1 VB 15/16

Leitsatz: 1. Art. 2 Abs. 1 LV in Verbindung mit Art. 7 Abs. 4 GG ist nicht verletzt, wenn die Anerkennung privater Schulen und damit ihre Berechtigung zur Verleihung von Zeugnissen, die denen öffentlicher Schulen gleichgestellt sind, voraussetzt, dass die Lehrer in der Regel die Anstellungsfähigkeit für das ihrer Tätigkeit entsprechende Lehramt an öffentlichen Schulen besitzen müssen. 2. Eine solche Voraussetzung bedeutet keine Ungleichbehandlung privater Schulen gegenüber öffentlichen Schulen. Die Verfassungsbeschwerde wird als unbegründet zurückgewiesen. I. Die Beschwerdeführerin rügt die Verletzung von Rechten aus Art. 2 Abs. 1 LV in Verbindung mit Art. 7 Abs. 4 GG und Art. 3 Abs. 1 GG im Zusammenhang mit der Verweigerung der Anerkennung einer von ihr getragenen beruflichen Ersatzschule. Sie hält das zunächst in Nr. 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f VVPSchG, inzwischen in § 10 Abs. 2 Nr. 1 Buchst. f PSchG aufgenommene Erfordernis, wonach eine Anerkennung voraussetzt, dass die Lehrer in der Regel die Anstellungsfähigkeit für das ihrer Tätigkeit entsprechende Lehramt an öffentlichen Schulen besitzen müssen, für verfassungswidrig. 1. Die Beschwerdeführerin ist Trägerin einer genehmigten beruflichen Ersatzschule, der „Akademie für Kommunikation, Privates Berufskolleg für Grafik-Design mit Sitz in Ulm“ (BKGD). Nachdem ihrem Antrag auf Anerkennung der Schule nicht entsprochen wurde, erhob sie eine hierauf gerichtete Klage. Sowohl vor dem Verwaltungsgericht Sigmaringen (Urteil vom 20.1.2015 - 4 K 4232/13) als auch dem Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Beschluss vom 7.1.2016 - 9 S 1128/15) blieb ihr der Erfolg versagt. Die nunmehr mit der Verfassungsbeschwerde angegriffenen Entscheidungen führen aus, dass kein Anspruch auf staatliche Anerkennung aus Art. 7 Abs. 4 GG bestehe; selbst die gesetzlichen Voraussetzungen für eine staatliche Anerkennung lägen nicht vor, weil an der BKGD lediglich zwei von achtundzwanzig Lehrern im öffentlichen Schuldienst anstellungsfähig seien. Es sei jedenfalls verfassungsrechtlich zulässig, wenn § 10 Abs. 1 PSchG in Verbindung mit Nr. 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f VVPSchG für die Verleihung der Eigenschaft einer anerkannten Ersatzschule verlange, dass die Lehrer in der Regel die Anstellungsfähigkeit für das ihrer Tätigkeit entsprechende Lehramt an öffentlichen Schulen besäßen. 2. Mit ihrer Verfassungsbeschwerde macht die Beschwerdeführerin eine Verletzung ihrer Rechte aus Art. 2 Abs. 1 LV in Verbindung mit Art. 7 Abs. 4 GG und aus Art. 2 Abs. 1 LV in Verbindung mit Art. 3 Abs. 1 GG geltend. 3. Zu der Verfassungsbeschwerde hat das Ministerium für Kultus, Jugend und Sport namens der Landesregierung Stellung genommen und die Auffassung vertreten, dass die Anforderungen an die Qualifikation der Lehrkräfte als Voraussetzung der Anerkennung den verfassungsrechtlichen Vorgaben genügen. Die Akten des Ausgangsverfahrens lagen vor. II. Die Verfassungsbeschwerde ist zulässig. 1. Die Beschwerdeführerin ist beschwerdebefugt. Sie macht geltend, durch die angegriffenen Entscheidungen im verwaltungsgerichtlichen Verfahren in ihren Grundrechten aus Art. 2 Abs. 1 LV in Verbindung mit Art. 7 Abs. 4 Satz 1 und Art. 3 Abs. 1 GG verletzt worden zu sein. 2. Der Rechtsweg ist erschöpft, da der angegriffene Beschluss des Verwaltungsgerichtshofs vom 7. Januar 2016 mit weiteren Rechtsmitteln nicht angreifbar war (§ 152 Abs. 1 VwGO). 3. Der Zulässigkeit steht auch nicht entgegen, dass in einem ebenfalls von der Beschwerdeführerin geführten Verfahren eine Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts über die Nichtzulassung der Revision ergangen ist. Jenes Verfahren betraf eine andere von der Beschwerdeführerin getragene Ersatzschule. III. Die Verfassungsbeschwerde ist unbegründet. Das Erfordernis, wonach eine Verleihung der Eigenschaft einer anerkannten Ersatzschule voraussetzt, dass die Lehrkräfte in der Regel die Anstellungsfähigkeit für das ihrer Tätigkeit entsprechende Lehramt an öffentlichen Schulen besitzen, verletzt weder Art. 2 Abs. 1 LV in Verbindung mit Art. 7 Abs. 4 GG (hierzu unter 1.) noch Art. 2 Abs. 1 LV in Verbindung mit Art. 3 Abs. 1 GG (hierzu unter 2.). 1. a) Aus Wortlaut und Sinn von Art. 2 Abs. 1 LV in Verbindung mit Art. 7 Abs. 4 Satz 2 GG folgt keine staatliche Verpflichtung, Ersatzschulen anzuerkennen und ihnen damit die Berechtigung zu verschaffen, Zeugnisse zu erteilen, welche eine „Externenprüfung“ für ihre Schüler ersetzen (vgl. BVerfGE 27, 195 - Juris Rn. 27 ff.). Vielmehr kann der Landesgesetzgeber die Erteilung der Anerkennung von besonderen, über die Genehmigungsvoraussetzungen des Art. 7 Abs. 4 Satz 3 GG hinausgehenden Bedingungen abhängig machen. Das Institut der Anerkennung darf allerdings nicht dazu benutzt werden, die Ersatzschulen zur Anpassung an die öffentlichen Schulen in einem der Sache nach nicht gebotenen Umfang zu veranlassen oder unter Verletzung des Gleichheitsgebots einzelne Privatschulen gegenüber anderen Schulen zu benachteiligen (vgl. BVerfGE 27, 195 - Juris Rn. 39). Es wäre mit Art. 7 Abs. 4 Satz 1 GG nicht zu vereinbaren, wenn die Ersatzschulen ohne sachlichen Grund zur Aufgabe ihrer Selbstbestimmung veranlasst werden würden. b) aa) Für das Verlangen nach Anpassung an die Zugangsvoraussetzungen der öffentlichen Schulen als Bedingung für die Anerkennung hat das Bundesverfassungsgericht entschieden, dass dies nicht sachwidrig ist und es nicht darauf ankommt, ob eine Ersatzschule auch mit anderen Zulassungsverfahren eine zur Erlangung der Berechtigungen ausreichende Ausbildung vermitteln kann (vgl. BVerfGE 27, 195 - Juris Rn. 40). Die Ersatzschule, die ihre Schüler nach den für die öffentliche Schule geltenden Prinzipien auswählt, bietet dem Staat eine besondere Gewähr für einen der öffentlichen Schule entsprechenden Ausbildungserfolg. Der Staat kann deshalb eher auf eine besondere Kontrolle der von diesen Schulen erteilten Berechtigungen verzichten. bb) Entsprechendes gilt für das Erfordernis, wonach die Lehrkräfte einer Ersatzschule in der Regel die Anstellungsfähigkeit für das ihrer Tätigkeit entsprechende Lehramt an öffentlichen Schulen besitzen müssen, wenn die Anerkennung der Schule erfolgen soll. (1) Es ist nicht sachwidrig, wenn für die Anerkennung Anforderungen an die Qualifikation der Lehrkräfte gestellt werden, die grundsätzlich denen bei Lehrkräften an öffentlichen Schulen entsprechen. Die damit verbundene Sicherstellung eines Ausbildungsniveaus, das dem der öffentlichen Schulen angenähert ist, ist ein legitimer Zweck der Anerkennungsvoraussetzungen. Auch durch Anforderungen an die Qualität der Ausbildung der Lehrkräfte lässt sich die für eine Anerkennung wesentliche Vergleichbarkeit der Berechtigungen fördern. Hingegen kommt es nicht darauf an, ob auch andere, für die Ersatzschule möglicherweise weniger belastende Maßnahmen geeignet wären, eine entsprechende Ausbildungsqualität sicher zu stellen. Der Einwand der Beschwerdeführerin, dass Bewerber, die die Anstellungsvoraussetzungen nicht erfüllten, ebenso qualifiziert für die Tätigkeit als Lehrer sein könnten, geht daher ins Leere. Maßgeblich für die verfassungsrechtliche Fragestellung ist lediglich, dass die Anstellungsvoraussetzungen für Lehrer öffentlicher Schulen Regelungen sind, die ein bestimmtes Ausbildungsniveau sicherstellen sollen. An diese Anforderungen für die Anerkennung anzuknüpfen, ist verfassungsrechtlich unbedenklich. Hingegen kommt es nicht darauf an, ob das Abstellen auf andere Anstellungsvoraussetzungen in gleicher Weise zur Sicherung des Ausbildungsniveaus geeignet wäre. Eine empirische Erhebung zu den Auswirkungen des Erfordernisses auf die Qualität der Ausbildung - wie von der Beschwerdeführerin gerügt - ist nicht erforderlich. Auch das Vorbringen der Beschwerdeführerin, wonach die für eine Anstellung bei einer Privatschule in Betracht kommenden Bewerber typischerweise weniger qualifiziert seien, weil nur jene „übrig“ blieben, die aus persönlichen oder sachlichen Gründen weniger geeignet seien und daher nicht in den Landesschuldienst übernommen worden wären, vermag eine Sachwidrigkeit der in Frage stehenden Anerkennungsvoraussetzungen nicht zu begründen. Ungeachtet der Frage, ob dieser Einwand in der Sache zutrifft, bleibt die gesetzgeberische Annahme, wonach die Erfüllung der Anstellungsvoraussetzungen eine Anforderung ist, welche für eine besondere Qualifikation spricht, sachgemäß. Auch Bewerber, die – aus welchen Gründen auch immer – nicht in den Landesschuldienst übernommen werden, verfügen mit der Erfüllung der Anstellungsvoraussetzungen über eine besondere fachliche Qualifikation, die sie von den übrigen Bewerbern unterscheidet. (2) Ebenfalls ungeeignet, das Erfordernis der Anstellungsfähigkeit als Mittel zur Qualitätssicherung in Frage zu stellen, ist der Hinweis der Beschwerdeführerin auf die hohe Zahl von Seiten- und Direkteinsteigern an öffentlichen Schulen. Die Überlegung der Beschwerdeführerin, wonach die Einstellung von Lehrern, die nicht nach den Maßstäben der APrObSchhD ausgebildet worden seien, zeige, dass auch ein Zugriff der Ersatzschulen auf solche Lehrkräfte nicht per se eine Gefährdung der Qualität der Lehrkräfte darstellen könne, greift zu kurz. Zum einen übergeht sie, dass die Einstellung in den Schuldienst an öffentlichen Schulen grundsätzlich nur möglich ist, wenn berufsbegleitend eine laufbahnqualifizierende Zusatzausbildung erfolgt (vgl. § 2 Abs. 1 LVO-KM). Zum anderen bedeutet das Erfordernis der Anstellungsfähigkeit nicht, dass die privaten Schulen regelmäßig nur Lehrer einstellen könnten, die nach den Maßstäben der APrObSchhD ausgebildet worden sind. Vielmehr wird das Erfordernis der Anstellungsfähigkeit in der Praxis des Landes (vgl. hierzu den im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes ergangenen Beschluss des Verwaltungsgerichtshofs vom 24.4.2014 - 9 S 519 -, S. 8) und in der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs (vgl. Urteil vom 24.10.2013 - 9 S 2430/12 -, Juris Rn. 40, 49; Urteil vom 26.3.2015 - 9 S 516/14 -, Juris Rn. 55, 74 ff.) so ausgelegt, dass es auch erfüllt wird, wenn die privaten Schulen Direkteinsteiger einstellen und diese eine § 2 Abs. 1 LVO-KM entsprechende Zusatzausbildung erhalten. Die Auffassung der Beschwerdeführerin, es leuchte nicht ein, dass die Befähigung zum Fachunterricht an einer Berufsfachschule von der Erfüllung der Einstellungsvoraussetzungen für den staatlichen Schuldienst abhängig gemacht werde, geht von unzutreffenden Voraussetzungen aus. Die Beschwerdeführerin legt damit nahe, dass es – um die Einstellungsvoraussetzungen zu erfüllen – notwendig auf ein abgeschlossenes Lehramtsstudium ankomme, was bei den allgemeinbildenden Fächern noch am ehesten zu erfüllen sei, nicht aber für den Fachunterricht. Das ist aber, wie ausgeführt, nicht der Fall. (3) Die Anforderungen an die Qualifikation der Lehrkräfte sind auch nicht deswegen sachwidrig, weil in Baden-Württemberg nach § 10 Abs. 2 Satz 2 PSchG a.F. beziehungsweise § 10 Abs. 4 Satz 2 PSchG n.F. die Schulaufsichtsbehörde über die Zusammensetzung der Prüfungsausschüsse bestimmt und daher ein staatlicher Einfluss auf die Prüfungen verbleibt. Auch in Baden-Württemberg ist mit der Anerkennung ein signifikanter Zuwachs an Autonomie verbunden, was der Verwaltungsgerichtshof in dem angegriffenen Beschluss (S. 11) unter Hinweis auf die Beschlüsse des Bundesverwaltungsgerichts vom 1. Oktober 2015 (6 B 15.15, Juris Rn. 15 f.) und vom 12. Oktober 2015 (6 B 16.15, 6 B 17.15, 6 B 18.15, jeweils Juris Rn. 15 f.) ausgeführt hat. cc) Auch das Vorbringen der Beschwerdeführerin, wonach die Auswahl der Lehrer zum Kernbestand der Privatschulfreiheit gehöre und daher durch Vorgaben für die Qualifikation Art. 2 Abs. 1 LV in Verbindung mit 7 Abs. 4 GG verletzt werde, überzeugt nicht. Dabei kann dahin gestellt bleiben, ob es grundsätzlich einen Kernbereich, für den die Anerkennungsvoraussetzungen prinzipiell keine Vorgaben machen dürfen, gibt. Jedenfalls gehören die hier fraglichen Anforderungen an die Qualifikation der Lehrkräfte nicht hierzu, zumal sie den Grundrechtsträgern eine Auswahlentscheidung belassen. Zudem stellt Art. 7 Abs. 4 Satz 3 GG bereits für die Genehmigung die Voraussetzung auf, dass die wissenschaftliche Ausbildung der Lehrkräfte nicht hinter denen der öffentlichen Schulen zurückstehen darf. Warum im Rahmen der Anerkennung keine weitergehenden Voraussetzungen aufgestellt werden dürfen, erschließt sich daher nicht, zumal die Privatschulfreiheit nicht durch die Anerkennung gewährleistet wird, sondern durch die grundsätzliche Freiheit, (bloß) genehmigte Ersatzschulen zu betreiben. c) Die nunmehr in § 10 Abs. 2 Nr. 1 Buchst. f PSchG enthaltene Anforderung, dass die Lehrer in der Regel die Anstellungsfähigkeit für das ihrer Tätigkeit entsprechende Lehramt an öffentlichen Schulen besitzen müssen, genügt auch dem Gebot, dass der Landesgesetzgeber die zur Verwirklichung der Privatschulfreiheit und der daraus abgeleiteten Schutz- und Fürsorgepflichten des Staates wesentlichen Regelungen selbst zu treffen hat (vgl. hierzu VerfGH, Urteil vom 15.2.2016 - 1 VB 58/14 -, Juris Rn. 65). Die weitere mit der Verfassungsbeschwerde aufgeworfene Frage, ob es für Nr. 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f VVPSchG a.F. eine Ermächtigungsgrundlage gab und diese hinreichend bestimmt war, ist aufgrund der Neufassung des § 10 Abs. 2 PSchG nicht mehr entscheidungserheblich. Eine Aufhebung der angegriffenen Entscheidungen aus diesem Grund könnte dem Klagebegehren der Beschwerdeführerin nicht zum Erfolg verhelfen. Das Erfordernis, wonach in der Regel die Anstellungsfähigkeit vorliegen muss, ist hinreichend bestimmt. Die Voraussetzungen für eine Anstellung als Lehrer an einer öffentlichen Schule ergeben sich – wie der Verwaltungsgerichthof in seinem Urteil vom 26. März 2015 (9 S 516/14 - Juris Rn. 51 ff.) herausgearbeitet hat – aus § 16 LBG und aus der aufgrund von § 16 Abs. 2 LBG erlassenen LVO-KM in Verbindung mit den Regelungen der APrObSchhD. Die beiden zentralen Möglichkeiten – Zweites Staatsexamen oder Direkteinstieg bei begleitender Nachqualifikation – folgen mit hinreichender Klarheit und Bestimmtheit aus § 16 Abs. 1 Nr. 1 LBG, § 1 Abs. 1 LVO-KM in Verbindung mit der APrObSchhD beziehungsweise § 16 Abs. 1 Nr. 2 LBG, § 2 Abs. 1 LVO-KM. Auch die Tatbestandsvoraussetzung, wonach die Anstellungsfähigkeit „in der Regel“ vorliegen muss, ist hinreichend bestimmt und hat zudem in der Verwaltungspraxis mit der Vorgabe einer Zwei-Drittel-Quote eine Konkretisierung erfahren. Allein die Auslegungsbedürftigkeit einer Norm steht ihrer Bestimmtheit nicht entgegen. Es genügt, dass die betreffende Norm auslegungsfähig ist und die Betroffenen die Rechtslage erkennen und ihr Verhalten danach einrichten können (vgl. BVerfGE 84, 133 - Juris Rn. 69; BVerfGE 110, 33 - Juris Rn. 106, 109). Wenn die von den Privatschulen vorzunehmende Nachqualifikation keine nähere gesetzliche Regelung erfährt, begegnet dies ebenfalls keinen verfassungsrechtlichen Bedenken. Es erscheint sachgerecht, wenn die Festlegung in der Hand der sachnäheren Schulverwaltung liegt. Ob die Verwaltung ihrer Aufgabe in einer dem rechtsstaatlichen Gebot der Bestimmtheit und Klarheit entsprechenden Art und Weise nachgekommen ist, bedarf keiner Entscheidung. Die entsprechenden Angriffe der Beschwerdeführerin können weder eine Verfassungswidrigkeit der maßgeblichen gesetzlichen Grundlagen noch der angegriffenen Entscheidungen begründen. Die Regelung des Nr. 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f VVPSchG a.F. beziehungsweise des § 10 Abs. 2 Nr. 1 Buchst. f PSchG n.F. wird durch eine möglicherweise nicht hinreichend bestimmte und vorhersehbare Verwaltungspraxis nicht verfassungswidrig. Die angegriffenen Entscheidungen haben die Praxis der Nachqualifikation nicht zum Gegenstand. Gleiches gilt für die Angriffe der Beschwerdeführerin gegen die Beschränkung des Direkteinstiegs auf die Mangelfächer. Auch die Frage, ob diese in der Verwaltungspraxis vorgenommene Beschränkung überhaupt von den gesetzlichen Regelungen des § 10 Abs. 2 PSchG und dem § 16 Abs. 1 Nr. 2 LBG, § 2 Abs. 1 LVO-KM gedeckt ist, bedarf keiner Entscheidung. 2. Das Erfordernis der Anstellungsfähigkeit begründet auch keine Verletzung von Art. 2 Abs. 1 LV in Verbindung mit Art. 3 Abs. 1 GG. Es fehlt an einer Ungleichbehandlung der privaten Schulen gegenüber den öffentlichen Schulen. Mit dem Erfordernis der Anstellungsfähigkeit wird von den privaten Schulen gerade die Erfüllung der für die öffentlichen Schulen geltenden Anforderungen verlangt. Es begegnet auch keinen Bedenken, wenn die angegriffenen Entscheidungen das Erfordernis der Anstellungsfähigkeit entsprechend der Verwaltungspraxis unter Rückgriff auf die Laufbahnbefähigung konkretisieren. Zwar gibt das Laufbahnrecht unmittelbar nur vor, über welche Qualifikation Lehrkräfte verfügen müssen, um in das Beamtenverhältnis zu gelangen; Lehrer müssen aber nicht zwingend verbeamtet werden (vgl. BVerfGE 119, 247 - Juris Rn. 65). In Baden-Württemberg geht der Weg in das Lehramt indes in aller Regel über die Verbeamtung (vgl. Ebert, Schulrecht Baden-Württemberg, 2013, § 38 SchulG Rn. 1), so dass die Heranziehung der für die Laufbahnbefähigung formulierten Qualifikationsanforderungen der Einstellungspraxis des Landes entspricht. Daneben hat das Land zwar die Möglichkeit, Lehrer im Angestelltenverhältnis und damit gegebenenfalls ohne Laufbahnbefähigung zu beschäftigen. Allerdings sind die öffentlichen Schulen auch insoweit nicht frei in ihrer Einstellungsentscheidung, sondern unterliegen im Hinblick auf die zu fordernde Qualifikation Bindungen aus Art. 33 Abs. 2 GG. Eine rechtfertigungsbedürftige Ungleichbehandlung ergibt sich hieraus zudem deswegen nicht, weil die an einer privaten Schule beschäftigten Lehrer nicht ausnahmslos die Anstellungsfähigkeit für das ihrer Tätigkeit entsprechende Lehramt an öffentlichen Schulen besitzen müssen, sondern nur in der Regel. Nach dem Vortrag des Landes sind zudem lediglich 8,95 % der Lehrer an den öffentlichen beruflichen Schulen sogenannte Nichterfüller (vgl. Schriftsatz vom 27. Oktober 2016, S. 32), so dass erheblich weniger als das den privaten Schulen zugestandene Drittel der Stellen mit solchen Nichterfüllern besetzt ist. Auch der Hinweis der Beschwerdeführerin auf die Möglichkeit des Landes, Direkteinsteiger zu rekrutieren, begründet keine Ungleichbehandlung. Dabei kommt es auf die Frage, in welchem Umfang dies der Fall ist, nicht an, weil es an einer Ungleichbehandlung nicht erst dann fehlt, wenn der Anteil der Direkteinsteiger weniger als das Drittel beträgt, für das die Beschwerdeführerin ohnehin nicht an Anstellungsvoraussetzungen gebunden sein soll. Denn den privaten Schulen wird ebenfalls die Möglichkeit eröffnet, Lehrkräfte, die nicht über das Zweite Staatsexamen verfügen, mit der Rechtsfolge nachzuqualifizieren, dass sie das Erfordernis der Anstellungsfähigkeit erfüllen (detailliert hierzu VGH Bad.-Württ., Urteil vom 26.3.2015 - 9 S 516/14 -, Juris Rn. 74 ff.). Diese Einstellungsmöglichkeit entspricht dem Zugriff der staatlichen Schulen im Wege des Direkteinstiegs, so dass eine Ungleichbehandlung nicht vorliegt. Auch an den staatlichen Schulen ist der Direkteinstieg nur möglich, wenn parallel eine Zusatzqualifikation erworben wird (§ 2 Abs. 1 LVO-KM). Dass die privaten Schulen darauf angewiesen sind, die Nachqualifikation in eigener Regie (und auf eigene Kosten) durchzuführen, begründet keine Ungleichbehandlung. IV. Das Verfahren vor dem Verfassungsgerichtshof ist kostenfrei (§ 60 Abs. 1 Satz 1 VerfGHG). Eine Anordnung der vollen oder teilweisen Erstattung der Auslagen nach § 60 Abs. 4 VerfGHG kommt nicht in Betracht.