114/98

Die Verfassungsbeschwerde wird zurückgewiesen. Das Verfahren ist gerichtskostenfrei. Auslagen werden nicht erstattet. I. Die Beschwerdeführerin studierte an der Hochschule der Künste in Berlin im Fachbereich Bildende Kunst. Mit Schreiben vom 4. Juli 1996 beantragte sie ihre hochschulrechtliche Rückmeldung zum Wintersemester 1996/97 ohne Zahlung der „Rückmeldegebühr“ von 100 DM. Die durch das Haushaltsstrukturgesetz in das Berliner Hochschulgesetz (BerlHG) eingeführte Regelung des § 2 Abs. 8 Satz 2 BerlHG, wonach ab dem Wintersemester 1996/97 bei der Immatrikulation und jeder Rückmeldung Gebühren von 100 DM pro Semester erhoben würden, sei rechtswidrig. Sie verstoße gegen das Äquivalenzprinzip, da die Gebühr in einem erheblichen Missverhältnis zu der von der Hochschule zu erbringenden Leistung stehe und von vornherein als zusätzliche Einnahmequelle des Landes Berlin ausgestaltet worden sei. Sie verstoße ferner gegen das Kostendeckungsprinzip, da die Höhe der Gebühr nicht unter Berücksichtigung des tatsächlich entstehenden Verwaltungskostenaufwands festgelegt worden sei. Eine entsprechende Kostenrechnung habe nicht stattgefunden; nach einer Modellrechnung betrügen die jährlichen Einnahmen aus den Rückmeldegebühren etwa das Fünffache der Kosten. Ferner verstoße die Regelung gegen den Gleichheitsgrundsatz und mangels Staffelung nach den sozialen Belangen der Studenten auch gegen das Sozialstaatsprinzip. Die Hochschule der Künste lehnte den Antrag durch Bescheid vom 10. Juli 1996 ab, weil das Gesetz sie binde. Mit ihrer am 11. Juli 1996 erhobenen Klage zum Verwaltungsgericht Berlin verfolgte die Beschwerdeführerin ihr Begehren weiter und begründete diese ergänzend damit, dass die Höhe der Gebühr auch gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz verstoße, zumal es bei der Zulassung zum Studium und bei dessen Ausübung um ein grundrechtlich verbürgtes Teilhaberecht gehe. Wenn das Gesetz die Erhebung von Studiengebühren ausdrücklich ausschließe, dürfe eine Gebühr weder für die Benutzung der Lehreinrichtungen noch für die Schaffung der organisatorischen und personellen Voraussetzungen des Lehrbetriebs einschließlich der verwaltungstechnischen Einrichtungen erhoben werden. Die Hochschule der Künste beantragte, die Klage abzuweisen. Sie führte aus: Die Klägerin verkenne das Gesetz, wenn sie meine, die Gebühr werde „für“ jede Rückmeldung erhoben. Nach dessen Wortlaut werde die Gebühr „bei“ jeder Rückmeldung erhoben. Das Gesetz beschreibe nicht den Zweck der Gebühr, sondern den Zeitpunkt ihrer Erhebung. Sie solle den Gegenwert für die Benutzung besonderer Einrichtungen der Hochschule, nämlich des Immatrikulations- und Prüfungsamtes darstellen, das mit den Einrichtungen der Lehrveranstaltungen nichts zu tun habe. Die Kosten dieser Einrichtung überstiegen die Gebühreneinnahmen beträchtlich. Das Verwaltungsgericht hat die Klage durch Urteil vom 11. September 1996 abgewiesen. Gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts legte die Beschwerdeführerin Berufung ein, mit der sie ihr Klageziel weiter verfolgte. Zu Unrecht nehme das Verwaltungsgericht an, dass das Kostendeckungsprinzip keine Anwendung finde. Sich von diesem Prinzip zu lösen, bedürfe wegen des schwerwiegenden Grundrechtseingriffs schon nach dem Grundsatz des Gesetzesvorbehalts ausdrücklicher gesetzlicher Normierung. Da die Rückmeldung nur etwa 20% des Aufgabenbereichs des Immatrikulations- und Prüfungsamtes ausmache, die Gebühreneinnahmen aber nahezu die Höhe der Gesamtausgaben des Amtes erreichten, sei das Kostendeckungsprinzip verletzt. Weiter sei die gesetzliche Regelung verfassungswidrig, weil sie gegen das im Rahmen von Art. 12 Abs. 1 GG zu berücksichtigende Abwägungsverbot verstoße. Es liege ein Ermittlungs- und Bewertungsdefizit vor. Durch Urteil vom 20. Januar 1998 wies das Oberverwaltungsgericht Berlin die Berufung zurück. Die Gebührenregelung verstoße nicht gegen Bundes- oder Landesverfassungsrecht; sie stehe formell und inhaltlich mit höherrangigem Recht im Einklang. Der Landesgesetzgeber sei für die Gebührenregelung zuständig, da sie in die Annexkompetenz zur Kulturhoheit falle, zu der das Hochschulwesen gehöre, und die nach Art. 70 Abs. 1 GG Sache der Länder sei. Die in § 2 Abs. 8 Satz 2 BerlHG enthaltene Gebührenregelung sei auch mit materiellem Verfassungsrecht vereinbar. Auch wenn Bundes- und Landesverfassungsrecht den Gebührenbegriff nicht abschließend geprägt hätten, gelte doch, dass Gebühren öffentlichrechtliche Geldleistungen seien, die aus Anlass individuell zurechenbarer öffentlicher Leistungen dem Gebührenschuldner auferlegt werden. Die in § 2 Abs. 8 Satz 2 BerlHG normierte Abgabe entspreche dem. Zwischen dieser Geldleistung einerseits und der Rückmeldung andererseits bestehe eine gebührenrechtliche Verknüpfung. Maßgeblicher Aspekt für den Gebührentatbestand sei bei der Rückmeldung die gebotene Vorgangsbearbeitung; daher sei sie Bearbeitungs- bzw. Verwaltungsgebühr. Damit handele es sich nicht um eine Steuer. Die Bestimmung in § 2 Abs. 10 BerlHG, dass Studiengebühren nicht erhoben würden, schließe die Einführung von Immatrikulations- und Rückmeldegebühren nicht aus. Innerhalb des Rahmens von Gesetzgebungskompetenz und rechtsstaatlichen Bestimmtheitsanforderungen habe der Gesetzgeber einen weiten Gestaltungsspielraum bei der Entscheidung, welche individuell zurechenbaren öffentlichen Leistungen er einer Gebührenpflicht unterwerfen und welche Gebührensätze er hierfür aufstellen wolle. Allgemeine Grenzen ergäben sich aus dem Gleichheitssatz und aus dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Diese Grenzen seien hier eingehalten. Ein verfassungsrechtlicher Verstoß gegen den allgemeinen Gleichheitssatz liege nicht vor, da der Gesetzgeber insofern eine besonders weitgehende Freiheit habe. Allgemeine Grenzen ergäben sich aus dem Gleichheitssatz und aus dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Diese Grenzen seien eingehalten. Immatrikulation und Rückmeldungsbearbeitung seien für Studenten prinzipiell vorteilhaft, weil dadurch ihre Hochschulzugehörigkeit manifestiert werde und sich ihnen mittelbar Privilegien eröffneten. Eine willkürliche Ungleichbehandlung der Gebührenschuldner untereinander sei dadurch ausgeschlossen, dass Studenten grundsätzlich und in gleicher Höhe von 100 DM je Semester herangezogen würden. Art. 3 Abs. 1 GG verbiete, Gebühren völlig unabhängig von den Kosten der gebührenpflichtigen Staatsleistung festzusetzen. Das bedeute aber nicht, dass die Gebührenhöhe durch die Leistungskosten in der Weise begrenzt sein müsste, dass die Gebühren die Kosten nicht über- oder unterschreiten dürfen. Die Höhe von Gebühren sei durch die Kostenhöhe nicht abstrakt vorgeprägt. Nur müsse der Bemessungsmaßstab am Zweck der Kostendeckung als solchem ausgerichtet sein. Der Festbetrag halte sich im Rahmen mutmaßlichen Leistungsaufwandes; Personal- und Sachkosten im Bereich von 100 DM seien bald erreicht. Auch ohne nähere Ermittlung und Aufschlüsselung entferne sich der Gebührenbetrag hiervon nicht derart, dass jeder Bezug zum Kostendeckungszweck aufgehoben wäre. Auch wenn die Gebühr die Leistungskosten übersteige, läge Willkür nicht vor. Die gesetzliche Erhebung von Gebühren bei Immatrikulation und Rückmeldung in Höhe von 100 DM je Semester stehe ferner mit den Geboten des verfassungsrechtlichen Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes (im engeren Sinne) im Einklang, demzufolge die mit der Gebührenregelung verfolgten Zwecke nicht außer Verhältnis zu der dem Bürger auferlegten Gebühr stehen dürften. Gemäß dem Äquivalenzprinzip dürften die Gebühren in keinem Missverhältnis zu der von der öffentlichen Hand gebotenen Leistung stehen. Begründung und Fortschreibung der Hochschulzugehörigkeit als gebührenrechtsrelevantem Individualerfolg der öffentlichen Sonderleistung komme bedeutender Wert zu. Neben dem Gewinn des korporationsrechtlichen Hochschulstatus eröffne sich eine Vielzahl mittelbarer Vergünstigungen auf sozialem, kulturellem und fiskalischem Gebiet sowie im Bereich des täglichen Bedarfs, denen von Fall zu Fall unterschiedlicher monetärer Wert zukomme. Die Bemessung sei mit dem Äquivalenzprinzip vereinbar, weil der Gebührenbetrag nicht so hoch sei, dass er beim Betroffenen Überlegungen auslöse, ob er sich die Rückmeldung wegen der damit verbundenen Kosten erlauben könne. Bei einer Gebührenhöhe von weniger als 17 DM monatlich könne eine prohibitive Wirkung nicht angenommen werden. Das Äquivalenzprinzip gebiete nicht, die Gebühr so zu bemessen, dass das Gesamtaufkommen nicht höher sei als die Gesamtaufwendungen für die gebührenpflichtigen Leistungen. Die Rechtmäßigkeit der Gebührenregelung des § 2 Abs. 8 Satz 2 BerlHG scheitere auch nicht am Kostendeckungsprinzip, denn aus dem Wesen der Gebühr lasse sich eine allgemeine Geltung dieses Bemessungsprinzips auf Verfassungsebene nicht herleiten. Es gelte nur nach Maßgabe einfachen Rechtes und stehe daher zur Disposition des Gebührengesetzgebers. Die Rückmeldegebühr verstoße auch nicht gegen Art. 12 Abs. 1 GG, aus dem sich kein Anspruch auf einen beitragsfreien Hochschulbesuch ergebe. Eine objektive Berufszulassungsschranke könne in einer Gebührenregelung nur dann gesehen werden, wenn der Gebührenbetrag so hoch wäre, dass sich eine beträchtliche Zahl von Studenten exmatrikulieren lassen müsse. Davon könne keine Rede sein. Die Erhebung der Gebühr stelle keinen Eingriff in die Wissenschaftsfreiheit nach Art. 5 Abs. 3 GG und wegen der geringen Höhe der Gebühr auch keinen Verstoß gegen das Sozialstaatsprinzip dar. Das Oberverwaltungsgericht ließ die Revision gegen sein Urteil nicht zu. Gegen die Nichtzulassung legte die Beschwerdeführerin am 18. Mai 1998 Nichtzulassungsbeschwerde ein, die sie wie folgt begründete: Die Beschwerde sei wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zuzulassen; das OVG sei hinsichtlich der Zulassung der Revision im übrigen auch an die Zulassung der Berufung durch das Verwaltungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung und damit für das gesamte Rechtsmittelverfahren gebunden; das OVG sei nicht ordnungsgemäß besetzt gewesen. Durch Beschluss vom 13. Oktober 1998, zugestellt am 2. November 1998, wies das Bundesverwaltungsgericht die Nichtzulassungsbeschwerde zurück. Die Begründung der Berufungszulassung durch das Verwaltungsgericht binde das Revisionsgericht nicht im Rahmen der Prüfung, ob ein Grund für die Zulassung der Revision vorliegt. Das Bundesverwaltungsgericht wäre nur durch eine Zulassung der Revision seitens des Berufungsgerichts gebunden. Die Besetzungsrüge sei unbegründet. Hinsichtlich des Zulassungsgrundes der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) genüge die Nichtzulassungsbeschwerde nicht den Darlegungsanforderungen des § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO. Diesbezüglich sei die Beschwerde bereits unzulässig. Die Darlegung des Zulassungsgrundes setze die Formulierung mindestens einer bestimmten, höchstrichterlich noch ungeklärten und für die Revisionsentscheidung erheblichen Rechtsfrage des revisiblen Rechts und außerdem die Angabe voraus, worin die allgemeine, über den Einzelfall hinausgehende Bedeutung bestehen soll. Daran fehle es der Begründung. Die Beschwerdeführerin habe der Berufungsbegründung lediglich ihre eigene Auslegung des irrevisiblen Landesrechts entgegen gesetzt und keine ungeklärte Rechtsfrage formuliert. Insoweit die Beschwerde pauschal auf die „Unvereinbarkeit mit bundesverfassungsrechtlichen Grundsätzen“, „die Verletzung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit, des Vorbehaltes des Gesetzes und die Verletzung des Gleichheitssatzes ...., ebenso die Unvereinbarkeit mit Europarecht“ verweise, verkenne sie den Unterschied zwischen der Begründung einer bereits zugelassenen Revision und der Begründung einer Nichtzulassungsbeschwerde. Auch eine irgendwie greifbare bundesverfassungsrechtliche Frage zu Art. 12 Abs. 1 GG lasse sich den Ausführungen der Beschwerdebegründung nicht entnehmen. Lediglich das Vorbringen im Zusammenhang mit der Gebührenbefreiung ausländischer, insbesondere EU-Studenten hätte die Nichtzulassungsbeschwerde begründen können. Sie sei allerdings für die Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts nicht maßgeblich gewesen, da diese unterschiedliche Behandlung für das Wintersemester 1996/97 noch nicht gegolten habe. Mit der gegen das Urteil des Oberverwaltungsgerichts am 18. Dezember 1998 erhobenen Verfassungsbeschwerde rügt die Beschwerdeführerin die Verletzung der Grundrechte aus Art. 7 Abs. 1, Art. 10 Abs. 1, Art. 20 Abs. 1 und Art. 36 VvB und Art. 12 Abs.1 GG. § 2 Abs. 8 Satz 2 BerlHG stelle die einzige Verwaltungsgebühr im Lande Berlin dar, bei der der Gesetzgeber vom sonst geltenden Kostendeckungsprinzip in einer Weise abweiche, die mit Art. 10 Abs. 1 VvB nicht vereinbar sei. Weiter berücksichtige das Oberverwaltungsgericht nicht hinreichend, dass die Rückmeldegebühr in Höhe von pauschal 100 DM die Prinzipien der grundgesetzlichen Finanzverfassung, wie die bundesstaatliche Verteilung der Gesetzgebungs- und Ertragskompetenz für das Steuerwesen und das Gebot der Belastungsgleichheit der Abgabenpflichtigen verletze. Nichtsteuerliche Abgaben müssten sich am Prinzip der Kostendeckung orientieren. Nach der amtlichen Begründung für § 2 Abs. 8 Satz 2 BerlHG und der Funktion des Haushaltstrukturgesetzes sei der Zweck der Rückmeldegebühr, generell Einnahmen für den Landeshaushalt zu erzielen. Das zeige sich auch aus dem Fehlen auch nur annäherungsweiser Berechnungen der tatsächlichen Kosten für die Rückmeldung. Auch das Urteil des Oberverwaltungsgerichts gehe insofern nur von Mutmaßungen aus, wenn es davon spreche, dass die Gebührenhöhe sich im Rahmen des mutmaßlichen Leistungsaufwandes halte und Personal- und Sachkosten im Bereich von 100 DM bald erreicht seien. Die Gebühr orientiere sich daher nicht am Prinzip der Kostendeckung. Die Höhe der Gebühr könne auch nicht dadurch gerechtfertigt werden, dass durch sie ein bestimmtes Verhalten gesteuert werden solle. Insofern enthalte die gesetzliche Regelung keine Aussagen. Die Rückmeldegebühr sei in einer Höhe festgelegt, die den aus der Bearbeitung der Rückmeldung entstehenden Verwaltungsaufwand um ca. das fünffache übersteige. Damit verfehle die Rückmeldegebühr das Gebot der Kostenbezogenheit. Weiter sei § 2 Abs. 8 Satz 2 BerlHG auch kompetenzwidriges Landesrecht. Schließlich stelle die Rückmeldegebühr auch einen Eingriff in das Recht auf Bildung des Art. 20 Abs. 1 VvB dar. Dem Abgeordnetenhaus von Berlin, dem Senat von Berlin und dem Oberverwaltungsgericht Berlin ist Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben worden. II. Die Verfassungsbeschwerde ist unzulässig. 1. Soweit die Verletzung von Art. 36 VvB gerügt wird, ergibt sich die Unzulässigkeit schon daraus, dass Art. 36 VvB nur eine Norm des objektiven Rechts ist, auf die eine Verfassungsbeschwerde nicht gestützt werden kann (siehe VerfGH, Beschluss vom 18. Juni 1998 - VerfGH 104/97, 104 A/97 - LVerfGE 8, 62 ). Der Verfassungsgerichtshof des Landes Berlin orientiert sich als Prüfungsmaßstab an der Verfassung von Berlin, nicht aber am Grundgesetz. Daher ist die Verfassungsbeschwerde, soweit sie sich auf eine Verletzung des Grundgesetzes (hier Art. 12 Abs. 1 GG) stützt, ebenfalls unzulässig. 2. Die Verfassungsbeschwerde ist aber auch hinsichtlich der übrigen Rügen unzulässig, denn die Beschwerdeführerin hat den Rechtsweg nicht in der gebotenen Weise ausgeschöpft (§ 49 Abs. 2 Satz 1 VerfGHG). a) Die Zulässigkeit scheitert nicht daran, dass im Rahmen der der Verfassungsbeschwerde vorausgehenden verwaltungsgerichtlichen Verfahren auch schon ein Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts ergangen ist. Dies wäre nur dann der Fall, wenn das Bundesverwaltungsgericht nach zugelassener Revision materiellrechtlich zulasten der Beschwerdeführerin entschieden hätte. b) Die Verfassungsbeschwerde ist vielmehr deshalb unzulässig, weil der Rechtsweg vor Anrufung des Verfassungsgerichtshofs nicht ausgeschöpft war (§ 49 Abs. 2 VerfGHG). Die Verfassungsbeschwerde kann grundsätzlich erst nach Erschöpfung des Rechtsweges erhoben werden, wobei ein möglicher Rechtsweg auch tatsächlich beschritten werden muss. Dazu gehört die Verpflichtung des Beschwerdeführers, ein zulässiges Rechtsmittel rechtzeitig einzulegen. Zur Erschöpfung des Rechtsweges gehört grundsätzlich auch eine gesetzlich vorgesehene Beschwerde gegen die Nichtzulassung der Revision nach Maßgabe der jeweils einschlägigen Verfahrensvorschriften (vgl. zum Bundesrecht ebenso BVerfG, u.a. Beschluss vom 15. Mai 1963 - 2 BvR 106/93 - BVerfGE 16, 124 ; zum Landesverfassungsrecht Beschluss vom 18. Juni 1998 - VerfGH 56/97 - LVerfGE 8, 59 ). Der Grundsatz der Subsidiarität der Verfassungsbeschwerde ist Ausdruck des Vorrangs der Fachgerichte. Es obliegt den Fachgerichten, einfachrechtliche Vorschriften auszulegen und die zur Anwendung der Vorschriften erforderlichen Ermittlungen sowie die Würdigung des Sachverhalts vorzunehmen (vgl. VerfGBbg, Beschluss vom 20. Oktober 1994 - VfGBbg 12/94 - LVerfGE 2, 193 ). Das Verfassungsgericht dagegen kann die ihm zugewiesene Aufgabe, den Schutz des Verfassungsrechts, nur dann erfüllen, wenn das Fachgericht zuvor den Sachverhalt ausreichend ermittelt und seine Rechtsauffassungen zu den entscheidungserheblichen Vorschriften dargelegt hat (siehe BVerfGE 68, 376 m.w.N.). Aus der Subsidiarität folgt jedoch nicht nur die verfahrensrechtliche Verpflichtung, mögliche Rechtsbehelfe einzulegen, sondern auch die materielle Verpflichtung, die im Gesetz angelegten Möglichkeiten zu nutzen und insbesondere bereits den Instanzgerichten verfassungsrechtliche Einwendungen vorzutragen. Dem Erfordernis der Erschöpfung des Rechtsweges ist daher auch dann nicht genügt, wenn ein Grundrechtsverstoß im Instanzenzug nicht nachgeprüft werden kann, weil er nicht in einer den Anforderungen der maßgeblichen Verfahrensvorschriften genügenden Form gerügt worden ist (LVerfGE 8, 59 a.a.O.) So liegen die Dinge hier. Die Beschwerdeführerin hat zwar die Grundrechtsverstöße in allen Instanzen gerügt. Sie hat auch gegen die Nichtzulassung der Revision im Urteil des Oberverwaltungsgerichts form- und fristgerecht die Nichtzulassungsbeschwerde zum Bundesverwaltungsgericht eingelegt. Nach den Feststellungen des Bundesverwaltungsgerichts in seinem Beschluss vom 13. Oktober 1998 war die Nichtzulassungsbeschwerde jedoch insoweit unzulässig, als in ihr der Zulassungsgrund der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) geltend gemacht wird, weil die Beschwerdeführerin die Darlegungsanforderungen gemäß § 133 Abs. 2 Nr. 3 VwGO verkannt hat. Mit den materiell-rechtlichen Erwägungen der Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts hat sich der Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts somit in keiner Weise auseinandergesetzt. Dazu hätte allein das Revisionsverfahren, nicht aber die Entscheidung über die Zulassung der Revision Gelegenheit gegeben. Das zulässige Rechtsmittel ist aus prozessualen Gründen zurückgewiesen worden. Die Beschwerdeführerin hätte also ihre verfassungsrechtlichen Rügen mit der Nichtzulassungsbeschwerde in einer den Erfordernissen des § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO entsprechenden Weise vorbringen müssen, die dem Bundesverwaltungsgericht die Zulassung der Revision und im Revisionsverfahren die Klärung auch der verfassungsrechtlichen Fragen ermöglicht hätte. Nachdem die Fachgerichtsbarkeit somit nicht zu den einfachgesetzlichen und verfassungsrechtlichen Fragen abschließend judiziert hat, ist der Rechtsweg nicht ausgeschöpft. Die Kostenentscheidung beruht auf den §§ 33, 34 VerfGHG. Dieser Beschluss ist unanfechtbar.