31 A/99, 31/99

Leitsatz: 1. Der Träger eines Volksbegehrens ist im Organstreit gemäß Art 84 Abs 2 Ziff 1 VvB nicht parteifähig. 2. Aus § 41 VlnG iVm § 14 Nr 7 VerfGHG ergibt sich keine Zuständigkeit des Verfassungsgerichtshofs zur Entscheidung über Anträge, die das Verfahren vor Abschluß des Volksbegehrens betreffen. I. Die Antragsteller sind Mitglieder des Berliner Vereins für deutsche Rechtschreibung und Sprachpflege e.V. Dieser Verein ist Träger des in der Zeit vom 10. Mai 1999 bis zum 9. Juli 1999 stattfindenden Volksbegehrens "Schluß mit der Rechtschreibreform!". Als Vertrauenspersonen und damit Vertreter des Volksbegehrens hat er die Antragsteller gemäß § 16 Abs. 1 des Gesetzes über Volksinitiative, Volksbegehren und Volksentscheid vom 19. Juni 1997, GVBl. S. 304 ff. (im folgenden: VlnG) bestimmt. Mit Antrag vom 15. März 1999 beantragten die Antragsteller die Zulassung des auf mehr als 35.000 Unterschriften gestützten Volksbegehrens, dessen Wortlaut wie folgt lautet: "In das Schulgesetz für Berlin vom 26. Juni 1948 (VO Bl l S. 358) in der Fassung vom 20. August 1980 (GVBl. S. 2103) wird nach § 19 folgender § 19 a eingefügt: § 19 a Rechtschreibunterricht Aufgabe der Schule ist es, die in der Sprachgemeinschaft gewachsene und von der Bevölkerung allgemein anerkannte traditionelle Rechtschreibung nachzuvollziehen und die Schüler in dieser zu unterrichten." Der Senat von Berlin stellte die Zulässigkeit des Antrags auf Zulassung des Volksbegehrens am 13. April 1999 fest. Im Amtsblatt von Berlin vom 13. April 1999 (S. 1527 ff.) wurden der Wortlaut des Volksbegehrens, die Eintragungsfrist und die Auslegungszeiten und Auslegungsstellen bekannt gemacht. Als Auslegungszeiten wurden bestimmt: Montag, Mittwoch und Freitag von 10.00 bis 16.00 Uhr Dienstag von 10.00 bis 18.00 Uhr Donnerstag von 10.00 bis 19.00 Uhr mit Ausnahme der gesetzlichen Feiertage am Donnerstag, den 13. Mai 1999 und am Montag, den 24. Mai 1999 sowie an den Sonnabenden und Sonntagen des 29. und 30. Mai 1999, 19. und 20. Juni 1999, 26. und 27. Juni 1999 und 03. und 04. Juli 1999 jeweils von 10.00 bis 16.00 Uhr. Als Auslegungsstellen wurden insgesamt 91 öffentliche Einrichtungen benannt, die über alle Bezirke verteilt sind. Mit als Widerspruch bezeichnetem Schreiben vom 21. April 1999 wandten sich die Antragsteller an die Senatsverwaltung für Inneres und beanstandeten u.a. die restriktive Festlegung der Auslegungstage, der Auslegungszeiten und der Auslegungsstellen sowie die fehlende Versendung von Benachrichtigungskarten an die Abstimmungsberechtigten. Die Auslegungszeiten seien so festgelegt, daß sie zu etwa 75 % in die Arbeitszeit fielen. Die Auslegungszeiten seien völlig unzureichend. Auf 243.000 benötigte Unterschriften kämen nur 91 Auslegungsstellen (= 2.670 pro Auslegungsstelle). Die Senatsverwaltung für Inneres wies die geltend gemachten Beanstandungen zurück. Weder die Einrichtung weiterer Auslegungsstellen noch die Erweiterung der Öffnungszeiten an Werktagen und Wochenenden seien angezeigt. Das Versenden von Benachrichtigungskarten an die Abstimmungsberechtigten sei in den maßgebenden Rechtsgrundlagen nicht vorgesehen. Den daraufhin gestellten Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes vom 3. Mai 1999 wies das Verwaltungsgericht Berlin mit Beschluß vom 5. Mai 1999 als unzulässig zurück. Für das Begehren der Antragsteller sei der Verwaltungsrechtsweg nach der allein möglichen summarischen Prüfung nicht eröffnet. Vielmehr liege es näher, von einer verfassungsrechtlichen Streitigkeit auszugehen. Die Regelungen über das Volksbegehren seien dem materiellen Verfassungsrecht zuzuordnen. Der Verfassungsgesetzgeber habe durch Art. 59 Abs. 2 VvB klargestellt, daß das Gesetzgebungsinitiativrecht des Volkes als gleichrangig mit den Gesetzesvorlagen des Abgeordnetenhauses und des Senats anzusehen sei. Wie sich aus der Zuweisung in § 14 Nr. 7 VerfGHG ergebe, habe der Gesetzgeber den verfassungsrechtlichen Bezug erkannt. Mögliche Beschränkungen der Überprüfungsmöglichkeiten vor dem Verfassungsgerichtshof führten zu keiner anderen Beurteilung, da eine etwaig fehlende verfassungsrechtliche Justiziabilität des Begehrens nicht etwa eine Auffangzuständigkeit des Verwaltungsgerichts begründe. Den Antrag auf Zulassung der Beschwerde gegen den Beschluß des Verwaltungsgerichts lehnte das Oberverwaltungsgericht Berlin durch Beschluß vom 10. Mai 1999 ab. Mit ihrem am 7. Mai 1999 beim Verfassungsgerichtshof eingegangenen Antrag und dem Antrag auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung verfolgen die Antragsteller ihr Begehren vor dem Verfassungsgerichtshof weiter. Zur Begründung machen sie geltend: Die Zuständigkeit des Verfassungsgerichtshofs ergebe sich aus Art. 84 Abs. 2 Nr. 6 und Abs. 3 VvB i.V.m. § 14 Nr. 1, 7 VerfGHG. Als Träger des Volksbegehrens seien sie Vertreter des Gesetzgebungs- und damit des "Verfassungsorgans Volk". Zumindest komme eine analoge Anwendung des § 41 Abs. 1 VlnG i.V.m. § 14 VerfGHG in Betracht. Danach sei die Entscheidung des Landesabstimmungsleiters gemäß § 25 VlnG vor dem Verfassungsgerichtshof anzufechten. Nach § 25 Abs. 2 S. 2 VlnG prüfe der Landesabstimmungsleiter auch die Einhaltung der für das Volksbegehren geltenden Vorschriften. Sei - wie hier - offensichtlich, daß die Vorschriften über das Verfahren nicht eingehalten worden seien, führe die Versagung präventiven Rechtsschutzes dazu, daß es allein der - politisch motivierten - Willkür unterliege, eine ordnungsgemäße Durchführung des Volksbegehrens zu verhindern. Auch sei in § 41 Abs. 1 VlnG eine Wiederholung der Entscheidung über das Zustandekommen des Volksbegehrens wegen Verfahrensmängeln nicht vorgesehen. Dies bedeute, daß § 41 Abs. 1 VlnG leerliefe, wenn nicht im Wege des präventiven Rechtsschutzes eine Einhaltung eines ordnungsgemäßen Verfahrens sichergestellt werden könne. Die Antragsteller beantragen, 1. festzustellen, daß der Antragsgegner durch die Bestimmung der Auslegungszeiten und -stellen für das Volksbegehren "Schluß mit der Rechtschreibreform!" in der Bekanntmachung vom 13. April 1999 (ABl. v. 23. April 1999 S. 1527) sowie das Unterlassen der schriftlichen Benachrichtigung der Stimmberechtigten über die Möglichkeit der Teilnahme an dem Volksbegehren gegen Art. 62 der Verfassung von Berlin sowie Art. 63 Abs. 5 der Verfassung von Berlin i.V.m. § 21 Abs. 2 VlnG verstößt, 2. vorab im Wege der einstweiligen, Anordnung nach § 31 VerfGHG zu beschließen: Der Antragsgegner wird verpflichtet, a) die Zahl der Auslegungsstellen für das Volksbegehren "Schluß mit der Rechtschreibreform!" gem. § 21 VlnG auf insgesamt mindestens 300 Auslegungsstellen zu bestimmen, wobei eine Verteilung der Auslegungsstellen über die Bezirke entsprechend der Zahl der stimmberechtigten Bürger gleichmäßig erfolgen soll, b) anstelle des 19. Juni 1999 den 15. Mai 1999 und anstelle des 20. Juni 1999 den 16. Mai 1999 sowie zusätzlich zu den in der Bekanntmachung vom 13. April 1999 (ABl. S. 2527 ff.) bestimmten den 12. Juni 1999 und den 13. Juni 1999 sowie den 10. Juli 1999 und den 11. Juli 1999 als Auslegungstage zu bestimmen, c) am 16. Juni 1999 alle zum Zweck der Wahl zum Europäischen Parlament geöffneten Wahllokale als Auslegungsstellen gem. § 21 VlnG zu bestimmen, d) die Öffnungszeiten der Auslegungsstellen auf Montag, Mittwoch und Freitag 08:00 bis 17:00 Uhr, Dienstag und Donnerstag von 08:00 bis 20:00 Uhr, Samstag von 08.00 bis 16:00 Uhr und Sonntag von 10:00 bis 18:00 Uhr sowie am Sonntag, den 13. Juni 1999, von 08.00 bis 18:00 Uhr zu bestimmen, e) jeden gem. § 22 Abs. 2 VlnG stimmberechtigten Bürger schriftlich über die Möglichkeit der Teilnahme an dem Volksbegehren zu benachrichtigen, wobei die Benachrichtigung die Eintragungsfrist und die Auslegungszeiten, ferner die nächstgelegene Auslegungsstelle sowie den Hinweis, daß bei der Unterschriftsleistung ein mit Lichtbild versehener Ausweis vorzulegen ist und, daß die Abstimmung auch gem. § 23 VlnG mittels Eintragungsschein erfolgen kann, und die Voraussetzungen hierfür enthalten muß, f) die Auslegungsstellen sowohl von außen als auch von innen durch Plakate und Hinweistafeln so zu kennzeichnen, daß ein problemloses Auffinden vom öffentlichen Straßenraum aus gewährleistet ist, g) dem Antragsteller zu 1) währen d der Dauer des Volksbegehrens wöchentlich die Anzahl der bis dahin geleisteten Unterstützungs-Unterschriften mitzuteilen. Die Antragsgegner beantragen, den Antrag sowie den Antrag auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung zurückzuweisen. Der Hauptantrag sei unzulässig, weshalb auch der Antrag auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung nicht zulässig sei. Für eine Organstreitigkeit seien die Antragsteller nicht parteifähig, da der Träger des Volksbegehrens nicht zu den in § 14 Nr. 1 VerfGHG genannten Beteiligten gehöre. Er sei weder ein oberstes Landesorgan noch ein "anderer Beteiligter" im Sinne dieser Vorschrift. Als "anderer Beteiligter" komme nur in Betracht, wer nach Rang und Funktion den obersten Landesorganen gleichstehe. Träger von Volksbegehren seien nicht "andere Beteiligte" in diesem Sinn. Für sie sehe § 55 VerfGHG insoweit ein besonderes Verfahren vor. Rechte aus der Verfassung auf Beteiligung an der Volksgesetzgebung könnten nur in diesem speziellen Einspruchsverfahren geltend gemacht werden. Dessen Voraussetzungen lägen ersichtlich nicht vor. II. Die Anträge sind unzulässig. Eine Zuständigkeit des Verfassungsgerichtshofs ist nicht gegeben. 1. Der von den Antragstellern im Organstreit gemäß Art. 84 Abs. 2 Nr. 1 VvB gestellte Antrag ist unzulässig. Der Träger des Volksbegehrens, der Berliner Verein für deutsche Rechtschreibung und Sprachpflege e.V., dessen Vertrauenspersonen die Antragsteller sind, ist für ein solches Verfassungsstreitverfahren nicht parteifähig. a) Nach Art. 84 Abs. 2 Nr. 1 i.V.m. § 14 Nr. 1 und § 36 VerfGHG sind parteifähig im Organstreit nur die obersten Landesorgane und andere Beteiligte, die durch die Verfassung von Berlin oder durch die Geschäftsordnung des Abgeordnetenhauses mit eigenen Rechten ausgestattet sind. Der Träger des Volksbegehrens ist weder ein oberstes Landesorgan noch "anderer Beteiligter" im Sinne von § 14 Nr. 1 VerfGHG. Als andere Beteiligte im Sinne dieser Vorschrift kommen nur solche Inhaber von Staatsgewalt in Betracht, die nach Rang und Funktionen den obersten Landesorganen gleichstehen, insbesondere formierte Rechte aus dem Verfassungsrechtskreis besitzen. Als Beteiligte in diesem Sinn sind die politischen Parteien anerkannt, denn sie sind integrierender Bestandteil des Verfassungsaufbaus und des verfassungsrechtlich geordneten politischen Lebens (Urteil vom 17. Juni 1993 - VerfGH 21/92 -, LVerfGE 1, 105 ; siehe auch BVerfGE 1, 208 ). Sie sind verfassungsrechtlich notwendige Institutionen, denn ohne sie ist die Durchführung von Wahlen und die Besetzung der obersten Staatsämter in der modernen Massendemokratie nicht möglich. Den Parteien ist deshalb die Parteifähigkeit im Organstreit zur Verfolgung ihrer eigenen Rechte zuerkannt worden. Sie sind befugt, die Verletzung dieser Rechte, die sich aus ihrem besonderen verfassungsrechtlich an Status ergeben, im Verfassungsstreit geltend zu machen. Die Rechtsstellung eines Trägers des Volksbegehrens ist damit nicht vergleichbar. Er verfügt über keinen besonderen verfassungsrechtlichen Status, den er im Verfassungsstreit geltend machen könnte. Seine Rechtsstellung ist in Berlin ausschließlich in §§ 3 ff. VlnG geregelt. Die Bürger, die sich an dem Volksbegehren beteiligen, entscheiden sich auch nicht für den Träger des Volksbegehrens, sondern allein für das mit dem Volksbegehren verfolgte politische Ziel. Deshalb machen die Antragsteller auch keine eigenen verfassungsrechtlich verbürgten Rechte des Trägers des Volksbegehrens geltend, sondern verstehen sich als Vertreter des Gesetzgebungs- und damit des "Verfassungsorgans Volk". b) Das Volk, also die Gesamtheit der Deutschen mit Wohnsitz in Berlin (Art. 2 VvB), ist indes kein Verfassungsorgan im Sinne des Verfassungsstreits gemäß Art. 84 Abs. 2 Nr. 1 VvB. Zwar ist das Volk Träger der öffentlichen Gewalt, welches seinen Willen u.a. durch Ausübung des Wahlrechts und auch durch Stimmabgabe im Rahmen eines Volksbegehrens ausübt. Indes stellt das Volk als solches - mangels Formierung - keine verfassungsrechtlich organisierte Einheit dar. Dies ist aber Voraussetzung für die Beteiligtenfähigkeit im Organstreit, der wie Art. 84 Abs. 2 Nr. 1 VvB und die entsprechenden Bestimmungen in den Verfassungen des Bundes und der Länder erkennen lassen, nur einem eingeschränkten, Kreis von Beteiligten zugänglich sein soll (so BVerfGE 13, 54 zu Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG, siehe auch Löwer/Isensee/Kirchhof , Handbuch des Staatsrechts, Band 2, 1987, S. 751; skeptisch dazu Pestalozza, Verfassungsprozeßrecht, 3. Aufl., 1991, S. 106). 2. Die gestellten Anträge sind auch nicht nach § 14 Nr. 7 VerfGHG zulässig. Aus dieser Vorschrift ergibt sich keine Zuständigkeit des Verfassungsgerichtshofs zur Entscheidung über Anträge, die das Verfahren vor Abschluß des Volksbegehrens betreffen. Nach § 14 Nr. 7 VerfGHG entscheidet der Verfassungsgerichtshof über Einsprüche nach § 41 VlnG. Eine den Einspruch eröffnende Entscheidung des Landesabstimmungsleiters gemäß § 25 VlnG liegt noch nicht vor. Nach § 25 VlnG stellt der Landesabstimmungsleiter das Gesamtergebnis des Volksbegehrens fest. Er prüft dabei, ob die für das Volksbegehren geltenden Vorschriften beachtet sind und stellt fest, ob das Volksbegehren zustande gekommen ist. Daraus folgt, daß der Einspruch erst nach Abschluß des Volksbegehrens statthaft ist. 3. Entgegen der Auffassung der Antragsteller ergibt sich die Zuständigkeit des Verfassungsgerichtshofs auch nicht aus einer analogen Anwendung des § 41 Abs. 1 VlnG. Bei dem Volksbegehren handelt es sich um ein verfassungsrechtliches Verfahren, nämlich um einen Teil des Gesetzgebungsverfahrens (Art. 59 Abs. 2 VvB). Die verfassungsrechtliche Rechtsschutzgarantie bezieht sich indes nicht auf verfassungsrechtliche Streitigkeiten (vgl. auch BVerfGE 13, 54 ). Es kennzeichnet die Verfassungsgerichtsbarkeit im Bund und in den Ländern, daß nicht jede verfassungsrechtliche Streitfrage vor ein Verfassungsgericht gebracht werden kann. Die Zuständigkeit des Verfassungsgerichtshofs ist in den Vorschriften der Verfassung von Berlin und des Verfassungsgerichtshofsgesetzes erschöpfend geregelt. Außerhalb dieses enumerativen Zuständigkeitskatalogs ist der Verfassungsgerichtshof nicht entscheidungsbefugt. Dies stellt keinen Verstoß gegen Art. 15 Abs. 4 VvB bzw. Art. 19 Abs. 4 GG dar. Auch die Verfassung von Berlin garantiert keinen lückenlosen Rechtsschutz in Streitigkeiten verfassungsrechtlicher Art. Eine vorbeugende verfassungsgerichtliche Kontrolle in Fällen der vorliegenden Art hat weder der Verfassungsgeber noch der einfache Gesetzgeber für erforderlich gehalten. Sie ist auch verfassungsrechtlich nicht geboten. Die Begrenzung der Rechtsschutzmöglichkeiten auf das Einspruchsverfahren nach § 41 VlnG ist Ausdruck dessen, daß das Einspruchsverfahren - ähnlich wie das Wahlprüfungsverfahren - als besonderes eigenständiges Instrument und Verfahren der objektiven Rechtskontrolle ausgestaltet ist. Gegenstand der rechtlichen Beurteilung im Einspruchsverfahren ist nicht die Verletzung subjektiver Rechte, sondern die objektive Gültigkeit des festgestellten Abstimmungsergebnisses unter Berücksichtigung der Einhaltung der für das Volksbegehren geltenden Vorschriften. Sollte das Volksbegehren Erfolg haben, stellt sich die Frage der Beachtung der für das Volksbegehren geltenden Vorschriften schon deshalb nicht, weil eine Verletzung dieser Vorschriften dann nicht kausal für das Ergebnis wäre. Sollte das Volksbegehren erfolglos bleiben, weil die erforderliche Zahl der Unterschriften nicht erreicht ist, kommt der Überprüfung der Einhaltung der für das Volksbegehren geltenden Vorschriften besonderes Gewicht zu. Etwaige Verstöße gegen Verfahrensvorschriften können im Einspruchsverfahren vor dem Verfassungsgerichtshof gerügt werden mit der möglichen Konsequenz, daß die Entscheidung des Landesabstimmungsleiters aufgehoben wird und das Volksbegehren wiederholt werden muß. Mit der Zurückweisung des Antrags im Hauptsacheverfahren erledigt sich zugleich der Antrag auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung. Die Kostenentscheidung beruht auf den §§ 33 f. VerfGHG. Dieses Urteil ist unanfechtbar.