obligatorischen Förderstufe im Schwalm-Eder-Kreis durch die 17. Verordnung zur Ausführung des § 12 SchVG verletzt die Antragsteller in ihrem Grundrecht aus Art. 55 Satz 1 HV. 1. Art. 55 Satz 1 HV bestimmt, dass die Erziehung der Jugend zu Gemeinsinn und zu leiblicher, geistiger und seelischer Tüchtigkeit Recht und Pflicht der Eltern ist. Nach Wortlaut, Sinn und Zweck dieser Vorschrift bezieht sich das Elternrecht auf die gesamte Pflege und Erziehung innerhalb und außerhalb der Familie einschließlich des schulischen Bereichs und dient der Bestimmung des Lebenswegs des jungen Menschen. Unter Berufung auf dieses Elternrecht wehren sich die Antragsteller gegen die Einführung der obligatorischen Förderstufe im Schwalm-Eder-Kreis. Diese Regelung ist eine schulorganisatorische Maßnahme. Mit dem Besuch der Förderstufe erfüllt der Schulpflichtige einen Teil seiner Vollzeitschulpflicht. Der Gesetzgeber stützt seine Befugnis zur Einführung dieser Veränderung auf Art. 56 Abs. 1 Satz 2 HV, wonach das Schulwesen Sache des Staates ist. Dieses staatliche Erziehungsrecht ist nicht wie das Elternrecht auf die Gesamterziehung der heranwachsenden Jugend gerichtet, sondern auf den Teilbereich Schule beschränkt. Im Bereich der Schule stehen die beiden Erziehungsrechte selbständig nebeneinander und befinden sich nicht in einem Über-Unterordnungsverhältnis. Wenn staatlichen Erziehungsrecht und Elternrecht aus Art. 55 Satz 1 HV aufeinandertreffen, bedarf es einer Interessenabwägung, um die beiden Rechtsbereiche voneinander abzugrenzen (StGH, Urteil vom 20. Dezember 1971 a.a.O. mit weiteren Nachweisen, vom 30. Dezember 1981 P.St. 880 -, StAnz. 1982, 150 = ESVGH 32, 1 = DÖV 1982, 244 = NJW 1982, 1381 ; Beschluss vom 25. November 1982 - P.St. 929 -, StAnz. 1982, 2432 = ESVGH 33, 6 = NVwZ 1984, 90). 2. Der Staatsgerichtshof hat in ständiger Rechtsprechung anerkannt, dass zum elterlichen Erziehungsrecht aus Art. 55 HV auch das Recht der Eltern gehört, zwischen den vom Staat zur Verfügung gestellten Schulen frei wählen zu können. Bereits in seiner Entscheidung vom 20. Dezember 1971 a.a.O. hat der Staatsgerichtshof verneint, dass mit der Einführung der obligatorischen Förderstufe dieses Auswahlrecht der Eltern verletzt wird. Hieran hält er fest. Das elterliche Wahlrecht, das sich auf die Auswahl des gesamten Bildungsganges des Kindes bezieht, wird zwar dadurch berührt, das die Eltern nicht mehr die Möglichkeit haben, nach dem vierten Grundschuljahr eine weiterführende Schule für ihr Kind auszusuchen. Dieses elterliche Auswahlrecht wird durch die Einführung der obligatorischen Förderstufe aber nicht beseitigt, sondern erst zwei Jahre später eingeräumt. Hierdurch wird nicht verfassungswidrig in die Substanz des Auswahlrechts eingegriffen, weil es auch nach dem 6. Schuljahr noch innerhalb der Vollzeitschulpflicht in sinnvoller und substanzieller Weise ausgeübt werden kann. Damit sind allerdings die äußersten Grenzen erreicht. 3. Das elterliche Erziehungsrecht wird jedoch dadurch verletzt, dass die 17. Verordnung zur Ausführung des § 12 SchVG gegen das Prinzip des Vorbehalts des Gesetzes (Art. 2 Abs. 2 HV) verstößt. Ebenso wie im Bereich des Grundgesetzes verpflichten Rechtsstaats- und Demokratieprinzip als integrierende Bestandteile der Hessischen Verfassung den Gesetzgeber, die grundlegenden Entscheidungen im Schulwesen, insbesondere im Bereich der Grundrechtsausübung selbst zu treffen und nicht der Schulverwaltung zu überlassen (neuere Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, BVerfGE 58, 257, 268 , und daran anschließende Rechtsprechung des Staatsgerichtshof, zuletzt im Beschluss vom 25. November 1982 - P.St. 930 -, StAnz. 1982, 2437 = ESVGH 33, 13 = DÖV 1983, 546 mit weiteren Nachweisen). Die Einführung der Förderstufe und die Pflicht, sie zu besuchen, sind in § 12 SchVG und § 5 Abs. 2 Satz 2 des Hessischen Schulpflichtgesetzes i.d.F vom 30. Mai 1969 (GVBl I S. 104), zuletzt geändert durch Gesetz vom 10. Oktober 1980 (GVBl I S. 393), sowie in den Ausführungsverordnungen zu § 12 SchVG für die betroffenen Schulbezirke geregelt. § 11 Abs. 4 SchVG trifft organisatorische Regelungen über die Einordnung der Förderstufen in die Hauptschule. Gesetzliche Bestimmungen über die inhaltliche Ausgestaltung der Förderstufe sind dagegen bisher nicht getroffen worden. Hierin liegt eine Verletzung des Grundsatzes des Gesetzesvorbehalts. Die Förderstufe muss ihrem Wesen nach Differenzierungsmöglichkeiten bieten, die dem Anschluss an die weiterführenden Schulen entsprechen. Sie soll ein unverkennbares Bindeglied sein zwischen der Grundschule und den nach der Förderstufe weiterführenden Schulen (Haupt-, Realschule, Gymnasium und additive, d.h. schulformbezogene Gesamtschulen als Regelschulen, integrierte Gesamtschule als Versuchsschule) und das elterliche Wahlrecht, das bei der Bestimmung der weiterführenden Schule im Anschluss an die Förderstufe auszuüben ist, nicht ins Leere laufen lassen. Ziel der Förderstufe muss demnach sein, dass sowohl der leistungsschwächere als auch der leistungsstärkere Schüler so gefördert werden, dass sie den Anschluss an die weiterführende Schule als Hauptschüler, als Realschüler oder als Gymnasiast ohne Verzögerung erreichen. Diese bedeutsame Aufgabe der Förderstufe, deren Einführung zugleich zur Folge hat, dass die Schulzeit der von allen Kindern gemeinsam zu besuchenden Schule um zwei Jahre verlängert, ist ein Eingriff in die Lebenssphäre der Schüler und ihrer Eltern und bedarf daher der gesetzlichen Regelung. Der Staatsgerichtshof verkennt dabei nicht, dass die verfassungsrechtlich garantierte Eigenständigkeit der Exekutive zu wahren und einer zu weiten Vergesetzlichung im Interesse der für notwendig erachteten Flexibilität der Kultusverwaltung entgegenzuwirken ist (vgl. hierzu Falkenberg, BayVerwBl. 1978, 166; Nevermann, VerwArch 71, 1980, 241, 254 ff.; Pleske, DVBl. 1979, 329; Kopp, DÖV 1978, 890). Mit der geforderten gesetzlichen Regelung soll nicht der notwendige und anerkannte pädagogische Freiraum angetastet werden. Der Gesetzgeber muss die erforderlichen Regelungen nicht in allen Einzelheiten selbst treffen. Er kann sich auf die wesentlichen Leitentscheidungen beschränken (BVerfGE 41, 251, 265; 47, 46, 82 f.). Der Umfang des parlamentarischen Regelungsvorbehalts bestimmt sich nach der Intensität, mit welcher die Grundrechte der Regelungsadressaten betroffen werden. Da dies in den verschiedenen Regelungsbereichen des Schulrechts und von Fallgruppe zu Fallgruppe unterschiedlich ist, bedarf es jeweils einer besonderen Prüfung, was der parlamentarischen Willensbildung vorbehalten ist und was durch gesetzliche Ermächtigung dem Verordnungsgeber übertragen werden darf (BVerfG, Beschluss vom 20. Oktober 1981, BVerfGE 58, 257, 274 ). Wesentlich für die Förderstufe ist, dass sie ihre Aufgabe als Bindeglied zwischen Grundschule und weiterführenden Schulen voll erfüllt. Sie muss den erfolgreichen Besuch ihrer unterschiedlichen Leistungsebenen voll gewährleisten. Insbesondere muss sichergestellt sein, dass die Schüler in allen Unterrichtsfächern so gefördert worden, dass sie den Anforderungen der weiterführenden Schulen gewachsen sind. Das bedarf einer gesetzlichen Regelung. Die bisher vom Kultusminister erlassenen Richtlinien vermögen sie nicht zu ersetzen. Der Gesetzgeber muss ein ausgewogenes Verhältnis zwischen Kern- und Kursunterricht festlegen, insbesondere bestimmen, welche Fächer in Kursen und welche gemeinsam zu unterrichten sind. Er muss die Voraussetzungen für die Ersteinstufung in die Kurse und Umstufungen bestimmen und auch das hierbei einzuhaltende Verfahren, insbesondere die Mitwirkung der Erziehungsberechtigten, festlegen. IV. Der über das Begehren der Antragsteller hinausgehende Antrag des Landesanwalts ist dagegen nicht begründet. Der Landesanwalt kann sich gemäß § 18 Abs. 2 StGHG jedem Verfahren anschließen. Aus seinen Ausführungen ergibt sich, dass er lediglich das Begehren der Antragsteller unterstützen, nicht aber darüber hinaus ein weiteres Verfahren (abstrakte Normenkontrolle) einleiten wollte. Es kann dahingestellt bleiben, ob im Rahmen eines Grundrechtsklageverfahrens ein Antrag auf Feststellung der Nichtigkeit der angewandten Norm erfolgreich sein kann. Der hier allein zur Begründung für die Nichtigkeit angeführte Grund vermag seinen Hauptantrag nicht zu rechtfertigen, weil die geschäftsführende Landesregierung - wie dargelegt - zum Erlass der Ausführungsverordnung befugt war. V. Die Kostenentscheidung beruht auf § 24 StGHG. A Die Antragsteller wenden sich gegen die flächendeckende Einführung der obligatorischen Förderstufe im Schwalm-Eder-Kreis. I. Im Lande Hessen sind seit dem Jahre 1955 Förderstufen eingerichtet; sie umfassen die Schuljahrgänge 5 und 6; ihr Besuch war zunächst freiwillig. Das Gesetz zur Änderung der Hessischen Schulgesetze vom 29. März 1969 (GVBl. I S. 44) fügte § 5 d in das Schulverwaltungsgesetz vom 28. Juni 1961 (GVBl. S. 87), geändert durch das Gesetz vom 6. Februar 1962 (GVBl. S. 21), (in der Bekanntmachung der Neufassung des Schulverwaltungsgesetzes vom 30. Mai 1969 [GVBl. I S. 87] § 9) ein, der die Pflicht zur Errichtung obligatorischer Förderstufen einführte, wenn die persönlichen, sächlichen und schulorganisatorischen Voraussetzungen vorliegen. Die Landesregierung wurde ermächtigt, im Benehmen mit dem Schulträger durch Rechtsverordnung zu bestimmen, in welchen Schulaufsichtsbereichen Förderstufen eingerichtet werden. Die Dritte Verordnung zur Ausführung des § 9 SchVG vom 27. Februar 1970 (GVBl. I S. 216) führte die obligatorische Förderstufe in den Schulaufsichtsbereichen Hanau I, II und III und die Vierte Verordnung vom 17. März 1970 (GVBl. I S. 264) in weiteren zehn Schulaufsichtsbereichen ein. Hiergegen riefen einige der davon betroffenen Eltern sowohl das Bundesverfassungsgericht als auch den Staatsgerichtshof des Landes Hessen an und machten geltend, in ihren Grundrechten, insbesondere dem elterlichen Erziehungsrecht, verletzt zu sein. Der Staatsgerichtshof wies mit Urteil vom 20. Dezember 1971 (- P.St. 608.637 - StAnz. 1972, S. 112 = ESVGH 22, 4 = DÖV 1972, 285) die Anträge insgesamt, das Bundesverfassungsgericht mit Urteil vom 6. Dezember 1972 (BVerfGE 34, 165 = NJW 1973, 133 ) die Verfassungsbeschwerden im Wesentlichen zurück. In den Gründen beider Entscheidungen wird u.a. ausgeführt, dass das Elternrecht durch die Einführung der obligatorischen Förderstufe nicht verletzt werde. Im Schwalm-Eder-Kreis war zunächst nur in einigen Schulaufsichtsbereichen die Förderstufe obligatorisch eingeführt worden. Am 3. Mai 1983 erließ die geschäftsführende Landesregierung die 17. Verordnung zur Ausführung des § 12 des Schulverwaltungsgesetzes (GVBl. I S. 69), deren § 1 bestimmt: Im Schwalm-Eder-Kreis wird in allen für Hauptschulen gebildeten Schulbezirken die Förderstufe eingerichtet. II. Gegen diese Verordnung haben die Antragsteller, die sämtlich Kinder haben, die zum Ende des Schuljahres 1982/83 entweder bereits die Grundschule abgeschlossen hatten oder zumindest schon eingeschult waren, am 31. Mai 1983 Grundrechtsklage erhoben. Sie tragen zur Begründung vor: Die angegriffene Rechtsverordnung verletze sie in ihrem Grundrecht aus Art. 55, 56 der Hessischen Verfassung - HV -. Ihrem Begehren, dies festzustellen, stehe weder die Entscheidung des angerufenen Gerichts vom 20. Dezember 1971 noch das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 6. Dezember 1972 entgegen. Die Voraussetzungen, von denen das angerufene Gericht damals tatbestandsmäßig ausgegangen sei, seien heute nicht mehr gegeben. Die Förderstufe sei weder ein Bindeglied zwischen Grundschule und den herkömmlichen Schulformen, noch biete sie ausreichende Differenzierungsmöglichkeiten zum Anschluss an das weiterführende gegliederter Schulwesen. Die flächendeckende Förderstufe bedeute ausnahmslosen Zwang. Auch das Bundesverfassungsgericht sei ersichtlich von anderen tatsächlichen Voraussetzungen ausgegangen. Die angegriffene Rechtsverordnung sei schon deshalb als verfassungswidrig anzusehen, weil sie von einer zurückgetretenen, nur noch geschäftsführenden Regierung erlassen worden sei. Der Erlass von Rechtsverordnungen sei Gesetzgebung im materiellen Sinne und durchbreche das Prinzip der Gewaltenteilung. Die angegriffene Rechtsverordnung beinhalte einen tiefgreifenden, in die Zukunft gerichteten Wandel der Struktur des Schulwesens im Schwalm-Eder-Kreis. Mithin könne ihr Erlass nicht als Führung der laufenden Geschäfte angesehen werden. Auch liege keinerlei Notstand oder sonstige Eilbedürftigkeit vor, die eine nur geschäftsführende Landesregierung zum Handeln gezwungen hätte. Das Elternrecht der Antragsteller aus Art. 55, 56 HV sei vor allem deshalb verletzt, weil mit der Einführung der flächendeckenden Förderstufe im Schwalm-Eder-Kreis nur noch eine einzige obligatorische Schulart für die Klassen 5 und 6 vorhanden sei, in der die herkömmlichen Schulformen nicht einmal mehr formal existieren; damit sei das Elternrecht auf freie Schulwahl faktisch ausgeschlossen. Die angefochtene Rechtsverordnung verstoße auch gegen den verfassungsrechtlich gebotenen Gesetzesvorbehalt sowie gegen die rechtsstaatlich erforderlichen Bestimmtheitsvoraussetzungen. Die Antragsteller beantragen festzustellen: Die 17. Rechtsverordnung der Hessischen Landesregierung vom 3. Mai 1968 (GVBl. I S. 69) verletzt bezüglich der am 1. August 1983 neu eingeführten Förderstufe das Grundrecht der antragstellenden Eltern aus Art. 55, 56 der Hessischen Verfassung. III. Der Hessische Ministerpräsident hält den Antrag für offenbar unbegründet. Der Staatsgerichtshof könne keine neue Sachentscheidung über die Verfassungsmäßigkeit der Förderstufe als Pflichtschule treffen, weil keine neuen Tatsachen oder Rechtsentwicklungen dargetan seien, die eine vom Urteil vom 20. Dezember 1971 abweichende Entscheidung rechtfertigen könnten. Aus § 49 Abs. 1 StGHG folge, dass Entscheidungen über Grundrechtsklagen, die sich unmittelbar oder mittelbar gegen eine Norm richteten, in Rechtskraft erwüchsen. Auch im Verfahren über eine Grundrechtsklage sei einer Feststellung des Staatsgerichtshofs über die Nichtigkeit einer Norm Gesetzeskraft beizumessen. Daher seien die in den Entscheidungsgründen des Urteils des Staatsgerichtshofs vom 20. Dezember 1971 getroffenen Feststellungen über die Vereinbarkeit der Regelungen über die Pflichtförderstufe mit der Hessischen Verfassung in Rechtskraft erwachsen. Der Staatsgerichtshof könne nur dann neu über die Verfassungsmäßigkeit der Pflichtförderstufe entscheiden, wenn die Antragsteller nach dem 20. Dezember 1971 eingetretene Tatsachen oder neue Rechtsentwicklungen vorgetragen hätten. Das sei aber nicht der Fall. Die Verfassungswidrigkeit der angegriffenen Rechtsverordnung könne auch nicht daraus hergeleitet werden, dass sie von einer geschäftsführenden Landesregierung erlassen worden sei. Aus der Beschreibung der Aufgabe der Regierung nach ihrem Rücktritt als Führung der laufenden Geschäfte könne keine Beschränkung ihrer Kompetenzen entnommen werden. Selbst wenn man aber das Beiwort „laufende“ als Einschränkung ansehe, sei die geschäftsführende Landesregierung zum Erlass der angegriffenen Verordnung ermächtigt gewesen. Durch den in § 12 SchVG erteilten Gesetzesbefehl sei die Landesregierung zum Gesetzesvollzug verpflichtet. Bei Vorliegen der organisatorischen, sächlichen und personellen Voraussetzungen müsse sie Förderstufen einrichten, Verstöße gegen haushaltsrechtliche Bestimmungen seien nicht erkennbar; im übrigen seien sie für die Frage der Verfassungsmäßigkeit der angegriffenen Verordnung nicht relevant. Durch die angegriffene Rechtsverordnung sei auch nicht das elterliche Wahlrecht der Antragsteller verletzt. Mit der Einführung der Pflichtförderstufe könne zwar dieses Wahlrecht nicht mehr nach der 4. Grundschulklasse ausgeübt werden. Auf Grund der Verordnung über den Übergang von Schülern aus der Förderstufe vom 18. Mai 1981 (ABl. S. 275) könnten aber die Erziehungsberechtigten am Ende der Förderstufe im Rahmen des schulischen Angebots über den weiteren Bildungsweg des Kindes entscheiden. Das elterliche Wahlrecht sei somit nur um zwei Jahre hinausgeschoben. Der Hessische Ministerpräsident beantragt, den Antrag zurückzuweisen. IV. Der Landesanwalt hat sich dem Verfahren angeschlossen. Er beantragt, die Nichtigkeit der angegriffenen Verordnung festzustellen, weil die geschäftsführende Landesregierung zum Erlass dieser Verordnung nicht befugt gewesen sei, hilfsweise, festzustellen, dass die angegriffene Verordnung das Grundrecht der antragstellenden Eltern aus Art. 55 Satz 1 HV verletze. Dazu führt er aus: Die geschäftsführende Landesregierung sei zum Erlass der angegriffenen Verordnung nicht befugt gewesen. Eine zurückgetretene Landesregierung habe gemäß Art. 113 Abs. 3 HV die laufenden Geschäfte weiterzuführen. Was unter „laufenden Geschäften“ zu verstehen sei, müsse im Wege der Auslegung ermittelt werden. Das Beiwort „laufende“ werde seit jeher in der Gesetzessprache verwandt und habe stets eine einschränkende Bedeutung gehabt. Es beschreibe aus einem größeren Kreis von Aufgaben bestimmte Geschäfte, z.B. solche, die regelmäßig wiederkehrten oder von geringerer Bedeutung seien. Aus den Bestimmungen der Hessischen Verfassung ergebe sich, dass die Geschäftsführung nur für eine Übergangszeit bis zur parlamentarischen Bestätigung der neuen Landesregierung gedacht sei. Mit einer solchen Geschäftsführung sei keinesfalls eine uneingeschränkte Regierungstätigkeit auch für den Fall gewährleistet, dass eine Mehrheitsbildung im Landtag auf längere Zeit scheitere. Nach der Hessischen Verfassung seien vielmehr die Parlamentsfraktionen zur konstruktiven Mehrheitsbildung angehalten. Andere Länderverfassungen erleichtern die Ministerpräsidentenwahl durch ein niedrigeres Quorum, wenn eine absolute Mehrheit der Mitglieder des Parlaments nicht erzielt werden könne. Diese Erleichterung lasse die Hessische Verfassung nicht zu. Sie wolle vielmehr den sofortigen Rücktritt der Landesregierung nach einer Wahl und einen neuen parlamentarischen Vertrauensakt. Auch bei restriktiver Auslegung der Befugnisse der geschäftsführenden Landesregierung sei diese hinreichend handlungsfähig. Der Erlass der angegriffenen Verordnung sei auch kein unaufschiebbarer Gesetzesvollzug. Schon die Abhängigkeit der Förderstufe von - im vorliegenden Fall nicht bewilligten - Haushaltsmitteln belege, dass von einem unausweichlichen Zwang zum Gesetzesvollzug keine Rede sein könne. Im Übrigen vertritt der Landesanwalt die Meinung, dass nach dem 20. Dezember 1971 eingetretene Tatsachen und neue Rechtsentwicklungen eine Modifizierung dieses damaligen Förderstufenurteils notwendig erscheinen ließen. Der Staatsgerichtshof habe bereits früher entschieden, dass die Ausgestaltung der Schulverhältnisse in Hessen einer gesetzlichen Regelung bedürfe. Diese Notwendigkeit erscheine für den Unterrichtsinhalt der Förderstufe vor allem im Hinblick auf die Pflichtfremdsprache gegeben. Auch müsse die Frage der Schulformbezogen sowie der Zweier- und Dreier-Differenzierung gesetzlich geregelt werden.