P.St. 1713

Die Anträge werden zurückgewiesen. Gerichtskosten werden nicht erhoben, außergerichtliche Kosten nicht erstattet. A Die Antragsteller wenden sich mit kommunalen Grundrechtsklagen gegen zahlreiche Regelungen des Gesetzes zur Stärkung der kommunalen Zusammenarbeit und Planung in der Region Rhein-Main vom 19. Dezember 2000 (GVBl. I S. 542). Das Gesetz, dessen Bestimmungen seit Antragstellung teilweise umnummeriert worden sind (Art. 5 des Gesetzes zur Änderung des Hessischen Naturschutzrechtes vom 18.06.2002, GVBl. I S. 364, und Art. 2 des Gesetzes zur Neufassung des Hessischen Landesplanungsgesetzes vom 11.09.2002, GVBl. I S. 548), enthält in der derzeit geltenden Fassung u.a. folgende Vorschriften: Artikel 1 Gesetz zur Stärkung der kommunalen Zusammenarbeit im Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main (BallrG) § 1 Aufgaben (1) Zur Förderung und Sicherung einer geordneten Entwicklung und zur Stärkung der kommunalen Zusammenarbeit im Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main sollen die Städte, Gemeinden und Landkreise des Ballungsraums Frankfurt/Rhein-Main Zusammenschlüsse zur gemeinsamen Wahrnehmung folgender Aufgaben bilden: 1. Abfallverwertung und -beseitigung, Errichtung, Betrieb und Unterhaltung von Abfallverwertungs- und Abfallbeseitigungsanlagen, 2. Beschaffung von Trink- und Brauchwasser, 3. überörtliche Abwasserbeseitigung, 4. Errichtung, Betrieb und Unterhaltung von Sport-, Freizeit- und Erholungsanlagen von überörtlicher Bedeutung, 5. Errichtung, Betrieb und Unterhaltung von kulturellen Einrichtungen von überörtlicher Bedeutung, 6. Standortmarketing und Förderung der wirtschaftlichen Entwicklung, 7. Planung, Errichtung und Unterhaltung des Regionalparks Rhein-Main, 8. regionale Verkehrsplanung und regionales Verkehrsmanagement. (2) Die Zusammenschlüsse können auf einzelne Bereiche dieser Aufgaben beschränkt werden; sie können im Einzelfall von den räumlichen Grenzen des Ballungsraums Frankfurt/ Rhein-Main nach § 2 Abs. 1 abweichen. § 2 Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main und andere Räume (1) Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main im Sinne des Gesetzes ist das Gebiet der kreisfreien Städte Frankfurt am Main und Offenbach am Main, der Städte und Gemeinden in den Landkreisen Hochtaunuskreis, Main-Taunus-Kreis und Offenbach, der Städte Bruchköbel, Hanau, Langenselbold, Maintal, Nidderau und Gemeinden Erlensee, Großkrotzenburg, Hammersbach, Neuberg, Niederdorfelden, Rodenbach, Ronneburg, Schöneck im Main-Kinzig-Kreis, der Städte Bad Nauheim, Bad Vilbel, Butzbach, Friedberg (Hessen), Karben, Münzenberg, Niddatal, Reichelsheim (Wetterau), Rosbach v.d. Höhe und Gemeinden Florstadt, Ober-Mörlen, Rockenberg, Wölfersheim, Wöllstadt im Wetteraukreis sowie der Städte Groß-Gerau,. Kelsterbach, Mörfelden-Walldorf, Raunheim, Rüsselsheim und Gemeinden Bischofsheim, Ginsheim-Gustavsburg, Nauheim im Landkreis Groß-Gerau. (2) Die Landesregierung kann durch Rechtsverordnung festlegen, dass Städte, Gemeinden und Landkreise außerhalb des Ballungsraums Frankfurt/Rhein-Main Zusammenschlüsse im Sinne dieses Gesetzes bilden können. Die Rechtsverordnung bestimmt Namen und Gebiet des Raums, für den die Bestimmungen dieses Gesetzes entsprechend gelten. Soweit eine entsprechende Anwendung einzelner Bestimmungen nicht möglich ist, kann die Rechtsverordnung an deren Stelle tretende Regelungen treffen. Die angrenzenden Städte, Gemeinden und Landkreise sind vor Erlass der Rechtsverordnung anzuhören. § 3 Grundsatz der Eigenverantwortung; Beteiligung Dritter (1) Die Organisationsform der Zusammenschlüsse, den räumlichen und sächlichen Zuschnitt, die finanzielle Ausstattung und den Ausgleich von Vor- und Nachteilen regeln die Städte, Gemeinden und Landkreise im Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main in eigener Verantwortung. (2) An den Zusammenschlüssen können sich das Land Hessen, andere Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts sowie natürliche und juristische Personen des Privatrechts beteiligen, wenn dadurch die Aufgabenerfüllung gefördert wird, Gründe des öffentlichen Wohls nicht entgegen stehen und deren Beteiligung durch besondere Rechtsvorschriften nicht ausgeschlossen oder beschränkt ist. § 4 Rat der Region (1) Für den Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main wird ein Rat der Region gebildet. (2) Dem Rat der Region gehören für jede kreisfreie. Stadt und jede kreisangehörige Gemeinde mit mehr als 50 000 Einwohnern im Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main je zwei Mitglieder und für jeden Landkreis drei Mitglieder mit je einer Stimme an. Die Mitglieder der jeweiligen Städte und Landkreise können ihre Stimmen im Rat der Region nur einheitlich abgeben. Erfolgt keine einheitliche Stimmabgabe, werden die Stimmen als Enthaltung gewertet. (3) Die Oberbürgermeisterinnen oder die Oberbürgermeister der kreisfreien Städte und der kreisangehörigen Gemeinden mit mehr als 50 000 Einwohnern sowie die Landrätinnen oder Landräte der Landkreise gehören dem Rat der Region kraft Amtes an. Die zweiten Mitglieder werden von den Vertretungskörperschaften der kreisfreien Städte, der kreisangehörigen Gemeinden mit mehr als 50 000 Einwohnern und der Landkreise im Ballungsraum Frankfurt/ Rhein-Main gewählt; wählbar sind Mitglieder ihrer Organe. Die dritten Mitglieder der Landkreise werden aus der Mitte der Bürgermeisterinnen und Bürgermeister der kreisangehörigen Gemeinden unter 50 000 Einwohnern im Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main gewählt. Das Verfahren dazu bestimmt die Landrätin oder der Landrat des jeweiligen Landkreises. Für jedes Mitglied ist ein stellvertretendes Mitglied zu wählen; eine weitere Stellvertretung ist ausgeschlossen. (4) ... bis (9) ... . § 5 Aufgaben des Rates der Region Der Rat der Region hat die folgenden Aufgaben: 1. Aufstellung der Grundsätze für die Durchführung der im Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main gemeinsam wahrzunehmenden Aufgaben, 2. Durchführung von Kommunalkonferenzen zur Förderung und Sicherung einer geordneten Entwicklung in der Region und Auswertung der Ergebnisse dieser Konferenzen, 3. Erstellung eines Jahresberichts über den Stand der kommunalen Zusammenarbeit im Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main und Vorlage dieses Berichts an die Städte, Gemeinden und Landkreise zur Beratung, 4. Maßnahmen zur Erarbeitung eines gemeinsamen Erscheinungsbildes der Region, 5. Beteiligung der außerhalb des Ballungsraums gelegenen Kommunen und kommunalen Zusammenschlüsse bei ballungsraumüberschreitenden Wirkungen der kommunalen Zusammenarbeit. § 6 Pflichtverband (1) Die Landesregierung kann die Erfüllung einer der in § 1 Abs. 1 Nr. 2 bis 8 dieses Gesetzes genannten Aufgaben durch einen Zusammenschluss nach § 1 für dringlich erklären, wenn die Erfüllung dieser Aufgaben aus Gründen des öffentlichen Wohles dringend geboten ist und ohne den Zusammenschluss nicht wirksam oder zweckmäßig erfolgen kann. Im Beschluss der Landesregierung ist die Aufgabe mit den davon betroffenen Einrichtungen zu beschreiben. Der Beschluss der Landesregierung ist im Staatsanzeiger für das Land Hessen zu veröffentlichen. Wird für eine als dringlich erklärte Aufgabe der Zusammenschluss nicht binnen eines Jahres nach der Veröffentlichung des Beschlusses der Landesregierung gebildet, kann die Landesregierung durch Rechtsverordnung Städte, Gemeinden und Landkreise zur Wahrnehmung dieser Aufgabe zu einem Pflichtverband zusammenschließen. Die Landesregierung erlässt in der Rechtsverordnung 1. die Satzung des Pflichtverbandes entsprechend § 9 Abs. 2 des Gesetzes über die kommunale Gemeinschaftsarbeit, 2. die Regelungen zur Überleitung von Personal und Sachen sowie über die Deckung des Finanzbedarfs. (2) Innerhalb einer Frist von zwei Monaten nach der Veröffentlichung des Beschlusses nach Abs. 1 Satz 3 haben die betroffenen Städte, Gemeinden und Landkreise im Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main sowie der Rat der Region Gelegenheit zur Äußerung. Widerspricht der Rat der Region einstimmig der Beurteilung der Landesregierung nach Abs. 1 Satz 1, entscheidet sie nicht vor Ablauf eines Jahres nach dem Widerspruch. (3) Auf den Pflichtverband finden die Vorschriften des Gesetzes über kommunale Gemeinschaftsarbeit Anwendung, sofern dieses Gesetz nichts anderes bestimmt. Die Regelungen nach § 13 des Gesetzes über kommunale Gemeinschaftsarbeit über den Pflichtanschluss bleiben unberührt. § 7 Rechtsübergang Wird ein Pflichtverband nach § 6 gebildet, gehen mit In-Kraft-Treten der Rechtsverordnung die zur Durchführung der Aufgabe vorhandenen Einrichtungen der Verbandsmitglieder einschließlich der mit diesen verbundenen Grundstücke, Rechte und Pflichten unentgeltlich in das Eigentum des Pflichtverbandes über. ... § 8 In-Kraft-Treten; Außer-Kraft-Treten Dieses Gesetz tritt am 1. April 2001 in Kraft und mit Ablauf des 31. März 2006 außer Kraft. Artikel 2 Gesetz über den Planungsverband Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main (PlanvG) § 1 Bildung des Planungsverbandes (1) Für das Gebiet des Ballungsraums Frankfurt/Rhein-Main nach § 2 Abs. 1 des Gesetzes zur Stärkung der kommunalen Zusammenarbeit im Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main wird ein Planungsverband Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main gebildet, dessen Mitglieder die jeweils zugehörigen Städte und Gemeinden nach § 2 Abs. 1 des vorgenannten Gesetzes sind. (2) Der Verband ist eine Körperschaft des öffentlichen Rechts mit Sitz in Frankfurt am Main. Er ist ein Planungsverband im Sinne des § 205 des Baugesetzbuchs. Er regelt seine Angelegenheiten im Rahmen der gesetzlichen Bestimmungen unter eigener Verantwortung durch Satzung. Er hat Dienstherrnfähigkeit. (3) Der Verband richtet zur Erfüllung seiner Aufgaben an seinem Sitz eine Geschäftsstelle ein. § 2 Aufgaben (1) Der Planungsverband hat die folgenden Aufgaben: 1. Aufstellung, Änderung und Aufhebung des Flächennutzungsplans für das Gebiet des Ballungsraums Frankfurt/Rhein-Main mit der Maßgabe, dass die Darstellungen nach § 5 des Baugesetzbuchs, die zugleich Festlegungen nach § 6 Abs. 3 des Hessischen Landesplanungsgesetzes sind, im Zusammenwirken mit der Regionalversammlung Südhessen entwickelt und nach näherer Bestimmung des § 13 des Hessischen Landesplanungsgesetzes gemeinsam beschlossen werden (Regionaler Flächennutzungsplan), 2. Aufstellung und Änderung des Landschaftsplans für das Gebiet des Ballungsraums Frankfurt/Rhein-Main nach § 4 Abs. 3 des Hessischen Naturschutzgesetzes. (2) Bei der Wahrnehmung der Aufgaben nach § 1 Abs. 1 des Gesetzes zur Stärkung der kommunalen Zusammenarbeit im Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main kann der Planungsverband mitwirken. § 3 Organe Organe des Verbandes sind die Verbandskammer und der Verbandsvorstand. § 4 Aufgaben der Verbandskammer (1) Die Verbandskammer trifft alle wichtigen Entscheidungen des Verbandes und überwacht die gesamte Verwaltung. ... (2) ... § 5 Zusammensetzung und Wahl der Verbandskammer (1) Die Mitglieder des Planungsverbandes Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main entsenden je eine Vertreterin oder einen Vertreter in die Verbandskammer. (2) Die Vertreterin oder der Vertreter der Stadt Frankfurt am Main hat 12 Stimmen, der Stadt Offenbach am Main vier Stimmen, der Stadt Hanau drei Stimmen, der Städte mit mehr als 50 000 Einwohnern je zwei Stimmen und der anderen Städte und Gemeinden je eine Stimme. (3) Die Vertreterinnen oder Vertreter werden von den Vertretungskörperschaften der Verbandsmitglieder gewählt; wählbar sind nur Mitglieder ihrer Organe. (4) ... und (5) . § 8 Verbandsvorstand (1) Der Verbandsvorstand ist die Verwaltungsbehörde des Verbandes. ... (2) Der Verbandsvorstand vertritt den Verband. ... (3) ... bis (5) . § 15 Überleitungsvorschriften (1) ... bis (3) ... . (4) Die Flächennutzungspläne der Städte und Gemeinden und des Umlandverbandes Frankfurt im Verbandsgebiet gelten bis zum In-Kraft-Treten des Regionalen Flächennutzungsplans fort. Das Recht, diese Flächennutzungspläne bis dahin zu ändern oder aufzuheben bleibt unberührt. Soweit Städte und Gemeinden im Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main Verfahren zur Aufstellung von Flächennutzungsplänen vor dem 1. Juli 2000 eingeleitet haben, können sie zu Ende geführt werden. § 16 In-Kraft-Treten; Außer-Kraft Treten Dieses Gesetz tritt am 1. April 2001 in Kraft und mit Ablauf des 31. März 2006 außer Kraft. Artikel 3 Gesetz über die Auflösung des Umlandverbandes Frankfurt § 1 Auflösung des Umlandverbandes Frankfurt Der Umlandverband Frankfurt wird mit Ablauf des 31. März 2001 aufgelöst. § 2 Rechtsnachfolge Der Planungsverband Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main ist Rechtsnachfolger des Umlandverbandes Frankfurt. Soweit dieser Verband die Aufgaben des Umlandverbandes Frankfurt nicht fortführt, wickelt der Verbandsvorstand des Planungsverbandes Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main das Vermögen und die Verbindlichkeiten des Umlandverbandes Frankfurt für dessen Mitglieder ab. Verteilungsmaßstab ist der letzte Anteil an der Verbandsumlage. § 3 Aufgabenübergang (1) Über die in § 2 des Gesetzes über den Planungsverband Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main genannten Aufgaben hinaus nimmt der Planungsverband Ballungsraum Frankfurt/ Rhein-Main vorläufig die dem Umlandverband Frankfurt bis 31. März 2001 obliegenden Aufgaben 1. Änderung und Aufhebung des Flächennutzungsplans nach § 5 des Baugesetzbuchs für das Gebiet der dem Umlandverband Frankfurt angehörenden Städte und Gemeinden bis zum In-Kraft-Treten des Regionalen Flächennutzungsplans, 2. Standortberatung und Standortwerbung auf dem Gebiet der Wirtschaftsförderung, 3. Errichtung, Betrieb und Unterhaltung von Sport-, Freizeit- und Erholungsanlagen von überörtlicher Bedeutung, 4. Aufstellung eines Generalverkehrsplans und die Mitwirkung bei der Gesamtverkehrsplanung, soweit sie das Gebiet des Umlandverbandes Frankfurt betrifft, wahr. (2) Die Städte, Gemeinden und Landkreise im Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main stellen bis zum 31. Dezember 2002 sicher, dass die in Abs. 1 Nr. 2 bis 4 genannten Aufgaben durch freiwillige Zusammenschlüsse nach § 1 Abs. 1 Nr. 4, 6 bis 8 des Gesetzes zur Stärkung der kommunalen Zusammenarbeit im Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main wahrgenommen werden. Kommen entsprechende Zusammenschlüsse nicht bis zu dem in Satz 1 genannten Zeitpunkt zustande, kann die Landesregierung durch Rechtsverordnung Pflichtverbände gründen und diesen die Aufgaben übertragen; § 6 des Gesetzes zur Stärkung der kommunalen Zusammenarbeit im Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main gilt entsprechend. Sieht die Landesregierung von dem Erlass einer Rechtsverordnung ab, wickelt der Planungsverband Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main die Aufgaben ab und seine Mitglieder treffen, soweit erforderlich, eine Vereinbarung über die Auseinandersetzung. (3) … Artikel 11 Änderung des Hessischen Landesplanungsgesetzes … § 13 Regionaler Flächennutzungsplan im Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main (1) Für den Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main nach § 2 Abs. 1 des Gesetzes zur Stärkung der kommunalen Zusammenarbeit im Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main übernimmt der Regionalplan der Planungsregion Südhessen zugleich die Funktion eines gemeinsamen Flächennutzungsplans nach § 204 des Baugesetzbuchs (Regionaler Flächennutzungsplan). Der Regionalplan enthält im Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main neben den regionalplanerischen Festlegungen nach § 6 Abs. 3 auch die flächennutzungsplanbezogenen Darstellungen nach § 5 des Baugesetzbuchs. (2) Die Festlegungen nach § 6 Abs. 3, die zugleich Darstellungen nach § 5 des Baugesetzbuchs sind, bedürfen übereinstimmender Beschlüsse der Regionalversammlung und der Verbandskammer des Planungsverbandes Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main. § 7 dieses Gesetzes bleibt im Übrigen unberührt. Kommt es zu keiner übereinstimmenden Beschlussfassung über die Aufstellung bestimmter Planaussagen im gemeinsamen Entscheidungsbereich von Regionalversammlung und Verbandskammer nach Satz 1, legt der Vermittlungsausschuss innerhalb eines Monats einen Vermittlungsvorschlag zur erneuten Beschlussfassung in der jeweils nächsten Sitzung der Regionalversammlung und der Verbandskammer vor. Führt auch dies zu keiner übereinstimmenden Beschlussfassung, entscheidet die Regionalversammlung abschließend über die regionalplanerischen Festlegungen; über die flächennutzungsplanbezogenen Darstellungen entscheidet die Verbandskammer nach Maßgabe der regionalplanerischen Festlegungen.. Dies gilt auch, wenn kein Vermittlungsvorschlag zustande kommt. (3) Der Vermittlungsausschuss besteht aus zehn Mitgliedern. Regionalversammlung und Verbandskammer entsenden jeweils fünf Mitglieder und eine gleiche Anzahl von Stellvertretungen aus ihrer Mitte in den Vermittlungsausschuss. Der Ausschussvorsitz wird jährlich abwechselnd von der Verbandskammer und der Regionalversammlung benannt. Bei Stimmengleichheit entscheidet die Stimme des Ausschussvorsitzes über den Vermittlungsvorschlag. (4) Die Kartendarstellung des Regionalplans im Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main erfolgt ergänzend auch im Maßstab 1: 50 000. Eine Aufstellung des Regionalplans im Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main in räumlichen Teilen nach § 6 Abs. 5 ist nicht zulässig. (5) Für die Aufstellung des Regionalen Flächennutzungsplans im Ballungsraum Frankfurt/ Rhein-Main sind ergänzend die Bestimmungen der §§ 2 bis 4 des Baugesetzbuchs anzuwenden. Für die Genehmigung des Plans ist § 8 maßgeblich. Eine Aufstellung flächennutzungsplanbezogener Darstellungen durch die oberste Landesplanungsbehörde nach § 8 Abs. 5 Satz .3 ist nicht zulässig. (6) Die für Raumordnung und Städtebau zuständige Ministerin oder der hierfür zuständige Minister wird ermächtigt, durch Rechtsverordnung nähere Regelungen zu treffen über Aufstellungsverfahren, Form und Inhalt des Regionalen Flächennutzungsplans. (7) Bis zum In-Kraft-Treten des Regionalplans nach Abs. 1 gilt der Regionalplan Südhessen fort, Änderungen sind zulässig. § 7 Abs. 6 bleibt unberührt. Artikel 16 In-Kraft-Treten Art. 3, 4, 15 und 16 treten am Tage nach der Verkündung in Kraft. Art. 5 bis 14 treten am 1. April 2001 in Kraft." II. Die Antragsteller haben am 27. Dezember 2001 kommunale Grundrechtsklagen erhoben. 1. Sie sind der Ansicht, die kommunale Grundrechtsklage sei nach § 46 des Gesetzes über den Staatsgerichtshof - StGHG - statthaft. Der Landesgesetzgeber habe diese Verfahrensart durch einfachgesetzliche Regelung einführen dürfen. Die Antragsteller seien auch antragsbefugt. Von allen angegriffenen Vorschriften seien sie selbst, gegenwärtig und unmittelbar betroffen. Das gelte insbesondere für die Regelung über die Bildung von Pflichtverbänden in § 6 des Gesetzes zur Stärkung der kommunalen Zusammenarbeit und Planung in der Region Rhein-Main (kurz: Ballungsraumgesetz - BallrG -). Die Vorschrift greife unmittelbar in ihr Recht auf Selbstverwaltung ein. Dem stehe nicht entgegen, dass diese Regelung einen Pflichtverband erst aufgrund einer zu erlassenden Rechtsverordnung ermögliche. § 6 BallrG enthalte für die Bildung eines Zwangsverbandes keine Voraussetzungen, die über die des § 1 BallrG hinausgingen. § 6 BallrG stehe mit § 1 BallrG in unmittelbarer Verbindung. Beide Vorschriften bildeten einen einheitlichen Regelungszusammenhang. Die Zusammenschlusspflicht nach § 1 BallrG werde mit § 6 BallrG durchgesetzt. Die im Rat der Region vertretenen Kommunen und Landkreise halten sich auch für antragsbefugt, soweit sie rügen, kleinere Gemeinden unter 50 000 Einwohner seien im Rat der Region nicht vertreten. Die dem Rat der Region angehörenden Kommunen und Landkreise würden so verpflichtet, auch über fremde Selbstverwaltungsangelegenheiten zu bestimmen. 2. Prüfungsmaßstab sei Art. 137 der Verfassung des Landes Hessen (kurz: Hessische Verfassung - HV -). Aufgaben mit örtlichem Bezug dürften den Gemeinden nur entzogen werden, wenn anders die ordnungsgemäße Aufgabenerfüllung nicht sicherzustellen wäre. Verwaltungsvereinfachung oder Zuständigkeitskonzentration schieden als Rechtfertigung aus. Gründe der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit der öffentlichen Verwaltung könnten einen Aufgabenentzug nur in Fällen eines unverhältnismäßigen Kostenanstiegs rechtfertigen. 3. Die Antragsteller halten verschiedene Vorschriften des Gesetzes zur Stärkung der kommunalen Zusammenarbeit im Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main, die sich mit Zusammenschlüssen befassen, für unvereinbar mit der Garantie der kommunalen Selbstverwaltung. a) § 1 BallrG enthalte einen verfassungswidrigen Rechtsbefehl an die 75 Städte und Gemeinden und 6 Landkreise, sich zur gemeinsamen Wahrnehmung der in § 1 Abs. 1 Nr. 1 bis 8 BallrG genannten Aufgaben zusammenzuschließen. Mit dem durch das Wort "sollen" ausgedrückten Befehl werde in das Recht der Selbstverwaltung aller beteiligten Kommunen eingegriffen. Entgegen der Gesetzesbegründung und § 3 Abs. 2 Satz 2 des Gesetzes über die Auflösung des Umlandverbandes - AuflG - handele es sich nicht um "die Bildung freiwilliger Zusammenschlüsse". Der Regelungen im Ballungsraumgesetz hätte es nicht bedurft, um die Chance eines freiwilligen Zusammenschlusses zu eröffnen. Dieses Recht habe schon nach dem Gesetz über kommunale Gemeinschaftsarbeit - KGG - bestanden. § 1 BallrG begründe vielmehr einen Zwang für die betroffenen Kommunen, auch wenn Absatz 2 Zusammenschlüsse für bestimmte Aufgabenfelder zulasse und ein Abweichen von den räumlichen Grenzen des Ballungsraums Frankfurt/Rhein-Main erlaube. Für die Fälle des § 1 Abs. 1 Nr. 1 bis 6 BallrG fehle es am "dringenden öffentlichen Interesse". Die Aufgaben würden weder unzureichend erfüllt noch gelte es, Missstände zu beseitigen. Kostenentlastungen für Kultureinrichtungen begründeten ebenfalls kein dringendes öffentliches Interesse. Das Ziel der Verwaltungsmodernisierung genüge ebenso wenig wie das einer zukunftsfähigen Entwicklung des Ballungsraums. Die Region im europäischen Wettbewerb konkurrenzfähiger zu machen, könne mit dem Gesetz nicht erreicht werden, da nicht der Ballungsraum, sondern die Region Rhein-Main im Wettbewerb stehe. § 1 Abs. 1 Nr. 4 und 5 BallrG verstoße zudem gegen Art. 137 Abs. 5 Satz 1 HV. Städte, Gemeinden und Landkreise dürften nicht verpflichtet werden, fremde kommunale Einrichtungen mitzufinanzieren. b) § 1 i.V.m. § 3 Abs. 1 BallrG sei widersprüchlich und deshalb unbestimmt. Einerseits sei das gesamte Ballungsraumgebiet mit Zusammenschlüssen auszufüllen. Andererseits belasse das Gesetz die Freiheit, den räumlichen Zuschnitt eines jeden Zusammenschlusses zu bestimmen. c) § 2 Abs. 1 BallrG sei verfassungswidrig, weit der Ballungsraum nicht nach den Bedürfnissen der gesetzlichen Aufgaben zugeschnitten sei, sondern nach den Planungsbedürfnissen des Planungsverbandsgesetzes. Ausschlaggebend sei allein gewesen, was planungsrechtlich nach § 9 Abs. 6 des Raumordnungsgesetzes - ROG - noch für erlaubt gehalten wurde. d) § 3 Abs. 2 BallrG sei zu unbestimmt, weil Dritten ein Anspruch eingeräumt werde, sich an Zusammenschlüssen i.S.d. § 1 Abs. 1 zu beteiligen. 4. Die Antragsteller halten einzelne Regelungen über die Bildung eines Pflichtverbandes nach § 6 BallrG sowie die sich hieran anknüpfende Rechtsfolge aus § 7 BallrG für verfassungswidrig. a) § 6 Abs. 1 Satz 1 BallrG sei verfassungswidrig. Ein Pflichtverband dürfe nicht gebildet werden, wenn dafür lediglich Gründe der Zweckmäßigkeit sprächen. b) § 6 Abs. 1 Satz 2 BallrG widerspreche dem rechtsstaatlichen Bestimmtheitsgebot, weil er nicht erfordere, dass im Dringlichkeitsbeschluss die betroffenen Kommunen aufgeführt werden. c) Der in § 7 Satz 1 BallrG verfügte automatische Übergang von Einrichtungen auf den Pflichtverband ohne Rücksicht auf die Notwendigkeit im Einzelfall sei in seiner Rigorosität mit der Verfassung nicht vereinbar. 5. §§ 4 und 5 BallrG seien verfassungswidrig. a) § 4 BallrG sei verfassungswidrig, weil kreisangehörige Gemeinden unter 50 000 Einwohnern keine eigenen Vertreter mit originärem Stimmrecht in den Rat entsenden könnten, obwohl der Rat der Region auch über ihre Angelegenheiten befinde. b) Die Richtlinienkompetenz des Rates der Region nach § 5 Nr. 1 BallrG entfalte verbindliche Wirkungen, ohne dass es hierfür eine ausreichende demokratische Legitimation gebe. Zwar könne der Rat der Region nicht gegen Kommunen vorgehen, wenn sie sich nicht an die Vorgaben hielten, wohl aber die Kommunalaufsicht. Auf die vom Rat der Region aufgestellten Grundsätze könne die Landesregierung bei ihrer Dringlichkeitserklärung und dem nachfolgenden Zwangszusammenschluss zurückgreifen um zu begründen, dass die Erfüllung einer Aufgabe aus Gründen des öffentlichen Wohls dringend geboten sei und dass sie ohne den Zusammenschluss nicht wirksam oder zweckmäßig erfolgen könne. c) Die Vorschriften über den Rat der Region seien auch deswegen verfassungswidrig, weil der Rat keiner Staatsaufsicht unterliege. 6. Das Gesetz über den Planungsverband Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main (kurz: Planungsverbandsgesetz - PlanvG -) verstoße in Teilen gegen die Hessische Verfassung. a) Die Flächennutzungsplanung sei den Gemeinden als eigene Aufgabe zugewiesen. Der Entzug der Flächennutzungsplanung durch § 2 Abs. 1 Nr. 1 PlanvG sei deshalb nur zulässig, wenn es zum Wohle der Allgemeinheit dringend erforderlich sei. Das sehe schon § 205 des Baugesetzbuchs - BauGB - vor und decke sich mit den Voraussetzungen für einen nach Art. 137 HV zulässigen Eingriff. Die in der Gesetzesbegründung genannten Gründe rechtfertigten den Entzug der Flächennutzungsplanung nicht und könnten auch nicht während des Verfahrens nachgeschoben werden. Auch gebe es noch immer keine Begründung, weshalb sich nicht über den Regionalplan bereits eine einheitliche Entwicklung des Ballungsraums sicherstellen und Koordinations- sowie Abstimmungsbedürfnisse befriedigen ließen. Der Regionalplanung sei eine größere Detailfreude in einem gewissen Rahmen nicht wesensfremd. b) Die in § 1 Abs. 1 PlanvG i.V.m. § 2 Abs. 1 BallrG vorgesehene Abgrenzung des Planungsraums für einen Flächennutzungsplan sei nicht nachvollziehbar und widersprüchlich. Zum einen sei der Ballungsraum nur Teil eines größeren Verdichtungsraumes. Zum anderen greife er über den Verdichtungsraum hinaus. Die Landesregierung stelle auf raumstrukturelle Verflechtungen zum Kernbereich der Stadt Frankfurt am Main ab. Dabei berücksichtige sie Arbeitsmarktbeziehungen, Einwohnerdichte, Beschäftigungsstruktur und Pendlerbewegungen. Letztere seien nicht dazu angetan zu belegen, dass der räumliche Zuschnitt von sachlichen Erwägungen getragen sei. Die Antragsteller verweisen etwa auszugsweise auf die Fortschreibung des Nahverkehrsplans 2001 für den Wetteraukreis. Beispielsweise seien Gemeinden des Wetteraukreises mit einem hohen Auspendleranteil nach Frankfurt nicht einbezogen worden, dafür wesentlich weiter entfernte Gemeinden mit einem viel niedrigeren Auspendleranteil. 7. § 2 Abs. 1 Nr. 1 PlanvG und § 13 Hessisches Landesplanungsgesetz - HLPG -hielten sich nicht im Rahmen der Ermächtigung des § 9 Abs. 6 ROG. a) Einfaches Bundesrecht gehöre zum Prüfungsmaßstab des Staatsgerichtshofs. Aus der Rechtsprechung des Staatsgerichtshofs und des Bundesverfassungsgerichts ergebe sich, dass die bundesstaatliche Verteilung der Gesetzgebungskompetenzen zum Prüfprogramm gehöre. Die Gesetzgebungskompetenz des Landesgesetzgebers werde durch Regelungszwecke des Bundesrahmenrechts begrenzt. Missachte der Landesgesetzgeber diese Regelungszwecke, bewege er sich außerhalb seiner Kompetenz. § 9 Abs. 6 ROG bezwecke den Schutz der kommunalen Selbstverwaltung. Deshalb sei auch zu überprüfen, ob dessen Voraussetzungen eingehalten seien. b) Die Voraussetzungen des § 9 Abs. 6 ROG seien in mehrfacher Weise nicht beachtet worden. Entgegen § 9 Abs. 6 Satz 1 ROG erfolge in Hessen die Regionalplanung nicht durch Zusammenschlüsse von Gemeinden und Gemeindeverbänden zu regionalen Planungsgemeinschaften. In der regionalen Planungsversammlung seien nicht alle Kommunen vertreten, deren Gemeindegebiet von einem Regionalen Flächennutzungsplan betroffen werde. § 13 HLPG widerspreche § 9 Abs. 6 Satz 1 ROG. Der Regionalplan übernehme nach § 13 HLPG zugleich die Funktion des Regionalen Flächennutzungsplanes, während nach § 2 PlanvG der Flächennutzungsplan als Regionaler Flächennutzungsplan selbst die Funktion des Regionalplanes habe. Es liege ein Verstoß gegen das Teilraumplanungsverbot nach § 9 Abs. 6 Satz 3 ROG vor, weil der beabsichtigte Regionale Flächennutzungsplan nicht mit dem Verdichtungsgebiet bzw. dem Gebiet "raumstruktureller Verflechtung" identisch sei. Der Verdichtungsraum greife über den Ballungsraum, insbesondere im Westen und im Süden, markant hinaus. Hingegen überschreite der vorgesehene Regionale Flächennutzungsplan im Norden den Verdichtungsraum und das Gebiet ,,raumstruktureller Verflechtung". 8. § 3 AuflG enthalte ebenfalls verfassungswidrige Regelungen. a) § 3 Abs. 1 Nr. 1 AuflG lasse entgegen §§ 204, 205 BauGB zu, dass Gemeinden an einer Änderung oder Aufhebung des Flächennutzungsplanes des Umlandsverbandes mitwirken, die dem Umlandverband nicht angehörten. Die fremde Beplanung sei nicht nur ein Eingriff in das Selbstverwaltungsrecht der ehemaligen Umlandverbandgemeinden, es sei auch ein Eingriff bei den 32 hinzugekommenen Gemeinden, weil ihnen die Verpflichtung auferlegt werde, fremde kommunale Aufgaben zu betreiben, für die Art. 137 HV keine Grundlage biete. b) Mit dem Recht auf kommunale Selbstverwaltung sei nicht vereinbar, dass § 3 Abs. 2 Satz 2 AuflG es der Landesregierung ermögliche, zur Wahrnehmung einiger Aufgaben, die dem aufgelösten Umlandverband Frankfurt oblagen, durch Rechtsverordnung Pflichtverbände zu gründen, obwohl es an dringenden Gründen des öffentlichen Wohls hierfür fehle. Die Antragsteller beantragen: 1. § 1 Abs. 1 Nr. 1 bis 6 BallrG für nichtig zu erklären, weil verfassungsrechtlich ausreichende Gründe für den mit diesen Bestimmungen verbundenen Eingriff in die Garantie der Selbstverwaltung weder vom Land vorgetragen sind noch existieren, 2. § 1 Abs. 1 Nr. 4 und 5 BallrG zusätzlich für nichtig zu erklären, weil diese eine Finanzierungsverpflichtung für fremde Einrichtungen statuieren, welche die Trägerkommunen kraft ihres eigenen Selbstverwaltungsrechts und in Erfüllung der landesplanerischen Zielsetzungen geschaffen haben und für deren Finanzierung das Land gemäß Art. 137 Abs. 5 HV über den allgemeinen kommunalen Finanzausgleich Sorge zu tragen hat, nicht aber die Kommunen des Ballungsraumes, 3. § 1 BallrG i.V.m. § 3 Abs. 1 BallrG insgesamt für nichtig zu erklären, weil der Befehl, grundsätzlich das gesamte Ballungsraumgebiet mit Zusammenschlüssen auszufüllen, und zugleich die Freiheit im Hinblick auf den räumlichen Zuschnitt eines jeden Zusammenschlusses widersprüchlich sind und die einzelnen Adressaten des unmittelbaren Gesetzesbefehls entgegen den rechtsstaatlichen Erfordernissen der Bestimmtheit im Ungewissen lassen, wozu sie verpflichtet sind, 4. § 2 Abs. 1 BallrG für nichtig zu erklären, weil der Einbezug der aufgeführten Kommunen in die Verpflichtung nicht aus Gründen der in § 1 Abs. 1 BallrG genannten Aufgaben erfolge, sondern ausschließlich unter dem sachfremden Gesichtspunkt, was planungsrechtlich nach § 9 Abs. 6 ROG noch für erlaubt gehalten wird. Weder der Einbezug von Landkreisen nur zu einem Teil noch auch der Zuschnitt des Ballungsraums im Übrigen ist daher durch ein dringendes öffentliches Interesse gedeckt, 5. § 3 Abs. 2 BallrG insoweit für nichtig zu erklären, als er entgegen der Verfassung ein Recht der dort genannten Dritten statuiert, sich an Zusammenschlüssen nach § 1 BallrG zu beteiligen, hilfsweise ihn verfassungskonform dahin auszulegen, dass ein Rechtsanspruch nicht besteht, 6. § 5 Nr. 1 BallrG i.V.m. § 4 BallrG für nichtig zu erklären, weil ein Organ oder Gremium, das nur von dem kleineren Teil der Kommunen kreiert ist, die seiner Entscheidung unterworfen sind, das keiner Kommune rechenschaftspflichtig ist und nicht einmal der Staatsaufsicht unterliegt, nach hessischem Verfassungsrecht jedenfalls keine bindenden Richtlinien für die Kommunen des Ballungsraumes erlassen kann, die es nicht repräsentiert, 7. § 6 Abs. 1 Satz 1 BallrG insoweit für unvereinbar mit der Verfassung zu erklären, als er in Satz 1 einen Pflichtverband schon dann erlaubt, wenn eine zweckmäßige Erfüllung der Aufgabe anders nicht möglich ist, 8. § 6 Abs. 1 Satz 2 BallrG für unvereinbar mit den rechtsstaatlichen Anforderungen der Verfassung zu erklären, weil der Dringlichkeitsbeschluss, der Voraussetzung für einen Eingriff ist, die betroffenen Kommunen nicht aufführen muss, sondern nur die Aufgabe und die davon betroffenen Einrichtungen, 9. § 7 BallrG für nichtig zu erklären, weil er bei einem Pflichtverband den automatischen Verlust von Einrichtungen unabhängig von der Notwendigkeit im Einzelfall verfügt, 10. § 2 PlanvG für nichtig zu erklären, weil er die Planungshoheit der Gemeinden verletzt, da die verfassungsrechtlichen Voraussetzungen für einen Planungsverband dieses Zuschnitts weder dargetan sind noch vorliegen, weil er einen Regionalen Flächennutzungsplan vorsieht und damit die Flächennutzungsplanung der Gemeinden einschränkt, obwohl für einen solchen Plan nach dem maßgebenden Bundesrecht die Voraussetzungen nicht vorliegen, 11. aus demselben Grund den durch das Änderungsgesetz zum Landesplanungsgesetz eingefügten § 13 HLPG für nichtig zu erklären, 12. § 1 Abs. 2 Satz 2 und § 2 Abs. 1 Nr. 1 PlanvG für nichtig zu erklären, weil sie den Gemeinden des Ballungsraumgebietes die eigenständige Flächennutzungsplanung entziehen, obwohl die verfassungsrechtlich notwendigen Voraussetzungen nicht gegeben sind, 13. die Regeln über den Regionalen Flächennutzungsplan in § 2 Abs. 1 Nr. 1 PlanvG und in § 13 HLPG für nichtig zu erklären, weil die bundesrechtlichen Voraussetzungen für einen regionalen Flächennutzungsplan nicht gegeben sind und durch rechtswidrige Normen in die Selbstverwaltungsgarantie der Hessischen Verfassung nicht eingegriffen werden darf, 14. § 3 Abs. 1 Nr. 1 AuflG für verfassungswidrig zu erklären, weil er bundesrechtswidrig die Flächennutzungsplanung für Gebiete fremder Gemeinden anordnet, obwohl das eigene Gemeindegebiet in die Planung nicht eingebracht werden muss, hilfsweise eine verfassungskonforme Auslegung anzuordnen, die im Wege der teleologischen Reduktion für die Beschlussfassung in der Verbandskammer nur die Vertreter der ehemaligen Umlandverbandsgemeinden stimmberechtigt sein lässt, 15. § 3 Abs. 2 Satz 2 AuflG insoweit für nichtig zu erklären, als er durch Verweis auf § 6 BallrG der Landesregierung erlaubt, einen Pflichtverband auch ohne das Vorliegen dringender Gründe des öffentlichen Wohls zu bilden. III. Der Antragsgegner beantragt, die Anträge zurückzuweisen. 1. Er ist der Ansicht, die kommunalen Grundrechtsklagen seien unzulässig, soweit sie sich gegen § 6 BallrG und § 3 Abs. 2 AuflG richteten. Die Antragsteller seien nicht unmittelbar betroffen. Die noch zu erlassende Rechtsverordnung sei einschließlich ihrer Ermächtigungsgrundlage gerichtlich überprüfbar. Die Antragsteller zu 1, 22, 23 und 24 seien nicht antragsbefugt, soweit sie sich darauf beriefen, dass Gemeinden unter 50 000 Einwohnern nicht im Rat der Region vertreten seien. Sie seien dadurch nicht beschwert. Für sie stelle dies vielmehr einen Vorteil dar, weil sie ihren Einfluss im Rat nicht mit den Vertreterinnen und Vertretern weiterer kommunaler Gebietskörperschaften teilen müssten. 2. Im Übrigen seien die Grundrechtsklagen unbegründet. Die Vorschriften des Ballungsraumgesetzes über kommunale Zusammenschlüsse seien verfassungsgemäß. a) § 1 Abs. 1 des BallrG greife nicht in die kommunale Selbstverwaltungsgarantie ein. Ein Zwang zur Bildung kommunaler Zusammenschlüsse ergebe sich schon aus der Entstehungsgeschichte des Gesetzes nicht. An vielen Stellen der Gesetzesbegründung werde die Freiwilligkeit der Zusammenschlüsse besonders herausgestellt. Auch in den parlamentarischen Gesetzesberatungen sei das Merkmal der Freiwilligkeit betont worden. § 3 Abs. 2 Satz 1 AuflG stelle dies zusätzlich mit dem Hinweis auf die Freiwilligkeit der Zusammenschlüsse im Ballungsraum klar. Dem stehe nicht entgegen, dass § 1 Abs. 1 BallrG eine Sollvorschrift enthalte. Das "Soll" begründe hier keine Rechtspflicht, sondern beschreibe eine Zielvorstellung und Wertentscheidung des Gesetzgebers. Etwas anderes ergebe sich auch nicht aus § 6 BallrG, der unter bestimmten Voraussetzungen die Möglichkeit eines Zwangszusammenschlusses vorsehe. Ein unzulässiger Zwang zur Finanzierung fremder kommunaler Einrichtungen bestehe nicht. Die Finanzierung werde von den beteiligten Gebietskörperschaften vielmehr freiwillig und eigenverantwortlich geregelt. Ein Verstoß gegen Art. 137 Abs. 5 HV komme somit nicht in Betracht. b) § 1 i.V.m. § 3 Abs. 1 BallrG sei auch nicht zu unbestimmt. § 1 Abs. 1 BallrG fordere die Städte, Gemeinden und Landkreise des Ballungsraums Frankfurt/Rhein-Main auf, zur gemeinsamen Wahrnehmung näher bezeichneter Aufgaben Zusammenschlüsse zu bilden. § 1 Abs. 2 Halbsatz 2 BallrG lasse es zu, dass diese Zusammenschlüsse im Einzelfall von den gesetzlich festgelegten räumlichen Grenzen des Ballungsraums abweichen. § 3 Abs. 1 BallrG gestatte den Städten, Gemeinden und Landkreisen des Ballungsraums, den räumlichen Zuschnitt der Zusammenschlüsse eigenverantwortlich zu regeln. c) Die Abgrenzung des Ballungsraumes durch § 2 Abs. 1 BallrG sei verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, da § 1 Abs. 1 BallrG keine Pflicht zu einem Zusammenschluss begründe. Insbesondere sei es nicht sachfremd, den auf die planungsverbandliche Aufgabenwahrnehmung zugeschnittenen Ballungsraum zugrunde zu legen. Ebenso wenig sei zu beanstanden, dass drei Landkreise nur mit einem Teil ihres Gebietes im Ballungsraum lägen. Die Landkreise könnten selbst darüber befinden, ob sie einem Zusammenschluss mit einem Teil ihres Gebiets, mit ihrem Gesamtgebiet oder überhaupt nicht beitreten. d) § 3 Abs. 2 BallrG räume Dritten keinen Beteiligungsanspruch ein. Allein die kommunalen Gebietskörperschaften des Ballungsraumes befänden über die Zusammenschlüsse und deren Zusammensetzung. 3. Die kommunalen Grundrechtsklagen gegen § 6 BallrG und § 7 BallrG seien jedenfalls unbegründet. 4. §§ 4, 5 BallrG seien ebenfalls mit der Garantie der kommunalen Selbstverwaltung vereinbar. a) Dem Rat der Region stünden keinerlei "exekutivische Entscheidungsbefugnisse" gegenüber Dritten zu. Die von ihm aufgestellten Grundsätze hätten keine Verbindlichkeit. b) Der Rat sei auch ausreichend demokratisch legitimiert. Eine mittelbare demokratische Legitimation genüge. Verfassungsrechtlich sei nicht zu beanstanden, dass der Gesetzgeber überwiegend die kommunalen Gebietskörperschaften des Ballungsraums Frankfurt/Rhein-Main in den Rat der Region aufgenommen habe, welche ein erhöhtes politisches Gewicht aufwiesen. Soweit die Entscheidungen des Rates sich auch auf kleinere Gemeinden auswirkten, seien diese im Rahmen einer Anhörung zu beteiligen. Das ergebe sich unmittelbar aus Art. 137 Abs. 1 Satz 1, Abs. 3 HV. c) Einer Staatsaufsicht bedürfe der Rat der Region nicht. Sein Aufgabenbereich sei eng begrenzt und er verfüge nicht über Eingriffsbefugnisse. 5. Die Hochzonung der Flächennutzungsplanung auf den Planungsverband durch § 2 Abs. 1 Nr. 1 PlanvG und die Abgrenzung des Verbandsgebietes in § 1 Abs. 1 PlanvG i.V.m. § 2 Abs. 1 BallrG seien ebenfalls nicht zu beanstanden. Die Entscheidung des Gesetzgebers unterliege nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts lediglich einer Vertretbarkeitsprüfung. Der Gesetzgeber habe sich im Rahmen seiner Entscheidungsprärogative gehalten. a) Der Gesetzgeber habe von der Ermächtigung des § 205 Abs. 6 BauGB Gebrauch gemacht. Das nach Art. 137 Abs. 1 HV erforderliche dringende öffentliche Interesse liege vor. Dem erhöhten Koordinations- und Abstimmungsbedarf im Verbandsgebiet sowie den daraus resultierenden besonderen Herausforderungen für die organisatorische Ausgestaltung der Raumplanung werde damit Rechnung getragen. Der Gesetzgeber habe namentlich auf die weitreichenden überörtlichen Bezüge reagiert, die einzelgemeindliche Flächennutzungspläne in dem von Verdichtungs-, Stadt- und Umlandproblemen geprägten Gebiet aufwiesen. Ihm gehe es hierbei nicht nur um eine rein technische Verwaltungsvereinfachung oder Zuständigkeitskonzentration, auch nicht um bloße Gesichtspunkte der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit, sondern um eine konzeptionell einheitliche Flächennutzungsplanung, von der er sich eine wirksamere Bewältigung der bestehenden raumstrukturellen Probleme verspreche. Dieser Annahme lägen Daten zum Industrialisierungs- und Verdichtungsprozess, zur Bevölkerungsentwicklung, zur Erwerbstätigkeit, zu Sozialhilfeausgaben und zur Bruttowertschöpfung zugrunde. Das dieser Entscheidung zugrunde liegende Ziel lasse sich auch nicht mit gleicher Wirksamkeit bei geringerer Beeinträchtigung der gemeindlichen Selbstverwaltung, etwa durch eine detaillierte Regionalplanung, erreichen. Eine detailliertere Regionalplanung für den Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main wäre mit der Konzeption einer gestrafften und entfeinerten Regionalplanung nur schwer zu vereinbaren gewesen. Eine Reduzierung der staatlichen Rahmenvorgaben durch Regionalpläne eröffne Spielräume für eine kooperative kommunale Bauleitplanung. Weil alle Gemeinden Mitglieder im Planungsverband seien, hätten sie mehr Einfluss auf die Planungsinhalte als bei der Regionalplanung. Soweit die Einwohnerstärke der Gemeinden bei der Bemessung der jeweiligen Stimmenzahl in der Verbandskammer zugrundegelegt werde, sei das sachgerecht. b) Der Gesetzgeber habe bei der Abgrenzung des Ballungsraumes die Stadt Frankfurt am Main als "Kernbereich" betrachtet und sich am Verdichtungsraum und sonstigen raumstrukturellen Verflechtungen orientiert. Die Gebietsabgrenzung verstoße nicht gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz. Die Oberzentren Wiesbaden und Darmstadt seien zu Recht nicht in den Planungsverband einbezogen worden, da sie ungeachtet ihrer raumstrukturellen Beziehungen zum Raum Frankfurt am Main einen eigenen Verflechtungsbereich aufwiesen, der weiterentwickelt werden solle. Die Stadt Hanau habe zwar ebenfalls einen eigenen Verflechtungsbereich, doch dürfe insoweit nicht übersehen werden, dass der Raum Hanau ein anderes strukturpolitisches Gewicht besitze. In den Ballungsraum seien im Rahmen einer Gesamtabwägung die Gemeinden einbezogen worden, die vorrangig mit der Kernstadt Frankfurt verbunden seien, sowie die Gemeinden des Ordnungsraums, deren Berufspendleranteil nach Frankfurt mindestens ca. 15 % betrage und deren zentralörtlicher Verflechtungsbereich innerhalb des Ballungsraumes liege. 6. § 13 HLPG und § 2 Abs. 1 Nr. 1 PlanvG verletzten die Antragsteller nicht in ihrem Selbstverwaltungsrecht und seien mit Bundesrecht vereinbar. a) Das Land besitze nach § 9 Abs. 6 ROG die Gesetzgebungskompetenz, einen Regionalen Flächennutzungsplan zu ermöglichen. Die Vereinbarkeit eines Landesgesetzes mit einfachem Bundesrecht sei dabei nicht zu prüfen. § 46 StGHG begrenze den Prüfungsmaßstab des Staatsgerichtshofs auf das Recht der Selbstverwaltung und damit auf wenige landesverfassungsrechtliche Normen. Wenn nicht einmal alle Normen der Landesverfassung zum Prüfungsmaßstab gehörten, könne nicht angenommen werden, dass dieser das einfachgesetzliche Recht des Bundes umfasse. b) Dessen ungeachtet liege kein Verstoß gegen einfach-gesetzliches Bundesrecht vor. Als ,,Rahmenvorschrift mit Experimentiercharakter" gewähre § 9 Abs. 6 ROG dem Landesgesetzgeber einen ausgedehnten organisatorischen Spielraum. Dieser werde eingehalten. 7. Das landesgesetzliche Überleitungsrecht im Gesetz über die Auflösung des Umlandverbandes sei nicht zu beanstanden. a) Unbedenklich sei, dass nach § 3 Abs. 1 Nr. 1 AuflG der Planungsverband über eine Änderung des Flächennutzungsplans des ehemaligen Umlandverbandsgebietes entscheide und dabei Gemeinden mitwirken könnten, die insoweit kein eigenes Gebiet in die Flächennutzungsplanung einbringen würden. Die Änderung und Aufhebung des Flächennutzungsplanes nur denjenigen Städten und Gemeinden in der Verbandskammer zu überlassen, die dem ehemaligen Umlandverband Frankfurt angehörten, sei nicht tunlich gewesen. Die alten Strukturen des Umlandverbandes wären im maßgeblichen Beschlussorgan des neuen Planungsverbandes weiterhin präsent gewesen, was dessen Zusammenwachsen und die Identitätsfindung gerade in der Anfangszeit hätte erheblich erschweren können. Dem Flächennutzungsplan des aufgelösten Umlandverbands Frankfurt komme innerhalb des Ballungsraums eine erhöhte Bedeutung zu. Änderungen dieses Plans könnten eine erhebliche Determinationskraft für den Aufgabenbereich des Planungsverbandes nach § 2 Abs. 1 PlanvG entfalten, so dass es gerechtfertigt sei, sie der Beschlussfassungskompetenz der Verbandskammer vorzubehalten. Das bundesgesetzliche Überleitungsrecht in § 204 Abs. 2, 3 BauGB stehe der landesgesetzlichen Überleitungsvorschrift nicht entgegen. b) Die Pflichtverbandsbildung gemäß § 3 Abs. 2 Satz 2 AuflG stehe in Einklang mit Art. 137 HV. IV. Die Landesanwaltschaft beantragt, die Anträge zurückzuweisen. Die kommunalen Grundrechtsklagen seien teilweise unzulässig, im Übrigen unbegründet. 1. Soweit sich die kommunalen Grundrechtsklagen gegen § 6 BallrG richteten, seien sie unzulässig, da die Gemeinden in ihrem Selbstverwaltungsrecht nicht unmittelbar betroffen würden. Soweit die im Rat der Region vertretenen Kommunen und Landkreise beanstanden, dass Gemeinden unter 50 000 Einwohner keine eigene Repräsentanz im Rat der Region besäßen, seien die Klagen zulässig. Die Kommunen und Landkreise bewerteten die Verpflichtung, über Aufgaben der nicht vertretenen Gemeinden zu befinden, als Nachteil. Damit sei eine Verletzung des Selbstverwaltungsrechts hinreichend plausibel gemacht. 2. §§ 1, 3 BallrG seien verfassungsgemäß. Aus ihnen ergebe sich nur ein eindringlicher Appell an die Adressaten zu freiwilligen Zusammenschlüssen. Unter diesen Umständen könne dem Gesetzgeber mangelnde Bestimmtheit der Vorschriften nicht vorgeworfen werden. 3. § 5 Nr. 1 BallrG fehle jegliche Verbindlichkeit. Der Rat der Region habe eine moderierende Stellung. Die Schwelle eines Eingriffs in das Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden werde damit nicht erreicht. 4. Der Entzug der Flächennutzungsplanung stelle zwar einen massiven Eingriff in das Selbstverwaltungsrecht dar. Der Gesetzgeber habe aber eine nicht zu beanstandende Abwägungsentscheidung getroffen. 5. Die bundesgesetzlichen Kompetenzvorschriften gehörten nicht zum Prüfungsmaßstab des Staatsgerichtshofs bei der kommunalen Grundrechtsklage. Allerdings seien vom Staatsgerichtshof offensichtliche oder schwerwiegende Kompetenzverstöße des Landesgesetzgebers zu beachten. Solche Kompetenzverstöße ließen sich hier jedoch nicht feststellen. V. Der Staatsgerichtshof hat zu den tatsächlichen Auswirkungen des Gesetzes zur Stärkung der kommunalen Zusammenarbeit und Planung in der Region Rhein-Main Stellungnahmen eingeholt. Auf den Inhalt der Äußerungen der Oberbürgermeisterin . der Stadt Frankfurt am Main für den Rat der Region vom 12. Mai 2003, des Planungsverbandes Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main vom 15. Mai 2003, des Regierungspräsidiums Darmstadt für die Regionalversammlung Südhessen vom 25. August 2003, des Hessischen Landkreistages vom 27. Mai 2003, des Hessischen Städtetages vom 30. Mai 2003 und des Hessischen Städte- und Gemeindebundes vom 3. Juni 2003 wird Bezug genommen. B. I. Die kommunalen Grundrechtsklagen der Antragsteller sind nur zum Teil zulässig. Nach §§ 46, 19 Abs. 2 Nr. 10 StGHG können Gemeinden und Gemeindeverbände eine Grundrechtsklage mit der Behauptung erheben, dass Landesrecht die Vorschriften der Hessischen Verfassung über das Recht der Selbstverwaltung verletzt (Art. 137 der Verfassung des Landes Hessen). Die Einführung der kommunalen Grundrechtsklage durch das Gesetz vom 30. November 1994 (GVBl. I S. 684) ist mit der Verfassung des Landes Hessen vereinbar. § 46 und § 19 Abs. 2 Nr. 10 StGHG beruhen auf der Ermächtigung aus Art. 131 Abs. 1 HV. Danach entscheidet der Staatsgerichtshof über die Verfassungsmäßigkeit der Gesetze, die Verletzung der Grundrechte, bei Anfechtung des Ergebnisses einer Volksabstimmung sowie in den in der Verfassung und den Gesetzen vorgesehenen Fällen. Art. 131 Abs. 1 HV überlässt es dem einfachen Landesgesetz zu bestimmen, in welchen nicht in der Verfassung selbst genannten weiteren Fällen der Staatsgerichtshof zur Entscheidung berufen sein soll (vgl. schon Urteil des Staatsgerichtshofs - StGH - vom 03.07.1968 - P.St. 486 -, StAnz. 1968, S. 1180 [1182]). Der Gesetzgeber darf jedenfalls solche neuen Zuständigkeiten für den Staatsgerichtshof begründen, die der Verteidigung von Rechtsgarantien der Hessischen Verfassung dienen. Art. 137 HV garantiert den Gemeinden und Gemeindeverbänden die kommunale Selbstverwaltung. Die kommunale Grundrechtsklage dient der Durchsetzung dieses Verfassungsrechtes. Der Landesgesetzgeber durfte deshalb von der Ermächtigung des Art. 131 Abs. 1 HV Gebrauch machen und die kommunale Grundrechtsklage mit § 46 StGHG einführen (zustimmend Günther, Verfassungsgerichtsbarkeit in Hessen, 2004, § 19 Rdnr. 43, § 46 Rdnr. 2 und 28; v. Zezschwitz, in: Zinn/Stein, Verfassung des Landes Hessen, Art. 137 Anm. X 1., S. 116 f., Anm. X 3. c), S. 125, Stand: 1999; ohne nähere Begründung wird die kommunale Grundrechtsklage vorausgesetzt von Hecker, Staats- und Verfassungsrecht, 2002, Rdnr. 467; Hinkel, Die Verfassung des Landes Hessen, 1998, Art. 131 - 133, Anm. 5; Schmidt, Verfassungsrecht, in: Meyer/Stolleis [Hrsg.], Staats- und Verwaltungsrecht für Hessen, 5. Aufl. 2000, S. 35 [65]; Schmidt-De Caluwe, Die kommunale Grundrechtsklage in Hessen, 1996, S. 16 ff.). Die Bezeichnung ,,Grundrechtsklage" meint dabei keine Klage von Gemeinden und Gemeindeverbänden zur Verteidigung von in der Verfassung gewährten Grundrechten, sondern bezeichnet ein Verfahren eigener Art, das lediglich in wesentlichen Verfahrensfragen auf die Grundrechtsklage zurückgreift. Art. 131 Abs. 1 HV überlässt dem Gesetzgeber die Bestimmung darüber, in welchen weiteren Fällen der Staatsgerichtshof zu entscheiden hat. Das Antragsrecht der Gemeinden und Gemeindeverbände für die kommunale Grundrechtsklage konnte daher in § 19 Abs. 2 Nr. 10 StGHG aufgenommen werden. Art. 131 Abs. 2 HV, der die Antragsberechtigten im Einzelnen auflistet, steht dem nicht entgegen. Antragsberechtigt sind danach: eine Gruppe von Stimmberechtigten, die mindestens ein Hundertstel aller Stimmberechtigten des Volkes umfasst, der Landtag, ein Zehntel der gesetzlichen Zahl seiner Mitglieder, die Landesregierung sowie der Ministerpräsident. Die Gemeinden und Gemeindeverbände werden nicht ausdrücklich erwähnt. Der Kreis der Antragsberechtigten sollte damit jedoch nicht abschließend bestimmt werden, obwohl sich die Aufzählung auf die Verfahrensarten des Art. 131 Abs. 1 HV bezieht. Das zeigt Absatz 3, aus dem sich ergibt, in welchen Fällen und unter welchen Voraussetzungen jedermann das Recht hat, den Staatsgerichtshof anzurufen. Insoweit liegt nur eine Ergänzung zu Art. 131 Abs. 2 HV vor, weil dort die Antragsberechtigung für jedermann nicht aufgenommen ist. In weiteren von der Hessischen Verfassung genannten Fällen - etwa Art. 17, 127 Abs. 4, 147 Abs. 2 HV - sollen Anträge andere als die in Art. 131 Abs. 2 HV Genannten stellen können. Die Ermächtigung des Gesetzgebers in Art. 131 Abs. 1 letzte Alt. HV erstreckt sich somit auch auf den Kreis derer, die antragsberechtigt sein sollen. Das gilt zumindest insoweit, als im Rahmen der verfassungsrechtlichen Ermächtigung eine Verfahrensart neu geschaffen wird, die in der Verfassung bisher nicht ausdrücklich vorgesehen war. Das ist mit der Einführung der Grundrechtsklage für Gemeinden aber geschehen. Der Landesgesetzgeber konnte deshalb auch durch einfaches Gesetz Gemeinden und Gemeindeverbände als weitere Antragsberechtigte für diesen neu geschaffenen Zugang zum Staatsgerichtshof zulassen (vgl. StGH, Urteil vom 26.07.1978 - P.St. 789 -, StAnz. 1978, S. 1683 [1687]; Barwinski, in: Zinn/Stein, a.a.O., Art. 131 bis 133 Anm. B III 5. a), S. 20). II. Die kommunalen Grundrechtsklagen der Antragsteller sind aber aus anderen Gründen teilweise unzulässig. 1. Die kommunale Grundrechtsklage ist grundsätzlich unter den gleichen Voraussetzungen zulässig wie die allgemeine Grundrechtsklage. Das ergibt sich schon aus dem systematischen Zusammenhang. Beide Klagearten finden sich unter Ziffer 5 des zweiten Abschnitts des zweiten Teils des Gesetzes über den Staatsgerichtshof. Soweit die Bestimmungen für eine kommunale Grundrechtsklage nicht gelten sollen, hat der Gesetzgeber das ausdrücklich geregelt. So wird etwa nach § 43 Abs. 1 Satz 3 StGHG die kommunale Grundrechtsklage nicht unzulässig, wenn in derselben Sache Verfassungsbeschwerde zum Bundesverfassungsgericht erhoben ist oder wird. Das unterscheidet sie von der jedermann zustehenden allgemeinen Grundrechtsklage nach Art. 131 Abs. 1 und 3 HV, § 43 Abs. 1 Satz 1 StGHG. Gemeinden und Gemeindeverbände können nach §.46 StGHG eine Grundrechtsklage mit der Behauptung erheben, Landesrecht verletze die Vorschriften der Verfassung des Landes Hessen über ihr Recht der Selbstverwaltung gemäß Art. 137 HV. Entsprechend § 43 Abs. 2 StGHG müssen Antragsteller dazu diejenigen Tatsachen angeben, aus denen sich plausibel die Möglichkeit einer Verletzung ihres Selbstverwaltungsrechts ergeben soll. Sie müssen geltend machen, selbst, gegenwärtig und unmittelbar betroffen zu sein. Insoweit gilt für sie nichts anderes als für jeden Grundrechtskläger (vgl. StGH, Beschluss vom 08.10.1997 - P.St. 1276 -, StAnz. 1997, S. 3336 [3337). Die angegriffene Norm muss unmittelbar in ihr Selbstverwaltungsrecht eingreifen, ohne dass ein weiterer angreifbarer Umsetzungsakt notwendig wird. Den Gemeinden ist es verwehrt, verfassungsgerichtlich gegen ein Gesetz vorzugehen, das noch der Konkretisierung etwa durch eine Rechtsverordnung bedarf, um vollziehbar zu sein. In einem solchen Fall muss der Erlass der Rechtsverordnung abgewartet werden (vgl. BVerfGE 76, 107 [112 f.]; VerfGH NRW, DVBl. 2003, S. 394 [395]; Günther, a.a.O., § 46 Rdnr. 14 a.E.; Schmidt-De Caluwe, a.a.O., S. 34; Hecker, a.a.O., Rdnr. 470). 2. Zum Teil fehlt es den Antragstellern an der unmittelbaren Betroffenheit, zum Teil haben sie die Verletzung des Selbstverwaltungsrechts nicht plausibel dargelegt. a) Soweit sich die kommunalen Grundrechtsklagen gegen § 6 Abs. 1, § 7 BallrG und § 3 Abs. 2 Satz 2 AuflG richten, sind die Antragsteller nicht unmittelbar betroffen. Zur Umsetzung dieser Vorschriften bedarf es einer Rechtsverordnung. Auch eine solche Rechtsverordnung wäre nicht sogleich mit der kommunalen Grundrechtsklage angreifbar. aa) Die Antragsteller sind durch § 6 BallrG über die Bildung eines Pflichtverbandes zur Erfüllung näher benannter Aufgaben im Gebiet des Ballungsraums nicht unmittelbar betroffen, da der Zusammenschluss zu einem Pflichtverband nach § 6 Abs. 1 Satz 4 BallrG erst durch eine Rechtsverordnung der Landesregierung erfolgt. Erst diese Rechtsverordnung könnte unmittelbar in das Selbstverwaltungsrecht der Antragsteller eingreifen. § 6 BallrG entfaltet diese Wirkung nicht. Eine andere Beurteilung ergibt sich auch nicht deshalb, weil, wie die Antragsteller meinen, zwischen § 6 und § 1 BallrG ein einheitlicher Regelungszusammenhang bestehe und es keine unterschiedlichen Betroffenheitsgrade durch diese Vorschriften gebe. Zwar besteht zwischen diesen Vorschriften ein Regelungszusammenhang. § 6 Abs. 1 Satz 1 BallrG verweist auf § 1 BallrG. Dieser Zusammenhang lässt jedoch keine Rückschlüsse darauf zu, ob die Antragsteller hierdurch unmittelbar betroffen sind. Dem steht der unterschiedliche Regelungsinhalt der beiden Vorschriften entgegen. § 1 BallrG richtet sich an die Städte, Gemeinden und Landkreise des Ballungsraums Frankfurt/Rhein-Main. Danach sollen sie Zusammenschlüsse zur gemeinsamen Wahrnehmung verschiedener Aufgaben bilden. Demgegenüber wendet sich § 6 Abs. 1 BallrG an die Landesregierung und überlässt es ihr zu entscheiden, ob und zu welchem Gegenstand sie die Städte, Gemeinden und Landkreise zu einem Pflichtverband zusammenschließen will. § 6 BallrG bestimmt dabei nicht etwa, dass immer dann, wenn Zusammenschlüsse nach § 1 BallrG nicht zustande kommen, die Landesregierung solche Zusammenschlüsse bilden muss. Vielmehr bleibt Raum für einen gesonderten Umsetzungsschritt durch Erlass einer Rechtsverordnung. Verfassungsrechtlich unerheblich ist in diesem Zusammenhang der Umstand, dass die Frage einer Bildung von Pflichtverbänden auch Gegenstand der öffentlichen Diskussion in den Medien ist und sich daraus ein "Druck" auf die Entscheidungsträger ergeben könnte. Gleiches gilt für die "Fernwirkung", die sich bei allen Entscheidungen der Städte, Gemeinden und Landkreise im Gebiet des Ballungsraums Frankfurt/Rhein-Main über eine Zusammenarbeit aus der Erwägung ergibt, dass jederzeit auch die gesetzlich vorgesehene Möglichkeit der Bildung eines Pflichtverbandes im Raume stehen könnte. Das mag ihre Überlegungen und Entscheidungen mitbestimmen, bleibt aber verfassungsrechtlich ohne Belang. Auch sonst werden Entscheidungsträger bei der Wahrnehmung von Aufgaben, die sich nicht nach dem Ballungsraumgesetz richten, berücksichtigen, dass ein Pflichtverband nach § 13 Abs. 1 KGG gebildet werden kann, wenn die gesetzlichen Voraussetzungen vorliegen. Die Antragsteller sind auch nicht durch § 7 BallrG unmittelbar in ihrem Selbstverwaltungsrecht betroffen. Nur für den Fall, dass durch eine Rechtsverordnung ein Pflichtverband nach § 6 BallrG gebildet wird, sieht § 7 BallrG einen unentgeltlichen Rechtsübergang von Einrichtungen der Verbandsmitglieder in das Eigentum des Pflichtverbandes vor. Vorher tritt kein Eigentumsverlust ein. § 3 Abs. 2 Satz 2 AuflG betrifft die Antragsteller ebenfalls nicht unmittelbar in ihrem Selbstverwaltungsrecht. Nach § 3 Abs. 2 Satz 1 AuflG stellen die Städte, Gemeinden und Landkreise im Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main bis zum 31. Dezember 2002 sicher, dass bestimmte, ehemals dem Umlandverband obliegende Aufgaben, durch freiwillige Zusammenschlüsse nach § 1 Abs. 1 Nr. 4, 6 bis 8 BallrG wahrgenommen werden. Kommen entsprechende Zusammenschlüsse nicht bis zu diesem Zeitpunkt zustande, kann die Landesregierung nach § 3 Abs. 2 Satz 2 AuflG durch Rechtsverordnung Pflichtverbände gründen und diesen die Aufgaben übertragen. § 3 Abs. 2 Satz 3 AuflG sieht für den Fall, dass die Landesregierung von dem Erlass einer Rechtsverordnung absieht, vor, dass der Planungsverband Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main die Aufgaben abwickelt und eine Vereinbarung über die Auseinandersetzung getroffen wird. Mithin sind die Antragsteller durch § 3 Abs. 2 Satz 2 AuflG nicht unmittelbar betroffen. bb) Gegen eine aufgrund von § 6 Abs. 1 Satz 4 BallrG, § 3 Abs. 2 Satz 2 AuflG erlassene Rechtsverordnung wäre dennoch eine sogleich erhobene kommunale Grundrechtsklage unzulässig. Wegen ihrer Subsidiarität müsste die Rechtsverordnung zunächst im Normenkontrollverfahren vor dem Hessischen Verwaltungsgerichtshof angegriffen werden (§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO, § 15 Abs. 1 des Hessischen Gesetzes zur Ausführung der Verwaltungsgerichtsordnung; vgl. näher StGH, Beschluss vom 09.08.2000 - P.St. 1551 -, StAnz. 2000, S. 2920 [2921]; Günther, a.a.O., § 46 Rdnr. 19 bis 21). Das Erfordernis einer vorherigen Anrufung des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs führt nicht dazu, dass die Jahresfrist des § 45 Abs. 2 StGHG für eine kommunale Grundrechtsklage gegen die Rechtsverordnung versäumt würde. Die Jahresfrist für eine Grundrechtsklage gegen eine Rechtsverordnung beginnt mit Abschluss des verwaltungsgerichtlichen Normenkontrollverfahrens, soweit dieses Verfahren selbst innerhalb eines Jahres seit Inkrafttreten der angegriffenen Rechtsverordnung eingeleitet worden ist (StGH, Beschluss vom 01.02.1995 - P.St. 1192 -, StAnz. 1995, S. 1060 [1062], unter Hinweis auf BVerfGE 76, 107 [115 f.]; StGH, Beschluss vom 09.08.2000 - P.St. 1551 -, StAnz. 2000, S. 2920 [2921]; Günther, a.a.O., § 46 Rdnr. 25). Auch die Frist für eine kommunale Grundrechtsklage gegen § 7 BallrG, der erst aufgrund der Rechtsverordnung Rechtswirkungen entfaltet, endet nicht früher als ein Jahr nach dem Inkrafttreten der Rechtsverordnung. Erst mit deren Inkrafttreten werden nämlich die Gesetzesbestimmungen konkretisiert und führen zu einer unmittelbaren Betroffenheit (BVerfGE 34, 165 [179]; vgl. auch Pestalozza, Verfassungsprozessrecht, 3. Aufl. 1991, § 12 Rdnr. 53; Lechner/Zuck, BVerfGG, 4. Aufl. 1996, § 93 Rdnr. 70). . Gleichwohl wäre auch dann eine gegen das Gesetz erhobene Grundrechtsklage unzulässig. Wegen der Subsidiarität der Grundrechtsklage müsste zunächst die Rechtsverordnung in einem verwaltungsgerichtlichen Normenkontrollverfahren angegriffen werden. Bliebe dieses Verfahren aus Sicht der Antragsteller erfolglos, könnte innerhalb eines Jahres nach dessen Abschluss gegen die Rechtsverordnung und das durch sie konkretisierte Gesetz Grundrechtsklage erhoben werden. b) Schließlich sind die kommunalen Grundrechtsklagen der Antragsteller zu 1, 22, 23 und 24 auch unzulässig, soweit sie sich darauf berufen, dass nach § 4 Abs. 2 Satz 1 BallrG nur kreisfreie Städte, Gemeinden mit mehr als 50 000 Einwohnern und Landkreise Mitglieder in den Rat der Region entsenden. Die Antragsteller haben nicht plausibel dargelegt, dass sie in ihrem Selbstverwaltungsrecht verletzt sein können, weil sie auch über fremde Selbstverwaltungsangelegenheiten von Kommunen, die im Rat der Region nicht vertreten sind, zu befinden haben. Die Mitglieder des Rates der Region werden nicht zur Wahrnehmung des Selbstverwaltungsrechts der entsendenden Körperschaften gewählt. Die Auswahl der Mitglieder und die Begrenzung ihrer Anzahl durch § 4 Abs. 2 BallrG soll der bestmöglichen Aufgabenwahrnehmung dienen. Der Gesetzgeber wollte die maßgebenden kommunalen Entscheidungsträger einbeziehen (LT-Drucks. 15/1491, S. 23). Er ging davon aus, dass so die Mitglieder im Rat der Region einen optimalen Informationsstand als Grundlage für die dem Rat obliegenden Aufgaben haben (LT-Drucks. 15/1491, S. 30). Der Rat der Region ist allein der Wahrnehmung der in § 5 BallrG vorgesehen Aufgaben mit dem Ziel der Wahrung der Gesamtbelange des Ballungsraums Frankfurt/ Rhein-Main verpflichtet. Dessen Mitglieder nehmen keine Selbstverwaltungsaufgaben der Körperschaften wahr, der sie angehören. Sie sollen als unabhängige Personen mit kommunalpolitischem Sachverstand und unterschiedlichem kommunalpolitischen Erfahrungshintergrund tätig sein. C. Danach sind die kommunalen Grundrechtsklagen überwiegend zulässig, haben in der Sache aber keinen Erfolg. Die zulässigerweise angegriffenen Vorschriften des Gesetzes zur Stärkung der kommunalen Zusammenarbeit und Planung in der Region Rhein-Main sind mit Art. 137 HV vereinbar. I. Die §§ 1 bis 5 BallrG verletzen die Antragsteller nicht in ihrem Selbstverwaltungsrecht. 1. Nach Art. 137 Abs. 1 HV sind die Gemeinden in ihrem Gebiet unter eigener Verantwortung die ausschließlichen Träger der gesamten öffentlichen Verwaltung. Sie können jede öffentliche Aufgabe übernehmen, soweit sie nicht durch ausdrückliche gesetzliche Vorschrift anderen Stellen im dringenden öffentlichen Interesse ausschließlich zugewiesen ist. Das so umschriebene Recht der Selbstverwaltung wird den Gemeinden in Art. 137 Abs. 3 Satz 1 HV im Sinne einer institutionellen Garantie ausdrücklich gewährleistet. Die Selbstverwaltungsgarantie sichert den Gemeinden die Allzuständigkeit für die Wahrnehmung aller öffentlichen Angelegenheiten in ihrem Gemeindegebiet sowie die Befugnis zur eigenverantwortlichen Führung der Geschäfte in diesem Bereich. Gemeindeverbände haben nach Art. 137 Abs. 2 HV im Rahmen ihrer gesetzlichen Zuständigkeiten die gleiche Stellung. In diesem Rahmen gewährleistet ihnen der Staat nach Art. 137 Abs. 3 Satz 1 HV das Recht der Selbstverwaltung. Auch die gemeindliche Selbstverwaltungsgarantie gilt indessen nicht unbeschränkt. Sie unterliegt nach Art. 137 Abs. 1 Satz 2 HV vielmehr einem Gesetzesvorbehalt (vgl. Staatsgerichtshof, Beschluss vom 11.04.1973 - P.St. 697 -, ESVGH 23, 147 [152]; Beschluss vom 11.02.1987 - P.St. 1036 -, StAnz. 1987, S. 562 [580] - Förderstufe -). Danach erfüllen die Gemeinden jegliche öffentliche Aufgabe, soweit sie nicht durch ausdrückliche gesetzliche Vorschrift anderen Stellen im dringenden öffentlichen Interesse ausschließlich zugewiesen ist. Mithin darf eine Aufgabeneinschränkung nur im dringenden öffentlichen Interesse erfolgen. Auch die Gewährleistung der kommunalen Selbstverwaltung durch den Staat nach Art. 137 Abs. 3 HV gilt nicht unbeschränkt (vgl. Staatsgerichtshof, Urteil vom 30.04.1986 - P.St. 1023 -, StAnz. 1986, S. 1089 [1099] - Hess. Personalvertretungsgesetz -; Urteil vom 11.02.1987 - P.St. 1036 -, StAnz. 1987, S. 562 [579 f., 581]). Art. 137 Abs. 3 HV enthält einen Gesetzesvorbehalt. Nach dieser Norm übt der Staat die Aufsicht darüber aus, dass die Verwaltung "im Einklang mit den Gesetzen" geführt wird. Daraus folgt, dass die Selbstverwaltung durch staatliches Gesetz reguliert werden kann (Meyer, Kommunalrecht, in: Meyer/ Stolleis [Hrsg.], a.a.O., S. 169 [184]; ihm folgend Hecker, a.a.O., Rdnr. 397, 405). Gesetzliche Eingriffe in das durch Art. 137 Abs. 1 und 3 HV geschützte Recht der Selbstverwaltung unterliegen verfassungsrechtlichen Grenzen. Diese sind aber nicht schon mit den beanstandeten Regelungen des Ballungsraumgesetzes überschritten. Der Gesetzgeber hat zu berücksichtigen, dass Art. 137 Abs. 1 HV hinsichtlich der öffentlichen örtlichen Angelegenheiten ein verfassungsrechtliches Aufgabenverteilungsprinzip zugunsten der Gemeinden enthält. Von diesem darf er nur im dringenden öffentlichen Interesse abweichen. Gesetzliche Vorgaben nach Art. 137 Abs. 3 HV sind auf das zu beschränken, was der Gesetzgeber zur Wahrung der jeweiligen Gemeinwohlbelange für geboten halten darf. Ihm steht dabei ein Einschätzungs- und Beurteilungsspielraum zu. Die gesetzgeberische Entscheidung muss eine vertretbare Ausfüllung des Rahmens darstellen, den Art. 137 HV in den Absätzen 1 und 3 vorgibt. Das ist hier der Fall. 2. Die §§ 1 bis 5 BallrG berühren nur zum Teil die eigenverantwortliche Wahrnehmung von öffentlichen örtlichen Angelegenheiten. a) § 1 Abs. 1 BallrG greift nicht in das Selbstverwaltungsrecht nach Art. 137 HV ein. Die Vorschrift schafft keine rechtlichen Verpflichtungen der Gemeinden, sondern enthält nur eine Zielvorgabe mit Appellcharakter. Nach § 1 Abs. 1 BallrG sollen Städte, Gemeinden und Landkreise des Ballungsraums Frankfurt/Rhein-Main zur Förderung und Sicherung einer geordneten Entwicklung und der kommunalen Zusammenarbeit zur Wahrnehmung bestimmter Aufgaben Zusammenschlüsse bilden. Die Verwendung des rechtlichen Begriffs "sollen" begründet aber nicht schon ohne weiteres eine Rechtspflicht. Vielmehr kommt es für die Bedeutung der Vorschrift entscheidend auf den sachlichen Zusammenhang an, in dem sie zu weiteren Vorschriften des Gesetzes steht. Das Wort "sollen" drückt in Rechtsvorschriften zwar eine Rechtspflicht aus, die für den Regelfall gelten soll. Lediglich in atypischen Fällen besteht sie nicht (vgl. etwa BVerwGE 90, 88 [93]; Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 14. Aufl. 2002, § 7 Rdnr. 11). Aus dem Zusammenhang kann sich aber auch ergeben, dass keine Rechtspflicht, sondern lediglich eine Obliegenheit oder eine Last gewollt ist. Dann wird kein bestimmtes Verhalten aufgegeben. Aus der Zusammenschau der Regelungen des Gesetzes zur Stärkung der kommunalen Zusammenarbeit und Planung in der Region Rhein-Main und seiner Entstehungsgeschichte folgt, dass § 1 Abs. 1 BallrG nur eine Zielvorgabe mit Appellcharakter enthält. Nach § 1 Abs. 2 BallrG können Zusammenschlüsse auf einzelne Aufgabenbereiche beschränkt werden. Sie können im Einzelfall von den räumlichen Grenzen des Ballungsraums Frankfurt/Rhein-Main (nach § 2 Abs. 1) abweichen. Die Gemeinden und Gemeindeverbände sollen danach selbst die Initiative zu Zusammenschlüssen ergreifen. Das Gesetz überlässt ihnen, zu welchen Aufgaben und in welchem Gebiet sie sich zusammenschließen wollen. § 3 BallrG weist den Gemeinden und Gemeindeverbänden die Eigenverantwortung bei der organisatorischen Ausgestaltung zu und eröffnet einen weiten Raum, wie Zusammenschlüsse organisiert werden können. Das spricht ebenfalls dafür, dass eine Rechtspflicht in § 1 BallrG nicht gemeint sein kann. Auch eine systematische Zusammenschau von § 1 BallrG mit § 6 BallrG belegt, dass die in § 1 BallrG beschriebene Aufforderung zu Zusammenschlüssen - noch - keinen Verpflichtungscharakter hat. § 6 Abs. 1 Satz 1 BallrG sieht zwar unter bestimmten Voraussetzungen einen kommunalen Pflichtverband vor. Die Landesregierung kann als ersten Schritt hierzu die Erfüllung von Aufgaben durch einen Zusammenschluss unter den genannten Voraussetzungen für dringlich erklären, wenn dies aus Gründen des öffentlichen Wohls dringend geboten ist und die Erfüllung der Aufgaben ohne den Zusammenschluss nicht wirksam oder zweckmäßig erfolgen kann. Hier wird konkretisiert, was der Gesetzgeber von Kommunen und Landkreisen fordert. Erst in einem weiteren Schritt aber kann dann nach § 6 Abs. 1 Satz 4 BallrG aufgrund einer Rechtsverordnung der Zusammenschluss zu einem Pflichtverband erfolgen. Besondere Bedeutung kommt schließlich dem Umstand zu, dass der Gesetzgeber selbst die in § 1 Abs. 1 BallrG vorgesehenen Verbindungen in § 3 Abs. 2 Satz 1 AuflG als "freiwillige Zusammenschlüsse" bezeichnet. Der Freiwilligkeit steht nicht entgegen, dass nach dem Gesetzeswortlaut die Städte, Gemeinden und Landkreise im Ballungsraum bis zum 31. Dezember 2002 "sicher stellen" sollten, dass im Gesetz genannte Aufgaben durch freiwillige Zusammenschlüsse wahrgenommen werden. Ein mit der Formulierung "stellen sicher" verbundener etwaiger Zwang betrifft allein die Übergangsvorschrift des § 3 Abs. 2 Satz 1 AuflG, nicht aber § 1 BallrG. Die Freiwilligkeit der Aufgabenwahrnehmung lag verschiedenen Redebeiträgen in den parlamentarischen Gesetzesberatungen zugrunde (vgl. die Beiträge des Abgeordneten Haselbach, LT-Sten.Ber. 15/47. Sitzung, S. 3099, 15/59. Sitzung, S. 4027, und des Abgeordneten Denzin, LT-Sten.Ber. 15/57. Sitzung, S. 3923). Die Gesetzesbegründung ging ebenfalls davon aus, § 1 BallrG enthalte bereits keine zwingende Verpflichtung, Zusammenschlüsse zu bilden. Dies wird besonders deutlich an dem einleitenden Satz der Einzelbegründung zu § 1 BallrG. Dort heißt es: " Abs. 1 sieht für den Ballungsraum Frankfurt am Main die Bildung freiwilliger Zusammenschlüsse der Städte, Gemeinden und Landkreise vor" (LT-Drucks. 15/1491, S. 25). Eine andere Beurteilung ist nicht geboten, weil nach der weiteren Begründung "...zur Förderung und Sicherstellung einer geordneten Entwicklung ... die genannten Aufgabenbereiche in Zukunft von den Gebietskörperschaften gemeinsam wahrzunehmen sind..." . Eine Verpflichtung, Zusammenschlüsse zu bilden, kann daraus nicht abgeleitet werden, wie sich aus dem weiteren Text ergibt. Dort ist von "freiwilligen Zusammenschlüssen nach § 1 Abs. 1" die Rede (LT-Drucks. 15/1491, S. 29). Zudem wird auf die "beabsichtigte Förderung der freiwilligen interkommunalen Zusammenarbeit" verwesen (LT-Drucks. 15/1491, S. 23). Überdies heißt es, dass der Gesetzgeber das "Prinzip der freiwilligen Lösungen" in den Vordergrund stelle. Er belasse den Städten, Gemeinden und Landkreisen die "Möglichkeit der freiwilligen interkommunalen Selbstorganisation" , weil er davon ausgehe, dass sich "auf freiwilliger Basis" die erforderlichen vernetzten Strukturen ergeben (LT-Drucks. 15/1491, S. 17). Erst wenn "freiwillige Lösungen" versagten bzw. die "erstrebenswerten freiwilligen Kooperationen" ausblieben, kämen verpflichtende Maßnahmen in Betracht. In diesem Fall könne die Landesregierung unter strengen Voraussetzungen Pflichtverbände gründen (LT-Drucks. 15/1491, S. 17, 23). Gegen die Annahme einer Verpflichtung, Zusammenschlüsse zu bilden, spricht schließlich auch, dass der Gesetzgeber bewusst keinerlei Vorgaben für die Organisationsform und den Organisationsumfang der als erstrebenswert angesehenen Zusammenschlüsse der Städte, Gemeinden und Landkreise im Ballungsraum macht. Diese regeln nach § 3 Abs. 1 BallrG die Organisationsform in eigener Verantwortung. Welche Körperschaften sich zusammenschließen, bleibt ihnen überlassen. Die zur Verfügung stehenden öffentlich-rechtlichen und privatrechtlichen Formen können entweder rechtlich selbstständig oder rechtlich unselbstständig ausgestaltet sein (LT-Drucks. 15/1491, S. 26). Den Gebietskörperschaften sollte mit freiwilligen. Zusammenschlüssen die "flexible Wahrnehmung" (LT-Drucks. 15/1491, S. 25) verschiedener Aufgabenbereiche ermöglicht werden. Auch deshalb sieht § 1 Abs. 2 Halbsatz 1 BallrG vor, dass Zusammenschlüsse auf einzelne Bereiche der in Abs. 1 aufgezählten Aufgaben beschränkt werden können und nach § 1 Abs. 2 Halbsatz 2 BallrG im Einzelfall von den räumlichen Grenzen des Ballungsraums abgewichen werden kann. b) § 1 Abs. 2, § 2 Abs. 1 und § 3 Abs. 1, 2 BallrG greifen ebenfalls nicht in das Selbstverwaltungsrecht ein. § 2 BallrG grenzt den Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main ab. § 1 Abs. 2 Halbsatz 2 BallrG ermöglicht es, im Einzelfall von diesen räumlichen Grenzen abzuweichen. § 1 Abs. 2 Halbsatz 1 BallrG sieht vor, dass Zusammenschlüsse auf einzelne Aufgabenbereiche beschränkt werden können. Nach § 3 Abs. 1 BallrG regeln die Städte, Gemeinden und Landkreise die Organisationsform von Zusammenschlüssen, den räumlichen und sächlichen Zuschnitt, die finanzielle Ausstattung und den Ausgleich von Vor- und Nachteilen in eigener Verantwortung. Diese Vorschriften knüpfen zwar an die Wahrnehmung verschiedener Aufgaben durch Zusammenschlüsse von Städten, Gemeinden und Landkreisen nach § 1 Abs. 1 BallrG an. Aus ihnen folgt aber keine Verpflichtung, Zusammenschlüsse zu bilden. Sie greifen deshalb schon nicht in das Selbstverwaltungsrecht ein. Das gilt auch für § 3 Abs. 2 BallrG. Danach können sich an Zusammenschlüssen das Land Hessen, andere Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts sowie natürliche und juristische Personen des Privatrechts unter näher beschriebenen Voraussetzungen beteiligen. Daraus folgt kein Beteiligungsanspruch Dritter, wie ihn die Antragsteller im Lichte des Art. 137 HV als bedenklich angesehen haben. Aus § 3 Abs.1 BallrG folgt die umfassende Eigenverantwortung von Städten, Gemeinden und Landkreisen des Ballungsraums Frankfurt/Rhein-Main für ihre Zusammenschlüsse. Diese Eigenverantwortung wird nicht durch § 3 Abs. 2 BallrG eingeschränkt. Ein anderes Verständnis des § 3 Abs. 2 BallrG widerspräche § 1 BallrG, der allein den Städten, Gemeinden und Landkreisen auferlegt, Zusammenschlüsse nach ihren Vorstellungen zu bilden. Billigte das Gesetz Dritten einen Beitrittsanspruch zu, würde insoweit ihre Organisationshoheit, die ihnen das Gesetz einräumt, eingeschränkt. Dafür bieten weder der Gesetzeswortlaut noch sein Regelungszweck noch die Gesetzesbegründung einen Anhalt. Vielmehr soll § 3 Abs. 2 BallrG den Gemeinden und Landkreisen die Möglichkeit eröffnen, die von ihnen gebildeten Zusammenschlüsse um einen oder mehrere der in § 3 Abs. 2 BallrG Genannten im Interesse effektiver Aufgabenerfüllung zu erweitern. Auf eine von den Antragstellern gerügte mangelnde Bestimmtheit der Normen kommt es nicht an, da die Normen keinen Eingriffscharakter haben. c) Die Vorschriften über den Rat der Region in §§ 4, 5 BallrG sind mit dem Selbstverwaltungsrecht vereinbar. § 5 BallrG wirkt lediglich auf den gemeindlichen Abwägungsprozess ein, soweit der Rat der Region Grundsätze aufstellt. aa) § 5 BallrG greift nicht unzulässig in das Selbstverwaltungsrecht ein. Die Vorschrift enthält eine Zusammenstellung der dem Rat der Region obliegenden Aufgaben. Sie verleiht dem Rat gegenüber Städten, Gemeinden und Kreisen im Gebiet des Ballungsraums keine Eingriffsbefugnisse. Keine der dem Rat der Region nach § 5 Nr. 1 bis 5 BallrG übertragenen Aufgaben ermächtigt zu hoheitlichen Eingriffen in Rechte Dritter. Eine solche Befugnis hat der Gesetzgeber auch nicht gewollt. In der Gesetzesbegründung wird wiederholt darauf hingewiesen, dass dem Rat der Region " keine exekutiven Entscheidungsbefugnisse" zustünden (LT-Drucks. 15/1491, S. 18, 23). Er erhalte nur eine Leitlinienkompetenz und Moderatorenfunktion und solle die Kommunen in ihrem eigenverantwortlichen Handeln unterstützen (LT-Drucks. 15/1491, S. 23). Die vom Rat der Region allerdings nach § 5 Abs. 1 Nr. 1 BallrG zur Durchführung gemeinsam wahrzunehmender Aufgaben aufzustellenden Grundsätze sind von den Städten, Gemeinden und Landkreisen im Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main bei Abwägungs- und Ermessensentscheidungen zu berücksichtigen. Damit werden die Städte, Gemeinden und Landkreise in ihrem Selbstverwaltungsrecht, ihrer Befugnis zur eigenverantwortlichen Führung der Geschäfte, zwar betroffen. Eine solche Einwirkung verletzt das Selbstverwaltungsrecht aber nicht. Der Rat der Region hat lediglich Grundsätze aufzustellen und keine ins Einzelne gehenden Regelungen zu treffen. Im Rahmen einer Abwägungs- und Ermessensentscheidung können Städte, Gemeinden und Landkreise von den aufgestellten Grundsätzen abweichen, weil andere gewichtigere Belange vorliegen. Solche gewichtigen Belange können auch örtliche sein, denen die betroffenen Antragsteller nach Abwägung aller relevanten Gesichtspunkte den Vorrang einräumen. Unter diesen Voraussetzungen ist die Einwirkung in das Selbstverwaltungsrecht durch das Anliegen des Gesetzgebers gerechtfertigt, die kommunale Zusammenarbeit im Ballungsraum zu stärken sowie dessen geordnete Entwicklung zu fördern und zu sichern. Darüber hinaus hat der Rat der Region ein besonderes Recht lediglich im Rahmen des § 6 Abs. 2 Satz 2 BallrG. Er ist befugt, der Beurteilung der Landesregierung in einer Dringlichkeitserklärung, mit der sie die Bildung eines Pflichtverbandes vorbereitet, zu widersprechen. Macht der Rat der Region von dieser Befugnis Gebrauch, so darf die Landesregierung nicht vor Ablauf eines Jahres nach dem Widerspruch über die Bildung eines Pflichtverbandes entscheiden. Ein solches Vetorecht gegenüber einer Dringlichkeitserklärung der Landesregierung, das zudem eine Entscheidung nicht hindern kann, sondern nur aufschiebt, ist nicht geeignet, das Selbstverwaltungsrecht der Städte, Gemeinden und Landkreise zu verletzen. bb) Die Zusammensetzung des Rats der Region nach § 4 Abs. 2, 3 BallrG ist mit dem Demokratieprinzip vereinbar und stellt keinen Verstoß gegen das Willkürverbot dar. Art. 137 HV schützt auch vor Eingriffen in das Selbstverwaltungsrecht aufgrund der Ausübung von Staatsgewalt durch nicht demokratisch legitimierte Organe. Insoweit wird das Bild der Selbstverwaltung durch das Demokratieprinzip geprägt (vgl. BVerfGE 91, 228 [244]). Nach Art. 70 HV liegt die Staatsgewalt unveräußerlich beim Volke. Dieser Grundsatz ist Ausdruck des demokratischen Prinzips (StGH, Urteil vom 30.04.1986 - P.St. 1023 -, StAnz 1986, S. 1089 [1098]; zu Art. 20 Abs. 2 GG vgl. BVerfG, NVwZ 2003, S. 974 [976 f.]). Neben dem Volk sind nur verfassungsgemäß bestellte Organe zur Ausübung von Staatsgewalt befugt. In einem demokratisch organisierten Staat sind verfassungsgemäß bestellte Organe nur solche, die ihre Legitimation - unmittelbar oder mittelbar - auf die Gesamtheit der Bürger und damit das Volk zurückführen können (StGH, a.a.O.). Einer unmittelbaren demokratischen Legitimation bedürfen nach Art. 75 HV der Landtag und nach Art. 138 HV die Oberbürgermeister, Bürgermeister und Landräte. Der Grundsatz der demokratischen Legitimation gilt auch für die Gemeinden und Gemeindeverbände und sonstigen rechtsfähigen Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts. Sie üben öffentliche Gewalt und damit Staatsgewalt im weiteren Sinne aus. Hierfür müssen sie nach Art. 70 HV vom Volk legitimiert sein (StGH, a.a.0). Eine mittelbare Legitimation genügt dem. Eine unmittelbare personelle Legitimation ist allerdings nach Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG für die Vertretung von Gemeinden und Kreisen erforderlich. Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG erfasst aber nicht den Rat der Region. Seine Mitglieder sind jedenfalls legitimiert. Die kraft Amtes im Rat vertretenen Oberbürgermeisterinnen und Oberbürgermeister sind unmittelbar vom Volk gewählte Repräsentanten der jeweiligen Gebietskörperschaft (§ 4 Abs. 3 Satz 1 BallrG, § 39 HGO). Gleiches gilt für die Landrätinnen und Landräte (§ 4 Abs. 3 Satz 1 BallrG, § 37 HKO). Die von den kreisfreien Städten, Sonderstatusstädten und Landkreisen entsandten zweiten Mitglieder werden von den unmittelbar legitimierten Vertretungskörperschaften gewählt (§ 4 Abs. 3 Satz 2 BallrG). Auch die "dritten Mitglieder" der Landkreise werden durch eine Wahl ermittelt, und zwar aus dem Kreis der unmittelbar gewählten Bürgermeisterinnen und Bürgermeister der kreisangehörigen Gemeinden unter 50 000 Einwohnern, wobei das Verfahren von den Landrätinnen und Landräten bestimmt wird (§ 4 Abs. 3 Sätze 3 und 4 BallrG). Die Zusammensetzung des Rats der Region ist mit dem vom Gesetzgeber zu beachtenden Willkürverbot vereinbar. Das Willkürverbot prägt ebenfalls in dem o. g. Sinne das Selbstverwaltungsrecht (Günther, a.a.O., § 46 Rdnr. 9; vgl. zu § 91 BVerfGG BVerfGE 56, 298 [313]; BVerfG, NVwZ 2003, S. 850 [854]). Kein Verstoß gegen das Willkürverbot liegt darin, dass nicht alle kreisangehörigen Gemeinden unter 50 000 Einwohnern im Rat der Region vertreten sind. Der Landesgesetzgeber hat die kreisangehörigen Gemeinden unter 50 000 Einwohnern bei der gesetzlichen Ausgestaltung des Rates der Region nicht übersehen. Er hat vielmehr bewusst von einer repräsentativen Wahl der Mitglieder des Rates der Region abgesehen. Die Entwicklung der Region sollte auch dadurch vorangetrieben werden, dass gerade die maßgebenden kommunalen Entscheidungsträger der Region eingebunden sein sollten (LT-Drucks. 15/1491, S. 19, 23). Die Besetzung des Rates der Region vorwiegend mit Vertretern derjenigen kommunalen Gebietskörperschaften des Ballungsraums, die aufgrund ihrer Größe eine besondere Bedeutung einnehmen, entbehrt nicht eines sachlichen Grundes und ist frei von sachfremden Erwägungen. Ein darüber hinausgehendes "demokratisches Erfordernis gleicher Mitwirkungsbefugnis der Gemeinden bei der Wahrnehmung kommunaler Aufgaben", dessen Verletzung die Antragsteller rügen, lässt sich der Hessischen Verfassung nicht entnehmen. Das Demokratieprinzip gilt nicht für die Beteiligung von Hoheitsträgern an der Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben. cc) Mit Art. 137 HV ist auch vereinbar, dass das Ballungsraumgesetz für den Rat der Region keine Rechtsaufsicht vorsieht. Das Selbstverwaltungsrecht kann nur durch einen Eingriff, nicht aber durch das Fehlen einer staatlichen Rechtsaufsicht über das eingreifende Organ verletzt werden. II. Die Übertragung der Aufstellung, Änderung und Aufhebung des Flächennutzungsplans für das Gebiet des Ballungsraums auf den Planungsverband Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main nach § 2 Abs. 1 Nr. 1 PlanvG verletzt die Städte und Gemeinden unter den Antragstellern nicht in ihrem Selbstverwaltungsrecht nach Art. 137 HV. Der Wesensgehalt der kommunalen Selbstverwaltung wird nicht ausgehöhlt (1.). Die Übertragung der Flächennutzungsplanung liegt im dringenden öffentlichen Interesse (2.). Die Abgrenzung des Gebietes des Planungsverbandes greift nicht unzulässig in das Selbstverwaltungsrecht der betroffenen Städte und Gemeinden ein (3.). 1. Das gemeindliche Selbstverwaltungsrecht umfasst mit der Planungshoheit die Bauleitplanung und damit als deren Teil die Flächennutzungsplanung. Nach der Definition in § 5 BauGB wird im Flächennutzungsplan für das gesamte Gemeindegebiet die sich aus der beabsichtigten städtebaulichen Entwicklung ergebende Art der Bodennutzung nach den voraussehbaren Bedürfnissen der Gemeinde in den Grundzügen dargestellt. Diese Vorstellungen zu entwickeln und planerisch darzustellen, ist zunächst ausschließliche Aufgabe der Gemeinden. Der Entzug der Flächennutzungsplanung bedeutet mithin einen Eingriff in das Selbstverwaltungsrecht. Die gemeindliche Planungshoheit gilt jedoch nicht unbeschränkt. Gemeinden haben bei der Flächennutzungsplanung Rücksicht zu nehmen auf ihr Umland und die Bedürfnisse der Gesamtheit. Das bindet die Flächennutzungsplanung an die überörtliche Planung, die Landesentwicklungsplanung und den Regionalplan, die die Planungsfreiheit der Gemeinden einschränken, und gebietet die Abstimmung mit den benachbarten Gemeinden. Schon insoweit kann das Selbstverwaltungsrecht durch Gesetze eingeschränkt werden. Bundesrecht begrenzt zudem die Planung auf vielfache Weise. Dennoch kann Städten und Gemeinden die Zuständigkeit zur Flächennutzungsplanung nur entzogen werden, soweit der Wesensgehalt des Selbstverwaltungsrechts unangetastet bleibt. Ein Eingriff in den Wesensgehalt bedeutete, den Gemeinden die ihnen eigenen und ihr Selbstverständnis prägenden Grundlagen so weit zu entziehen, dass von selbstverantwortlicher Verwaltung der eigenen Angelegenheiten nicht mehr die Rede sein könnte (vgl. BVerfGE 79, 127 [146] - Rastede -; BVerfG, NVwZ 2003, S. 850 [851]). a) Das Bundesverfassungsgericht hat die Frage, ob die Planungshoheit der Gemeinden zum unantastbaren Kernbereich der Selbstverwaltung gehört, bisher offen gelassen (BVerfGE 56, 298 [313]; 76, 107 [118 f.]; 103, 332 [366]). Der Kernbereich sei jedenfalls betroffen, wenn die kommunale Selbstverwaltung völlig beseitigt oder derart ausgehöhlt werde, dass die Gemeinde keinen ausreichenden Spielraum zu ihrer Ausübung mehr habe, wenn also die Selbstverwaltung nur noch ein Scheindasein führen könnte. Da der Kernbereich nur institutionell, nicht jedoch für einzelne Gemeinden gewahrt sein müsse, sei er jedenfalls dann nicht verletzt, wenn die Planungshoheit einzelner Gemeinden in räumlich abgegrenzten Gebieten eingeschränkt werde. Aber auch, wenn (durch Gesetz) die Planungshoheit aller Gemeinden berührt werde, so bedeute dies nicht unbedingt einen unzulässigen Angriff auf den Kernbereich der Selbstverwaltungsgarantie. Denn selbst wenn der Kernbereich der Selbstverwaltung die Planungshoheit umfassen sollte, so könne dies wiederum nur für deren Wesensgehalt und nicht für die Planungshoheit in vollem Umfang und in allen ihren Erscheinungsformen gelten (BVerfGE 103, 332 [366]). Frühere Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts legen nahe, dass die Flächennutzungsplanung nicht zum unantastbaren Kernbereich der Planungshoheit gehört. So hält das Bundesverfassungsgericht es unter den Voraussetzungen des § 205 Abs. 6 BauGB (entspricht dem zum Zeitpunkt der Entscheidung geltenden § 4 Abs. 8 BBauG) für zulässig, die Flächennutzungsplanung auf einen Verband zu verlagern (BVerfGE 77, 288 [307 f.] - zum Stadtverband Saarbrücken - ausdrücklich unter Hinweis auf die Gemeindekammer im Umlandverband Frankfurt). b) In der übrigen Rechtsprechung und im Schrifttum bestehen zu dieser Frage unterschiedliche Ansichten. Die überwiegende Meinung zählt die Flächennutzungsplanung nicht zum unantastbaren Kernbereich der gemeindlichen Selbstverwaltung (z.B. SaarlVerfGH, Urteil vom 18.12.1974 - Lv 7/74 -, AS 14, 145 ff.; Dreier, in: Dreier [Hrsg.], GG, Band 11, 1998, Art. 28 Rdnr. 130; Löwer, in: von Münch/Kunig, [Hrsg.], GG, Band 1, 5. Aufl. 2000, Art. 28 Rdnr. 76 i.V.m. Rdnr. 75; Just, in: Hoppe/Bönker/Grotefels, Öffentliches Baurecht: Bauplanungsrecht, Bauordnungsrecht und Grundzüge des Raumordnungsrechts, 2. Aufl. 2002, § 2 Rdnr. 36; Giegerich, Die Planungshoheit der Gemeinde, JA 1988, S. 367 [370]; Heinemann, Rechtsfragen zur Übertragung der Flächennutzungsplanung auf die Kreis- oder Stadtverbandsebene, DÖV 1982, S. 189 [191]; Köstering, Kommunale Selbstverwaltung und staatliche Planung, DÖV 1981, S. 689 [691]; Schmidt-Aßmann, Der Städteverband als Modell kommunaler Neugliederung in Ballungsräumen, DOV 1973, S. 109 [111]; ders., Die Stellung der Gemeinden in der Raumplanung, VerwArch 71 [1980], S. 117 [130]; nach Clemens, Kommunale Selbstverwaltung und institutionelle Garantie: Neue verfassungsrechtliche Vorgaben durch das BVerfG, NVwZ 1990, S. 834 [838], gehört die Planungshoheit insgesamt nicht zum Kernbereich). Gleichwohl soll der Gesetzgeber die Flächennutzungsplanung den Gemeinden nicht nach Belieben entziehen können. Selbst wenn die Flächennutzungsplanung nicht zu dem unantastbaren Kernbereich der Selbstverwaltungsgarantie gehöre, müsse sich eine Hochzonung im Ergebnis an den vom Bundesverfassungsgericht im Rastede-Beschluss entwickelten Grundsätzen messen lassen. Soweit angenommen wird, die Flächennutzungsplanung sei in den Kernbereich einbezogen (so etwa BWStGH, ESVGH 26, 1 [6] = DÖV 1976, S. 595; Grauvogel, in: Brügelmann, BauGB, § 2 Rdnr. 6, Bearbeitung 11/1987; Brohm, Öffentliches Baurecht: Städtebau- und Raumplanungsrecht, 3. Aufl. 2002, § 9 Rdnr. 4: "nicht ganz aus dem Kernbereich ausgenommen") , wird daraus jedoch nicht gefolgert, dass die Übertragung der Kompetenz zur Flächennutzungsplanung etwa auf einen Gemeindeverband das Selbstverwaltungsrecht verletze. Das sei wegen der überörtlichen Bezüge der vorbereitenden Bauleitplanung nicht der Fall, wenn den Gemeinden eine Mitwirkungsmöglichkeit im Verband verbleibe (BWStGH, ESVGH 26, 1 [7]). Werde die Flächennutzungsplanung auf Planungsverbände übertragen, dürfe dies nicht die autonome gemeindliche Gestaltung ausschließen, also die Gemeinde durch eine zu große Dichte an Festlegungen knebeln (Brohm, a.a.O.). c) Die dargestellten Auffassungen verdeutlichen, dass nach ganz überwiegender Meinung in Rechtsprechung und Schrifttum das Recht der Städte und Gemeinden zur Flächennutzungsplanung einer Beschränkung nicht gänzlich entzogen ist. Der Staatsgerichtshof braucht nicht abschließend zu entscheiden, in welchem Umfang die Flächennutzungsplanung zum Kernbereich des Selbstverwaltungsrechts gehört. Jedenfalls greift die Übertragung der Flächennutzungsplanung in den betroffenen Städten und Gemeinden auf den Planungsverband Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main nicht in den Kernbereich ein, weil den Städten und Gemeinden noch ausreichender Spielraum verbleibt, ihre Selbstverwaltung zur Geltung zu bringen. Auch nach der Hochzonung der Flächennutzungsplanung können die Städte und Gemeinden mit der Bebauungsplanung ihr Gemeindegebiet nach ihrer Vorstellung in ausreichender Weise entwickeln. Der Flächennutzungsplan wird in einem Maßstab erstellt, der beträchtliche Freiheit für detaillierte gemeindliche Bebauungsplanung belässt. Bei der Aufstellung des Flächennutzungsplans durch den Planungsverband wirken sie mit. Der Regionale Flächennutzungsplan kann nur mit Zustimmung der Verbandskammer erlassen werden und dort ist das Stimmengewicht der im Planungsverband vertretenen Städte und Gemeinden nicht unangemessen verteilt. Der Gesetzgeber hat für die Überplanung des Plangebiets keinen detailgenaueren Maßstab als 1:50 000 vorgesehen (§ 13 Abs. 4 HLPG). Dieser Maßstab lässt der Bebauungsplanung mehr Spielraum für die örtlich relevanten Einzelheiten als ein Flächennutzungsplan, dem üblicherweise Karten in den Maßstäben von 1:5 000 bis 1:25 000 zugrunde gelegt werden (Schmitz/ v. Hesler/Groß, Modelle eines neuen Plantyps für Verdichtungsräume, 1997, S. 21 = Akademie für Raumforschung und Landesplanung, Arbeitsmaterial, Nr. 222, 1998). Nach § 1 Abs. 1 PlanvG i.V.m. § 2 Abs. 1 BallrG sind alle Städte und Gemeinden im Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main Mitglied im Planungsverband Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main. Alle Gemeinden sind in der Verbandskammer vertreten, in der alle wichtigen Entscheidungen, auch Entscheidungen über einen künftigen Flächennutzungsplan, getroffen werden. Sie sind so an den Entscheidungen des Verbandes beteiligt. Überdies hat der Planungsverband die Vorstellungen der einzelnen Gemeinden zu ihrer örtlichen Planung in einem Flächennutzungsplan zu berücksichtigen, soweit nicht Belange des Gesamtraums entgegenstehen (vgl. Brohm, a.a.O., § 6 Rdnr. 17). Die Selbstverwaltungsgarantie gewährleistet, dass gegen den Willen einer Gemeinde unter Ausnutzung der Mehrheitsverhältnisse Beschlüsse nicht gefasst werden dürfen, die nicht durch überörtliche Belange zu rechtfertigen sind (vgl. BWStGH, ESVGH 26, 1 [8]; Schmidt-Eichstaedt, Gemeinsame Flächennutzungsplanung nach Bundes- und Landesrecht, NVwZ 1997, S. 846 [850 Fn. 18]). Nicht durch Belange des Gesamtraums gerechtfertigte Sonderinteressen einer Mehrheit dürfen nicht auf Kosten einer Mitgliedsgemeinde bei der Flächennutzungsplanung durchgesetzt werden (BWStGH, a.a.O.; in Anlehnung hieran Sixt, in: Kunze/Schmidt, BadWürttGO, 4. Aufl. 1995, Stand 5/2002, § 61 Rdnr. 18). Andererseits besteht das Wesen der gemeindlichen Selbstverwaltung nicht darin, dass jede Gemeinde nach ihren Kommunalegoismen frei schalten kann. Vielmehr soll sie verantwortlich walten und bei ihren Maßnahmen auch ihre Stellung innerhalb des sie umgebenden Raumes und die sich daraus ergebende Notwendigkeit zu Zusammenarbeit und Ausgleich in Betracht ziehen (BVerfG, NVwZ 1982, S. 95 ). Dem Mitwirkungsrecht der Städte und Gemeinden bei der Aufstellung des Flächennutzungsplans steht nicht entgegen, dass die Darstellungen des Flächennutzungsplans nach § 5 BauGB, die gemäß § 13 Abs. 2 Satz 1 HLPG zugleich Festlegungen nach § 9 Abs. 4 HLPG sind, im Zusammenwirken mit der Regionalversammlung entwickelt und nach Maßgabe des § 13 HLPG beschlossen werden müssen (Regionaler Flächennutzungsplan). Infolge eines Redaktionsversehens nimmt § 2 Abs. 1 Nr. 1 PlanvG noch Bezug auf § 6 Abs. 3 HLPG. Bei der Änderung des Hessischen Landesplanungsgesetzes im Jahre 2002 (vgl. oben S. 5) wurde versäumt, § 2 Abs. 1 Nr. 1 PlanvG auch insoweit zu ändern. Zweifelsfrei sind aber die Festlegungen gemeint, die nunmehr in § 9 Abs. 4 HLPG aufgeführt sind, was sich aus § 13 Abs. 2 Satz 1 HLPG ergibt, der ausdrücklich entsprechend Bezug nimmt. Die Interessen der betroffenen Gemeinden werden im Verfahren verfassungsrechtlich angemessen berücksichtigt. In einem frühen Stadium können alle für den Flächennutzungsplan relevanten Interessen offen gelegt und flächennutzungsplanerische und regionalplanerische Ziele parallel entwickelt werden. Gegen den Planungsverband können Festlegungen für den Flächennutzungsplan nicht beschlossen werden. Es bleibt daher Sache der für den Planungsverband entscheidenden Verbandskammer, in die Beratungen die Interessen der Gemeinden einzubringen. Übereinstimmender Beschlüsse zwischen der Verbandskammer und der Regionalversammlung bedarf es nach § 13 Abs. 2 Satz 1 HLPG für die Festlegungen nach § 9 Abs. 4 HLPG, die zugleich Darstellungen nach § 5 des Baugesetzbuchs sind. Kommt es nach einem in § 13 Abs. 2 Satz 3 HLPG vorgesehenen Verfahren nicht zu übereinstimmenden Beschlüssen, entscheidet nach § 13 Abs. 2 Satz 4 HLPG die Verbandskammer auch über den Flächennutzungsplan allein, allerdings nach Maßgabe der regionalplanerischen Festlegungen. An regionalplanerische Festlegungen sind die Gemeinden aber ohnedies gebunden. Soweit in der Regionalversammlung auch über Darstellungen des Flächennutzungsplans beraten werden könnte, die keine Festlegungen nach § 9 Abs. 4 HLPG sind, ist ein Eingriff in das Selbstverwaltungsrecht von Städten und Gemeinden im Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main von vornherein ausgeschlossen. Zwar sind in der Regionalversammlung für die Planungsregion Südhessen nach §§ 21,22 Abs. 1 HLPG auch Gebietskörperschaften vertreten, die dem Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main nicht angehören. Doch haben die Regionalversammlung und insbesondere darin vertretene ballungsraumfremde kommunale Gebietskörperschaften insoweit keine Möglichkeit, eine inhaltliche Ausgestaltung flächennutzungsplanerischer Darstellungen zu erreichen, die nicht dem Willen des Planungsverbandes entspricht. Ohne die Zustimmung der Verbandskammer des Planungsverbandes kommt ein Regionaler Flächennutzungsplan nicht zustande. Der Einfluss der obersten Landesplanungsbehörde, der sich im Konfliktfall auf den Inhalt des Flächennutzungsplanes bestimmend auswirken könnte, wird begrenzt. Ihr wird eine Aufstellung der flächennutzungsplanbezogenen Darstellungen nach § 13 Abs. 5 Satz 3 HLPG verwehrt. Die Mitwirkungsrechte sind auch sachgerecht so ausgestaltet, dass sie den Gemeinden einen angemessenen Einfluss auf die Flächennutzungsplanung gewährleisten. Die Mitglieder des Planungsverbandes, alle im Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main gelegenen Städte und Gemeinden, entsenden nach § 5 Abs. 1 PlanvG je einen Vertreter oder eine Vertreterin in die Verbandskammer. Nicht alle Vertreter oder Vertreterinnen der Mitglieder des Planungsverbandes haben ein gleiches Stimmengewicht. Nach § 5 Abs. 2 PlanvG verfügen die Vertreterin oder der Vertreter der Stadt Frankfurt am Main über zwölf Stimmen, der Stadt Offenbach am Main über vier Stimmen, der Stadt Hanau über drei Stimmen, der Städte mit mehr als 50.000 Einwohnern über je zwei Stimmen und der anderen Städte und Gemeinden über je eine Stimme. Der Gesetzgeber hat das Kriterium der Einwohnerstärke bei der Bemessung der Stimmenzahl in der Verbandskammer zugrunde gelegt. Das ist nicht sachwidrig und vermeidet, dass die Anzahl der Einwohner, die von den jeweiligen Verbandskammermitgliedern repräsentiert werden, je Verbandskammerstimme stark schwankt, und zwar je nachdem, ob es sich um den Einwohner einer Großstadt oder einer kleinen Gemeinde handelt. Die Gewichtung der Stimmenzahl ist nichts Außergewöhnliches, wie Art. 51 Abs. 2 GG zeigt, und entspricht deutscher bundesstaatlicher Tradition (näher Korioth, in: von Mangoldt/Klein/Starck, Das Bonner Grundgesetz, Band 2, 4. Aufl. 2000, Art. 51 Rdnr. 16 f.; vgl. auch etwa § 211 Abs. 2 des Kommunalselbstverwaltungsgesetzes des Saarlandes in der Fassung der Bekanntmachung vom 27.06.1997, ABI. S. 682, zuletzt geändert durch Gesetz vom 07.11.2001, ABI. S. 2158 ). 2. Der Aufgabenentzug ist mit dem aus Art. 137 Abs. 1 Satz 2 HV folgenden Aufgabenverteilungsprinzip vereinbar und liegt im dringenden öffentlichen Interesse. Zum Wohl der Allgemeinheit kann es dringend geboten sein, die Flächennutzungsplanung auf einen Planungsverband zu verlagern. Eine einheitliche, Gemeindegrenzen übergreifende Bauleitplanung kann aus übergeordneten und überörtlichen Gründen erforderlich sein. Bei der Ausfüllung des Begriffs "im dringenden öffentlichen Interesse" ist dem Normgeber eine gesetzgeberische Gestaltungsfreiheit und damit die Kompetenz eingeräumt, die erforderliche Abwägung selbst vorzunehmen. Die Spielräume auszufüllen, ist Sache des Gesetzgebers und vom Staatsgerichtshof nur eingeschränkt verfassungsrechtlich zu überprüfen. Der Staatsgerichtshof kann nicht seine eigene Abwägung an die Stelle derjenigen des Normgebers setzen. Er hat nur zu prüfen, ob diese sich in den verfassungsrechtlich vorgezeichneten Grenzen hält (vgl. BVerfGE 76, 107 [121]). Die Entscheidung des Gesetzgebers muss den Rahmen vertretbar ausfüllen, den das Aufgabenverteilungsprinzip nach Art. 137 HV festlegt (vgl. BVerfGE 79, 127 [154]). Die gesetzgeberische Einschätzung des Gewichts der eine Übertragung auf einen Planungsverband rechtfertigenden Gründe muss vertretbar sein. Der Staatsgerichtshof hat zu untersuchen, ob der entscheidungsrelevante Sachverhalt ermittelt und dem Gesetzgebungsverfahren zugrunde gelegt worden ist. Schließlich muss der Gesetzgeber die Vor- und Nachteile des beabsichtigten Gesetzes sachgerecht abwägen (vgl. zu § 98 BbgLV VerfGBbg, Urteil vom 18.12.2003 - VfGBbg 101/03 -, www.verfassungsgericht.brandenburg.de). Dem ist hier in verfassungsrechtlich vertretbarer Weise Rechnung getragen. a) Der Gesetzgeber strebt mit der. Übertragung der Flächennutzungsplanung auf den Planungsverband eine einheitliche Entwicklung im Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main an (LT-Drucks. 15/1491, S. 33). Die Position des Wirtschaftszentrums Frankfurt am Main und der die Stadt umgebenden Kommunen im europäischen und internationalen Wettbewerb soll gestärkt werden (LT-Drucks. 15/1491, S. 1). Dazu bedarf es einer erhöhten Koordination und Abstimmung im Verbandsgebiet. Einen wesentlichen Teil soll die gemeinsame Flächennutzungsplanung im Planungsverband leisten. Die Flächennutzungsplanung von 75 Städten und Gemeinden auf den Planungsverband Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main zu verlagern, rechtfertigt sich dadurch. Ein Flächennutzungsplan für das Verbandsgebiet ermöglicht einen gerechten Ausgleich der verschiedenen Belange. Es kommt nicht darauf an, ob es in der Vergangenheit bei der Flächennutzungsplanung durch den Umlandverband Frankfurt und die einzelnen Städte und Gemeinden im Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main, die bisher nicht dem Umlandverband Frankfurt angehörten, zu nachweisbaren Defiziten bei der Flächennutzungsplanung gekommen ist. Entscheidend ist, dass sich die vom Gesetzgeber definierte Region nach seiner Vorstellung künftig einheitlich entwickeln soll. Einer Defizitanalyse, wie die Antragsteller sie fordern, bedurfte es deshalb nicht. Weder das Ziel des Gesetzgebers noch das Ergebnis der Abwägung ist verfassungsrechtlich zu beanstanden. Folgende Überlegungen waren im Gesetzgebungsverfahren maßgeblich. Die Rhein-Main Region ist, ausgehend von der Bevölkerungsdichte im Landesdurchschnitt, ein Verdichtungsraum. Die Position des Wirtschaftszentrums Frankfurt am Main und der umgebenden Kommunen im europäischen und internationalen Wettbewerb beruht auf ihrer modernen Wirtschafts- und Verkehrsstruktur, ihrer ausgeprägten Wirtschaftskraft und finanzwirtschaftlichen Dynamik. Der Rhein-Main-Region kommt nicht nur eine besondere Rolle in Hessen und in Deutschland zu, sondern sie übernimmt auch eine Metropolfunktion von zentraler europäischer Bedeutung. Gleichzeitig ist sie jedoch vom Strukturwandel der Wirtschaft und den Auswirkungen globaler Entwicklungen besonders betroffen (vgl. Verordnung über den Landesentwicklungsplan Hessen 2000 vom 13.12.2000, GVBl. 2001 I S. 2 [7]). Der Gesetzgeber ging von dem allgemein bekannten Umstand aus, dass es in großstädtischen Verdichtungsräumen Stadt-Umland-Probleme gibt (siehe hierzu: Kilian/Müllers, Möglichkeiten zur Bewältigung von Stadt-Umland-Problemen in großstädtischen Verdichtungsräumen, VerwArch 89 [1998], S. 5 [26]). Hierbei handelt es sich um spezifische Entwicklungs- und Ordnungsprobleme innerhalb großräumiger Zusammenballungen von Menschen, die gekennzeichnet sind durch die Konzentration von Entwicklungspotential, durch Konkurrenzen um die Nutzung von Grund und Boden, durch eine ausgeprägte Funktionsteilung zwischen Kernstadt und Umland, durch intensive Verflechtungen vor allem im Bereich von Verwaltung und Wirtschaft, durch enge Verkehrsbeziehungen sowie durch Belastungen des Naturhaushalts. Die Bewältigung dieser Probleme gelang mit den vorhandenen Verwaltungsstrukturen nur unzureichend. Die Diskussion über eine Änderung der Verwaltungsstruktur gerade im Rhein-Main-Gebiet ist nicht neu (vgl. etwa Lange, Zur Problematik einer isolierten Regionalkreisbildung - Überlegungen zur Reformdiskussion im Rhein-Main-Gebiet -, DÖV 1996, S. 684), die Notwendigkeit regionaler Zusammenarbeit im Rhein-Main-Gebiet unbestritten (vgl. Hill/Nemitz, Verwaltungsstrukturmodelle auf dem Prüfstand: Darstellung und Vergleich möglicher Reformmodelle für die Region Rhein-Main, Gutachten im Auftrag der Wirtschaftsinitiative Frankfurt Rhein-Main e.V., ohne Jahresangabe, S. 1 ff. mit Nachweisen). In der Folge des Bemühens um eine Bewältigung der anstehenden Probleme wurde am 1. Januar 1975 der Umlandverband Frankfurt geschaffen. Nach § 3 des Gesetzes über den Umlandverband Frankfurt (vom 11.09.1974, GVBl. I S. 427) "... soll (der Verband) die geordnete Entwicklung des Verbandsgebiets koordinieren und fördern... ". Zu diesem Zweck wurde dem Umlandverband Frankfurt u. a. die Aufgabe der Flächennutzungsplanung für die in seinem Verbandsgebiet liegenden 43 Städte und Gemeinden übertragen. Der Umlandverband Frankfurt war ein Planungsverband nach § 205 Abs. 6 BauGB. Ihm wurde attestiert, dieses schwierige Unterfangen sei ihm gelungen (Meyer, a.a.O., S. 169 [261 Fn. 427]). Ausschlaggebend für die Bildung des Umlandverbandes sei die Überlegung gewesen, dass eine sinnvolle Planung im Rhein-Main-Verdichtungsgebiet nur bei Vereinigung der hierfür erforderlichen Kompetenzen in einer Hand möglich sei. Durch den Verband seien den Gemeinden zwar eine Reihe von Kompetenzen genommen worden. Dies erscheine aber dadurch gerechtfertigt, dass, eben diese Befugnisse für die Rhein-Main-Region einheitlich ausgeübt werden sollten (Hermes, Baurecht, in: Meyer/Stolleis, a.a.O., S. 361 [377]; vgl. auch die positive Einschätzung von Simon, Zehn Jahre Umlandverband Frankfurt, DÖV 1985, S. 345). An die Erfahrungen des Umlandverbandes Frankfurt, der einen gemeinsamen Flächennutzungsplan für alle verbandsangehörigen Gemeinden erstellt hat, knüpfen die gesetzgeberischen Überlegungen u. a. an (LT-Drucks. 15/1491, S. 33; Redebeitrag des Abgeordneten Haselbach, LT-Sten. Ber. 15/47. Sitzung, S. 3098). Diese Erfahrungen haben zu dem Schluss beigetragen, eine einheitliche Flächennutzungsplanung sei geeignet, die anstehenden Probleme lösen zu helfen. Das ist vertretbar. b) Die Tatsachen, die im Gesetzgebungsverfahren bereits vorlagen, tragen die Entscheidung. Es kommt deshalb nicht darauf an, ob heute neuere Erkenntnisse die aus gesetzgeberischer Sicht zu treffende Prognoseentscheidung stützen. Die Antragsteller rügen in diesem Zusammenhang, die von der Landesregierung vorgelegten statistischen Daten zur Bevölkerungsentwicklung dürften für die Überprüfung des Gesetzes nicht herangezogen werden. Die Landesregierung verweist zur weiteren Begründung des Gesetzes auf steigende Bevölkerungszahlen, während die dem Landesentwicklungsplan Hessen 2000 (GVBl. 12001 S. 2 ff.) zugrunde liegenden statistischen Daten eine auch für Südhessen rückläufige Bevölkerungsentwicklung ausweisen. Auf die neuen Daten kommt es aber nicht an. Der Gesetzgeber war davon ausgegangen, dass es auch in der Zukunft einen erhöhten Kooperations- und Abstimmungsbedarf wegen des in der Rhein-Main-Region festzustellenden Industrialisierungs- und Verdichtungsprozesses in den vergangenen Jahrzehnten gibt. Es wird eingestellt, dass sich die Flächenentwicklung in der Zukunft nicht mehr so dynamisch darstellen wird wie bisher, die Konflikte aber auch in der Zukunft gelöst werden müssen. Schließlich ergibt sich etwa ein erhöhter Siedlungsdruck schon daraus, dass die Region im Vergleich zu anderen Regionen Hessens ein attraktiver Zuwanderungsraum bleiben wird. Das wird die Nachfrage nach Arbeitsplätzen weiter erhöhen. Der Bedarf an Wohnraum wird ebenfalls infolge anhaltender Veränderungen der Haushaltsstruktur steigen (vgl. dazu die Ausführungen im Regionalplan Südhessen, StAnz. 2001, S. 614 ff.). Die Begründung des Gesetzentwurfs der Landesregierung geht davon aus, dass dem Planungsverband insbesondere die Kompetenz übertragen werde, im Rahmen des neuen Instrumentes "Regionaler Flächennutzungsplan" kommunale Aufgaben wahrzunehmen, und knüpft insoweit an die bisherige interkommunale Erstellung des Flächennutzungsplans an (LT-Drucks. 15/1491, S. 33). Planungsverbände seien in der Bundesrepublik Deutschland eine rechtlich anerkannte Organisationsform, um durch zusammengefasste Bauleitplanung einen Ausgleich der verschiedenen Belange und Interessen zu gewährleisten (LT-Drucks. 15/1491, S. 24). Im Zusammenhang mit der auch für den Planungsverband maßgeblichen Abgrenzung des Ballungsraums wird auf verdichtete Räume und raumstrukturelle Verflechtungen Bezug genommen. Pendlerbeziehungen, Einwohnerdichte und Beschäftigungsstruktur werden berücksichtigt (LT-Drucks. 15/1491, S. 22), ebenso die Entlastungsfunktion von Teilbereichen für den Kernraum (LT-Drucks. 15/1491, S. 28). Der Regionale Flächennutzungsplan beschränke sich durch den gewählten Maßstab von 1:50 000 auf die wesentlichen Darstellungen und gewähre somit einen großen Spielraum für die gemeindlichen Bebauungspläne vor Ort (LT-Drucks. 15/1491, S. 25). Planungsprozesse würden vereinfacht oder beschleunigt (LT-Drucks. 15/1491, S. 19). Das Bedürfnis nach einer koordinierten und abgestimmten Planung durchzieht den Gesetzgebungsprozess gleichsam wie ein "roter Faden", was auch in verschiedenen Beiträgen zum Ausdruck kommt, die aus Anlass der Anhörung des Hessischen Landtages im Gesetzgebungsverfahren abgegeben wurden (vgl. Prot. des INA 15/31 = WVA/15/15 vom 16.11.2000). Weitere Hinweise auf die tatsächliche Situation, wie sie der Gesetzgeber im Jahre 2000 vorgefunden hat, lassen sich der Antwort der Landesregierung auf die Fragen des Staatsgerichtshofs entnehmen. Die Landesregierung hält eine einzelgemeindliche Flächennutzungsplanung für überfordert, die raumstrukturellen Probleme im Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main zu lösen. Ergänzend trägt die Landesregierung u.a. vor: Im Rhein-Main-Gebiet komme der Sicherung von zusammenhängenden Freiräumen sowie dem Schutz der natürlichen Ressourcen ein hoher Rang zu. Es gehe hierbei namentlich um die Erhaltung und Entwicklung von regionalen Grünzügen, Klimaschneisen, Freiflächen zur Regenerierung des Grundwassers, Biotopverbundsystemen und Erholungsbändern. Bedeutsam sei in diesem Zusammenhang nicht zuletzt auch eine regional abgestimmte Konzeption der Flächen und Maßnahmen zur Kompensation von Eingriffen in Natur und Landschaft. Sie müsse darauf Rücksicht nehmen, dass die weiterhin erforderlichen größeren Eingriffe eine Vielzahl von Gemeinden beträfen. In manchen Gemeinden seien die Flächenpotentiale für Kompensationsmaßnahmen bereits weitgehend ausgeschöpft, in anderen dagegen noch in ausreichendem Maße vorhanden. Freiraumsicherung und Ressourcenschutz im Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main seien nicht durch einzelgemeindliche, sondern nur durch gemeindeübergreifende Planungen zu erreichen. Ähnlich wie mit der Freiraumsicherung und dem Ressourcenschutz verhalte es sich beispielsweise auch mit den Sachbereichen Wohnen, Wirtschaft und Verkehr. Die Wohnflächennachfrage sei nicht lokal, sondern regional orientiert. Ihr sei deshalb auch ein entsprechend abgestimmtes Angebot gegenüber zu stellen. Dies bedeute: Auf kommunaler Ebene seien die Interessen der verschiedenen Gemeinden an der Wohnbauflächenbereitstellung mit den jeweils möglichen Bau- und Verdichtungsformen sowie den Möglichkeiten der Nachverdichtung und Umnutzung zu einem Ausgleich zu bringen. Zugleich sei eine Abstimmung mit der regionalen Ebene erforderlich. Die regionalen Erfordernisse beträfen u. a. die Verkehrsanbindung, den Freiraumschutz, die übergemeindliche Infrastrukturversorgung sowie die Funktion der einzelnen Gemeinden im System der zentralen Orte. Im Bereich der Wirtschaft werde die Standortsuche der Unternehmen zunehmend nicht mehr nur lokal, sondern regional ausgerichtet. Ein attraktives Standortangebot in einem hochverdichteten Ballungsraum lasse sich auf kommunaler Ebene nur bereitstellen, wenn die Gemeinden sich hierbei planerisch eng abstimmten. Nicht zuletzt verlange in einem solchen Raum auch die Standortausweitung von großflächigen Einzelhandelsbetrieben ein derartiges Zusammenwirken. Überdies werde die Mobilitätsnachfrage im Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main künftig weiter steigen. Es werde jedoch nicht zu einer großzügigen Erweiterung des vorhandenen Verkehrsnetzes kommen, sondern es werde um punktuellen Ausbau, Ergänzung und Optimierung des Bestandes gehen, etwa durch den Bau von Umgehungsstraßen, durch das Ausschöpfen der bestehenden Reserven mit Hilfe von Verkehrsmanagement, durch die verbesserte Koordination von öffentlichem Verkehr und Individualverkehr sowie die verstärkte Ausrichtung der Siedlungsflächenerweiterung auf die Kapazitätsreserven des Verkehrsnetzes. c) Der Gesetzgeber hat den dargestellten Sachverhalt und die Interessen der beteiligten Körperschaften nachvollziehbar gegeneinander abgewogen (vgl. LT-Drucks. 15/1491, S. 24; LT-Sten. Ber. 15/47. Sitzung, S. 3099; 15/57. Sitzung, S. 3923; 15/59. Sitzung, S. 4027). Er ist davon ausgegangen, dass die Übertragung der Flächennutzungsplanung auf den Planungsverband von herausragender Bedeutung sei und von diesem mit der erforderlichen Kompetenz ausgeübt werden könne. Der Gesetzgeber durfte in seine Überlegungen auch einbeziehen, dass für einen gewichtigen Teil des Verbandsgebietes - 43 von 75 Städten und Gemeinden - die Flächennutzungsplanung bereits einem Verband übertragen war, der einen gemeinsamen Flächennutzungsplan erstellt hat. Der Verweis auf Kompensationserfordernisse, die die Antragsteller anzweifeln, beruht auf gesetzlichen Vorgaben. § 21 Abs. 1 Bundesnaturschutzgesetz sieht vor, dass über die Vermeidung, den Ausgleich und den Ersatz bei zu erwartenden Eingriffen in Natur und Landschaft zu entscheiden ist, wenn Bauleitpläne aufgestellt, geändert, ergänzt oder aufgehoben werden. Nach § 1 a Abs. 3 Satz 1 BauGB erfolgt der Ausgleich der zu erwartenden Eingriffe in Natur und Landschaft durch geeignete Darstellungen nach § 5 BauGB als Flächen zum Ausgleich und durch Festsetzungen nach § 9 BauGB als Flächen oder Maßnahmen zum Ausgleich. Aus § la Abs. 3 Satz 2 BauGB ergibt sich, dass solche Darstellungen und Festsetzungen auch an anderer Stelle als am Ort des Eingriffs erfolgen können, soweit dies mit einer geordneten städtebaulichen Entwicklung und den Zielen der Raumordnung sowie des Naturschutzes und der Landschaftspflege vereinbar ist. Daher können erforderliche Kompensationen für Vorhaben innerhalb des Kernbereichs des Ballungsraums an den Randbereichen des Ballungsraums erfolgen. Daraus können sich unterschiedliche Interessen der Gemeinden ergeben. Ein gemeinsamer Flächennutzungsplan ist geeignet, diese auszugleichen. d) Der Aufgabenentzug geht nicht über das im dringenden öffentlichen Interesse erforderliche Maß hinaus. Die Verlagerung der Flächennutzungsplanung ist nicht bereits deshalb unzulässig, weil eine weitergehende Koordination und Abstimmung im Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main auch durch eine "detailfreudigere" Regionalplanung erfolgen könnte, wie die Antragsteller meinen. Eine solche Planung wäre nicht in gleicher Weise ein geeignetes, aber das Selbstverwaltungsrecht weniger beschränkendes Mittel, das gesetzgeberische Ziel zu erreichen. Der Gesetzgeber überschreitet den ihm zustehenden Gestaltungsspielraum nicht, wenn er sich für das ihm am besten geeignet erscheinende Mittel entscheidet. Die Städte und Gemeinden im Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main haben bei der Regionalplanung weniger Mitwirkungsbefugnisse als bei der Flächennutzungsplanung durch den Planungsverband. Den Regionalplan beschließt die Regionalversammlung (§ 10 Abs. 1 HLPG) für die Planungsregion Südhessen, die den Regierungsbezirk Darmstadt umfasst (§ 21 Abs. 2 Satz 3 HLPG). In der Regionalversammlung sind keine kreisangehörigen Gemeinden unter 50 000 Einwohner vertreten. Die übrigen Gemeinden, kreisfreien Städte und Sonderstatusstädte des Verbandsgebietes sind zwar in der Regionalversammlung vertreten, müssen hier aber ihren Einfluss mit den Landkreisen und den nicht zum Verbandsgebiet gehörenden Städten und Sonderstatusstädten teilen (§ 23 Abs. 1 HLPG). Hinzu kommt, dass eine Regionalplanung die Planungsvorstellungen der. Gemeinden umso mehr bestimmt, je detaillierter sie ist. Wie detailliert eine Regionalplanung sein wird, hängt vom Einzelfall ab. Daher lässt sich nicht abstrakt bestimmen, ob eine detailliertere Regionalplanung weniger in das Selbstverwaltungsrecht eingreifen würde als die Übertragung der Flächennutzungsplanung auf den Planungsverband. 3. Der Gebietszuschnitt des Planungsverbandes ist mit der Selbstverwaltungsgarantie ebenfalls vereinbar. Der Gesetzgeber hat den ihm zustehenden Gestaltungsspielraum nicht überschritten. Die Einschätzungen und Entscheidungen des Gesetzgebers sind vertretbar. Die Abgrenzung des Ballungsraums Frankfurt/Rhein-Main ist eine planerische Entscheidung. Daher kann es keine Bestimmung der Grenzen des Ballungsraums nach mathematischen Gesichtspunkten geben. Für derartige Grenzziehungen lassen sich verschiedene Kriterien finden, die jeweils sachgerecht sein können. Deshalb kann der Ballungsraum ganz unterschiedlich gefasst und trotzdem jeweils nach vertretbaren Kriterien abgegrenzt sein. Bei der Abgrenzung des Planungsraums in den Randbereichen besteht eine Einschätzungsprärogative des Gesetzgebers (vgl. Schmitz/von Hesler/Groß, a.a.O., 1997, S. 16; Schmidt-Eichstaedt, Anwendungsstudie zum Regionalen Flächennutzungsplan nach § 9 Abs. 6 ROG, Endbericht zum 30.11.2001, S. 15). Schematische Zuordnungen sind nicht möglich. Kleinere Kommunen haben in den Randbereichen einerseits Beziehungen zum Kernraum, andererseits aber auch Verbindungen zu anderen, gegebenenfalls auch näher liegenden größeren Kommunen. Die Abgrenzung von Planungsräumen kann auch das Ziel verfolgen, mehrere Oberzentren mit "eigenem Umland" zu erhalten. Diese Entscheidungen erfordern Bewertungen und Prognosen des Gesetzgebers. Insoweit ist die Nachprüfung darauf zu beschränken, ob die Einschätzungen und Entscheidungen offensichtlich fehlerhaft und eindeutig widerlegbar sind oder der verfassungsrechtlichen Ordnung widersprechen. Nur unter diesen Einschränkungen kann eine Regelung daraufhin überprüft werden, ob sie das Willkürverbot beachtet und verhältnismäßig ist, insbesondere der Bedeutung der gemeindlichen Selbstverwaltungsgarantie Rechnung trägt (BVerfGE 76, 107 [121 f.]; vgl. auch BVerfGE 86, 90 [109]). a) Zur Ausdehnung und Begrenzung des Gebiets des Ballungsraums führt die Begründung zum Gesetzentwurf aus: Das Gebiet des Ballungsraumes greife über den Kernraum (LT-Drucks. 15/1491, S. 18) und Verdichtungsraum Frankfurt (LT-Drucks. 15/1491, S. 33) hinaus. Der durch die Stadt Frankfurt am Main gebildete Kernbereich des Gebiets werde sachgerecht erweitert. Der Raum Hanau als östlicher Teil des Ballungsraums Frankfurt am Main habe starke Verflechtungen zu Frankfurt am Main und Offenbach am Main, auch wenn er einen eigenen, in das Kinzigtal reichenden Verflechtungsbereich habe. Im nördlichen Teil des Landkreises Groß-Gerau liege ein Schwerpunkt der regionalen Wohnsiedlungsentwicklung. Der Teilkreis gehöre vor allem wegen seiner Arbeitsmarktverflechtungen zum Einzugsbereich der Stadt Frankfurt am Main. Er spiele auch für die Vernetzung der regionalen Grünzüge eine wichtige Rolle. Zu dem im Norden an die Stadt Frankfurt am Main angrenzenden Wetteraukreis bestünden intensive Arbeitsmarktverflechtungen. Dem südlichen Bereich des Kreises komme Entlastungsfunktion für den Kernraum zu. Die Funktion der Oberzentren Wiesbaden und Darmstadt sollte für die Weiterentwicklung des Gesamtraumes eigenständig genutzt werden durch die Bildung von dezentralen, sich ergänzenden Standortsystemen. Beide Oberzentren bildeten wiederum jeweils den Kern eines eigenen Verflechtungsbereichs. Dieses Umland würde durch die Einbeziehung der Städte Wiesbaden und Darmstadt von seinen Zentren in stärkerem Maße abgeschnitten (LT-Drucks. 15/1491, S. 28). Im Gesetzgebungsverfahren sind u. a. die Gemeinden und Landkreise angehört worden. Mit dem Ergebnis der Anhörung und den dort eingebrachten Vorschlägen hat sich die Landesregierung auseinandergesetzt (vgl. LT-Drucks. 15/1491, S. 22), ist ihnen aber nicht gefolgt. Einer vollständigen Einbeziehung der Landkreise Groß-Gerau, Main-Kinzig-Kreis und Wetteraukreis in den Ballungsraum Frankfurt am Main stünden erhebliche rechtliche und fachliche Bedenken entgegen. Nach § 9 Abs. 6 ROG könne ein Regionaler Flächennutzungsplan nur in verdichteten Räumen oder bei sonstigen raumstrukturellen Verflechtungen zugelassen werden. Insbesondere die östlichen Teilgebiete des Wetteraukreises und des Main-Kinzig-Kreises erfüllten diese Voraussetzungen nicht. Sie seien nach den Entwürfen des Landesentwicklungsplans und des Regionalplans sowie des rechtsgültigen Raumordnungsplans Südhessen als ländliche Räume, die als eigenständige und attraktive Lebens- und Wirtschaftsräume zu gestalten seien, eingestuft. Sie zählten weder zu dem Verdichtungsraum als Zentralbereich des Ordnungsraums noch zum weiteren Ordnungsraum. Im nördlichen Teil des Landkreises Groß-Gerau liege ein Schwerpunkt der regionalen Wohnsiedlungsentwicklung. Der Teilkreis gehöre deshalb auch wegen seiner Arbeitsmarktverflechtungen zum Einzugsbereich der Stadt Frankfurt am Main. Dies gelte nicht in diesem Maße für den südlichen Teil des Landkreises. Insgesamt seien für die nicht berücksichtigten Teilkreise keine raumstrukturellen Zusammenhänge erkennbar, die es quantitativ oder qualitativ angezeigt erschienen ließen, diese Räume in den Ballungsraum einzubeziehen. Die Pendlerbeziehungen, die Einwohnerdichte sowie die Beschäftigungsstruktur rechtfertigten die gebietliche Abgrenzung. Der in dem Gesetzentwurf vorgesehene Raum spiegele somit die Verflechtungsbeziehungen des Verdichtungsraums in nachvollziehbarer Weise wider und entspreche den gesetzlichen Vorgaben. (LT-Drucks. 15/1491, S. 22). Ergänzend hat die Landesregierung - ausgehend von der Stadt Frankfurt am Main als "Kernstadt" - als Kriterien für die Einbeziehung in den Ballungsraum in erster Linie die Zugehörigkeit zum raumordnungsrechtlich bestimmten Ordnungsraum, den zentralörtlichen Verflechtungsbereich innerhalb des Ballungsraums und den Berufspendleranteil nach Frankfurt am Main genannt. Daneben seien Besonderheiten zu beachten. Vereinzelt seien Kommunen in den Planungsraum einbezogen worden, um zu verhindern, dass sie in eine planerisch isolierte Lage gerieten. Das könne für Gemeinden der Fall sein, die an einen anderen Regierungsbezirk oder ein anderes Bundesland angrenzten. Einzelne Kommunen seien wegen historischer Bindungen oder der Orientierung zu anderen Oberzentren nicht einbezogen worden. b) Das Ergebnis der Abwägung ist unter Berücksichtigung der oben aufgezeigten Entscheidungsprärogative des Gesetzgebers und der dieser korrespondierenden beschränkten Überprüfungsmöglichkeit des Staatsgerichtshofs verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Die Gründe und Wertungen, etwa die Stadt Hanau in das Gebiet des Ballungsraums einzubeziehen, nicht hingegen die Städte Darmstadt und Wiesbaden, sind nachvollziehbar. Ebenso wenig ist es systemwidrig, die Landkreise Groß-Gerau, Main-Kinzig und Wetterau nicht in ihrer Gesamtheit zu berücksichtigen. Schließlich lässt sich nachvollziehen, dass Gemeinden, die vereinzelt dem ländlichen Raum zugeordnet sind, gleichwohl dem Ballungsraum zugerechnet wurden. Die Antragsteller können demgegenüber mit ihren Bedenken nicht durchdringen. Die Gemeinde Ginsheim-Gustavsburg konnte mit der Begründung einbezogen werden, sie gehöre von der Siedlungs-, Industrie- und Verkehrsstruktur zur industriell geprägten Mainschiene des Ballungsraumes Frankfurt am Main sowie zum Mittelbereich Rüsselsheim. Der Gesetzgeber durfte in seine Überlegungen einstellen, dass die besonderen Beziehungen der Gemeinde Ginsheim-Gustavsburg zu Mainz nur im Rahmen einer grenzüberschreitenden Lösung hätten berücksichtigt werden können. Dies allein zu entscheiden, fehlt dem hessischen Gesetzgeber die Kompetenz. Die Einbeziehung eines Teils der Gemeinden im Landkreis Groß-Gerau wie etwa der Gemeinde Bischofsheim liegt ebenfalls im planerischen Ermessen. Mit Bischofsheim und dem angrenzenden Ginsheim-Gustavsburg ergibt sich eine Arrondierung des nördlichen Landkreises Groß-Gerau auch unter den bereits benannten Kriterien zur Landesgrenze nach Rheinland-Pfalz. Demgegenüber wurde etwa die Gemeinde Büttelbom nicht als eng verbunden betrachtet, wobei der recht hohe Pendleranteil nach Frankfurt gesehen, jedoch die Orientierung nach Darmstadt höher gewichtet wurde. Büttelbom bildet hier mit den Gemeinden Erzhausen und Weiterstadt ein nordwestliches Einzugsgebiet zu Darmstadt. Die Gemeinden Rockenberg und Münzenberg durften ebenfalls mit einbezogen werden, obwohl sie raumordnerisch im "ländlichen Raum" liegen. Einerseits wurde der Pendleranteil nach Frankfurt berücksichtigt, der eine Einbeziehung zulässt, andererseits angeknüpft an die Zugehörigkeit zum Altkreis Friedberg sowie die fehlende (regional)planerische Verbundenheit mit dem angrenzenden Landkreis Gießen. Münzenberg und Rockenberg bilden "Inseln des ländlichen Raumes" im Ordnungsraum zwischen Butzbach und Wölfersheim, so dass es nahe liegt, diese Gemeinden dem Ballungsraum zuzurechnen. III. § 13 HLPG ist mit der Garantie der kommunalen Selbstverwaltung aus Art. 137 HV vereinbar. Die Antragsteller rügen, der hessische Gesetzgeber habe gegen die Kompetenzordnung des Grundgesetzes verstoßen. § 13 HLPG halte sich nicht im Rahmen der bundesgesetzlichen Ermächtigungsgrundlage des § 9 Abs. 6 ROG. Die Norm regelt Verfahrensfragen der Aufstellung, des Zustandekommens und der Darstellung eines Regionalen Flächennutzungsplans. Dieser Regionale Flächennutzungsplan ist durch den Planungsverband im Zusammenwirken mit der Regionalversammlung aufzustellen. Ob § 13 HLPG gegen Bundesrecht verstößt, kann dahinstehen. Denn der Staatsgerichtshof hat die Vereinbarkeit hessischen Landesrechts mit Bundesrecht nicht zu überprüfen. Die Gültigkeit hessischen Landesrechts misst der Staatsgerichtshof nur an der hessischen Landesverfassung, hier an Art. 137 HV und den Normen und Prinzipien der Hessischen Verfassung, die das Bild der Selbstverwaltung prägen. Die Verfassungsbereiche des Bundes und der Länder stehen selbstständig nebeneinander (vgl. BVerfGE 69, 112 [117]). Prüfungsmaßstab für das Bundesverfassungsgericht ist Bundesrecht, für die Landesverfassungsgerichte Landesverfassungsrecht. Vorschriften des Grundgesetzes sowie des einfachen Bundesrechts gehören grundsätzlich nicht zum Prüfungsmaßstab des Staatsgerichtshofs. Das Grundgesetz und einfaches Bundesrecht schaffen kein Landesverfassungsrecht. Bundesrecht wirkt nicht in die hessische Landesverfassung hinein. Bundesverfassungsrechtliche Bestimmungen wie die Gesetzgebungskompetenzen gemäß Art. 70 ff. GG sind nicht Teil des Landesverfassungsrechts (vgl. BVerfGE 103, 332 [3571; Lange, Das Bundesverfassungsgericht und die Landesverfassungsgerichte, in: Badura/Dreier [Hrsg.], Festschrift 50 Jahre Bundesverfassungsgericht, 2001, Erster Band, S. 289 ff. [305]; Dreier, a.a.O., Art. 28 Rdnr. 49; vgl. auch Günther, a.a.O., § 47 Rdnr. 28 ff., 32; ausdrücklich auch BayVerfGH, BayVBl. 1992, S. 365 ff., zur Popularklage einer Gemeinde. Die Entscheidung wurde vom Bundesverfassungsgericht im Kommunalverfassungsbeschwerdeverfahren derselben Gemeinde ausdrücklich nicht beanstandet, BVerfG, BayVBl. 1993, S. 303). Anerkennt man die Verfassungsautonomie der Länder, ist es folgerichtig, wenn Landesverfassungsgerichte sich bei der Prüfung auf die Vereinbarkeit eines Staatsaktes mit der Landesverfassung beschränken. Die Verfassungsgerichte haben die angefochtenen Rechtsvorschriften nicht selbst anzuwenden, sondern (nur) darüber zu befinden, ob die angefochtenen Bestimmungen mit der Landesverfassung vereinbar sind (so auch BayVerfGH, BayVBl. 1992, S. 365 [3661). Den Landesverfassungsgerichten obliegt es nicht, die angefochtene Norm, also den Kontrollgegenstand, umfassend unter bundes- und landesverfassungsrechtlichen Aspekten zu bewerten (vgl. J. Dietlein, Das Verhältnis von Bundes- und Landesverfassungsrecht, in: Verfassungsgerichtsbarkeit in Nordrhein-Westfalen: Festschrift zum 50-jährigen Bestehen des Verfassungsgerichtshofs für das Land Nordrhein-Westfalen, 2002, S. 203 ff., 221). Anders verhält es sich nur, wenn die jeweilige Landesverfassung die Prüfungskompetenz in Richtung Bundesrecht eröffnet. Das geschieht durch die Hessische Verfassung jedoch nicht. IV. § 3 Abs. 1 Nr. 1 AuflG greift ebenfalls nicht unzulässig in die Selbstverwaltungsgarantie ein. Aus dieser Überleitungsvorschrift folgt die Zuständigkeit des Planungsverbandes Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main zur Änderung und Aufhebung des Flächennutzungsplans für das Gebiet der dem ehemaligen Umlandverband Frankfurt angehörenden Städte und Gemeinden bis zum In-Kraft-Treten des Regionalen Flächennutzungsplans. Die Übertragung der Zuständigkeit auf den Planungsverband liegt im dringenden öffentlichen Interesse im Sinne des Art. 137 HV. Der Landesgesetzgeber hat sich zudem auf eine Regelung beschränkt, die er für erforderlich halten durfte, um die Aufstellung eines Regionalen Flächennutzungsplans zu ermöglichen. 1. Ein Eingriff in das Selbstverwaltungsrecht der Städte und Gemeinden ergibt sich nicht schon aus dem Umstand, dass diese in der Verbandskammer des Planungsverbandes vertreten sind, aber nicht Mitglied des Umlandverbandes Frankfurt waren. Die Antragsteller können auch nicht mit Erfolg einwenden, ihnen werde die Verpflichtung auferlegt, fremde kommunale Aufgaben zu betreiben. Die Aufgabe der Änderung und Aufhebung des Flächennutzungsplans des früheren Umlandverbandes Frankfurt wird nicht einzelnen Städten und Gemeinden übertragen, sondern dem Planungsverband Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main. Eine Beteiligung der Vertreter, die diese Gemeinden in die Verbandskammer entsandten, berührt deshalb ihr eigenes Selbstverwaltungsrecht nicht 2. Der Gesetzgeber hat die Entscheidung über die Änderung und Aufhebung des vom Umlandverband Frankfurt erstellten Flächennutzungsplans nicht allein den Städten und Gemeinden des ehemaligen Umlandverbandes übertragen. Damit hat er seinen Gestaltungsspielraum nicht überschritten. a) Das Gesetz beschränkt das Selbstverwaltungsrecht der Städte und Gemeinden, die dem Umlandverband Frankfurt angehörten, nicht wesentlich. Zwar entscheiden über eine Änderung oder Aufhebung des vom Umlandverband Frankfurt aufgestellten Flächennutzungsplans kommunale Gebietskörperschaften mit, die nicht Mitglied des Umlandverbands Frankfurt waren. Die Mitglieder des ehemaligen Umlandverbandes haben in der Verbandskammer des Planungsverbandes, die über den Flächennutzungsplan berät, ein deutliches Übergewicht. Mit 58 Stimmen verfügen sie über nahezu 2/3 der Gesamtstimmen. Demgegenüber haben die sonst im Planungsverband vertretenen Städte und Gemeinden "nur" 35 Stimmen (§ 5 Abs. 2 PlanvG). Deshalb können die ehemaligen "Umlandverbandsgemeinden" auch im Planungsverband ihre Interessen nachhaltig vertreten. Für diese Regelung gibt es sachliche Gründe. Die Kompetenz zur Änderung des bestehenden Flächennutzungsplanes an jede einzelne Gemeinde zurückzugeben verbot sich. Zum einen wäre dies systemwidrig, weil seit Bestehen des Umlandverbandes in dessen Gebiet keine einzelgemeindliche Flächennutzungsplanung mehr erfolgte. Die Gefahr, dass nunmehr Partikularinteressen in den Vordergrund gestellt worden wären, ist nicht von der Hand zu weisen. Zum anderen hätte deshalb die Gefahr bestanden, dass die Einheitlichkeit des Planes verloren gegangen wäre. Auf diesen Plan baut aber der Planungsverband bei der Aufstellung des Regionalen Flächennutzungsplanes auf. Nur den Gemeinden und Städten des Umlandverbandes die Änderung des Planes zu überlassen, hätte ihr Gewicht im Planungsverband überbetont und damit das Zusammenwachsen und die Identitätsfindung im Planungsverband erschwert. Schließlich trifft die Überleitungsvorschrift ihrem Wesen nach nur eine vorübergehende Regelung auf dem Weg zu einem Regionalen Flächennutzungsplan. b) Keine verfassungswidrige Ungleichbehandlung liegt darin, dass die ehemals nicht dem Umlandverband angehörenden Städte und Gemeinden nach § 15 Abs. 4 Satz 2 PlanvG bis zum In-Kraft-Treten eines Regionalen Flächennutzungsplans das Recht haben, die von ihnen erstellten Flächennutzungspläne zu ändern oder aufzuheben. Diese Städte und Gemeinden waren, anders als die im Gebiet des früheren Umlandverbandes liegenden Städte und Gemeinden, auch bis zum In-Kraft-Treten des Planungsverbandes Träger der Flächennutzungsplanung. Die Änderung einzelörtlicher Flächennutzungspläne wirkt sich außerdem weniger einschneidend auf die Koordinationsfunktion des Planungsverbandes aus als eine Änderung des für das Gebiet des ehemaligen Umlandverbandes bereits bestehenden gemeinsamen Flächennutzungsplans. Der Gesetzgeber ersetzte den Umlandverband Frankfurt durch den Planungsverband Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main mit der Aufgabe, für einen erweiterten räumlichen Geltungsbereich einen Flächennutzungsplan zu erstellen. Dem Flächennutzungsplan des aufgelösten Umlandverbandes Frankfurt kommt für das Gebiet des Ballungsraums Frankfurt/Rhein-Main eine hervorgehobene Bedeutung zu. Dieser Flächennutzungsplan enthält Festsetzungen für das Gebiet mehr als der Hälfte der Städte und Gemeinden im Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main, insbesondere auch für die Stadt Frankfurt am Main als größte Stadt im Rhein-Main-Gebiet. Änderungen dieses Flächennutzungsplans können erhebliche Auswirkungen auf die Aufgabe des Planungsverbandes haben, im Zusammenwirken mit der Regionalversammlung Südhessen einen Regionalen Flächennutzungsplan für das gesamte Gebiet des Ballungsraums Frankfurt/Rhein-Main aufzustellen. Das vom Gesetzgeber verfolgte Ziel einer kontinuierlichen Planung durch einen Planungsträger ist nicht zu beanstanden. 3. Die Vereinbarkeit der Übergangsvorschrift des § 3 Abs. 1 Nr. 1 AuflG mit bundesrechtlichen Überleitungsvorschriften im Baugesetzbuch ist nicht zu prüfen, da der Staatsgerichtshof Landesrecht nicht an Bundesrecht misst. V. Die Kostenentscheidung folgt aus § 28 StGHG.