21/15

Leitsatz: Art 59 Abs 3 Satz 2 VvB verpflichtet zur Übersendung von "Gesetzentwürfen des Senats" an das Abgeordnetenhaus. Referentenentwürfe werden davon nicht erfasst. 1. Der Antrag wird zurückgewiesen. 2. Das Verfahren ist gerichtskostenfrei. 3. Auslagen werden nicht erstattet. I. Die Antragstellerin - die Piratenfraktion im Abgeordnetenhaus von Berlin - begehrt die Feststellung, dass die Rechte des Abgeordnetenhauses durch die unterbliebene Zuleitung des Referentenentwurfs eines Gesetzes verletzt worden sind. Im Februar 2011 erstellte die Senatsverwaltung für Inneres und Sport einen Referentenentwurf eines Gesetzes über E-Government- und Organisationsfragen (Berliner E-Government-Gesetz – EGovG Bln). Diesen Entwurf übersandte der Staatssekretär für Inneres am 4. März 2011 dem Vorsitzenden des Ausschusses für Verwaltungsreform, Kommunikations- und Informationstechnik des Abgeordnetenhauses. Zu einem Beschluss des Abgeordnetenhauses über den Entwurf kam es bis zur Neuwahl und Neukonstituierung des Abgeordnetenhauses am 27. Oktober 2011 nicht. Im Hinblick auf das bevorstehende Inkrafttreten des Gesetzes zur Förderung der elektronischen Verwaltung sowie zur Änderung weiterer Vorschriften (EGovG Bund) am 1. August 2013 wurde der Entwurf des EGovG Bln in der Senatsverwaltung für Inneres und Sport überarbeitet. Mit Schreiben vom 27. Juni 2013 übersandte der Staatssekretär für Sport und Verwaltung der Senatskanzlei und den Senatsverwaltungen den überarbeiteten Referentenentwurf mit Stand 13. Juni 2013 gem. § 39 der Gemeinsamen Geschäftsordnung der Berliner Verwaltung - Besonderer Teil (GGO II) in der zu diesem Zeitpunkt geltenden Fassung. Auch dem Berliner Beauftragten für Datenschutz und Informationsfreiheit sowie Gewerkschaftsvertretern des öffentlichen Dienstes und dem Allgemeinen Blinden- und Sehbehindertenverein wurde der Referentenentwurf vom 13. Juni 2013 zugeleitet. Dieser war weder innerhalb der Senatsverwaltung für Inneres und Sport abgestimmt oder schlussgezeichnet, noch wurde er von den anderen Senatsressorts mitgezeichnet, noch hatte der Senat ihn zur Kenntnis genommen oder beschlossen. Auf eine kleine Anfrage des Mitglieds des Abgeordnetenhauses (MdA) Dr. W. (Drs. 17/12860) übersandte der Senator für Inneres und Sport am 30. Dezember 2013, eingegangen beim Abgeordnetenhaus am 14. Januar 2014, eine Übersicht über die bisherigen Gesetzesvorhaben des Senats in der laufenden Legislaturperiode und die Einzelheiten zu den erfolgten Beteiligungen nach §§ 41, 42 GGO II. Der Entwurf zum EGovG Bln war darin nicht aufgeführt. Auf die weitere Frage, ob die Gesetzentwürfe jeweils auch gleichzeitig oder zuvor an das Abgeordnetenhaus gem. Art. 59 der Verfassung von Berlin - VvB - zugeleitet worden seien, antwortete der Senator, Art. 59 Abs. 3 Satz 2 VvB werde mit §§ 41, 42 GGO II umgesetzt. Die Vorschrift stelle insoweit keine inhaltlich abweichende Beteiligungsvorschrift dar, sondern sei Ausgangspunkt für die vorgenannten Verwaltungsvorschriften der GGO II. Der Berliner Beauftragte für Datenschutz und Informationsfreiheit erwähnte den Referentenentwurf vom 13. Juni 2013 in seinem am 2. April 2014 vorgelegten Jahresbericht 2013. Am 10. November 2014 stellte MdA Dr. W. einen auf § 3 Abs. 1 des Berliner Informationsfreiheitsgesetzes gestützten Antrag auf Überlassung des Referentenentwurfs des EGovG Bln vom 13. Juni 2013 sowie seiner aktuellen Fassung. Die Senatsverwaltung für Inneres und Sport lehnte den Antrag mit Bescheid vom 25. November 2014 ab, soweit er sich auf die aktuelle Fassung bezog. Der Entwurf sei derzeit Gegenstand der Willensbildung in der Senatsverwaltung für Inneres und Sport sowie zwischen den Senatsverwaltungen. Den Referentenentwurf vom 13. Juni 2013 überließ die Senatsverwaltung MdA Dr. W. und teilte hierzu mit, dieser und vorangegangene Entwürfe seien unter anderem interessierten Verbänden zur Stellungnahme zur Verfügung gestellt worden, um die Wirkungen geplanter Festlegungen für die Bürger besser einschätzen zu können. Nach Schlusszeichnung am 19. November 2014 gab der Senator für Inneres und Sport einen Entwurf für das EGovG Bln zur Mitzeichnung durch die anderen Senatsressorts frei. Auf die schriftliche Anfrage des MdA Dr. W. vom 8. Dezember 2014 (Drs. 17/15119), warum der Referentenentwurf für das EGovG Bln vom 13. Juni 2013 nicht dem Abgeordnetenhaus zugeleitet worden sei, antwortete der Staatssekretär für Sport und Verwaltung für den Senat am 19. Dezember 2014, bisher habe der Senat keinen Gesetzentwurf beraten oder gar beschlossen. Bei der Übermittlung an einzelne Verbände und andere Bundes- und Landesverwaltungen sei immer klargestellt worden, dass es sich nicht um einen Gesetzentwurf des Senats handele, dem ein abgeschlossenes Mitzeichnungsverfahren und ein Senatsbeschluss zu Grunde liegen müssten. Nach Abschluss der Beteiligungen aller Senatsressorts durch das vorgeschriebene Mitzeichnungsverfahren, der Beteiligung des Rats der Bürgermeister und Einholung weiterer Stellungnahmen werde der Senat eine Initiative für das EGovG Bln beschließen und anschließend in das Abgeordnetenhaus einbringen. Am 18. Februar 2015 hat die Antragstellerin das vorliegende Organstreitverfahren eingeleitet. Sie meint, sie habe die Frist zur Einleitung des Organstreitverfahrens gewahrt. Diese habe nämlich frühestens mit Bekanntgabe des Bescheids der Senatsverwaltung für Inneres und Sport vom 25. November 2014 an MdA Dr. W. bzw. mit der Beantwortung der schriftlichen Anfrage (Drs. 17/15119) am 19. Dezember 2014 zu laufen begonnen. Der Antrag sei auch begründet. Art. 59 Abs. 3 Satz 2 VvB müsse dahingehend ausgelegt werden, dass hierunter auch Referentenentwürfe fielen. Für dieses Verständnis der Verfassung spreche auch § 41 Abs. 3 GGO II in der damals geltenden Fassung vom 15. März 2005, der § 39 Abs. 3 der GGO II i. d. F. vom 8. September 2015 entspreche. Beide Vorschriften konkretisierten lediglich die verfassungsrechtlich verbürgte Verpflichtung zur Zuleitung von Gesetzentwürfen an das Abgeordnetenhaus. Die Antragstellerin beantragt, festzustellen, dass der Antragsgegner die Rechte des Abgeordnetenhauses von Berlin aus Art. 59 Abs. 3 Satz 2 der Verfassung von Berlin durch die unterbliebene Zuleitung des Referentenentwurfs eines Gesetzes über E-Government- und Organisationsfragen (Berliner E-Government-Gesetz) vom 13. Juni 2013 verletzt hat. Der Antragsgegner beantragt, den Antrag zurückzuweisen. Er ist der Auffassung, der Antrag sei möglicherweise verfristet. Der Antragstellerin dürfte aufgrund der Antwort vom 30. Dezember 2013 auf die kleine Anfrage (Drs. 17/12860) bereits im Januar 2014 bekannt gewesen sein, dass der Referentenentwurf nicht dem Abgeordnetenhaus zugeleitet worden sei. Dem Jahresbericht 2013 des Berliner Beauftragten für Datenschutz und Informationsfreiheit habe sie zudem die Versendung an diesen entnehmen können. Jedenfalls sei der Antrag unbegründet. Referentenentwürfe unterfielen nicht dem Anwendungsbereich von Art. 59 Abs. 3 Satz 2 VvB. Die Beteiligung der Spitzenorganisationen der Gewerkschaften und Berufsverbände sei aufgrund der gesetzlichen Beteiligungspflichten aus § 83 des Landesbeamtengesetzes bzw. § 53 des Beamtenstatusgesetzes i. V. m. der Kooperationsvereinbarung Dienstrecht erfolgt. Diese Vorgehensweise entspreche § 41 Abs. 4 GGO II in der damals geltenden Fassung vom 15. März 2005. Eine vermeintliche Verletzung von § 41 Abs. 3 GGO II a. F. führe auch nicht zu einem Verstoß gegen Art. 59 Abs. 3 Satz 2 VvB. II. Der Antrag hat keinen Erfolg. Er ist zulässig (1.), aber unbegründet (2.). 1. Der nach Art. 84 Abs. 2 Nr. 1 der Verfassung von Berlin - VvB -, § 14 Nr. 1 des Gesetzes über den Verfassungsgerichtshof - VerfGHG - statthafte Antrag ist nicht verfristet. Er musste binnen sechs Monaten gestellt werden, nachdem die beanstandete Maßnahme oder Unterlassung dem Antragsteller bekanntgeworden war (§ 37 Abs. 3 VerfGHG). Geht es, wie hier, um ein Unterlassen, wird die Frist in Gang gesetzt, wenn der Antragsgegner sich erkennbar und eindeutig weigert, in der Weise tätig zu werden, wie es der Antragsteller für erforderlich hält (Beschluss vom 20. Juni 2014 - VerfGH 51/13 - abrufbar unter www.gerichtsentscheidungen.berlin-brandenburg.de, Rn. 33 m. w. N.). Nach diesen Maßgaben ist der Antrag fristgerecht gestellt worden. a) Die Frist begann nicht am 14. Januar 2014 mit Eingang der Antwort des Senats beim Abgeordnetenhaus auf die kleine Anfrage des MdA Dr. W. (Drs. 17/12860) zu laufen. Darin wird der streitgegenständliche Referentenentwurf nicht genannt. Aus dem weiteren Umstand, dass der antwortende Senator mitgeteilt hat, Art. 59 Abs. 3 Satz 2 VvB weiche inhaltlich nicht von § 41 Abs. 3 GGO II in der damals geltenden Fassung vom 15. März 2005 ab, konnte ein objektiver Empfänger in Verbindung mit der unterbliebenen Aufzählung des Gesetzentwurfs des EGovG Bln nur den (unzutreffenden) Schluss ziehen, dass es hierzu kein konkretes Gesetzesvorhaben mit Anhörung beteiligter Fachkreise und Verbände seit Beginn der Legislaturperiode gegeben habe. § 41 Abs. 3 Satz 1 GGO II a. F., wonach Gesetzentwürfe nach § 41 Abs. 1, die den beteiligten Fachkreisen oder Verbänden zur Anhörung übermittelt werden, gleichzeitig den Fraktionen des Abgeordnetenhauses zuzuleiten sind, erfasst nämlich auch Referentenentwürfe im Vorfeld eines Gesetzentwurfs des Senats als Kollegialorgan (vgl. Muster 30 zu § 41 Abs. 3 GGO II a. F.; abrufbar unter: https://www.berlin.de/sen/inneres/buerger-und-staat/verfassungs-und-verwaltungsrecht/geschaeftsordnung-der-berliner-verwaltung/muster-ggo-ii/artikel.30095.php). Dies ergibt sich zum einen daraus, dass § 41 Abs. 1 Satz 1 GGO II a. F. und § 39 Abs. 1 Satz 1 GGO II i. d. F. vom 8. September 2015 die Vorbereitung von Gesetzentwürfen ausdrücklich miteinbeziehen. Zum anderen stellen § 41 Abs. 1 Satz 2 GGO II a. F. und § 39 Abs. 1 Satz 2 GGO II n. F. den Zeitpunkt, die Art und den Umfang der Anhörung in das Ermessen des federführenden Mitglieds des Senats. b) Die Frist begann auch nicht mit Vorlage des Jahresberichts 2013 des Berliner Datenschutzbeauftragten am 2. April 2014 zu laufen. Der - mit dem Entwurfsdatum nur in einer Fußnote enthaltenen - Erwähnung des Referentenentwurfs konnte der objektive Betrachter in der Lage der Antragstellerin keine eindeutige Weigerung der Zuleitung des Entwurfs durch den Antragsgegner an das Abgeordnetenhaus entnehmen. c) Die sichere Kenntnis vom Unterbleiben der Zuleitung des Referentenentwurfs an das Abgeordnetenhaus erlangte die Antragstellerin damit frühestens mit Bekanntgabe des Bescheids der Senatsverwaltung für Inneres und Sport vom 25. November 2014 bzw. durch Eingang der Antwort des Staatssekretärs zu Frage 1 der schriftlichen Anfrage (Drs. 17/15119) beim Abgeordnetenhaus am 29. Dezember 2014. In beiden Fällen wahrte die Einleitung des Organstreitverfahrens am 18. Februar 2015 die Sechsmonatsfrist aus § 37 Abs. 3 VerfGHG. 2. Der Antrag ist unbegründet. Die unterbliebene Zuleitung des Referentenentwurfs eines EGovG Bln vom 13. Juni 2013 verletzt nicht die Rechte des Abgeordnetenhauses von Berlin aus Art. 59 Abs. 3 Satz 2 VvB. Gem. Art. 59 Abs. 3 Satz 2 VvB sind Gesetzentwürfe des Senats spätestens zu dem Zeitpunkt, zu dem betroffene Kreise unterrichtet werden, auch dem Abgeordnetenhaus zuzuleiten. Die Auslegung dieser Verfassungsnorm ergibt, dass das Tatbestandsmerkmal „Gesetzentwürfe des Senats“ Referentenentwürfe nicht erfasst. a) Der Wortlaut lässt allerdings verschiedene Auslegungen zu. Gemeint sein könnten sowohl Entwürfe, die vom Senat von Berlin als Kollegialorgan bereits im Wege einer Senatsvorlage behandelt worden sind (vgl. § 7 Abs. 1, Abs. 2 GGO II), als auch Entwürfe im Vorfeld der gemeinsamen Befassung. b) Die Entstehungsgeschichte der Vorschrift spricht hingegen für ein Verständnis der Norm, dass die Zuleitung an das Abgeordnetenhaus nach Art. 59 Abs. 3 Satz 2 VvB nur bei einer vorhergehenden Befassung des Kollegialorgans zu erfolgen hat. Absatz 3 des Art. 59 VvB ist erst durch eine Ergänzung des früheren Art. 45 VvB in die Berliner Verfassung eingefügt worden. Im Schlussbericht der Enquete-Kommission „Verfassungs- und Parlamentsreform“ vom 18. Mai 1994 wird hierzu ausgeführt, es sei unklar geblieben, wann die Unterrichtungspflicht beginnen solle. So müsse geklärt werden, ob schon Entwürfe der federführenden Senatsverwaltung bei Vorlage an den Rat der Bürgermeister oder erst danach vom Senat endgültig beschlossene Vorlagen der Öffentlichkeit präsentiert werden müssten (Abghs-Drs. 12/4376, S. 22). Dem Verfassungsgeber war danach bewusst, dass der Wortlaut des Art. 59 Abs. 3 VvB nicht eindeutig ist. Er nennt als mögliche Anknüpfungspunkte für das Entstehen der Informationspflicht das Vorliegen eines Entwurfs der federführenden Senatsverwaltung bei Vorlage an den Rat der Bürgermeister oder eine vom Senat endgültig beschlossene Vorlage und setzt damit jedenfalls eine Kenntnisnahme des Gesetzentwurfs durch den Senat voraus. Die Enquete-Kommission nimmt in ihrer Begründung erkennbar Bezug auf den in Abschnitt III der GGO II geregelten Verkehr mit dem Senat. Nach § 13 Abs. 1 der damals geltenden GGO II vom 29. November 1988, zuletzt geändert durch Verwaltungsvorschrift vom 17. August 1993 (DBl. I S. 358), der § 7 Abs. 1 GGO II der aktuellen Fassung und § 11 Abs. 1 der Geschäftsordnung des Senats von Berlin - GO-SvB - entspricht, ist dem Senat in Angelegenheiten, die durch den Senat zu entscheiden oder förmlich zur Kenntnis zu nehmen sind, von den zuständigen Mitgliedern des Senats eine Vorlage zu machen. Nach § 15 Abs. 6 GGO II vom 29. November 1988 bzw. § 9 Abs. 5 Satz 1 GGO II der ab 2005 geltenden Fassungen ist im Beschlussentwurf dem Senat eine Entscheidung darüber vorzuschlagen, welchen sachlichen Inhalt der beantragte Beschluss des Senats haben soll (Nr. 1), ob, zu welchem Zeitpunkt und ggf. zu welchem späteren Zeitpunkt die Angelegenheit dem Abgeordnetenhaus oder anderen Stellen unterbreitet werden soll (Nr. 2) und von welchem Mitglied des Senats der Beschluss federführend zu bearbeiten ist und welche Mitglieder des Senats ggf. an der Bearbeitung zu beteiligen sind (Nr. 3). Wird dem Senat vorgeschlagen, vor seiner Entscheidung eine Stellungnahme des Rats der Bürgermeister einzuholen (§ 23 GGO II a. F. bzw. § 16 GGO II n. F.), ist im Beschlussentwurf zu Nr. 1 vorzusehen, dass der Senat von der Vorlage Kenntnis nimmt, die Vorlage erst dem Rat der Bürgermeister zu unterbreiten ist und die Beschlussfassung über die Vorlage zurückgestellt wird, bis die Stellungnahme des Rats der Bürgermeister vorliegt, § 15 Abs. 5 Satz 2 GGO II a. F. bzw. § 9 Abs. 5 Satz 2 GGO II n. F. Dagegen enthalten die Verfassungsmaterialien keinen Verweis auf § 50 Abs. 3 der GGO II i. d. F. vom 29. November 1988, die bereits zum Zeitpunkt der Einführung der Verfassungsnorm eine mit § 41 Abs. 3 GGO II i. d. F. vom 15. März 2005 bzw. § 39 Abs. 3 GGO II i. d. F. vom 8. September 2015 inhaltsgleiche Regelung enthielt. c) Die systematische Auslegung bestätigt schließlich, dass unter „Gesetzentwürfe des Senats“ i. S. v. Art. 59 Abs. 3 Satz 2 VvB nur solche des Kollegialorgans zu verstehen sind. Die Vorschrift in Art. 59 Abs. 3 VvB folgt unmittelbar auf die Regelung in Art. 59 Abs. 2 VvB, die die Träger des Gesetzesinitiativrechts benennt. Nach allgemeiner Ansicht können Gesetzesvorlagen des Senats nicht von einem einzelnen Mitglied, sondern nur vom Senat als Kollegium aufgrund eines Senatsbeschlusses (§ 10 Nr. 3 GO-SvB) eingebracht werden (vgl. Michaelis-Merzbach, in: Driehaus [Hrsg.], VvB, 3. Auflage 2009, Art. 59 Rn. 5; Lemmer, in: Pfennig/Neumann [Hrsg.], VvB, 3. Auflage 2000, Art. 59 Rn. 5). Dem steht nicht entgegen, dass Art. 59 Abs. 2 VvB den Begriff „Gesetzesvorlagen“ und Art. 59 Abs. 3 Satz 2 VvB den Terminus „Gesetzentwürfe“ verwendet. In beiden Fällen geht es nämlich um (Teil-)Ergebnisse des Gesetzgebungsprozesses, die das Kollegialorgan Senat zu verantworten hat, wie die Vorschrift in beiden Fällen durch den Begriff „Senat“ zum Ausdruck bringt. Es ist nichts dafür ersichtlich, dass im einen Fall der Senat als Kollegialorgan und im anderen als Summe der Gesetzgebungsvorbereitungen aller Senatsverwaltungen gemeint sein könnte. Vielmehr spricht die Verwendung desselben Wortes in derselben Vorschrift dafür, den Begriff jeweils in gleicher Weise als Bezugnahme auf ein Tätigwerden des Kollegialorgans zu verstehen. Auch die Informationspflicht aus Art. 50 VvB, die ebenfalls die Stärkung der parlamentarischen Kontrolle bezweckt (vgl. Enquete-Kommission „Verfassungs- und Parlamentsreform“, Schlussbericht vom 18. Mai 1994 zur Vorgängerreglung in Art. 34 a VvB, Abghs-Drs. 12/4376, S. 16), obliegt schließlich dem Senat als Kollegium (vgl. Korbmacher, in: Driehaus [Hrsg.], a. a. O., Art. 50 Rn. 2; Lemmer, in: Pfennig/Neumann [Hrsg.], a. a. O., Art. 50 Rn. 2). Nach Art. 50 Abs. 1 Satz 1 VvB unterrichtet der Senat das Abgeordnetenhaus frühzeitig und vollständig über alle in seine Zuständigkeit fallenden Vorhaben von grundsätzlicher Bedeutung sowie gem. Art. 50 Abs. 2 VvB über Gesetzesvorhaben des Bundes und über die Angelegenheiten der Europäischen Union, soweit er an ihnen mitwirkt. Dem Ergebnis steht nicht entgegen, dass § 41 Abs. 3 GGO II i. d. F. vom 15. März 2005 bzw. § 39 Abs. 3 GGO II i. d. F. vom 8. September 2015 eine Verpflichtung zur Zuleitung an die Fraktionen des Abgeordnetenhauses bereits im Stadium der Vorbereitung von Gesetzentwürfen enthält. Die Regelungen der GGO II ergehen durch von der Verwaltung zwar selbstverständlich ebenfalls zu befolgende Verwaltungsvorschriften. Für die systematische Auslegung einer Verfassungsnorm sind aber lediglich die gleichrangigen Verfassungsregelungen zu berücksichtigen (vgl. zum Bundesrecht: BVerfG, Beschluss vom 9. Februar 1996 - 2 BvQ 6/95 -, BVerfGE 92, 130 = juris Rn. 11, 14; Urteil vom 3. März 2004 - 1 BvR 2378/98, 1 BvR 1084/99 -, BVerfGE 109, 279 = juris Rn. 134). d) Die an Sinn und Zweck orientierte Auslegung führt zu keinem anderen Ergebnis. Aus der Begründung der Enquete-Kommission ergibt sich zwar, dass Art. 59 Abs. 3 Satz 2 VvB zukünftig verhindern sollte, dass „Verbände“ eher von Gesetzesvorhaben Kenntnis erlangen als die Abgeordneten selbst. Bezweckt war damit eine Aufwertung des Parlaments (vgl. Enquete-Kommission „Verfassungs- und Parlamentsreform“, Zwischenbericht vom 21. April 1993, Abghs-Drs. 12/2733, S. 6, und Schlussbericht vom 18. Mai 1994, Abghs-Drs. 12/4376, S. 21 f.). Dies führt jedoch nicht dazu, dass auch Referentenentwürfe vor einer förmlichen Senatsbefassung von Art. 59 Abs. 3 Satz 2 VvB erfasst werden. Der Verfassungsgeber hat diese Überlegungen - wie dargestellt - dahingehend relativiert, dass die Vorschrift nur das Kollegialorgan verpflichtet. III. Die Kostenentscheidung beruht auf § 33 Abs. 1 und § 34 Abs. 2 des Gesetzes über den Verfassungsgerichtshof. Eine Auslagenerstattung kommt nicht in Betracht. Mit dieser Entscheidung ist das Verfahren vor dem Verfassungsgerichtshof abgeschlossen.