P.St. 1714

Das Gesetz, dessen Bestimmungen seit Antragstellung teilweise umnummeriert worden sind (Art. 5 des Gesetzes zur Änderung des Hessischen Naturschutzrechtes vom 18.06.2002, GVBl. I S. 364, und Art. 2 des Gesetzes zur Neufassung des Hessischen Landesplanungsgesetzes vom 11.09.2002, GVBl. I S. 548), enthält in der derzeit geltenden Fassung u.a. folgende Vorschriften: Artikel 1 Gesetz zur Stärkung der kommunalen Zusammenarbeit im Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main (BallrG) § 1 Aufgaben (1) Zur Förderung und Sicherung einer geordneten Entwicklung und zur Stärkung der kommunalen Zusammenarbeit im Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main sollen die Städte, Gemeinden und Landkreise des Ballungsraums Frankfurt/Rhein-Main Zusammenschlüsse zur gemeinsamen Wahrnehmung folgender Aufgaben bilden: 1. Abfallverwertung und -beseitigung, Errichtung, Betrieb und Unterhaltung von Abfallverwertungs- und Abfallbeseitigungsanlagen, 2. Beschaffung von Trink- und Brauchwasser, 3. überörtliche Abwasserbeseitigung, 4. Errichtung, Betrieb und Unterhaltung von Sport-, Freizeit- und Erholungsanlagen von überörtlicher Bedeutung, 5. Errichtung, Betrieb und Unterhaltung von kulturellen Einrichtungen von überörtlicher Bedeutung, 6. Standortmarketing und Förderung der wirtschaftlichen Entwicklung, 7. Planung, Errichtung und Unterhaltung des Regionalparks Rhein-Main, 8. regionale Verkehrsplanung und regionales Verkehrsmanagement. (2) Die Zusammenschlüsse können auf einzelne Bereiche dieser Aufgaben beschränkt werden; sie können im Einzelfall von den räumlichen Grenzen des Ballungsraums Frankfurt/ Rhein-Main nach § 2 Abs. 1 abweichen. § 2 Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main und andere Räume (1) Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main im Sinne des Gesetzes ist das Gebiet der kreisfreien Städte Frankfurt am Main und Offenbach am Main, der Städte und Gemeinden in den Landkreisen Hochtaunuskreis, Main-Taunus-Kreis und Offenbach, der Städte Bruchköbel, Hanau, Langenselbold, Maintal, Nidderau und Gemeinden Erlensee, Großkrotzenburg, Hammersbach, Neuberg, Niederdorfelden, Rodenbach, Ronneburg, Schöneck im Main-Kinzig-Kreis, der Städte Bad Nauheim, Bad Vilbel, Butzbach, Friedberg (Hessen), Karben, Münzenberg, Niddatal, Reichelsheim (Wetterau), Rosbach v.d. Höhe und Gemeinden Florstadt, Ober-Mörlen, Rockenberg, Wölfersheim, Wöllstadt im Wetteraukreis sowie der Städte Groß-Gerau, Kelsterbach, Mörfelden-Walldorf, Raunheim, Rüsselsheim und Gemeinden Bischofsheim, Ginsheim-Gustavsburg, Nauheim im Landkreis Groß-Gerau. (2) Die Landesregierung kann durch Rechtsverordnung festlegen, dass Städte, Gemeinden und Landkreise außerhalb des Ballungsraums Frankfurt/Rhein-Main Zusammenschlüsse im Sinne dieses Gesetzes bilden können. Die Rechtsverordnung bestimmt Namen und Gebiet des Raums, für den die Bestimmungen dieses Gesetzes entsprechend gelten. Soweit eine entsprechende Anwendung einzelner Bestimmungen nicht möglich ist, kann die Rechtsverordnung an deren Stelle tretende Regelungen treffen. Die angrenzenden Städte, Gemeinden und Landkreise sind vor Erlass der Rechtsverordnung anzuhören. § 3 Grundsatz der Eigenverantwortung; Beteiligung Dritter (1) Die Organisationsform der Zusammenschlüsse, den räumlichen und sächlichen Zuschnitt, die finanzielle Ausstattung und den Ausgleich von Vor- und Nachteilen regeln die Städte, Gemeinden und Landkreise im Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main in eigener Verantwortung. (2) An den Zusammenschlüssen können sich das Land Hessen, andere Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts sowie natürliche und juristische Personen des Privatrechts beteiligen, wenn dadurch die Aufgabenerfüllung gefördert wird, Gründe des öffentlichen Wohls nicht entgegen stehen und deren Beteiligung durch besondere Rechtsvorschriften nicht ausgeschlossen oder beschränkt ist. § 4 Rat der Region (1) Für den Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main wird ein Rat der Region gebildet. (2) Dem Rat der Region gehören für jede kreisfreie Stadt und jede kreisangehörige Gemeinde mit mehr als 50 000 Einwohnern im Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main je zwei Mitglieder und für jeden Landkreis drei Mitglieder mit je einer Stimme an. Die Mitglieder der jeweiligen Städte und Landkreise können ihre Stimmen im Rat der Region nur einheitlich abgeben. Erfolgt keine einheitliche Stimmabgabe, werden die Stimmen als Enthaltung gewertet. (3) Die Oberbürgermeisterinnen oder die Oberbürgermeister der kreisfreien Städte und der kreisangehörigen Gemeinden mit mehr als 50 000 Einwohnern sowie die Landrätinnen oder Landräte der Landkreise gehören dem Rat der Region kraft Amtes an. Die zweiten Mitglieder werden von den Vertretungskörperschaften der kreisfreien Städte, der kreisangehörigen Gemeinden mit mehr als 50 000 Einwohnern und der Landkreise im Ballungsraum Frankfurt/ Rhein-Main gewählt; wählbar sind Mitglieder ihrer Organe. Die dritten Mitglieder der Landkreise werden aus der Mitte der Bürgermeisterinnen und Bürgermeister der kreisangehörigen Gemeinden unter 50 000 Einwohnern im Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main gewählt. Das Verfahren dazu bestimmt die Landrätin oder der Landrat des jeweiligen Landkreises. Für jedes Mitglied ist ein stellvertretendes Mitglied zu wählen; eine weitere Stellvertretung ist ausgeschlossen. (4) ... bis (9) ... . § 5 Aufgaben des Rates der Region Der Rat der Region hat die folgenden Aufgaben: 1. Aufstellung der Grundsätze für die Durchführung der im Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main gemeinsam wahrzunehmenden Aufgaben, 2. Durchführung von Kommunalkonferenzen zur Förderung und Sicherung einer geordneten Entwicklung in der Region und Auswertung der Ergebnisse dieser Konferenzen, 3. Erstellung eines Jahresberichts über den Stand der kommunalen Zusammenarbeit im Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main und Vorlage dieses Berichts an die Städte, Gemeinden und Landkreise zur Beratung, 4. Maßnahmen zur Erarbeitung eines gemeinsamen Erscheinungsbildes der Region, 5. Beteiligung der außerhalb des Ballungsraums gelegenen Kommunen und kommunalen Zusammenschlüsse bei ballungsraumüberschreitenden Wirkungen der kommunalen Zusammenarbeit. § 6 Pflichtverband (1) Die Landesregierung kann die Erfüllung einer der in § 1 Abs. 1 Nr. 2 bis 8 dieses Gesetzes genannten Aufgaben durch einen Zusammenschluss nach § 1 für dringlich erklären, wenn die Erfüllung dieser Aufgaben aus Gründen des öffentlichen Wohles dringend geboten ist und ohne den Zusammenschluss nicht wirksam oder zweckmäßig erfolgen kann. Im Beschluss der Landesregierung ist die Aufgabe mit den davon betroffenen Einrichtungen zu beschreiben. Der Beschluss der Landesregierung ist im Staatsanzeiger für das Land Hessen zu veröffentlichen. Wird für eine als dringlich erklärte Aufgabe der Zusammenschluss nicht binnen eines Jahres nach der Veröffentlichung des Beschlusses der Landesregierung gebildet, kann die Landesregierung durch Rechtsverordnung Städte, Gemeinden und Landkreise zur Wahrnehmung dieser Aufgabe zu einem Pflichtverband zusammenschließen. Die Landesregierung erlässt in der Rechtsverordnung 1. die Satzung des Pflichtverbandes entsprechend § 9 Abs. 2 des Gesetzes über die kommunale Gemeinschaftsarbeit, 2. die Regelungen zur Überleitung von Personal und Sachen sowie über die Deckung des Finanzbedarfs. (2) Innerhalb einer Frist von zwei Monaten nach der Veröffentlichung des Beschlusses nach Abs. 1 Satz 3 haben die betroffenen Städte, Gemeinden und Landkreise im Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main sowie der Rat der Region Gelegenheit zur Äußerung. Widerspricht der Rat der Region einstimmig der Beurteilung der Landesregierung nach Abs. 1 Satz 1, entscheidet sie nicht vor Ablauf eines Jahres nach dem Widerspruch. (3) Auf den Pflichtverband finden die Vorschriften des Gesetzes über kommunale Gemeinschaftsarbeit Anwendung, sofern dieses Gesetz nichts anderes bestimmt. Die Regelungen nach § 13 des Gesetzes über kommunale Gemeinschaftsarbeit über den Pflichtanschluss bleiben unberührt. § 7 Rechtsübergang Wird ein Pflichtverband nach § 6 gebildet, gehen mit In-Kraft-Treten der Rechtsverordnung die zur Durchführung der Aufgabe vorhandenen Einrichtungen der Verbandsmitglieder einschließlich der mit diesen verbundenen Grundstücke, Rechte und Pflichten unentgeltlich in das Eigentum des Pflichtverbandes über. ... § 8 In-Kraft-Treten; Außer-Kraft-Treten Dieses Gesetz tritt am 1. April 2001 in Kraft und mit Ablauf des 31. März 2006 außer Kraft. Artikel 2 Gesetz über den Planungsverband Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main (PlanvG) § 1 Bildung des Planungsverbandes (1) Für das Gebiet des Ballungsraums Frankfurt/Rhein-Main nach § 2 Abs. 1 des Gesetzes zur Stärkung der kommunalen Zusammenarbeit im Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main wird ein Planungsverband Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main gebildet, dessen Mitglieder die jeweils zugehörigen Städte und Gemeinden nach § 2 Abs. 1 des vorgenannten Gesetzes sind. (2) Der Verband ist eine Körperschaft des öffentlichen Rechts mit Sitz in Frankfurt am Main. Er ist ein Planungsverband im Sinne des § 205 des Baugesetzbuchs. Er regelt seine Angelegenheiten im Rahmen der gesetzlichen Bestimmungen unter eigener Verantwortung durch Satzung. Er hat Dienstherrnfähigkeit. (3) Der Verband richtet zur Erfüllung seiner Aufgaben an seinem Sitz eine Geschäftsstelle ein. § 2 Aufgaben (1) Der Planungsverband hat die folgenden Aufgaben: 1. Aufstellung, Änderung und Aufhebung des Flächennutzungsplans für das Gebiet des Ballungsraums Frankfurt/Rhein-Main mit der Maßgabe, dass die Darstellungen nach § 5 des Baugesetzbuchs, die zugleich Festlegungen nach § 6 Abs. 3 des Hessischen Landesplanungsgesetzes sind, im Zusammenwirken mit der Regionalversammlung Südhessen entwickelt und nach näherer Bestimmung des § 13 des Hessischen Landesplanungsgesetzes gemeinsam beschlossen werden (Regionaler Flächennutzungsplan), 2. Aufstellung und Änderung des Landschaftsplans für das Gebiet des Ballungsraums Frankfurt/Rhein-Main nach § 4 Abs. 3 des Hessischen Naturschutzgesetzes. (2) Bei der Wahrnehmung der Aufgaben nach § 1 Abs. 1 des Gesetzes zur Stärkung der kommunalen Zusammenarbeit im Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main kann der Planungsverband mitwirken. § 3 Organe Organe des Verbandes sind die Verbandskammer und der Verbandsvorstand. § 4 Aufgaben der Verbandskammer (1) Die Verbandskammer trifft alle wichtigen Entscheidungen des Verbandes und überwacht die gesamte Verwaltung. ... (2) ... § 5 Zusammensetzung und Wahl der Verbandskammer (1) Die Mitglieder des Planungsverbandes Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main entsenden je eine Vertreterin oder einen Vertreter in die Verbandskammer. (2) Die Vertreterin oder der Vertreter der Stadt Frankfurt am Main hat 12 Stimmen, der Stadt Offenbach am Main vier Stimmen, der Stadt Hanau drei Stimmen, der Städte mit mehr als 50 000 Einwohnern je zwei Stimmen und der anderen Städte und Gemeinden je eine Stimme. (3) Die Vertreterinnen oder Vertreter werden von den Vertretungskörperschaften der Verbandsmitglieder gewählt; wählbar sind nur Mitglieder ihrer Organe. (4) ... und (5) ... . § 8 Verbandsvorstand (1) Der Verbandsvorstand ist die Verwaltungsbehörde des Verbandes. ... (2) Der Verbandsvorstand vertritt den Verband. ... (3) ... bis (5) ... . § 11 Verbandsumlage Der Verband erhebt zur Deckung seines Finanzbedarfs von den Verbandsmitgliedern eine Umlage (Verbandsumlage). Die Verbandsumlage ist in der Haushaltssatzung für jedes Rechnungsjahr neu festzusetzen. Für die Umlagegrundlagen gilt § 40 des Finanzausgleichsgesetzes. § 15 Überleitungsvorschriften (1) ... bis (3) ... . (4) Die Flächennutzungspläne der Städte und Gemeinden und des Umlandverbandes Frankfurt im Verbandsgebiet gelten bis zum In-Kraft-Treten des Regionalen Flächennutzungsplans fort. Das Recht, diese Flächennutzungspläne bis dahin zu ändern oder aufzuheben bleibt unberührt. Soweit Städte und Gemeinden im Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main Verfahren zur Aufstellung von Flächennutzungsplänen vor dem 1. Juli 2000 eingeleitet haben, können sie zu Ende geführt werden. § 16 In-Kraft-Treten; Außer-Kraft Treten Dieses Gesetz tritt am 1. April 2001 in Kraft und mit Ablauf des 31. März 2006 außer Kraft. Artikel 11 Änderung des Hessischen Landesplanungsgesetzes ….. § 13 Regionaler Flächennutzungsplan im Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main (1) Für den Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main nach § 2 Abs. 1 des Gesetzes zur Stärkung der kommunalen Zusammenarbeit im Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main übernimmt der Regionalplan der Planungsregion Südhessen zugleich die Funktion eines gemeinsamen Flächennutzungsplans nach § 204 des Baugesetzbuchs (Regionaler Flächennutzungsplan). Der Regionalplan enthält im Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main neben den regionalplanerischen Festlegungen nach § 6 Abs. 3 auch die flächennutzungsplanbezogenen Darstellungen nach § 5 des Baugesetzbuchs. (2) Die Festlegungen nach § 6 Abs. 3, die zugleich Darstellungen nach § 5 des Baugesetzbuchs sind, bedürfen übereinstimmender Beschlüsse der Regionalversammlung und der Verbandskammer des Planungsverbandes Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main. § 7 dieses Gesetzes bleibt im Übrigen unberührt. Kommt es zu keiner übereinstimmenden Beschlussfassung über die Aufstellung bestimmter Planaussagen im gemeinsamen Entscheidungsbereich von Regionalversammlung und Verbandskammer nach Satz 1, legt der Vermittlungsausschuss innerhalb eines Monats einen Vermittlungsvorschlag zur erneuten Beschlussfassung in der jeweils nächsten Sitzung der Regionalversammlung und der Verbandskammer vor. Führt auch dies zu keiner übereinstimmenden Beschlussfassung, entscheidet die Regionalversammlung abschließend über die regionalplanerischen Festlegungen; über die flächennutzungsplanbezogenen Darstellungen entscheidet die Verbandskammer nach Maßgabe der regionalplanerischen Festlegungen. Dies gilt auch, wenn kein Vermittlungsvorschlag zustande kommt. (3) Der Vermittlungsausschuss besteht aus zehn Mitgliedern. Regionalversammlung und Verbandskammer entsenden jeweils fünf Mitglieder und eine gleiche Anzahl von Stellvertretungen aus ihrer Mitte in den Vermittlungsausschuss. Der Ausschussvorsitz wird jährlich abwechselnd von der Verbandskammer und der Regionalversammlung benannt. Bei Stimmengleichheit entscheidet die Stimme des Ausschussvorsitzes über den Vermittlungsvorschlag. (4) Die Kartendarstellung des Regionalplans im Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main erfolgt ergänzend auch im Maßstab 1: 50 000. Eine Aufstellung des Regionalplans im Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main in räumlichen Teilen nach § 6 Abs. 5 ist nicht zulässig. (5) Für die Aufstellung des Regionalen Flächennutzungsplans im Ballungsraum Frankfurt/ Rhein-Main sind ergänzend die Bestimmungen der §§ 2 bis 4 des Baugesetzbuchs anzuwenden. Für die Genehmigung des Plans ist § 8 maßgeblich. Eine Aufstellung flächennutzungsplanbezogener Darstellungen durch die oberste Landesplanungsbehörde nach § 8 Abs. 5 Satz 3 ist nicht zulässig. (6) Die für Raumordnung und Städtebau zuständige Ministerin oder der hierfür zuständige Minister wird ermächtigt, durch Rechtsverordnung nähere Regelungen zu treffen über Aufstellungsverfahren, Form und Inhalt des Regionalen Flächennutzungsplans. (7) Bis zum In-Kraft-Treten des Regionalplans nach Abs. 1 gilt der Regionalplan Südhessen fort, Änderungen sind zulässig. § 7 Abs. 6 bleibt unberührt. Artikel 16 In-Kraft-Treten Art. 3, 4, 15 und 16 treten am Tage nach der Verkündung in Kraft. Art. 5 bis 14 treten am 1. April 2001 in Kraft." II. Die Antragstellerin hat am 27. Dezember 2001 kommunale Grundrechtsklage erhoben. 1. Sie ist der Ansicht, die kommunale Grundrechtsklage sei nach § 46 des Gesetzes über den Staatsgerichtshof - StGHG - statthaft und rechtzeitig erhoben. 2. Prüfungsmaßstab sei Art. 137 der Verfassung des Landes Hessen (kurz: Hessische Verfassung - HV -). Aufgaben mit örtlichem Bezug dürften den Gemeinden nur entzogen werden, wenn anders die ordnungsgemäße Aufgabenerfüllung nicht sicherzustellen wäre. Verwaltungsvereinfachung oder Zuständigkeitskonzentration schieden als Rechtfertigung aus. Gründe der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit der öffentlichen Verwaltung könnten einen Aufgabenentzug nur in Fällen eines unverhältnismäßigen Kostenanstiegs rechtfertigen. 3. Die Antragstellerin sieht sich durch Art. 1 des Gesetzes zur Stärkung der kommunalen Zusammenarbeit in der Region Rhein-Main vom 19. Dezember 2000 in ihrem Selbstverwaltungsrecht verletzt. a) § 1 des Gesetzes zur Stärkung der kommunalen Zusammenarbeit im Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main (kurz: Ballungsraumgesetz - BallrG -) enthalte einen verfassungswidrigen Rechtsbefehl an die 75 Städte und Gemeinden und 6 Landkreise, sich zur gemeinsamen Wahrnehmung der in § 1 Abs. 1 Nr. 1 bis 8 BallrG genannten Aufgaben zusammenschließen. Mit dem durch das Wort “sollen” ausgedrückten Befehl werde in das Recht der Selbstverwaltung aller beteiligten Kommunen eingegriffen. Entgegen der Gesetzesbegründung und § 3 Abs. 2 Satz 2 des Gesetzes über die Auflösung des Umlandverbandes - AuflG - handele es sich nicht um “die Bildung freiwilliger Zusammenschlüsse”. Der Regelungen im Ballungsraumgesetz hätte es nicht bedurft, um die Chance eines freiwilligen Zusammenschlusses zu eröffnen. Dieses Recht habe schon nach dem Gesetz über kommunale Gemeinschaftsarbeit - KGG - bestanden. § 1 BallrG begründe vielmehr einen Zwang für die betroffenen Kommunen, auch wenn Absatz 2 Zusammenschlüsse für bestimmte Aufgabenfelder zulasse und ein Abweichen von den räumlichen Grenzen des Ballungsraums Frankfurt/Rhein-Main erlaube. Für die Fälle des § 1 Abs. 1 Nr. 1 bis 8 BallrG fehle es am “dringenden öffentlichen Interesse”. Die Aufgaben würden weder unzureichend erfüllt noch gelte es, Missstände zu beseitigen. Kostenentlastungen für Kultureinrichtungen begründeten ebenfalls kein dringendes öffentliches Interesse. Das Ziel der Verwaltungsmodernisierung genüge ebenso wenig wie das einer zukunftsfähigen Entwicklung des Ballungsraums. b) § 3 Abs. 2 BallrG sei zu unbestimmt, weil nicht ersichtlich sei, ob Dritten ein Anspruch eingeräumt werde, sich an Zusammenschlüssen i.S.d. § 1 Abs. 1 BallrG zu beteiligen. c) § 4 BallrG sei verfassungswidrig, weil kreisangehörige Gemeinden unter 50.000 Einwohnern keine eigenen Vertreter mit originärem Stimmrecht in den Rat entsenden könnten. d) Wenn der Rat der Region nach § 5 Nr. 1 BallrG verbindliche Festlegungen treffen könne, verstoße das gegen das Raumordnungsgesetz - ROG -. Selbst wenn den Festlegungen nur eine abwägungsrelevante Bedeutung zukomme, liege eine Beschränkung des Selbstverwaltungsrechts vor. Dem Rat der Region fehle es an jeglicher demokratischer Legitimation. Es würden nicht alle Gemeinden des Ballungsraumes beteiligt. Örtliche Interessen durchzusetzen werde den Gemeinden mit weniger als 50 000 Einwohnern verwehrt. e) § 6 Abs. 1 Satz 1 BallrG sei verfassungswidrig. Ein Pflichtverband dürfe nicht gebildet werden, wenn dafür lediglich Gründe der Zweckmäßigkeit sprächen. 4. Auch die Bestimmungen des Art. 2 des Gesetzes zur Stärkung der kommunalen Zusammenarbeit und Planung in der Region Rhein-Main vom 19. Dezember 2000 verstießen gegen die Selbstverwaltungsgarantie. Die Verbandskammer sei zur Aufstellung eines Flächennutzungsplans nach § 2 Abs. 1 Nr. 1 des Gesetzes über den Planungsverband Ballungsraum Frankfurt/ Rhein-Main (kurz: Planungsverbandsgesetz - PlanvG -) nicht legitimiert. Die Stimmen der jeweiligen Vertreter in der Verbandskammer seien nicht gleichwertig. Verfassungsrechtlich unzulässig solle der Flächennutzungsplan im Zusammenwirken mit der Regionalversammlung Südhessen aufgestellt werden. Der Regionalversammlung werde damit ein Einfluss auf die Belange der Gemeinde zugestanden, der nicht zu rechtfertigen sei. Gemeinden unter 50 000 Einwohner seien in der Regionalversammlung nicht vertreten. Sie würden bei der Aufstellung des Regionalen Flächennutzungsplans rigoros ausgeschlossen. Darüber hinaus bestünden Zweifel daran, dass die Regionalversammlung eine regionale Planungsgemeinschaft im Sinne von § 9 Abs. 6 ROG sei. Bedenklich sei ferner, dass der räumliche Kompetenzbereich der Regionalversammlung Südhessen nicht mit dem Gebiet des Ballungsraums Frankfurt/Rhein-Main identisch sei. Vertreter von Gemeinden, die nicht im Ballungsraum lägen, könnten so über den Flächennutzungsplan ballungsraumangehöriger Gemeinden mitbestimmen, während der Antragstellerin das verweigert werde. Der Planungsverband sei auch nicht in der Lage, einen gemeinsamen Flächennutzungsplan i.S.v. § 4 des Baugesetzbuchs - BauGB - aufzustellen. Hierzu bedürfe es zunächst der Feststellung, dass die örtlichen, privaten oder öffentlichen Belange aller Mitglieder des Planungsverbandes durch die Bauleitplanung in einer anderen Gemeinde berührt würden. Belange, die die Antragstellerin mit den Gemeinden Münzenberg, Niddatal oder Reichelsheim verbinde, seien nicht ersichtlich. Auch die übrigen Tatbestandsvoraussetzungen des § 204 BauGB seien für die einzelnen Gemeinden nicht dargelegt. Damit scheitere bereits hieran die Aufstellung eines Regionalen Flächennutzungsplanes, der nach § 9 Abs. 6 ROG auch den Anforderungen des § 204 BauGB entsprechen müsse. Im Gebiet des Ballungsraums Frankfurt/Rhein-Main seien außerdem keine städtebaulichen Mängel ersichtlich, die eine Übertragung der Flächennutzungsplanung auf einen Planungsverband zum Wohle der Allgemeinheit dringend geboten erscheinen lassen könnten. Ein etwaiger Koordinations- und Abstimmungsbedarf könne auch durch eine detailliertere Regionalplanung befriedigt werden. Der Regionale Flächennutzungsplan stelle auch deswegen einen erheblichen Eingriff in die gemeindliche Selbstverwaltungsgarantie dar, weil er von der Landesregierung genehmigt werden müsse und die Genehmigung nicht ausschließlich auf regionalplanerische Festsetzungen beschränkt sei. Damit könne die gemeindliche Planungshoheit vollständig ausgehöhlt werden. Schließlich blieben den Gemeinden des Ballungsraumes durch die Hochzonun-gen sowohl nach § 1 Abs. 1 BallrG wie auch § 2 Abs. 1 PlanvG kaum noch Kompetenzen, die es rechtfertigen könnten, von einer Universalität des gemeindlichen Wirkungskreises zu sprechen. 5. Aus diesen Gründen sei auch Art. 11 des Gesetzes zur Stärkung der kommunalen Zusammenarbeit und Planung in der Region Rhein-Main vom 19. Dezember 2000, der korrespondierende Regelungen für das Hessische Landesplanungsgesetz - HLPG - enthalte, verfassungswidrig. Mit Schriftsatz vom 28. Oktober 2003 rügt die Antragstellerin darüber hinaus den Zuschnitt des Ballungsraums gemäß § 2 Abs. 1 BallrG. Erstmals in der mündlichen Verhandlung führt sie ferner aus, dem in § 7 Satz 1 BallrG vorgesehenen Übergang von Einrichtungen auf einen Pflichtverband stünden vom Gesetzgeber nicht beachtete Hindernisse entgegen. Die Antragstellerin beantragt, Art.1 §§ 1 bis 7, Art. 2 §§ 1 bis 5 und § 11 sowie Art. 11 des Gesetzes zur Stärkung der kommunalen Zusammenarbeit und Planung in der Region Rhein-Main (GVBl. 2000 I S. 542) wegen Verstoßes gegen Art. 137 der Verfassung des Landes Hessen für nichtig zu erklären. III. Der Antragsgegner beantragt, den Antrag zurückzuweisen. 1. Er ist der Ansicht, die kommunale Grundrechtsklage sei unzulässig, soweit sie sich gegen § 6 BallrG richte. Die Antragstellerin sei nicht unmittelbar betroffen. Die noch zu erlassende Rechtsverordnung sei einschließlich ihrer Ermächtigungsgrundlage gerichtlich überprüfbar. 2. Im Übrigen sei die Grundrechtsklage unbegründet. Die Vorschriften des Ballungsraumgesetzes über kommunale Zusammenschlüsse seien verfassungsgemäß. a) § 1 Abs. 1 des BallrG greife nicht in die kommunale Selbstverwaltungsgarantie ein. Ein Zwang zur Bildung kommunaler Zusammenschlüsse ergebe sich schon aus der Entstehungsgeschichte des Gesetzes nicht. An vielen Stellen der Gesetzesbegründung werde die Freiwilligkeit der Zusammenschlüsse besonders herausgestellt. Auch in den parlamentarischen Gesetzesberatungen sei das Merkmal der Freiwilligkeit betont worden. § 3 Abs. 2 Satz 1 AuflG stelle dies zusätzlich mit dem Hinweis auf die Freiwilligkeit der Zusammenschlüsse im Ballungsraum klar. Dem stehe nicht entgegen, dass § 1 Abs. 1 BallrG eine Sollvorschrift enthalte. Das “Soll” begründe hier keine Rechtspflicht, sondern beschreibe eine Zielvorstellung und Wertentscheidung des Gesetzgebers. Etwas anderes ergebe sich auch nicht aus § 6 BallrG, der unter bestimmten Voraussetzungen die Möglichkeit eines Zwangszusammenschlusses vorsehe. b) Die Abgrenzung des Ballungsraumes durch § 2 Abs. 1 BallrG sei verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, da § 1 Abs. 1 BallrG keine Pflicht zu einem Zusammenschluss begründe. Insbesondere sei es nicht sachfremd, den auf die planungsverbandliche Aufgabenwahrnehmung zugeschnittenen Ballungsraum zugrunde zu legen. Ebenso wenig sei zu beanstanden, dass drei Landkreise nur mit einem Teil ihres Gebietes im Ballungsraum lägen. Die Landkreise könnten selbst darüber befinden, ob sie einem Zusammenschluss mit einem Teil ihres Gebiets, mit ihrem Gesamtgebiet oder überhaupt nicht beitreten. c) § 3 Abs. 2 BallrG räume Dritten keinen Beteiligungsanspruch ein. Allein die kommunalen Gebietskörperschaften des Ballungsraumes befänden über die Zusammenschlüsse und deren Zusammensetzung. 3. Die kommunale Grundrechtsklage gegen § 6 BallrG und § 7 BallrG sei jedenfalls unbegründet. 4. §§ 4, 5 BallrG seien ebenfalls mit der Garantie der kommunalen Selbstverwaltung vereinbar. a) Dem Rat der Region stünden keinerlei “exekutivische Entscheidungsbefugnisse" gegenüber Dritten zu. Die von ihm aufgestellten Grundsätze hätten keine Verbindlichkeit. b) Der Rat sei auch ausreichend demokratisch legitimiert. Eine mittelbare demokratische Legitimation genüge. Verfassungsrechtlich sei nicht zu beanstanden, dass der Gesetzgeber überwiegend die kommunalen Gebietskörperschaften des Ballungsraums Frankfurt/Rhein-Main in den Rat der Region aufgenommen habe, welche ein erhöhtes politisches Gewicht aufwiesen. Soweit die Entscheidungen des Rates sich auch auf kleinere Gemeinden auswirkten, seien diese im Rahmen einer Anhörung zu beteiligen. Das ergebe sich unmittelbar aus Art. 137 Abs. 1 Satz 1, Abs. 3 HV. 5. Die Hochzonung der Flächennutzungsplanung auf den Planungsverband durch § 2 Abs. 1 Nr. 1 PlanvG und die Abgrenzung des Verbandsgebietes in § 1 Abs. 1 PlanvG i.V.m. § 2 Abs. 1 BallrG seien ebenfalls nicht zu beanstanden. Die Entscheidung des Gesetzgebers unterliege nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts lediglich einer Vertretbarkeitsprüfung. Der Gesetzgeber habe sich im Rahmen seiner Entscheidungsprärogative gehalten. a) Der Gesetzgeber habe von der Ermächtigung des § 205 Abs. 6 BauGB Gebrauch gemacht. Das nach Art. 137 Abs. 1 HV erforderliche dringende öffentliche Interesse liege vor. Dem erhöhten Koordinations- und Abstimmungsbedarf im Verbandsgebiet sowie den daraus resultierenden besonderen Herausforderungen für die organisatorische Ausgestaltung der Raumplanung werde damit Rechnung getragen. Der Gesetzgeber habe namentlich auf die weitreichenden überörtlichen Bezüge reagiert, die einzelgemeindliche Flächennutzungspläne in dem von Verdichtungs-, Stadt- und Umlandproblemen geprägten Gebiet aufwiesen. Ihm gehe es hierbei nicht nur um eine rein technische Verwaltungsvereinfachung oder Zuständigkeitskonzentration, auch nicht um bloße Gesichtspunkte der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit, sondern um eine konzeptionell einheitliche Flächennutzungsplanung, von der er sich eine wirksamere Bewältigung der bestehenden raumstrukturellen Probleme verspreche. Dieser Annahme lägen Daten zum Industrialisierungs- und Verdichtungsprozess, zur Bevölkerungsentwicklung, zur Erwerbstätigkeit, zu Sozialhilfeausgaben und zur Bruttowertschöpfung zugrunde. Das dieser Entscheidung zugrunde liegende Ziel lasse sich auch nicht mit gleicher Wirksamkeit bei geringerer Beeinträchtigung der gemeindlichen Selbstverwaltung, etwa durch eine detaillierte Regionalplanung, erreichen. Eine detailliertere Regionalplanung für den Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main wäre mit der Konzeption einer gestrafften und entfeinerten Regionalplanung nur schwer zu vereinbaren gewesen. Eine Reduzierung der staatlichen Rahmenvorgaben durch Regionalpläne eröffne Spielräume für eine kooperative kommunale Bauleitplanung. Weil alle Gemeinden Mitglieder im Planungsverband seien, hätten sie mehr Einfluss auf die Planungsinhalte als bei der Regionalplanung. Soweit die Einwohnerstärke der Gemeinden bei der Bemessung der jeweiligen Stimmenzahl in der Verbandskammer zugrundegelegt werde, sei das sachgerecht. b) Der Gesetzgeber habe bei der Abgrenzung des Ballungsraumes die Stadt Frankfurt am Main als “Kernbereich" betrachtet und sich am Verdichtungsraum und sonstigen raumstrukturellen Verflechtungen orientiert. Die Gebietsabgrenzung verstoße nicht gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz. Die Oberzentren Wiesbaden und Darmstadt seien zu Recht nicht in den Planungsverband einbezogen worden, da sie ungeachtet ihrer raumstrukturellen Beziehungen zum Raum Frankfurt am Main einen eigenen Verflechtungsbereich aufwiesen, der weiterentwickelt werden solle. Die Stadt Hanau habe zwar ebenfalls einen eigenen Verflechtungsbereich, doch dürfe insoweit nicht übersehen werden, dass der Raum Hanau ein anderes strukturpolitisches Gewicht besitze. In den Ballungsraum seien im Rahmen einer Gesamtabwägung die Gemeinden einbezogen worden, die vorrangig mit der Kernstadt Frankfurt verbunden seien, sowie die Gemeinden des Ordnungsraums, deren Berufspendleranteil nach Frankfurt mindestens ca. 15 % betrage und deren zentralörtlicher Verflechtungsbereich innerhalb des Ballungsraumes liege. 6. § 13 HLPG und § 2 Abs. 1 Nr. 1 PlanvG verletzten die Antragstellerin nicht in ihrem Selbstverwaltungsrecht und seien mit Bundesrecht vereinbar. a) Das Land besitze nach § 9 Abs. 6 ROG die Gesetzgebungskompetenz, einen Regionalen Flächennutzungsplan zu ermöglichen. Die Vereinbarkeit eines Landesgesetzes mit einfachem Bundesrecht sei dabei nicht zu prüfen. § 46 StGHG begrenze den Prüfungsmaßstab des Staatsgerichtshofs auf das Recht der Selbstverwaltung und damit auf wenige landesverfassungsrechtliche Normen. Wenn nicht einmal alle Normen der Landesverfassung zum Prüfungsmaßstab gehörten, könne nicht angenommen werden, dass dieser das einfachgesetzliche Recht des Bundes umfasse. b) Dessen ungeachtet liege kein Verstoß gegen einfach-gesetzliches Bundesrecht vor. Als “Rahmenvorschrift mit Experimentiercharakter" gewähre § 9 Abs. 6 ROG dem Landesgesetzgeber einen ausgedehnten organisatorischen Spielraum. Dieser werde eingehalten. IV. Die Landesanwaltschaft beantragt, die Anträge zurückzuweisen. Die kommunale Grundrechtsklage sei teilweise unzulässig, im Übrigen unbegründet. 1. Soweit sich die kommunale Grundrechtsklage gegen § 6 BallrG richte, sei sie unzulässig, da die Antragstellerin in ihrem Selbstverwaltungsrecht nicht unmittelbar betroffen werde. 2. §§ 1, 3 BallrG seien verfassungsgemäß. Aus ihnen ergebe sich nur ein eindringlicher Appell an die Adressaten zu freiwilligen Zusammenschlüssen. Unter diesen Umständen könne dem Gesetzgeber mangelnde Bestimmtheit der Vorschriften nicht vorgeworfen werden. 3. § 5 Nr. 1 BallrG fehle jegliche Verbindlichkeit. Der Rat der Region habe eine moderierende Stellung. Die Schwelle eines Eingriffs in das Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden werde damit nicht erreicht. 4. Der Entzug der Flächennutzungsplanung stelle zwar einen massiven Eingriff in das Selbstverwaltungsrecht dar. Der Gesetzgeber habe aber eine nicht zu beanstandende Abwägungsentscheidung getroffen. 5. Die bundesgesetzlichen Kompetenzvorschriften gehörten nicht zum Prüfungsmaßstab des Staatsgerichtshofs bei der kommunalen Grundrechtsklage. Allerdings seien vom Staatsgerichtshof offensichtliche oder schwerwiegende Kompetenzverstöße des Landesgesetzgebers zu beachten. Solche Kompetenzverstöße ließen sich hier jedoch nicht feststellen. V. Der Staatsgerichtshof hat zu den tatsächlichen Auswirkungen des Gesetzes zur Stärkung der kommunalen Zusammenarbeit und Planung in der Region Rhein-Main Stellungnahmen eingeholt. Auf den Inhalt der Äußerungen der Oberbürgermeisterin der Stadt Frankfurt am Main für den Rat der Region vom 12. Mai 2003, des Planungsverbandes Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main vom 15. Mai 2003, des Regierungspräsidiums Darmstadt für die Regionalversammlung Südhessen vom 25. August 2003, des Hessischen Landkreistages vom 27. Mai 2003, des Hessischen Städtetages vom 30. Mai 2003 und des Hessischen Städte- und Gemeindebundes vom 3. Juni 2003 wird Bezug genommen. B I. Die kommunale Grundrechtsklage der Antragstellerin ist nur zum Teil zulässig. Nach §§ 46, 19 Abs. 2 Nr. 10 StGHG können Gemeinden und Gemeindeverbände eine Grundrechtsklage mit der Behauptung erheben, dass Landesrecht die Vorschriften der Hessischen Verfassung über das Recht der Selbstverwaltung verletzt (Art. 137 der Verfassung des Landes Hessen). Die Einführung der kommunalen Grundrechtsklage durch das Gesetz vom 30. November 1994 (GVBl. I S. 684) ist mit der Verfassung des Landes Hessen vereinbar. § 46 und § 19 Abs. 2 Nr. 10 StGHG beruhen auf der Ermächtigung aus Art. 131 Abs. 1 HV. Danach entscheidet der Staatsgerichtshof über die Verfassungsmäßigkeit der Gesetze, die Verletzung der Grundrechte, bei Anfechtung des Ergebnisses einer Volksabstimmung sowie in den in der Verfassung und den Gesetzen vorgesehenen Fällen. Art. 131 Abs. 1 HV überlässt es dem einfachen Landesgesetz zu bestimmen, in welchen nicht in der Verfassung selbst genannten weiteren Fällen der Staatsgerichtshof zur Entscheidung berufen sein soll (vgl. schon Urteil des Staatsgerichtshofs - StGH - vom 03.07.1968 - P.St. 486 -, StAnz. 1968, S. 1180 [1182]). Der Gesetzgeber darf jedenfalls solche neuen Zuständigkeiten für den Staatsgerichtshof begründen, die der Verteidigung von Rechtsgarantien der Hessischen Verfassung dienen. Die kommunale Grundrechtsklage dient der Durchsetzung des Verfassungsrechtes nach Art. 137 HV, der den Gemeinden und Gemeindeverbänden die kommunale Selbstverwaltung garantiert. Der Landesgesetzgeber durfte deshalb von der Ermächtigung des Art. 131 Abs. 1 HV Gebrauch machen und die kommunale Grundrechtsklage mit § 46 StGHG einführen (zustimmend Günther, Verfassungsgerichtsbarkeit in Hessen, 2004, § 19 Rdnr. 43, § 46 Rdnr. 2 und 28; v. Zezschwitz, in: Zinn/Stein, Verfassung des Landes Hessen, Art. 137 Anm. X 1., S. 116 f., Anm. X 3. c), S. 125, Stand: 1999; ohne nähere Begründung wird die kommunale Grundrechtsklage vorausgesetzt von Hecker, Staats- und Verfassungsrecht, 2002, Rdnr. 467; Hinkel, Die Verfassung des Landes Hessen, 1998, Art. 131 - 133, Anm. 5; Schmidt, Verfassungsrecht, in: Meyer/Stolleis [Hrsg.], Staats- und Verwaltungsrecht für Hessen, 5. Aufl. 2000, S. 35 [65]; Schmidt-De Caluwe, Die kommunale Grundrechtsklage in Hessen, 1996, S. 16 ff.). Die Bezeichnung “Grundrechtsklage” meint dabei keine Klage von Gemeinden und Gemeindeverbänden zur Verteidigung von in der Verfassung gewährten Grundrechten, sondern bezeichnet ein Verfahren eigener Art, das lediglich in wesentlichen Verfahrensfragen auf die Grundrechtsklage zurückgreift. Art. 131 Abs. 1 HV überlässt dem Gesetzgeber die Bestimmung darüber, in welchen weiteren Fällen der Staatsgerichtshof zu entscheiden hat. Das Antragsrecht der Gemeinden und Gemeindeverbände für die kommunale Grundrechtsklage konnte daher in § 19 Abs. 2 Nr. 10 StGHG aufgenommen werden. Art. 131 Abs. 2 HV, der die Antragsberechtigten im Einzelnen auflistet, steht dem nicht entgegen. Antragsberechtigt sind danach: eine Gruppe von Stimmberechtigten, die mindestens ein Hundertstel aller Stimmberechtigten des Volkes umfasst, der Landtag, ein Zehntel der gesetzlichen Zahl seiner Mitglieder, die Landesregierung sowie der Ministerpräsident. Die Gemeinden und Gemeindeverbände werden nicht ausdrücklich erwähnt. Der Kreis der Antragsberechtigten sollte damit jedoch nicht abschließend bestimmt werden, obwohl sich die Aufzählung auf die Verfahrensarten des Art. 131 Abs. 1 HV bezieht. Das zeigt Absatz 3, aus dem sich ergibt, in welchen Fällen und unter welchen Voraussetzungen jedermann das Recht hat, den Staatsgerichtshof anzurufen. Insoweit liegt nur eine Ergänzung zu Art. 131 Abs. 2 HV vor, weil dort die Antragsberechtigung für jedermann nicht aufgenommen ist. In weiteren von der Hessischen Verfassung genannten Fällen - etwa Art. 17, 127 Abs. 4, 147 Abs. 2 HV - sollen Anträge andere als die in Art. 131 Abs. 2 HV Genannten stellen können. Die Ermächtigung des Gesetzgebers in Art. 131 Abs. 1 letzte Alt. HV erstreckt sich somit auch auf den Kreis derer, die antragsberechtigt sein sollen. Das gilt zumindest insoweit, als im Rahmen der verfassungsrechtlichen Ermächtigung eine Verfahrensart neu geschaffen wird, die in der Verfassung bisher nicht ausdrücklich vorgesehen war. Das ist mit der Einführung der Grundrechtsklage für Gemeinden aber geschehen. Der Landesgesetzgeber konnte deshalb auch durch einfaches Gesetz Gemeinden und Gemeindeverbände als weitere Antragsberechtigte für diesen neu geschaffenen Zugang zum Staatsgerichtshof zulassen (vgl. StGH, Urteil vom 26.07.1978 - P.St. 789 -, StAnz. 1978, S. 1683 [1687]; Barwinski, in: Zinn/Stein, a.a.O., Art. 131 bis 133 Anm. B III 5. a), S. 20). II. Die kommunale Grundrechtsklage der Antragstellerin ist aber aus anderen Gründen teilweise unzulässig. 1. Die kommunale Grundrechtsklage ist grundsätzlich unter den gleichen Voraussetzungen zulässig wie die allgemeine Grundrechtsklage. Das ergibt sich schon aus dem systematischen Zusammenhang. Beide Klagearten finden sich unter Ziffer 5 des zweiten Abschnitts des zweiten Teils des Gesetzes über den Staatsgerichtshof. Soweit die Bestimmungen für eine kommunale Grundrechtsklage nicht gelten sollen, hat der Gesetzgeber das ausdrücklich geregelt. So wird etwa nach § 43 Abs. 1 Satz 3 StGHG die kommunale Grundrechtsklage nicht unzulässig, wenn in derselben Sache Verfassungsbeschwerde zum Bundesverfassungsgericht erhoben ist oder wird. Das unterscheidet sie von der jedermann zustehenden allgemeinen Grundrechtsklage nach Art. 131 Abs. 1 und 3 HV, § 43 Abs. 1 Satz 1 StGHG. Gemeinden und Gemeindeverbände können nach § 46 StGHG eine Grundrechtsklage mit der Behauptung erheben, Landesrecht verletze die Vorschriften der Verfassung des Landes Hessen über ihr Recht der Selbstverwaltung gemäß Art. 137 HV. Entsprechend § 43 Abs. 2 StGHG müssen Antragsteller dazu diejenigen Tatsachen angeben, aus denen sich plausibel die Möglichkeit einer Verletzung ihres Selbstverwaltungsrechts ergeben soll. Nach § 45 Abs. 2 StGHG müssen die Antragsteller diesem Darlegungserfordernis binnen Jahresfrist genügen und innerhalb dieser Frist geltend machen, selbst, gegenwärtig und unmittelbar betroffen zu sein (Günther, a.a.O., § 45 Rdnr. 29; vgl. zur Grundrechtsklage gegen eine gerichtliche Entscheidung und zur Frist des § 45 Abs. 1 StGHG: StGH, Beschluss vom 15.08.2002 - P.St. 1619 -, StAnz. 2002, S. 3735 [3736]). Insoweit gilt für sie nichts anderes als für jeden Grundrechtskläger (vgl. StGH, Beschluss vom 08.10.1997 - P.St. 1276 -, StAnz. 1997, S. 3336 [3337]). Die angegriffene Norm muss unmittelbar in ihr Selbstverwaltungsrecht eingreifen, ohne dass ein weiterer anfechtbarer Umsetzungsakt notwendig wird. Den Gemeinden ist es verwehrt, verfassungsgerichtlich gegen ein Gesetz vorzugehen, das noch der Konkretisierung etwa durch eine Rechtsverordnung bedarf, um vollziehbar zu sein. In einem solchen Fall muss der Erlass der Rechtsverordnung abgewartet werden (vgl. BVerfGE 76, 107 [112 f.]; VerfGH NRW, DVBl. 2003, S. 394 [395]; Günther, a.a.O., § 46 Rdnr. 14 a.E.; Schmidt-De Caluwe, a.a.O., S. 34; Hecker, a.a.O., Rdnr. 470). 2. Zum Teil fehlt es der Antragstellerin an der unmittelbaren Betroffenheit, zum Teil hat sie die Verletzung des Selbstverwaltungsrechts nicht plausibel dargelegt. a) Soweit sich die kommunale Grundrechtsklage gegen § 6 Abs. 1 BallrG richtet, ist die Antragstellerin nicht unmittelbar betroffen. Zur Umsetzung dieser Vorschrift bedarf es einer Rechtsverordnung. Auch eine solche Rechtsverordnung wäre nicht sogleich mit der kommunalen Grundrechtsklage angreifbar. aa) Die Antragstellerin ist durch die in § 6 BallrG enthaltene Regelung über die Bildung eines Pflichtverbandes zur Erfüllung näher benannter Aufgaben im Gebiet des Ballungsraums nicht unmittelbar betroffen, da der Zusammenschluss zu einem Pflichtverband nach § 6 Abs. 1 Satz 4 BallrG erst durch eine Rechtsverordnung der Landesregierung erfolgt. Erst diese Rechtsverordnung könnte unmittelbar in das Selbstverwaltungsrecht der Antragstellerin eingreifen. § 6 BallrG entfaltet diese Wirkung nicht. bb) Gegen eine aufgrund von § 6 Abs. 1 Satz 4 BallrG erlassene Rechtsverordnung wäre dennoch eine sogleich erhobene kommunale Grundrechtsklage unzulässig. Wegen ihrer Subsidiarität müsste die Rechtsverordnung zunächst im Normenkontrollverfahren vor dem Hessischen Verwaltungsgerichtshof angegriffen werden (§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO, § 15 Abs. 1 des Hessischen Gesetzes zur Ausführung der Verwaltungsgerichtsordnung; vgl. näher StGH, Beschluss vom 09.08.2000 - P.St. 1551 -, StAnz. 2000, S. 2920 [2921]; Günther, a.a.O., § 46 Rdnr. 19 bis 21). Das Erfordernis einer vorherigen Anrufung des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs führt nicht dazu, dass die Jahresfrist des § 45 Abs. 2 StGHG für eine kommunale Grundrechtsklage gegen die Rechtsverordnung versäumt würde. Die Jahresfrist für eine Grundrechtsklage gegen eine Rechtsverordnung beginnt mit Abschluss des verwaltungsgerichtlichen Normenkontrollverfahrens, soweit dieses Verfahren selbst innerhalb eines Jahres seit Inkrafttreten der angegriffenen Rechtsverordnung eingeleitet worden ist (StGH, Beschluss vom 01.02.1995 - P.St. 1192 -, StAnz. 1995, S. 1060 [1062], unter Hinweis auf BVerfGE 76, 107 [115 f.]; StGH, Beschluss vom 09.08.2000 - P.St. 1551 -, StAnz. 2000, S. 2920 [2921]; Günther, a.a.O., § 46 Rdnr. 25). b) Soweit die Antragstellerin beantragt, § 1 Abs. 2, §§ 2, 3 Abs. 1, § 7 BallrG, §§ 1, 2 Abs. 1 Nr. 2 und Abs. 2, §§ 3, 4, 11 PlanvG aufzuheben, hat sie jedenfalls nicht innerhalb der hierfür vorgesehenen Frist im notwendigen Umfang begründet, weshalb sie sich in ihrem Selbstverwaltungsrecht verletzt sieht. Insoweit ist lediglich pauschal eine Rechtsverletzung behauptet worden. Eine Darlegung kann nicht durch den Hinweis auf ein dem Gericht in einem anderen Verfahren vorgelegtes Rechtsgutachten ersetzt werden. Nach dem Ablauf der Jahresfrist kann eine Begründung nur noch ergänzt und erläutert, nicht aber vollständig nachgeholt werden (vgl. zu § 45 Abs. 1 StGHG: StGH, Beschluss vom 09.06.1999 - P.St. 1299 -, StAnz. 1999, S. 2380 [2382 f.]; zu § 45 Abs. 2 StGHG: Günther, a.a.O., § 45 Rdnr. 29). C Danach ist die kommunale Grundrechtsklage zum Teil zulässig, hat in der Sache aber keinen Erfolg. Die zulässigerweise angegriffenen Vorschriften des Gesetzes zur Stärkung der kommunalen Zusammenarbeit und Planung in der Region Rhein-Main sind mit Art. 137 HV vereinbar. I. § 1 Abs. 1, § 3 Abs. 2, §§ 4 und 5 BallrG verletzen die Antragstellerin nicht in ihrem Selbstverwaltungsrecht. 1. Nach Art. 137 Abs. 1 HV sind die Gemeinden in ihrem Gebiet unter eigener Verantwortung die ausschließlichen Träger der gesamten öffentlichen Verwaltung. Sie können jede öffentliche Aufgabe übernehmen, soweit sie nicht durch ausdrückliche gesetzliche Vorschrift anderen Stellen im dringenden öffentlichen Interesse ausschließlich zugewiesen ist. Das so umschriebene Recht der Selbstverwaltung wird den Gemeinden in Art. 137 Abs. 3 Satz 1 HV im Sinne einer institutionellen Garantie ausdrücklich gewährleistet. Die Selbstverwaltungsgarantie sichert den Gemeinden die Allzuständigkeit für die Wahrnehmung aller öffentlichen Angelegenheiten in ihrem Gemeindegebiet sowie die Befugnis zur eigenverantwortlichen Führung der Geschäfte in diesem Bereich. Gemeindeverbände haben nach Art. 137 Abs. 2 HV im Rahmen ihrer gesetzlichen Zuständigkeiten die gleiche Stellung. In diesem Rahmen gewährleistet ihnen der Staat nach Art. 137 Abs. 3 Satz 1 HV das Recht der Selbstverwaltung. Auch die gemeindliche Selbstverwaltungsgarantie gilt indessen nicht unbeschränkt. Sie unterliegt nach Art. 137 Abs. 1 Satz 2 HV vielmehr einem Gesetzesvorbehalt (vgl. Staatsgerichtshof, Beschluss vom 11.04.1973 - P.St. 697 -, ESVGH 23, 147 [152]; Beschluss vom 11.02.1987 - P.St. 1036 -, StAnz. 1987, S. 562 [580] - Förderstufe -). Danach erfüllen die Gemeinden jegliche öffentliche Aufgabe, soweit sie nicht durch ausdrückliche gesetzliche Vorschrift anderen Stellen im dringenden öffentlichen Interesse ausschließlich zugewiesen ist. Mithin darf eine Aufgabeneinschränkung nur im dringenden öffentlichen Interesse erfolgen. Auch die Gewährleistung der kommunalen Selbstverwaltung durch den Staat nach Art. 137 Abs. 3 HV gilt nicht unbeschränkt (vgl. Staatsgerichtshof, Urteil vom 30.04.1986 - P.St. 1023 -, StAnz. 1986, S. 1089 [1099] - Hess. Personalvertretungsgesetz -; Urteil vom 11.02.1987 - P.St. 1036 -, StAnz. 1987, S. 562 [579 f., 581]). Art. 137 Abs. 3 HV enthält einen Gesetzesvorbehalt. Nach dieser Norm übt der Staat die Aufsicht darüber aus, dass die Verwaltung “im Einklang mit den Gesetzen” geführt wird. Daraus folgt, dass die Selbstverwaltung durch staatliches Gesetz reguliert werden kann (Meyer, Kommunalrecht, in: Meyer/ Stolleis [Hrsg.], a.a.O., S. 169 [184]; ihm folgend Hecker, a.a.O., Rdnr. 397, 405). Gesetzliche Eingriffe in das durch Art. 137 Abs. 1 und 3 HV geschützte Recht der Selbstverwaltung unterliegen verfassungsrechtlichen Grenzen. Diese sind aber nicht schon mit den beanstandeten Regelungen des Ballungsraumgesetzes überschritten. Der Gesetzgeber hat zu berücksichtigen, dass Art. 137 Abs. 1 HV hinsichtlich der öffentlichen örtlichen Angelegenheiten ein verfassungsrechtliches Aufgabenverteilungsprinzip zugunsten der Gemeinden enthält. Von diesem darf er nur im dringenden öffentlichen Interesse abweichen. Gesetzliche Vorgaben nach Art. 137 Abs. 3 HV sind auf das zu beschränken, was der Gesetzgeber zur Wahrung der jeweiligen Gemeinwohlbelange für geboten halten darf. Ihm steht dabei ein Einschätzungs- und Beurteilungsspielraum zu. Die gesetzgeberische Entscheidung muss eine vertretbare Ausfüllung des Rahmens darstellen, den Art. 137 HV in den Absätzen 1 und 3 vorgibt. Das ist hier der Fall. 2. § 1 Abs. 1, § 3 Abs. 2, §§ 4 und 5 BallrG berühren nur zum Teil die eigenverantwortliche Wahrnehmung von öffentlichen örtlichen Angelegenheiten. a) § 1 Abs. 1 BallrG greift nicht in das Selbstverwaltungsrecht nach Art. 137 HV ein. Die Vorschrift schafft keine rechtlichen Verpflichtungen der Gemeinden, sondern enthält nur eine Zielvorgabe mit Appellcharakter. Nach § 1 Abs. 1 BallrG sollen Städte, Gemeinden und Landkreise des Ballungsraums Frankfurt/Rhein-Main zur Förderung und Sicherung einer geordneten Entwicklung und der kommunalen Zusammenarbeit zur Wahrnehmung bestimmter Aufgaben Zusammenschlüsse bilden. Die Verwendung des rechtlichen Begriffs “sollen” begründet aber nicht schon ohne weiteres eine Rechtspflicht. Vielmehr kommt es für die Bedeutung der Vorschrift entscheidend auf den sachlichen Zusammenhang an, in dem sie zu weiteren Vorschriften des Gesetzes steht. Das Wort “sollen” drückt in Rechtsvorschriften zwar eine Rechtspflicht aus, die für den Regelfall gelten soll. Lediglich in atypischen Fällen besteht sie nicht (vgl. etwa BVerwGE 90, 88 [93]; Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 14. Aufl. 2002, § 7 Rdnr. 11). Aus dem Zusammenhang kann sich aber auch ergeben, dass keine Rechtspflicht, sondern lediglich eine Obliegenheit oder eine Last gewollt ist. Dann wird kein bestimmtes Verhalten aufgegeben. Aus der Zusammenschau der Regelungen des Gesetzes zur Stärkung der kommunalen Zusammenarbeit und Planung in der Region Rhein-Main und seiner Entstehungsgeschichte folgt, dass § 1 Abs. 1 BallrG nur eine Zielvorgabe mit Appellcharakter enthält. Nach § 1 Abs. 2 BallrG können Zusammenschlüsse auf einzelne Aufgabenbereiche beschränkt werden. Sie können im Einzelfall von den räumlichen Grenzen des Ballungsraums Frankfurt/Rhein-Main (nach § 2 Abs. 1) abweichen. Die Gemeinden und Gemeindeverbände sollen danach selbst die Initiative zu Zusammenschlüssen ergreifen. Das Gesetz überlässt ihnen, zu welchen Aufgaben und in welchem Gebiet sie sich zusammenschließen wollen. § 3 BallrG weist den Gemeinden und Gemeindeverbänden die Eigenverantwortung bei der organisatorischen Ausgestaltung zu und eröffnet einen weiten Raum, wie Zusammenschlüsse organisiert werden können. Das spricht ebenfalls dafür, dass eine Rechtspflicht in § 1 BallrG nicht gemeint sein kann. Auch eine systematische Zusammenschau von § 1 BallrG mit § 6 BallrG belegt, dass die in § 1 BallrG beschriebene Aufforderung zu Zusammenschlüssen - noch - keinen Verpflichtungscharakter hat. § 6 Abs. 1 Satz 1 BallrG sieht zwar unter bestimmten Voraussetzungen einen kommunalen Pflichtverband vor. Die Landesregierung kann als ersten Schritt hierzu die Erfüllung von Aufgaben durch einen Zusammenschluss unter den genannten Voraussetzungen für dringlich erklären, wenn dies aus Gründen des öffentlichen Wohls dringend geboten ist und die Erfüllung der Aufgaben ohne den Zusammenschluss nicht wirksam oder zweckmäßig erfolgen kann. Hier wird konkretisiert, was der Gesetzgeber von Kommunen und Landkreisen fordert. Erst in einem weiteren Schritt aber kann dann nach § 6 Abs. 1 Satz 4 BallrG aufgrund einer Rechtsverordnung der Zusammenschluss zu einem Pflichtverband erfolgen. Besondere Bedeutung kommt schließlich dem Umstand zu, dass der Gesetzgeber selbst die in § 1 Abs. 1 BallrG vorgesehenen Verbindungen in § 3 Abs. 2 Satz 1 AuflG als “freiwillige Zusammenschlüsse” bezeichnet. Der Freiwilligkeit steht nicht entgegen, dass nach dem Gesetzeswortlaut die Städte, Gemeinden und Landkreise im Ballungsraum bis zum 31. Dezember 2002 “sicher stellen” sollten, dass im Gesetz genannte Aufgaben durch freiwillige Zusammenschlüsse wahrgenommen werden. Ein mit der Formulierung “stellen sicher” verbundener etwaiger Zwang betrifft allein die Übergangsvorschrift des § 3 Abs. 2 Satz 1 AuflG, nicht aber § 1 BallrG. Die Freiwilligkeit der Aufgabenwahrnehmung lag verschiedenen Redebeiträgen in den parlamentarischen Gesetzesberatungen zugrunde (vgl. die Beiträge des Abgeordneten Haselbach, LT-Sten.Ber. 15/47. Sitzung, S. 3099, 15/59. Sitzung, S. 4027, und des Abgeordneten Denzin, LT-Sten.Ber. 15/57. Sitzung, S. 3923). Die Gesetzesbegründung ging ebenfalls davon aus, § 1 BallrG enthalte keine zwingende Verpflichtung, Zusammenschlüsse zu bilden. Dies wird besonders deutlich an dem einleitenden Satz der Einzelbegründung zu § 1 BallrG. Dort heißt es: “Abs. 1 sieht für den Ballungsraum Frankfurt am Main die Bildung freiwilliger Zusammenschlüsse der Städte, Gemeinden und Landkreise vor” (LT-Drucks. 15/1491, S. 25). Eine andere Beurteilung ist nicht geboten, weil nach der weiteren Begründung “…zur Förderung und Sicherstellung einer geordneten Entwicklung … die genannten Aufgabenbereiche in Zukunft von den Gebietskörperschaften gemeinsam wahrzunehmen sind...”. Eine Verpflichtung, Zusammenschlüsse zu bilden, kann daraus nicht abgeleitet werden, wie sich aus dem weiteren Text ergibt. Dort ist von “freiwilligen Zusammenschlüssen nach § 1 Abs. 1” die Rede (LT-Drucks. 15/1491, S. 29). Zudem wird auf die “beabsichtigte Förderung der freiwilligen interkommunalen Zusammenarbeit” verwiesen (LT-Drucks. 15/1491, S. 23). Überdies heißt es, dass der Gesetzgeber das “Prinzip der freiwilligen Lösungen” in den Vordergrund stelle. Er belasse den Städten, Gemeinden und Landkreisen die “Möglichkeit der freiwilligen interkommunalen Selbstorganisation”, weil er davon ausgehe, dass sich “auf freiwilliger Basis” die erforderlichen vernetzten Strukturen ergeben (LT-Drucks. 15/1491, S. 17). Erst wenn “freiwillige Lösungen” versagten bzw. die “erstrebenswerten freiwilligen Kooperationen” ausblieben, kämen verpflichtende Maßnahmen in Betracht. In diesem Fall könne die Landesregierung unter strengen Voraussetzungen Pflichtverbände gründen (LT-Drucks. 15/1491, S. 17, 23). Gegen die Annahme einer Verpflichtung, Zusammenschlüsse zu bilden, spricht schließlich auch, dass der Gesetzgeber bewusst keinerlei Vorgaben für die Organisationsform und den Organisationsumfang der als erstrebenswert angesehenen Zusammenschlüsse der Städte, Gemeinden und Landkreise im Ballungsraum macht. Diese regeln nach § 3 Abs. 1 BallrG die Organisationsform in eigener Verantwortung. Welche Körperschaften sich zusammenschließen, bleibt ihnen überlassen. Die zur Verfügung stehenden öffentlich-rechtlichen und privatrechtlichen Formen können entweder rechtlich selbstständig oder rechtlich unselbstständig ausgestaltet sein (LT-Drucks. 15/1491, S. 26). Den Gebietskörperschaften sollte mit freiwilligen Zusammenschlüssen die “flexible Wahrnehmung” (LT-Drucks. 15/1491, S. 25) verschiedener Aufgabenbereiche ermöglicht werden. Auch deshalb sieht § 1 Abs. 2 Halbsatz 1 BallrG vor, dass Zusammenschlüsse auf einzelne Bereiche der in Abs. 1 aufgezählten Aufgaben beschränkt werden können und nach § 1 Abs. 2 Halbsatz 2 BallrG im Einzelfall von den räumlichen Grenzen des Ballungsraums abgewichen werden kann. b) § 3 Abs. 2 BallrG greift ebenfalls nicht in das Selbstverwaltungsrecht ein. Danach können sich an Zusammenschlüssen das Land Hessen, andere Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts sowie natürliche und juristische Personen des Privatrechts unter näher beschriebenen Voraussetzungen beteiligen. Daraus folgt kein Beteiligungsanspruch Dritter, wie ihn die Antragstellerin im Lichte des Art. 137 HV als bedenklich angesehen hat. Aus § 3 Abs.1 BallrG folgt die umfassende Eigenverantwortung von Städten, Gemeinden und Landkreisen des Ballungsraums Frankfurt/Rhein-Main für ihre Zusammenschlüsse. Diese Eigenverantwortung wird nicht durch § 3 Abs. 2 BallrG eingeschränkt. Ein anderes Verständnis des § 3 Abs. 2 BallrG widerspräche § 1 BallrG, der allein den Städten, Gemeinden und Landkreisen auferlegt, Zusammenschlüsse nach ihren Vorstellungen zu bilden. Billigte das Gesetz Dritten einen Beitrittsanspruch zu, würde insoweit ihre Organisationshoheit wieder eingeschränkt. Dafür bieten aber weder der Gesetzeswortlaut noch sein Regelungszweck noch die Gesetzesbegründung einen Anhalt. Vielmehr soll § 3 Abs. 2 BallrG den Gemeinden und Landkreisen die zusätzliche Möglichkeit eröffnen, ihre Zusammenschlüsse im Interesse effektiver Aufgabenerfüllung um Dritte zu erweitern. Da diese Normen somit keinen Eingriffscharakter haben, kommt es auf die gerügte mangelnde Bestimmtheit nicht an. c) Die Vorschriften über den Rat der Region in §§ 4, 5 BallrG sind mit dem Selbstverwaltungsrecht vereinbar. § 5 BallrG wirkt lediglich auf den gemeindlichen Abwägungsprozess ein, soweit der Rat der Region Grundsätze aufstellt. aa) § 5 BallrG greift nicht unzulässig in das Selbstverwaltungsrecht ein. Die Vorschrift enthält eine Zusammenstellung der Aufgaben des Rats der Region. Keine dieser Aufgaben verleiht dem Rat Eingriffsbefugnisse gegenüber Städten, Gemeinden und Kreisen im Gebiet des Ballungsraums. Die Aufgaben des Rats der Region nach § 5 Nr. 1 bis 5 BallrG ermächtigen ihn nicht zu hoheitlichen Eingriffen in Rechte Dritter. Eine solche Befugnis hat der Gesetzgeber auch nicht gewollt. Die Gesetzesbegründung weist wiederholt darauf hin, dass dem Rat der Region “keine exekutiven Entscheidungsbefugnisse” zustünden (LT-Drucks. 15/1491, S. 18, 23). Er erhalte nur eine Leitlinienkompetenz und Moderatorenfunktion und solle die Kommunen in ihrem eigenverantwortlichen Handeln unterstützen (LT-Drucks. 15/1491, S. 23). Die Grundsätze, die vom Rat der Region nach § 5 Abs. 1 Nr. 1 BallrG zur Durchführung gemeinsamer Aufgaben aufgestellt werden, sind allerdings von den Städten, Gemeinden und Landkreisen im Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main bei Abwägungs- und Ermessensentscheidungen zu berücksichtigen. Damit werden die Städte, Gemeinden und Landkreise in ihrem Selbstverwaltungsrecht, ihrer Befugnis zur eigenverantwortlichen Führung der Geschäfte, zwar betroffen. Eine solche Einwirkung verletzt das Selbstverwaltungsrecht aber nicht. Der Rat der Region hat lediglich Grundsätze aufzustellen und keine ins Einzelne gehenden Regelungen zu treffen. Im Rahmen einer Abwägungs- und Ermessensentscheidung können Städte, Gemeinden und Landkreise von den aufgestellten Grundsätzen ohne weiteres abweichen, wenn andere gewichtigere Belange vorliegen. Solche gewichtigen Belange können auch örtliche sein, denen die betroffenen Städte und Gemeinden nach Abwägung aller relevanten Gesichtspunkte den Vorrang einräumen. Unter diesen Voraussetzungen ist die Einwirkung in das Selbstverwaltungsrecht durch das Anliegen des Gesetzgebers gerechtfertigt, die kommunale Zusammenarbeit im Ballungsraum zu stärken sowie dessen geordnete Entwicklung zu fördern und zu sichern. Darüber hinaus hat der Rat der Region im Rahmen des § 6 Abs. 2 Satz 2 BallrG ein Widerspruchsrecht gegen die Beurteilung der Landesregierung in einer Dringlichkeitserklärung, mit der sie die Bildung eines Pflichtverbandes vorbereitet. Macht der Rat der Region von diesem Recht Gebrauch, so darf die Landesregierung nicht vor Ablauf eines Jahres nach dem Widerspruch über die Bildung eines Pflichtverbandes entscheiden. Ein solches Vetorecht gegenüber einer Dringlichkeitserklärung der Landesregierung, das zudem eine Entscheidung nicht hindern kann, sondern nur aufschiebt, ist nicht geeignet, das Selbstverwaltungsrecht der Städte, Gemeinden und Landkreise zu verletzen. bb) Die Zusammensetzung des Rats der Region nach § 4 Abs. 2, 3 BallrG ist mit dem Demokratieprinzip vereinbar und stellt keinen Verstoß gegen das Willkürverbot dar. Art. 137 HV schützt auch vor Eingriffen in das Selbstverwaltungsrecht aufgrund der Ausübung von Staatsgewalt durch nicht demokratisch legitimierte Organe. Insoweit wird das Bild der Selbstverwaltung durch das Demokratieprinzip geprägt (vgl. BVerfGE 91, 228 [244]). Dieses findet seinen Niederschlag in Art. 70 HV, wonach die Staatsgewalt unveräußerlich beim Volke liegt (StGH, Urteil vom 30.04.1986 - P.St. 1023 -, StAnz 1986, S. 1089 [1098]; zu Art. 20 Abs. 2 GG vgl. BVerfG, NVwZ 2003, S. 974 [976 f.]). In einem demokratisch organisierten Staat sind verfassungsgemäß bestellte Organe deshalb nur solche, die ihre Legitimation - unmittelbar oder mittelbar - auf die Gesamtheit der Bürger und damit das Volk zurückführen können (StGH, a.a.O.). Neben dem Volk sind folgerichtig nur solche verfassungsgemäß bestellte Organe zur Ausübung von Staatsgewalt befugt. Einer unmittelbaren demokratischen Legitimation bedürfen nach Art. 75 HV der Landtag und nach Art. 138 HV die Oberbürgermeister, Bürgermeister und Landräte. Der Grundsatz der demokratischen Legitimation gilt aber auch für die Gemeinden und Gemeindeverbände und sonstigen rechtsfähigen Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts. Sie üben öffentliche Gewalt und damit Staatsgewalt im weiteren Sinne aus. Hierfür müssen sie nach Art. 70 HV vom Volk legitimiert sein (StGH, a.a.O). Dabei genügt grundsätzlich eine mittelbare Legitimation. Eine unmittelbare personelle Legitimation ist zwar nach Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG für die Vertretung von Gemeinden und Kreisen erforderlich. Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG erfasst aber nicht den Rat der Region. Seine Mitglieder sind dennoch ausreichend legitimiert. Die kraft Amtes im Rat vertretenen Oberbürgermeisterinnen und Oberbürgermeister sind unmittelbar vom Volk gewählte Repräsentanten der jeweiligen Gebietskörperschaft (§ 4 Abs. 3 Satz 1 BallrG, § 39 HGO). Gleiches gilt für die Landrätinnen und Landräte (§ 4 Abs. 3 Satz 1 BallrG, § 37 HKO). Die von den kreisfreien Städten, Sonderstatusstädten und Landkreisen entsandten zweiten Mitglieder werden von den unmittelbar legitimierten Vertretungskörperschaften gewählt (§ 4 Abs. 3 Satz 2 BallrG). Auch die “dritten Mitglieder” der Landkreise werden durch eine Wahl ermittelt, und zwar aus dem Kreis der unmittelbar gewählten Bürgermeisterinnen und Bürgermeister der kreisangehörigen Gemeinden unter 50 000 Einwohnern, wobei das Verfahren von den Landrätinnen und Landräten bestimmt wird (§ 4 Abs. 3 Sätze 3 und 4 BallrG). Die Zusammensetzung des Rats der Region ist mit dem Willkürverbot vereinbar. Das Willkürverbot prägt ebenfalls in dem o. g. Sinne das Selbstverwaltungsrecht (Günther, a.a.O., § 46 Rdnr. 9; vgl. zu § 91 BVerfGG BVerfGE 56, 298 [313]; BVerfG, NVwZ 2003, S. 850 [854]) und ist auch vom Gesetzgeber zu beachten. Ein Verstoß gegen das Willkürverbot liegt nicht etwa darin, dass nicht alle kreisangehörigen Gemeinden unter 50 000 Einwohnern im Rat der Region vertreten sind. Der Landesgesetzgeber hat die kreisangehörigen Gemeinden unter 50 000 Einwohnern bei der gesetzlichen Ausgestaltung des Rates der Region nicht übersehen. Er hat vielmehr bewusst von einer repräsentativen Wahl der Mitglieder des Rates der Region abgesehen. Die Entwicklung der Region sollte auch dadurch vorangetrieben werden, dass gerade die maßgebenden kommunalen Entscheidungsträger der Region eingebunden sein sollten (LT-Drucks. 15/1491, S. 19, 23). Die Besetzung des Rates der Region vorwiegend mit Vertretern derjenigen kommunalen Gebietskörperschaften des Ballungsraums, die aufgrund ihrer Größe eine besondere Bedeutung einnehmen, entbehrt nicht eines sachlichen Grundes und ist frei von sachfremden Erwägungen. II. Die Übertragung der Aufstellung, Änderung und Aufhebung des Flächennutzungsplans für das Gebiet des Ballungsraums auf den Planungsverband Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main nach § 2 Abs. 1 Nr. 1 PlanvG verletzt die Antragstellerin nicht in ihrem Selbstverwaltungsrecht nach Art. 137 HV. Der Wesensgehalt der kommunalen Selbstverwaltung wird nicht ausgehöhlt (1.). Die Übertragung der Flächennutzungsplanung liegt im dringenden öffentlichen Interesse (2.). Die Abgrenzung des Gebietes des Planungsverbandes greift nicht unzulässig in das Selbstverwaltungsrecht der betroffenen Städte und Gemeinden ein (3.). 1. Das gemeindliche Selbstverwaltungsrecht umfasst mit der Planungshoheit die Bauleitplanung und damit als deren Teil die Flächennutzungsplanung. Nach der Definition in § 5 BauGB wird im Flächennutzungsplan für das gesamte Gemeindegebiet die sich aus der beabsichtigten städtebaulichen Entwicklung ergebende Art der Bodennutzung nach den voraussehbaren Bedürfnissen der Gemeinde in den Grundzügen dargestellt. Diese Vorstellungen zu entwickeln und planerisch darzustellen, ist zunächst ausschließliche Aufgabe der Gemeinden. Der Entzug der Flächennutzungsplanung bedeutet mithin einen Eingriff in das Selbstverwaltungsrecht. Die gemeindliche Planungshoheit gilt jedoch nicht unbeschränkt. Gemeinden haben bei der Flächennutzungsplanung Rücksicht zu nehmen auf ihr Umland und die Bedürfnisse der Gesamtheit. Das bindet die Flächennutzungsplanung an die überörtliche Planung, die Landesentwicklungsplanung und den Regionalplan, die die Planungsfreiheit der Gemeinden einschränken, und gebietet die Abstimmung mit den benachbarten Gemeinden. Schon insoweit kann das Selbstverwaltungsrecht durch Gesetze eingeschränkt werden. Bundesrecht begrenzt zudem die Planung auf vielfache Weise. Dennoch kann Städten und Gemeinden die Zuständigkeit zur Flächennutzungsplanung nur entzogen werden, soweit der Wesensgehalt des Selbstverwaltungsrechts unangetastet bleibt. Ein Eingriff in den Wesensgehalt wäre erst anzunehmen, wenn den Gemeinden die ihnen eigenen und ihr Selbstverständnis prägenden Grundlagen so weit entzogen würden, dass von selbstverantwortlicher Verwaltung der eigenen Angelegenheiten nicht mehr die Rede sein könnte (vgl. BVerfGE 79, 127 [146] - Rastede -; BVerfG, NVwZ 2003, S. 850 [851]). a) Das Bundesverfassungsgericht hat die Frage, ob die Planungshoheit der Gemeinden zum unantastbaren Kernbereich der Selbstverwaltung gehört, bisher offen gelassen (BVerfGE 56, 298 [313]; 76, 107 [118 f.]; 103, 332 [366]). Der Kernbereich sei jedenfalls betroffen, wenn die kommunale Selbstverwaltung völlig beseitigt oder derart ausgehöhlt werde, dass die Gemeinde keinen ausreichenden Spielraum zu ihrer Ausübung mehr habe, wenn also die Selbstverwaltung nur noch ein Scheindasein führen könnte. Da der Kernbereich nur institutionell, nicht jedoch für einzelne Gemeinden gewahrt sein müsse, sei er jedenfalls dann nicht verletzt, wenn die Planungshoheit einzelner Gemeinden in räumlich abgegrenzten Gebieten eingeschränkt werde. Aber auch, wenn (durch Gesetz) die Planungshoheit aller Gemeinden berührt werde, so bedeute dies nicht unbedingt einen unzulässigen Angriff auf den Kernbereich der Selbstverwaltungsgarantie. Denn selbst wenn der Kernbereich der Selbstverwaltung die Planungshoheit umfassen sollte, so könne dies wiederum nur für deren Wesensgehalt und nicht für die Planungshoheit in vollem Umfang und in allen ihren Erscheinungsformen gelten (BVerfGE 103, 332 [366]). Frühere Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts legen nahe, dass die Flächennutzungsplanung nicht zum unantastbaren Kernbereich der Planungshoheit gehört. So hält das Bundesverfassungsgericht es unter den Voraussetzungen des § 205 Abs. 6 BauGB (entspricht dem zum Zeitpunkt der Entscheidung geltenden § 4 Abs. 8 BBauG) für zulässig, die Flächennutzungsplanung auf einen Verband zu verlagern (BVerfGE 77, 288 [307 f.] - zum Stadtverband Saarbrücken - ausdrücklich unter Hinweis auf die Gemeindekammer im Umlandverband Frankfurt). b) In der übrigen Rechtsprechung und im Schrifttum bestehen zu dieser Frage unterschiedliche Ansichten. Die überwiegende Meinung zählt die Flächennutzungsplanung nicht zum unantastbaren Kernbereich der gemeindlichen Selbstverwaltung (z.B. SaarlVerfGH, Urteil vom 18.12.1974 - Lv 7/74 -, AS 14, 145 ff.; Dreier, in: Dreier [Hrsg.], GG, Band II, 1998, Art. 28 Rdnr. 130; Löwer, in: von Münch/ Kunig, [Hrsg.], GG, Band 1, 5. Aufl. 2000, Art. 28 Rdnr. 76 i.V.m. Rdnr. 75; Just, in: Hoppe/Bönker/Grotefels, Öffentliches Baurecht: Bauplanungsrecht, Bauordnungsrecht und Grundzüge des Raumordnungsrechts, 2. Aufl. 2002, § 2 Rdnr. 36; Giegerich, Die Planungshoheit der Gemeinde, JA 1988, S. 367 [370]; Heinemann, Rechtsfragen zur Übertragung der Flächennutzungsplanung auf die Kreis- oder Stadtverbandsebene, DÖV 1982, S. 189 [191]; Köstering, Kommunale Selbstverwaltung und staatliche Planung, DÖV 1981, S. 689 [691]; Schmidt-Aßmann, Der Städteverband als Modell kommunaler Neugliederung in Ballungsräumen, DÖV 1973, S. 109 [111]; ders., Die Stellung der Gemeinden in der Raumplanung, VerwArch 71 [1980], S. 117 [130]; nach Clemens, Kommunale Selbstverwaltung und institutionelle Garantie: Neue verfassungsrechtliche Vorgaben durch das BVerfG, NVwZ 1990, S. 834 [838], gehört die Planungshoheit insgesamt nicht zum Kernbereich). Gleichwohl soll der Gesetzgeber die Flächennutzungsplanung den Gemeinden nicht nach Belieben entziehen können. Selbst wenn die Flächennutzungsplanung nicht zu dem unantastbaren Kernbereich der Selbstverwaltungsgarantie gehöre, müsse sich eine Hochzonung im Ergebnis an den vom Bundesverfassungsgericht im Rastede-Beschluss entwickelten Grundsätzen messen lassen. Soweit angenommen wird, die Flächennutzungsplanung sei in den Kernbereich einbezogen (so etwa BWStGH, ESVGH 26, 1 [6] = DÖV 1976, S. 595; Grauvogel, in: Brügelmann, BauGB, § 2 Rdnr. 6, Bearbeitung 11/1987; Brohm, Öffentliches Baurecht: Städtebau- und Raumplanungsrecht, 3. Aufl. 2002, § 9 Rdnr. 4: “nicht ganz aus dem Kernbereich ausgenommen”), wird daraus jedoch nicht gefolgert, dass die Übertragung der Kompetenz zur Flächennutzungsplanung etwa auf einen Gemeindeverband das Selbstverwaltungsrecht verletze. Das sei wegen der überörtlichen Bezüge der vorbereitenden Bauleitplanung nicht der Fall, wenn den Gemeinden eine Mitwirkungsmöglichkeit im Verband verbleibe (BWStGH, ESVGH 26, 1 [7]). Werde die Flächennutzungsplanung auf Planungsverbände übertragen, dürfe dies nicht die autonome gemeindliche Gestaltung ausschließen, also die Gemeinde durch eine zu große Dichte an Festlegungen knebeln (Brohm, a.a.O.). c) Die dargestellten Auffassungen verdeutlichen, dass nach ganz überwiegender Meinung in Rechtsprechung und Schrifttum das Recht der Städte und Gemeinden zur Flächennutzungsplanung einer Beschränkung nicht gänzlich entzogen ist. Der Staatsgerichtshof braucht nicht abschließend zu entscheiden, in welchem Umfang die Flächennutzungsplanung zum Kernbereich des Selbstverwaltungsrechts gehört. Jedenfalls greift die Übertragung der Flächennutzungsplanung in den betroffenen Städten und Gemeinden auf den Planungsverband Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main nicht in den Kernbereich ein, weil den Städten und Gemeinden noch ausreichender Spielraum verbleibt, ihre Selbstverwaltung zur Geltung zu bringen. Auch nach der Hochzonung der Flächennutzungsplanung können die Städte und Gemeinden mit der Bebauungsplanung ihr Gemeindegebiet nach ihrer Vorstellung in ausreichender Weise entwickeln. Der Flächennutzungsplan wird in einem Maßstab erstellt, der beträchtliche Freiheit für detaillierte gemeindliche Bebauungsplanung belässt. Bei der Aufstellung des Flächennutzungsplans durch den Planungsverband wirken sie mit. Der Regionale Flächennutzungsplan kann nur mit Zustimmung der Verbandskammer erlassen werden und dort ist das Stimmengewicht der im Planungsverband vertretenen Städte und Gemeinden nicht unangemessen verteilt. Der Gesetzgeber hat für die Überplanung des Plangebiets keinen detailgenaueren Maßstab als 1:50 000 vorgesehen (§ 13 Abs. 4 HLPG). Dieser Maßstab lässt der Bebauungsplanung mehr Spielraum für die örtlich relevanten Einzelheiten als ein Flächennutzungsplan, dem üblicherweise Karten in den Maßstäben von 1:5 000 bis 1:25 000 zugrunde gelegt werden (Schmitz/ v. Hesler/Groß, Modelle eines neuen Plantyps für Verdichtungsräume, 1997, S. 21 = Akademie für Raumforschung und Landesplanung, Arbeitsmaterial, Nr. 222, 1998). Nach § 1 Abs. 1 PlanvG i.V.m. § 2 Abs. 1 BallrG sind alle Städte und Gemeinden im Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main Mitglied im Planungsverband Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main. Alle Gemeinden sind in der Verbandskammer vertreten, in der alle wichtigen Entscheidungen, auch Entscheidungen über einen künftigen Flächennutzungsplan, getroffen werden. Sie sind so an den Entscheidungen des Verbandes beteiligt. Überdies hat der Planungsverband die Vorstellungen der einzelnen Gemeinden zu ihrer örtlichen Planung in einem Flächennutzungsplan zu berücksichtigen, soweit nicht Belange des Gesamtraums entgegenstehen (vgl. Brohm, a.a.O., § 6 Rdnr. 17). Die Selbstverwaltungsgarantie gewährleistet, dass gegen den Willen einer Gemeinde unter Ausnutzung der Mehrheitsverhältnisse Beschlüsse nicht gefasst werden dürfen, die nicht durch überörtliche Belange zu rechtfertigen sind (vgl. BWStGH, ESVGH 26, 1 [8]; Schmidt-Eichstaedt‚ Gemeinsame Flächennutzungsplanung nach Bundes- und Landesrecht, NVwZ 1997, S. 846 [850 Fn. 18]). Nicht durch Belange des Gesamtraums gerechtfertigte Sonderinteressen einer Mehrheit dürfen nicht auf Kosten einer Mitgliedsgemeinde bei der Flächennutzungsplanung durchgesetzt werden (BWStGH, a.a.O.; in Anlehnung hieran Sixt, in: Kunze/Schmidt, BadWürttGO, 4. Aufl. 1995, Stand 5/2002, § 61 Rdnr. 18). Andererseits besteht das Wesen der gemeindlichen Selbstverwaltung nicht darin, dass jede Gemeinde nach ihren Kommunalegoismen frei schalten kann. Vielmehr soll sie verantwortlich walten und bei ihren Maßnahmen auch ihre Stellung innerhalb des sie umgebenden Raumes und die sich daraus ergebende Notwendigkeit zu Zusammenarbeit und Ausgleich in Betracht ziehen (BVerfG, NVwZ 1982, S. 95 ). Dem Mitwirkungsrecht der Städte und Gemeinden bei der Aufstellung des Flächennutzungsplans steht nicht entgegen, dass die Darstellungen des Flächennutzungsplans nach § 5 BauGB, die gemäß § 13 Abs. 2 Satz 1 HLPG zugleich Festlegungen nach § 9 Abs. 4 HLPG sind, im Zusammenwirken mit der Regionalversammlung entwickelt und nach Maßgabe des § 13 HLPG beschlossen werden müssen (Regionaler Flächennutzungsplan). Infolge eines Redaktionsversehens nimmt § 2 Abs. 1 Nr. 1 PlanvG noch Bezug auf § 6 Abs. 3 HLPG. Bei der Änderung des Hessischen Landesplanungsgesetzes im Jahre 2002 (vgl. oben S. 5) wurde versäumt, § 2 Abs. 1 Nr. 1 PlanvG auch insoweit zu ändern. Zweifelsfrei sind aber die Festlegungen gemeint, die nunmehr in § 9 Abs. 4 HLPG aufgeführt sind, was sich aus § 13 Abs. 2 Satz 1 HLPG ergibt, der ausdrücklich entsprechend Bezug nimmt. Die Interessen der betroffenen Gemeinden werden im Verfahren verfassungsrechtlich angemessen berücksichtigt. In einem frühen Stadium können alle für den Flächennutzungsplan relevanten Interessen offen gelegt und flächennutzungsplanerische und regionalplanerische Ziele parallel entwickelt werden. Gegen den Planungsverband können Festlegungen für den Flächennutzungsplan nicht beschlossen werden. Es bleibt daher Sache der für den Planungsver-band entscheidenden Verbandskammer, in die Beratungen die Interessen der Gemeinden einzubringen. Übereinstimmender Beschlüsse zwischen der Verbandskammer und der Regionalversammlung bedarf es nach § 13 Abs. 2 Satz 1 HLPG für die Festlegungen nach § 9 Abs. 4 HLPG, die zugleich Darstellungen nach § 5 des Baugesetzbuchs sind. Kommt es nach einem in § 13 Abs. 2 Satz 3 HLPG vorgesehenen Verfahren nicht zu übereinstimmenden Beschlüssen, entscheidet nach § 13 Abs. 2 Satz 4 HLPG die Verbandskammer auch über den Flächennutzungsplan allein, allerdings nach Maßgabe der regionalplanerischen Festlegungen. An regionalplanerische Festlegungen sind die Gemeinden aber ohnedies gebunden. Soweit in der Regionalversammlung auch über Darstellungen des Flächennutzungsplans beraten werden könnte, die keine Festlegungen nach § 9 Abs. 4 HLPG sind, ist ein Eingriff in das Selbstverwaltungsrecht von Städten und Gemeinden im Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main von vornherein ausgeschlossen. Zwar sind in der Regionalversammlung für die Planungsregion Südhessen nach §§ 21, 22 Abs. 1 HLPG auch Gebietskörperschaften vertreten, die dem Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main nicht angehören. Doch haben die Regionalversammlung und insbesondere darin vertretene ballungsraumfremde kommunale Gebietskörperschaften insoweit keine Möglichkeit, eine inhaltliche Ausgestaltung flächennutzungsplanerischer Darstellungen zu erreichen, die nicht dem Willen des Planungsverbandes entspricht. Ohne die Zustimmung der Verbandskammer des Planungsverbandes kommt ein Regionaler Flächennutzungsplan nicht zustande. Der Einfluss der obersten Landesplanungsbehörde, der sich im Konfliktfall auf den Inhalt des Flächennutzungsplanes bestimmend auswirken könnte, wird begrenzt. Ihr wird eine Aufstellung der flächennutzungsplanbezogenen Darstellungen nach § 13 Abs. 5 Satz 3 HLPG verwehrt. Die Mitwirkungsrechte sind auch sachgerecht so ausgestaltet, dass sie den Gemeinden einen angemessenen Einfluss auf die Flächennutzungsplanung gewährleisten. Die Mitglieder des Planungsverbandes, alle im Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main gelegenen Städte und Gemeinden, entsenden nach § 5 Abs. 1 PlanvG je einen Vertreter oder eine Vertreterin in die Verbandskammer. Nicht alle Vertreter oder Vertreterinnen der Mitglieder des Planungsverbandes haben ein gleiches Stimmengewicht. Nach § 5 Abs. 2 PlanvG verfügen die Vertreterin oder der Vertreter der Stadt Frankfurt am Main über zwölf Stimmen, der Stadt Offenbach am Main über vier Stimmen, der Stadt Hanau über drei Stimmen, der Städte mit mehr als 50.000 Einwohnern über je zwei Stimmen und der anderen Städte und Gemeinden über je eine Stimme. Der Gesetzgeber hat das Kriterium der Einwohnerstärke bei der Bemessung der Stimmenzahl in der Verbandskammer zugrunde gelegt. Das ist nicht sachwidrig und vermeidet, dass die Anzahl der Einwohner, die von den jeweiligen Verbandskammermitgliedern repräsentiert werden, je Verbandskammerstimme stark schwankt, und zwar je nachdem, ob es sich um den Einwohner einer Großstadt oder einer kleinen Gemeinde handelt. Die Gewichtung der Stimmenzahl ist nichts Außergewöhnliches, wie Art. 51 Abs. 2 GG zeigt, und entspricht deutscher bundesstaatlicher Tradition (näher Korioth, in: von Mangoldt/Klein/Starck, Das Bonner Grundgesetz, Band 2, 4. Aufl. 2000, Art. 51 Rdnr. 16 f.; vgl. auch etwa § 211 Abs. 2 des Kommunalselbstverwaltungsgesetzes des Saarlandes in der Fassung der Bekanntmachung vom 27.06.1997, ABl. S. 682, zuletzt geändert durch Gesetz vom 07.11.2001, ABl. S. 2158 ). 2. Der Aufgabenentzug ist mit dem Aufgabenverteilungsprinzip nach Art. 137 Abs. 1 Satz 2 HV vereinbar und liegt im dringenden öffentlichen Interesse. Zum Wohl der Allgemeinheit kann es dringend geboten sein, die Flächennutzungsplanung auf einen Planungsverband zu verlagern. Eine einheitliche, Gemeindegrenzen übergreifende Bauleitplanung kann aus übergeordneten und überörtlichen Gründen erforderlich sein. Bei der Ausfüllung des Begriffs “im dringenden öffentlichen Interesse” ist dem Normgeber eine gesetzgeberische Ge-staltungsfreiheit und damit die Kompetenz eingeräumt, die erforderliche Abwägung selbst vorzunehmen. Die Spielräume auszufüllen, ist Sache des Gesetzgebers und vom Staatsgerichtshof nur eingeschränkt verfassungsrechtlich zu überprüfen. Der Staatsgerichtshof kann nicht seine eigene Abwägung an die Stelle derjenigen des Normgebers setzen. Er hat nur zu prüfen, ob diese sich in den verfassungsrechtlich vorgezeichneten Grenzen hält (vgl. BVerfGE 76, 107 [121]). Die Entscheidung des Gesetzgebers muss den Rahmen vertretbar ausfüllen, den das Aufgabenverteilungsprinzip nach Art. 137 HV festlegt (vgl. BVerfGE 79, 127 [154]). Die gesetzgeberische Einschätzung des Gewichts der eine Übertragung auf einen Planungsverband rechtfertigenden Gründe muss vertretbar sein. Der Staatsgerichtshof hat zu untersuchen, ob der entscheidungsrelevante Sachverhalt ermittelt und dem Gesetzgebungsverfahren zugrundegelegt worden ist. Schließlich muss der Gesetzgeber die Vor- und Nachteile des beabsichtigten Gesetzes sachgerecht abwägen (vgl. zu § 98 BbgLV VerfGBbg, Urteil vom 18.12.2003 - VfGBbg 101/03 -, www.verfassungsgericht.brandenburg.de). Dem ist hier in verfassungsrechtlich vertretbarer Weise Rechnung getragen. a) Der Gesetzgeber strebt mit der Übertragung der Flächennutzungsplanung auf den Planungsverband eine einheitliche Entwicklung im Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main an (LT-Drucks. 15/1491, S. 33). Die Position des Wirtschafts-zentrums Frankfurt am Main und der die Stadt umgebenden Kommunen im europäischen und internationalen Wettbewerb soll gestärkt werden (LT-Drucks. 15/1491, S. 1). Dazu bedarf es einer erhöhten Koordination und Abstimmung im Verbandsgebiet. Einen wesentlichen Teil soll die gemeinsame Flächennutzungsplanung im Planungsverband leisten. Die Flächennutzungsplanung von 75 Städten und Gemeinden auf den Planungsverband Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main zu verlagern, rechtfertigt sich dadurch. Ein Flächennutzungsplan für das Verbandsgebiet ermöglicht einen gerechten Ausgleich der verschiedenen Belange. Dabei kommt es nicht darauf an, ob es in der Vergangenheit bei der Flächennutzungsplanung durch den Umlandverband Frankfurt und die einzelnen Städte und Gemeinden im Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main, die bisher nicht dem Umlandverband Frankfurt angehörten, zu nachweisbaren Defiziten bei der Flächennutzungsplanung gekommen ist. Entscheidend ist, dass sich die vom Gesetzgeber definierte Region nach seiner Vorstellung künftig einheitlich entwickeln soll. Einer Defizitanalyse bedurfte es deshalb nicht. Weder das Ziel des Gesetzgebers noch das Ergebnis der Abwägung ist verfassungsrechtlich zu beanstanden. Folgende Überlegungen waren im Gesetzgebungsverfahren maßgeblich. Die Rhein-Main Region ist, ausgehend von der Bevölkerungsdichte im Landesdurchschnitt, ein Verdichtungsraum. Die Position des Wirtschaftszentrums Frankfurt am Main und der umgebenden Kommunen im europäischen und internationalen Wettbewerb beruht auf ihrer modernen Wirtschafts- und Verkehrsstruktur, ihrer ausgeprägten Wirtschaftskraft und finanzwirtschaftlichen Dynamik. Der Rhein-Main-Region kommt nicht nur eine besondere Rolle in Hessen und in Deutschland zu, sondern sie übernimmt auch eine Metropolfunktion von zentraler europäischer Bedeutung. Gleichzeitig ist sie jedoch vom Strukturwandel der Wirtschaft und den Auswirkungen globaler Entwicklungen besonders betroffen (vgl. Verordnung über den Landesentwicklungsplan Hessen 2000 vom 13.12.2000, GVBl. 2001 I S. 2 [7]). Der Gesetzgeber ging von dem allgemein bekannten Umstand aus, dass es in großstädtischen Verdichtungsräumen Stadt-Umland-Probleme gibt (siehe hierzu: Kilian/Müllers, Möglichkeiten zur Bewältigung von Stadt-Umland-Problemen in großstädtischen Verdichtungsräumen, VerwArch 89 [1998], S. 25 [26]). Hierbei handelt es sich um spezifische Entwicklungs- und Ordnungsprobleme innerhalb großräumiger Zusammenballungen von Menschen, die gekennzeichnet sind durch die Konzentration von Entwicklungspotential, durch Konkurrenzen um die Nutzung von Grund und Boden, durch eine ausgeprägte Funktionsteilung zwischen Kernstadt und Umland, durch intensive Verflechtungen vor allem im Bereich von Verwaltung und Wirtschaft, durch enge Verkehrsbeziehungen sowie durch Belastungen des Naturhaushalts. Die Bewältigung dieser Probleme gelang mit den vorhandenen Verwaltungsstrukturen nur unzureichend. Die Diskussion über eine Änderung der Verwaltungsstruktur gerade im Rhein-Main-Gebiet ist nicht neu (vgl. etwa Lange, Zur Problematik einer isolierten Regionalkreisbildung - Überlegungen zur Reformdiskussion im Rhein-Main-Gebiet -, DÖV 1996, S. 684), die Notwendigkeit regionaler Zusammenarbeit im Rhein-Main-Gebiet unbestritten (vgl. Hill/Nemitz, Verwaltungsstrukturmodelle auf dem Prüfstand: Darstellung und Vergleich möglicher Reformmodelle für die Region Rhein-Main, Gutachten im Auftrag der Wirtschaftsinitiative Frankfurt Rhein-Main e.V., ohne Jahresangabe, S. 1 ff. mit Nachweisen). In der Folge des Bemühens um eine Bewältigung der anstehenden Probleme wurde am 1. Januar 1975 der Umlandverband Frankfurt geschaffen. Nach § 3 des Gesetzes über den Umlandverband Frankfurt (vom 11.09.1974, GVBl. I S. 427) “…soll (der Verband) die geordnete Entwicklung des Verbandsgebiets koordinieren und fördern…”. Zu diesem Zweck wurde dem Umlandverband Frankfurt u. a. die Aufgabe der Flächennutzungsplanung für die in seinem Verbandsgebiet liegenden 43 Städte und Gemeinden übertragen. Der Umlandverband Frankfurt war ein Planungsverband nach § 205 Abs. 6 BauGB. Ihm wurde attestiert, dieses schwierige Unterfangen sei ihm gelungen (Meyer, a.a.O., S. 169 [261 Fn. 427]). Ausschlaggebend für die Bildung des Umlandverbandes sei die Überlegung gewesen, dass eine sinnvolle Planung im Rhein-Main-Verdichtungsgebiet nur bei Vereinigung der hierfür erforderlichen Kompetenzen in einer Hand möglich sei. Durch den Verband seien den Gemeinden zwar eine Reihe von Kompetenzen genommen worden. Dies erscheine aber dadurch gerechtfertigt, dass eben diese Befugnisse für die Rhein-Main-Region einheitlich ausgeübt werden sollten (Hermes, Baurecht, in: Meyer/Stolleis, a.a.O., S. 361 [377]; vgl. auch die positive Einschätzung von Simon, Zehn Jahre Umlandverband Frankfurt, DÖV 1985, S. 345). An die Erfahrungen des Umlandverbandes Frankfurt, der einen gemeinsamen Flächennutzungsplan für alle verbandsangehörigen Gemeinden erstellt hat, knüpfen die gesetzgeberischen Überlegungen u. a. an (LT-Drucks. 15/1491, S. 33; Redebeitrag des Abgeordneten Haselbach, LT-Sten. Ber. 15/47. Sitzung, S. 3098). Diese Erfahrungen haben zu dem Schluss beigetragen, eine einheitliche Flächennutzungsplanung sei geeignet, die anstehenden Probleme lösen zu helfen. Das ist vertretbar. b) Die Tatsachen, die im Gesetzgebungsverfahren bereits vorlagen, tragen die Entscheidung. Es kommt deshalb nicht darauf an, ob heute neuere Erkenntnisse die aus gesetzgeberischer Sicht zu treffende Prognoseentscheidung stützen. Die Landesregierung verweist zur weiteren Begründung des Gesetzes auf steigende Bevölkerungszahlen, während die dem Landesentwicklungsplan Hessen 2000 (GVBl. I 2001 S. 2 ff.) zugrunde liegenden statistischen Daten eine auch für Südhessen rückläufige Bevölkerungsentwicklung ausweisen. Auf die neuen Daten kommt es aber nicht an. Der Gesetzgeber war davon ausgegangen, dass es auch in der Zukunft einen erhöhten Kooperations- und Abstimmungsbedarf wegen des in der Rhein-Main-Region festzustellenden Industrialisierungs- und Verdichtungsprozesses in den vergangenen Jahrzehnten gibt. Es wird eingestellt, dass sich die Flächenentwicklung in der Zukunft nicht mehr so dynamisch darstellen wird wie bisher, die Konflikte aber auch in der Zukunft gelöst werden müssen. Schließlich ergibt sich etwa ein erhöhter Siedlungsdruck schon daraus, dass die Region im Vergleich zu anderen Regionen Hessens ein attraktiver Zuwanderungsraum bleiben wird. Das wird die Nachfrage nach Arbeitsplätzen weiter erhöhen. Der Bedarf an Wohnraum wird ebenfalls infolge anhaltender Veränderungen der Haushaltsstruktur steigen (vgl. dazu die Ausführungen im Regionalplan Südhessen, StAnz. 2001, S. 614 ff.). Die Begründung des Gesetzentwurfs der Landesregierung geht davon aus, dass dem Planungsverband insbesondere die Kompetenz übertragen werde, im Rahmen des neuen Instrumentes “Regionaler Flächennutzungsplan” kommunale Aufgaben wahrzunehmen, und knüpft insoweit an die bisherige interkommunale Erstellung des Flächennutzungsplans an (LT-Drucks. 15/1491, S. 33). Planungsverbände seien in der Bundesrepublik Deutschland eine rechtlich anerkannte Organisationsform, um durch zusammengefasste Bauleitplanung einen Ausgleich der verschiedenen Belange und Interessen zu gewährleisten (LT-Drucks. 15/1491, S. 24). Im Zusammenhang mit der auch für den Planungsverband maßgeblichen Abgrenzung des Ballungsraums wird auf verdichtete Räume und raumstrukturelle Verflechtungen Bezug genommen. Pendlerbeziehungen, Einwohnerdichte und Beschäftigungsstruktur werden berücksichtigt (LT-Drucks. 15/1491, S. 22), ebenso die Entlastungsfunktion von Teilbereichen für den Kernraum (LT-Drucks. 15/1491, S. 28). Der Regionale Flächennutzungsplan beschränke sich durch den gewählten Maßstab von 1:50 000 auf die wesentlichen Darstellungen und gewähre somit einen großen Spielraum für die gemeindlichen Bebauungspläne vor Ort (LT-Drucks. 15/1491, S. 25). Planungsprozesse würden vereinfacht oder beschleunigt (LT-Drucks. 15/1491, S. 19). Das Bedürfnis nach einer koordinierten und abgestimmten Planung durchzieht den Gesetzgebungsprozess gleichsam wie ein “roter Faden”, was auch in verschiedenen Beiträgen zum Ausdruck kommt, die aus Anlass der Anhörung des Hessischen Landtages im Gesetzgebungsverfahren abgegeben wurden (vgl. Prot. des INA 15/31 = WVA/15/15 vom 16.11.2000). Weitere Hinweise auf die tatsächliche Situation, wie sie der Gesetzgeber im Jahre 2000 vorgefunden hat, lassen sich der Antwort der Landesregierung auf die Fragen des Staatsgerichtshofs entnehmen. Die Landesregierung hält eine einzelgemeindliche Flächennutzungsplanung für überfordert, die raumstrukturellen Probleme im Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main zu lösen. Ergänzend trägt die Landesregierung u.a. vor: Im Rhein-Main-Gebiet komme der Sicherung von zusammenhängenden Freiräumen sowie dem Schutz der natürlichen Ressourcen ein hoher Rang zu. Es gehe hierbei namentlich um die Erhaltung und Entwicklung von regionalen Grünzügen, Klimaschneisen, Freiflächen zur Regenerierung des Grundwassers, Biotopverbundsystemen und Erholungsbändern. Bedeutsam sei in diesem Zusammenhang nicht zuletzt auch eine regional abgestimmte Konzeption der Flächen und Maßnahmen zur Kompensation von Eingriffen in Natur und Landschaft. Sie müsse darauf Rücksicht nehmen, dass die weiterhin erforderlichen größeren Eingriffe eine Vielzahl von Gemeinden beträfen. In manchen Gemeinden seien die Flächenpotentiale für Kompensationsmaßnahmen bereits weitgehend ausgeschöpft, in anderen dagegen noch in ausreichendem Maße vorhanden. Freiraumsicherung und Ressourcenschutz im Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main seien nicht durch einzelgemeindliche, sondern nur durch gemeindeübergreifende Planungen zu erreichen. Ähnlich wie mit der Freiraumsicherung und dem Ressourcenschutz verhalte es sich beispielsweise auch mit den Sachbereichen Wohnen, Wirtschaft und Verkehr. Die Wohnflächennachfrage sei nicht lokal, sondern regional orientiert. Ihr sei deshalb auch ein entsprechend abgestimmtes Angebot gegenüber zu stellen. Dies bedeute: Auf kommunaler Ebene seien die Interessen der verschiedenen Gemeinden an der Wohnbauflächenbereitstellung mit den jeweils möglichen Bau- und Verdichtungsformen sowie den Möglichkeiten der Nachverdichtung und Umnutzung zu einem Ausgleich zu bringen. Zugleich sei eine Abstimmung mit der regionalen Ebene erforderlich. Die regionalen Erfordernisse beträfen u. a. die Verkehrsanbindung, den Freiraumschutz, die übergemeindliche Infrastrukturversorgung sowie die Funktion der einzelnen Gemeinden im System der zentralen Orte. Im Bereich der Wirtschaft werde die Standortsuche der Unternehmen zunehmend nicht mehr nur lokal, sondern regional ausgerichtet. Ein attraktives Standortangebot in einem hochverdichteten Ballungsraum lasse sich auf kommunaler Ebene nur bereitstellen, wenn die Gemeinden sich hierbei planerisch eng abstimmten. Nicht zuletzt verlange in einem solchen Raum auch die Standortausweitung von großflächigen Einzelhandelsbetrieben ein derartiges Zusammenwirken. Überdies werde die Mobilitätsnachfrage im Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main künftig weiter steigen. Es werde jedoch nicht zu einer großzügigen Erweiterung des vorhandenen Verkehrsnetzes kommen, sondern es werde um punktuellen Ausbau, Ergänzung und Optimierung des Bestandes gehen, etwa durch den Bau von Umgehungsstraßen, durch das Ausschöpfen der bestehenden Reserven mit Hilfe von Verkehrsmanagement, durch die verbesserte Koordination von öffentlichem Verkehr und Individualverkehr sowie die verstärkte Ausrichtung der Siedlungsflächenerweiterung auf die Kapazitätsreserven des Verkehrsnetzes. c) Der Gesetzgeber hat den dargestellten Sachverhalt und die Interessen der beteiligten Körperschaften nachvollziehbar gegeneinander abgewogen (vgl. LT-Drucks. 15/1491, S. 24; LT-Sten. Ber. 15/47. Sitzung, S. 3099; 15/57. Sitzung, S. 3923; 15/59. Sitzung, S. 4027). Er ist davon ausgegangen, dass die Übertragung der Flächennutzungsplanung auf den Planungsverband von herausragender Bedeutung sei und von diesem mit der erforderlichen Kompetenz ausgeübt werden könne. Der Gesetzgeber durfte in seine Überlegungen auch einbeziehen, dass für einen gewichtigen Teil des Verbandsgebietes - 43 von 75 Städten und Gemeinden - die Flächennutzungsplanung bereits einem Verband übertragen war, der einen gemeinsamen Flächennutzungsplan erstellt hat. Der Verweis auf Kompensationserfordernisse beruht auf gesetzlichen Vorgaben. § 21 Abs. 1 Bundesnaturschutzgesetz sieht vor, dass über die Vermeidung, den Ausgleich und den Ersatz bei zu erwartenden Eingriffen in Natur und Landschaft zu entscheiden ist, wenn Bauleitpläne aufgestellt, geändert, ergänzt oder aufgehoben werden. Nach § 1a Abs. 3 Satz 1 BauGB erfolgt der Ausgleich der zu erwartenden Eingriffe in Natur und Landschaft durch geeignete Darstellungen nach § 5 BauGB als Flächen zum Ausgleich und durch Festsetzungen nach § 9 BauGB als Flächen oder Maßnahmen zum Ausgleich. Aus § 1a Abs. 3 Satz 2 BauGB ergibt sich, dass solche Darstellungen und Festsetzungen auch an anderer Stelle als am Ort des Eingriffs erfolgen können, soweit dies mit einer geordneten städtebaulichen Entwicklung und den Zielen der Raumordnung sowie des Naturschutzes und der Landschaftspflege vereinbar ist. Daher können erforderliche Kompensationen für Vorhaben innerhalb des Kernbereichs des Ballungsraums an den Randbereichen des Ballungsraums erfolgen. Daraus können sich unterschiedliche Interessen der Gemeinden ergeben. Ein gemeinsamer Flächennutzungsplan ist geeignet, diese auszugleichen. d) Der Aufgabenentzug geht nicht über das im dringenden öffentlichen Interesse erforderliche Maß hinaus. Die Verlagerung der Flächennutzungsplanung ist nicht bereits deshalb unzulässig, weil eine weitergehende Koordination und Abstimmung im Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main auch durch eine “detailfreudigere” Regionalplanung erfolgen könnte. Eine solche Planung wäre nicht in gleicher Weise ein geeignetes, aber das Selbstverwaltungsrecht weniger beschränkendes Mittel, das gesetzgeberische Ziel zu erreichen. Der Gesetzgeber überschreitet den ihm zustehenden Gestaltungsspielraum nicht, wenn er sich für das ihm am besten geeignet erscheinende Mittel entscheidet. Die Städte und Gemeinden im Ballungsraum Frankfurt/Rhein-Main haben bei der Regionalplanung weniger Mitwirkungsbefugnisse als bei der Flächennutzungsplanung durch den Planungsverband. Den Regionalplan beschließt die Regionalversammlung (§ 10 Abs. 1 HLPG) für die Planungsregion Südhessen, die den Regierungsbezirk Darmstadt umfasst (§ 21 Abs. 2 Satz 3 HLPG). In der Regionalversammlung sind keine kreisangehörigen Gemeinden unter 50 000 Einwohnern vertreten. Die übrigen Gemeinden, kreisfreien Städte und Sonderstatusstädte des Verbandsgebietes sind zwar in der Regionalversammlung vertreten, müssen hier aber ihren Einfluss mit den Landkreisen und den nicht zum Verbandsgebiet gehörenden Städten und Sonderstatusstädten teilen (§ 23 Abs. 1 HLPG). Hinzu kommt, dass eine Regionalplanung die Planungsvorstellungen der Gemeinden umso mehr bestimmt, je detaillierter sie ist. Wie detailliert eine Regionalplanung sein wird, hängt vom Einzelfall ab. Daher lässt sich nicht abstrakt bestimmen, ob eine detailliertere Regionalplanung weniger in das Selbstverwaltungsrecht eingreifen würde als die Übertragung der Flächennutzungsplanung auf den Planungsverband. 3. Der Gebietszuschnitt des Planungsverbandes ist mit der Selbstverwaltungsgarantie ebenfalls vereinbar. Der Gesetzgeber hat den ihm zustehenden Gestaltungsspielraum nicht überschritten. Die Einschätzungen und Entscheidungen des Gesetzgebers sind vertretbar. Die Abgrenzung des Ballungsraums Frankfurt/Rhein-Main ist eine planerische Entscheidung. Daher kann es keine Berechnung der Grenzen des Ballungsraums nach mathematischen Gesichtspunkten geben. Für derartige Grenzziehungen lassen sich verschiedene Kriterien finden, die jeweils sachgerecht sein können. Deshalb kann der Ballungsraum ganz unterschiedlich gefasst und trotzdem nach vertretbaren Kriterien abgegrenzt sein. Bei der Abgrenzung des Planungsraums in den Randbereichen besteht eine Einschätzungsprärogative des Gesetzgebers (Schmitz/von Hesler/Groß, a.a.O., 1997, S. 16; Schmidt-Eichstaedt, Anwendungsstudie zum Regionalen Flächennutzungsplan nach § 9 Abs. 6 ROG, Endbericht zum 30.11.2001, S. 15). Schematische Zuordnungen sind nicht möglich. Kleinere Kommunen haben in den Randbereichen einerseits Beziehungen zu dem Kernraum, andererseits aber auch Verbindungen zu anderen, gegebenenfalls auch näher liegenden größeren Kommunen. Die Abgrenzung von Planungsräumen kann auch das Ziel verfolgen, mehrere Oberzentren mit “eigenem Umland” zu erhalten. Diese Entscheidungen erfordern Bewertungen und Prognosen des Gesetzgebers. Insoweit ist die Nachprüfung darauf zu beschränken, ob die Einschätzungen und Entscheidungen offensichtlich fehlerhaft und eindeutig widerlegbar sind oder der verfassungsrechtlichen Ordnung widersprechen. Nur unter diesen Einschränkungen kann eine Regelung daraufhin überprüft werden, ob sie das Willkürverbot beachtet und verhältnismäßig ist, insbesondere der Bedeutung der gemeindlichen Selbstverwaltungsgarantie Rechnung trägt (BVerfGE 76, 107 [121 f.]; vgl. auch BVerfGE 86, 90 [109]). a) Zur Ausdehnung und Begrenzung des Gebiets des Ballungsraums führt die Begründung zum Gesetzentwurf aus: Das Gebiet des Ballungsraumes greife über den Kernraum (LT-Drucks. 15/1491, S. 18) und Verdichtungsraum Frankfurt (LT-Drucks. 15/1491, S. 33) hinaus. Der durch die Stadt Frankfurt am Main gebildete Kernbereich des Gebiets werde sachgerecht erweitert. Der Raum Hanau als östlicher Teil des Ballungsraums Frankfurt am Main habe starke Verflechtungen zu Frankfurt am Main und Offenbach am Main, auch wenn er einen eigenen, in das Kinzigtal reichenden Verflechtungsbereich habe. Im nördlichen Teil des Landkreises Groß-Gerau liege ein Schwerpunkt der regionalen Wohnsiedlungsentwicklung. Der Teilkreis gehöre vor allem wegen seiner Arbeitsmarktverflechtungen zum Einzugsbereich der Stadt Frankfurt am Main. Er spiele auch für die Vernetzung der regionalen Grünzüge eine wichtige Rolle. Zu dem im Norden an die Stadt Frankfurt am Main angrenzenden Wetteraukreis bestünden intensive Arbeitsmarktverflechtungen. Dem südlichen Bereich des Kreises komme Entlastungsfunktion für den Kernraum zu. Die Funktion der Oberzentren Wiesbaden und Darmstadt sollte für die Weiterentwicklung des Gesamtraumes eigenständig genutzt werden durch die Bildung von dezentralen, sich ergänzenden Standortsystemen. Beide Oberzentren bildeten wiederum jeweils den Kern eines eigenen Verflechtungsbereichs. Dieses Umland würde durch die Einbeziehung der Städte Wiesbaden und Darmstadt von seinen Zentren in stärkerem Maße abgeschnitten (LT-Drucks. 15/1491, S. 28). Im Gesetzgebungsverfahren sind u. a. die Gemeinden und Landkreise angehört worden. Mit dem Ergebnis der Anhörung und den dort eingebrachten Vorschlägen hat sich die Landesregierung auseinandergesetzt (vgl. LT-Drucks. 15/1491, S. 22), ist ihnen aber nicht gefolgt. Einer vollständigen Einbeziehung der Landkreise Groß-Gerau, Main-Kinzig-Kreis und Wetteraukreis in den Ballungsraum Frankfurt am Main stünden erhebliche rechtliche und fachliche Bedenken entgegen. Nach § 9 Abs. 6 ROG könne ein Regionaler Flächennutzungsplan nur in verdichteten Räumen oder bei sonstigen raumstrukturellen Verflechtungen zugelassen werden. Insbesondere die östlichen Teilgebiete des Wetteraukreises und des Main-Kinzig-Kreises erfüllten diese Voraussetzungen nicht. Sie seien nach den Entwürfen des Landesentwicklungsplans und des Regionalplans sowie des rechtsgültigen Raumordnungsplans Südhessen als ländliche Räume, die als eigenständige und attraktive Lebens- und Wirtschaftsräume zu gestalten seien, eingestuft. Sie zählten weder zu dem Verdichtungsraum als Zentralbereich des Ordnungsraums noch zum weiteren Ordnungsraum. Im nördlichen Teil des Landkreises Groß-Gerau liege ein Schwerpunkt der regionalen Wohnsiedlungsentwicklung. Der Teilkreis gehöre deshalb auch wegen seiner Arbeitsmarktverflechtungen zum Einzugsbereich der Stadt Frankfurt am Main. Dies gelte nicht in diesem Maße für den südlichen Teil des Landkreises. Insgesamt seien für die nicht berücksichtigten Teilkreise keine raumstrukturellen Zusammenhänge erkennbar, die es quantitativ oder qualitativ angezeigt erschienen ließen, diese Räume in den Ballungsraum einzubeziehen. Die Pendlerbeziehungen, die Einwohnerdichte sowie die Beschäftigungsstruktur rechtfertigten die gebietliche Abgrenzung. Der in dem Gesetzentwurf vorgesehene Raum spiegele somit die Verflechtungsbeziehungen des Verdichtungsraums in nachvollziehbarer Weise wider und entspreche den gesetzlichen Vorgaben. (LT-Drucks. 15/1491, S. 22). Ergänzend hat die Landesregierung - ausgehend von der Stadt Frankfurt am Main als “Kernstadt” - als Kriterien für die Einbeziehung in den Ballungsraum in erster Linie die Zugehörigkeit zum raumordnungsrechtlich bestimmten Ordnungsraum, den zentralörtlichen Verflechtungsbereich innerhalb des Ballungsraums und den Berufspendleranteil nach Frankfurt am Main genannt. Daneben seien Besonderheiten zu beachten. Vereinzelt seien Kommunen in den Planungsraum einbezogen worden, um zu verhindern, dass sie in eine planerisch isolierte Lage gerieten. Das könne für Gemeinden der Fall sein, die an einen anderen Regierungsbezirk oder ein anderes Bundesland angrenzten. Einzelne Kommunen seien wegen historischer Bindungen oder der Orientierung zu anderen Oberzentren nicht einbezogen worden. b) Das Ergebnis der Abwägung ist unter Berücksichtigung der oben aufgezeigten Entscheidungsprärogative des Gesetzgebers und der dieser korrespondierenden begrenzten Überprüfungsmöglichkeit des Staatsgerichtshofs verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Die Gründe und Wertungen, etwa die Stadt Hanau in das Gebiet des Ballungsraums einzubeziehen, nicht hingegen die Städte Darmstadt und Wiesbaden, sind nachvollziehbar. Ebenso wenig ist es systemwidrig, die Landkreise Groß-Gerau, Main-Kinzig und Wetterau nicht in ihrer Gesamtheit zu berücksichtigen. Schließlich lässt sich nachvollziehen, dass Gemeinden, die vereinzelt dem ländlichen Raum zugeordnet sind, gleichwohl dem Ballungsraum zugerechnet wurden. Die Gemeinde Ginsheim-Gustavsburg konnte mit der Begründung einbezogen werden, sie gehöre von der Siedlungs-, Industrie- und Verkehrsstruktur zur industriell geprägten Mainschiene des Ballungsraumes Frankfurt am Main sowie zum Mittelbereich Rüsselsheim. Der Gesetzgeber durfte in seine Überlegungen einstellen, dass die besonderen Beziehungen der Gemeinde Ginsheim-Gustavsburg zu Mainz nur im Rahmen einer grenzüberschreitenden Lösung hätten berücksichtigt werden können. Dies allein zu entscheiden, fehlt dem hessischen Gesetzgeber die Kompetenz. Die Einbeziehung eines Teils der Gemeinden im Landkreis Groß-Gerau wie etwa der Gemeinde Bischofsheim liegt ebenfalls im planerischen Ermessen. Mit Bischofsheim und dem angrenzenden Ginsheim-Gustavsburg ergibt sich eine Arrondierung des nördlichen Landkreises Groß-Gerau auch unter den bereits benannten Kriterien zur Landesgrenze nach Rheinland-Pfalz. Demgegenüber wurde etwa die Gemeinde Büttelborn nicht als eng verbunden betrachtet, wobei der recht hohe Pendleranteil nach Frankfurt gesehen, jedoch die Orientierung nach Darmstadt höher gewichtet wurde. Büttelborn bildet hier mit den Gemeinden Erzhausen und Weiterstadt ein nordwestliches Einzugsgebiet zu Darmstadt. Die Gemeinden Rockenberg und Münzenberg durften ebenfalls mit einbezogen werden, obwohl sie raumordnerisch im “ländlichen Raum” liegen. Einerseits wurde der Pendleranteil nach Frankfurt berücksichtigt, der eine Einbeziehung zulässt, andererseits angeknüpft an die Zugehörigkeit zum Altkreis Friedberg sowie die fehlende planerische Verbundenheit mit dem angrenzenden Landkreis Gießen. Münzenberg und Rockenberg bilden “Inseln des ländlichen Raumes” im Ordnungsraum zwischen Butzbach und Wölfersheim, so dass es nahe liegt, diese Gemeinden dem Ballungsraum zuzurechnen. III. § 13 HLPG ist mit der Garantie der kommunalen Selbstverwaltung aus Art. 137 HV vereinbar. 1. Die Antragstellerin rügt, § 13 HLPG halte sich nicht im Rahmen der bundesgesetzlichen Ermächtigungsgrundlage des § 9 Abs. 6 ROG. Die Norm regelt Verfahrensfragen der Aufstellung, des Zustandekommens und der Darstellung eines Regionalen Flächennutzungsplans. Dieser Regionale Flächennutzungsplan ist durch den Planungsverband im Zusammenwirken mit der Regionalversammlung aufzustellen. Ob § 13 HLPG gegen Bundesrecht verstößt, kann dahinstehen. Denn der Staatsgerichtshof hat die Vereinbarkeit hessischen Landesrechts mit Bundesrecht nicht zu überprüfen. Die Gültigkeit hessischen Landesrechts misst der Staatsgerichtshof nur an der hessischen Landesverfassung, hier an Art. 137 HV und den Normen und Prinzipien der Hessischen Verfassung, die das Bild der Selbstverwaltung prägen. Die Verfassungsbereiche des Bundes und der Länder stehen selbstständig nebeneinander (vgl. BVerfGE 69, 112 [117]). Prüfungsmaßstab für das Bundesverfassungsgericht ist Bundesrecht, für die Landesverfassungsgerichte Landesverfassungsrecht. Vorschriften des Grundgesetzes sowie des einfachen Bundesrechts gehören grundsätzlich nicht zum Prüfungsmaßstab des Staatsgerichtshofs. Das Grundgesetz und einfaches Bundesrecht schaffen kein Landesverfassungsrecht. Bundesrecht wirkt nicht in die hessische Landesverfassung hinein. Bundesverfassungsrechtliche Bestimmungen wie die Gesetzgebungskompetenzen gemäß Art. 70 ff. GG sind nicht Teil des Landesverfassungsrechts (vgl. BVerfGE 103, 332 [357]; Lange, Das Bundesverfassungsgericht und die Landesverfassungsgerichte, in: Badura/Dreier [Hrsg.], Festschrift 50 Jahre Bundesverfassungsgericht, 2001, Erster Band, S. 289 ff. [305]; Dreier, a.a.O., Art. 28 Rdnr. 49; vgl. auch Günther, a.a.O., § 47 Rdnr. 28 ff., 32; ausdrücklich auch BayVerfGH, BayVBl. 1992, S. 365 ff., zur Popularklage einer Gemeinde. Die Entscheidung wurde vom Bundesverfassungsgericht im Kommunalverfassungsbeschwerdeverfahren derselben Gemeinde ausdrücklich nicht beanstandet, BVerfG, BayVBl. 1993, S. 303). Anerkennt man die Verfassungsautonomie der Länder, ist es folgerichtig, wenn Landesverfassungsgerichte sich bei der Prüfung auf die Vereinbarkeit eines Staatsaktes mit der Landesverfassung beschränken. Die Verfassungsgerichte haben die angefochtenen Rechtsvorschriften nicht selbst anzuwenden, sondern (nur) darüber zu befinden, ob die angefochtenen Bestimmungen mit der Landesverfassung vereinbar sind (so auch BayVerfGH, BayVBl. 1992, S. 365 [366]). Den Landesverfassungsgerichten obliegt es nicht, die angefochtene Norm, also den Kontrollgegenstand, umfassend unter bundes- und landesverfassungsrechtlichen Aspekten zu bewerten (vgl. J. Dietlein, Das Verhältnis von Bundes- und Landesverfassungsrecht, in: Verfassungsgerichtsbarkeit in Nordrhein-Westfalen: Festschrift zum 50-jährigen Bestehen des Verfassungsgerichtshofs für das Land Nordrhein-Westfalen, 2002, S. 203 ff., 221). Anders verhält es sich nur, wenn die jeweilige Landesverfassung die Prüfungskompetenz in Richtung Bundesrecht eröffnet. Das geschieht durch die Hessische Verfassung jedoch nicht. 2. Die Regelung über den Regionalen Flächennutzungsplan ist auch insoweit mit der Selbstverwaltungsgarantie vereinbar, als dieser gemäß § 13 Abs. 5 Satz 2 HLPG der Genehmigung durch die Landesregierung nach § 11 HLPG bedarf. Lediglich eine Rechtmäßigkeitskontrolle ist vorgesehen (vgl. LT-Drucks. 15/1491, S. 42), wie sich aus § 2 Abs. 1 Satz 2 Halbsatz 2, § 11 Abs. 3 und § 20 Abs. 1 Nr. 8 HLPG ergibt. Daneben folgt aus § 13 Abs. 5 Satz 3 HLPG, dass die Aufstellung flächennutzungsplanbezogener Darstellungen nach § 5 BauGB durch die oberste Landesplanungsbehörde nicht zulässig ist. Die Landesregierung darf daher die Genehmigung des Regionalen Flächennutzungsplans nicht von Zweckmäßigkeitserwägungen abhängig machen. Die Genehmigung eines Regionalen Flächennutzungsplans darf insoweit nur aus den gleichen Gründen versagt werden wie die Genehmigung eines Flächennutzungsplans nach § 6 Abs. 2 BauGB. Ein solcher Genehmigungsvorbehalt ist mit der Garantie der kommunalen Selbstverwaltung vereinbar (vgl. Gierke, in: Brügelmann, a.a.O., § 6 Rdnr. 10 mit Nachweisen). IV. Die Kostenentscheidung folgt aus § 28 StGHG.