VerfGH 51/20

Leitsatz: 1. Das freie Mandat aus Art. 38 Abs. 1 Verf BE ist auf den Schutz der Entscheidungsfreiheit der Abgeordneten gerichtet. Die Regelung in § 14 Abs. 2 i. V. m. Abs. 3 Buchst. a der Verordnung a. F. verlangte, dass der Antragsteller eine mandatsbezogene Tätigkeit glaubhaft machen muss. Im Lichte der Bedeutung des freien Mandats und der Funktionsfähigkeit der Legislative – wie sie auch in der Ausnahmevorschrift in § 1 Abs. 2 der Verordnung zum Ausdruck kam – konnte von dem Antragsteller als Abgeordnetem insoweit nicht mehr verlangt werden, als dass er sich als Abgeordneter ausweist und versichert, dass er mandatsbezogen seine Wohnung verlassen habe. 2. Der Gesetzesvorbehalt aus Art. 64 Abs. 1 Verf BE begründet keine unmittelbaren Organrechte. 3. Art. 64 Abs. 3 S. 1 Verf BE begründet kein Recht des einzelnen Abgeordneten. Der Organstreitantrag und die Verfassungsbeschwerde werden zurückgewiesen. Das Verfahren ist gerichtskostenfrei. Auslagen werden nicht erstattet. I. Der Antragsteller ist Mitglied des Abgeordnetenhauses von Berlin. Er wendet sich gegen eine Verletzung seiner Rechte als Abgeordneter, hilfsweise als Bürger, durch die Verordnung über erforderliche Maßnahmen zur Eindämmung der Ausbreitung des neuartigen Coronavirus SARS-CoV-2 in Berlin vom 22. März 2020 in der Fassung vom 2. April 2020 unter Berücksichtigung der Zweiten Verordnung zur Änderung der SARS-CoV-2- Eindämmungsmaßnahmenverordnung vom 9. April 2020 - im Folgenden: Verordnung. Am 13. April 2020 hat der Antragsteller beim Verfassungsgerichtshof ein Organstreitverfahren eingeleitet, hilfsweise Verfassungsbeschwerde erhoben. Mit gleichem Schreiben hat er einen Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung gestellt, den der Verfassungsgerichtshof mit Beschluss vom 17. April 2020 (VerfGH 51 A/20) abgelehnt hat. Der Antragsteller trägt Folgendes vor: Die Verordnung sei insgesamt nicht von der gesetzlichen Grundlage im Infektionsschutzgesetz gedeckt, da nicht angenommen werden könne, dass alle ihre Adressaten mit überwiegender Wahrscheinlichkeit Krankheitserreger aufgenommen hätten. Grundlage der Verordnung könne gemäß Art. 64 Abs. 1 Verfassung von Berlin - VvB - nur ein vom Abgeordnetenhaus des Landes Berlin erlassenes Gesetz sein, welches nicht vorliege. Die Verletzung des Prinzips des Gesetzesvorbehalts könne jedenfalls im Verfassungsbeschwerdeverfahren zulässigerweise geltend gemacht werden. Im Hinblick auf die Grundrechtseingriffe durch die Verordnung sei zudem die Wesentlichkeitstheorie ignoriert worden. Insbesondere liege ein faktisches Berufsverbot für Hunderttausende vor. Überdies fehle es an der Klarheit der Regelungen der Verordnung. In § 14 Abs. 1 der Verordnung werde die Handlungsfreiheit der Abgeordneten – und aller Bürger – massiv eingeschränkt, und es werde allein dem Ermessen der Ordnungsbehörden überlassen, ob Gründe zum Verlassen der Wohnung vorlägen und damit eine Glaubhaftmachung ausreichend sein soll. Dies stelle bezüglich § 14 Abs. 3a Var. 2 der Verordnung einen Eingriff in das freie Mandat aus Art. 38 Abs. 4 VvB dar. Zugleich könne diese Regelung der Verordnung einen Eingriff in das Zeugnisverweigerungsrecht der Abgeordneten aus Art. 51 VvB – und gleichermaßen aller anderen mit einem Zeugnisverweigerungsrecht ausgestatteten Personen – darstellen, wenn diese zur Glaubhaftmachung der Mandats- oder Berufsbezogenheit im Sinne des § 14 der Verordnung glaubhaft machen sollen, dass sie entsprechend aktuell tätig sind. Ferner würden gerade im Einzelhandel gleichheitswidrige Unterscheidungen durch die Verordnung vorgenommen. Schließlich sei das Übermaßverbot missachtet worden. Eine offenbar zeitlich unbeschränkte Einschränkung der Handlungsfreiheit dahingehend, dass Grundrechtsträger nicht selbst bestimmen könnten, mit wem sie in ihrer eigenen Wohnung Umgang pflegen, sei ein derart weitgehender Eingriff, dass er nicht verhältnismäßig sein könne. Die Verordnung hätte zudem nach Artikel 64 Abs. 3 VvB unverzüglich dem Abgeordnetenhaus zur Kenntnisnahme vorgelegt werden müssen. Der Antragsteller beantragt, festzustellen: 1. die Verordnung verletzt ihn in seinen Rechten aus Artikel 38 der Verfassung von Berlin, 2. die Verordnung ist mit Artikel 64 Abs. 1 der VvB unvereinbar, da eine gesetzliche Ermächtigung zum Erlass dieser Verordnung nicht vorliegt, 3. die Antragsgegner haben ihn in seinen Rechten aus der Verfassung von Berlin dadurch verletzt, dass sie es unterlassen haben, die Verordnung nach Artikel 64 Abs. 3 VvB unverzüglich dem Abgeordnetenhaus zur Kenntnisnahme vorzulegen. Der Verfassungsgerichtshof hat den Antragsgegnern und dem Abgeordnetenhaus von Berlin Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben. II. Die Entscheidung ergeht ohne mündliche Verhandlung, da der Verfassungsgerichtshof einstimmig auf sie verzichtet, § 24 Abs. 1 des Gesetzes über den Verfassungsgerichtshof - VerfGHG -. A. Die Anträge im Organstreit sind teils unzulässig, teils offensichtlich unbegründet. 1. Der Antrag zu 1. ist offensichtlich unbegründet. Die in § 14 Abs. 2 i. V. m. Abs. 3 Buchst. a der Verordnung enthaltene Verpflichtung, eine mandatsbezogene Tätigkeit glaubhaft zu machen, stellt insbesondere keinen Verstoß gegen das freie Mandat aus Art. 38 Abs. 4 VvB dar. Gemäß Art. 38 Abs. 4 VvB sind die Abgeordneten an Aufträge und Weisungen nicht gebunden und nur ihrem Gewissen unterworfen. Dieses Recht schützt Abgeordnete vor parlamentarischer und außerparlamentarischer Beschränkung bei der Wahrnehmung des Mandates. Es ist auf den Schutz der Entscheidungsfreiheit der Abgeordneten gerichtet (vgl. Beschluss vom 22.11.2005 - VerfGH 53/05 -, Rn. 44; Driehaus, in Driehaus, VvB, 2020, 4. Aufl., Art. 38 Rn. 13; Butzer, in BeckOK, GG, 42. Edition, 2019, Art. 38 Rn. 122). Die Regelung in § 14 Abs. 2 i. V. m. Abs. 3 Buchst. a der Verordnung verlangte, dass der Antragsteller eine mandatsbezogene Tätigkeit glaubhaft machen muss. Im Lichte der Bedeutung des freien Mandats und der Funktionsfähigkeit der Legislative – wie sie auch in der Ausnahmevorschrift in § 1 Abs. 2 der Verordnung zum Ausdruck kam – konnte von dem Antragsteller als Abgeordnetem insoweit nicht mehr verlangt werden, als dass er sich als Abgeordneter ausweist und versichert, dass er mandatsbezogen seine Wohnung verlassen habe. Eine weitergehende Kontrolle auch nur der Plausibilität seiner Erklärung hatte zu unterbleiben. Auch der von dem Antragsteller außerdem befürchtete Eingriff in sein Zeugnisverweigerungsrecht aus Art. 51 Abs. 2 VvB drohte nicht. Das Zeugnisverweigerungsrecht berechtigt den Abgeordneten, Angaben über Personen, die ihm in seiner Eigenschaft als Abgeordneter Mitteilung gemacht haben, und die Herausgabe von Schriftstücken, die ihm in seiner Eigenschaft als Abgeordneter anvertraut wurden, zu verweigern. Da er, wie ausgeführt, nur zur Versicherung des Mandatsbezuges des Verlassens seiner Wohnung ohne weitere Angaben verpflichtet war, betraf die angegriffene Regelung in Bezug auf seine mandatsbezogenen Tätigkeiten nicht die Offenbarung von Informationen, die von dem Zeugnisverweigerungsrecht erfasst sind. 2. Der Antrag zu 2. ist mangels Antragsbefugnis unzulässig. Die mit diesem Antrag begehrte Feststellung einer Verletzung von Art. 64 Abs. 1 VvB zielt für sich genommen schon nicht auf eine Verletzung von Organrechten, da der Gesetzesvorbehalt aus Art. 64 Abs. 1 VvB nicht unmittelbar ein Organrecht statuiert. Sofern es dem Antragsteller darum geht, legislative Beteiligungs- oder Entscheidungsbefugnisse des Abgeordnetenhauses (vgl. hierzu Beschluss vom 21. März 2003 - VerfGH 6/01 -, Rn. 75 ff.) geltend zu machen, fehlt es an einem Recht des einzelnen Abgeordneten. Die Organrechte des Abgeordnetenhauses kann der Antragsteller auch nicht prozessstandschaftlich für dieses geltend machen (Urteil vom 22. November 2005 - VerfGH 217/04 -, Rn. 38; Michaelis/Rind, in: Driehaus, VvB, 4. Aufl., 2020, Art. 84 Rn. 11). 3. Der Antrag zu 3. ist ebenfalls mangels Antragsbefugnis unzulässig. Auch hier macht der Antragsteller mit Art. 64 Abs. 3 S. 1 VvB allenfalls ein Recht des Abgeordnetenhauses, jedenfalls aber nicht ein Recht des einzelnen Abgeordneten geltend. Die Organrechte des Abgeordnetenhauses kann der Antragsteller auch nicht prozessstandschaftlich für dieses geltend machen. Nach der in Bezug genommenen Vorschrift in Art. 64 Abs. 3 S. 1 VvB sind Rechtsverordnungen, wie die angegriffene Verordnung, dem Abgeordnetenhaus unverzüglich zur Kenntnisnahme vorzulegen. B. Hinsichtlich der Verfassungsbeschwerde kann dahinstehen, ob sie zulässigerweise hilfsweise erhoben werden konnte und inwieweit noch ein Rechtsschutzbedürfnis besteht, nachdem die angegriffene Verordnung durch die Vierte bis Achte Verordnung zur Änderung der SARS-CoV-2-Eindämmungsmaßnahmenverordnung vom 21. und 28. April sowie vom 7., 12. und 19. Mai 2020 geändert wurde. Jedenfalls ist sie schon aus anderen Gründen unzulässig. 1. Hinsichtlich des Antrags zu 1. ist die Verfassungsbeschwerde keine statthafte Verfahrensart. Das in Art. 38 Abs. 4 VvB garantierte freie Mandat ist ein Recht, das dem Antragsteller aus seinem Status als Abgeordneter zukommt (vgl. oben zu A.1. sowie Driehaus, in: Ders., VvB, 4. Aufl., 2020, Art. 38 Rn. 15 m. w. N.). In allen Fragen, die seinen Abgeordnetenstatus betreffen, ist der Antragsteller auf den Weg des Organstreitverfahrens verwiesen. Die Verfassungsbeschwerde ist den Bürgerinnen und Bürgern zur Verfolgung ihrer verfassungsrechtlich garantierten Rechte gegen den Staat gegeben, sie ist kein Mittel zur Austragung von Meinungsverschiedenheiten zwischen Staatsorganen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 5. Mai 2011 - 2 BvR 2599/10 -, juris Rn. 9). 2. Hinsichtlich des Antrags zu 2. fehlt es an der Beschwerdebefugnis gemäß § 49 Abs. 1 VerfGHG. Danach kann jedermann mit der Behauptung, durch die öffentliche Gewalt des Landes Berlin in einem seiner in der Verfassung von Berlin enthaltenen Rechte verletzt zu sein, die Verfassungsbeschwerde erheben. Der Grundsatz des Gesetzesvorbehalts vermittelt isoliert kein solches subjektives Recht. Die Rüge der Verletzung des Gesetzesvorbehalts kann mit der Verfassungsbeschwerde nur im Zusammenhang mit der Geltendmachung eines – etwa mangels Gesetzesgrundlage nicht gerechtfertigten – Eingriffs in Grundrechte vorgebracht werden (nicht anders auch im vom Antragsteller angeführten Beschluss vom 25. März 1999 - VerfGH 35/97 -, Rn. 10 f.: Geltendmachung des Eigentumsrechts). 3. Auch hinsichtlich des Antrags zu 2. fehlt es an der Beschwerdebefugnis. Allenfalls vermittelt Art. 64 Abs. 3 Satz 1 VvB ein Organrecht des Abgeordnetenhauses (s. oben zu A.3.), jedenfalls aber kein Grundrecht. 4. Darüber hinaus hat der Antragsteller keine ausdrücklichen Anträge gestellt. In Auslegung der Begründung zu seinen Anträgen erscheint es zwar nicht ausgeschlossen, dass er mit der Verfassungsbeschwerde auch Verletzungen der Handlungs-, Bewegungs- und Berufsfreiheit geltend machen will. Allerdings fehlt es insoweit an hinreichenden Darlegungen. Der Antragsteller hat teils seine Selbstbetroffenheit nicht substantiiert dargelegt, teils nicht die konkreten angegriffenen Normen der Verordnung benannt. § 49 Abs. 1 und § 50 VerfGHG setzen voraus, dass der Antragsteller hinreichend deutlich die konkrete Möglichkeit darlegt, er könne durch die beanstandete Maßnahme der öffentlichen Gewalt des Landes Berlin in einem seiner in der Verfassung von Berlin enthaltenen Rechte verletzt sein. Damit soll der Verfassungsgerichtshof eine zuverlässige Grundlage für die weitere Behandlung des Verfahrens erhalten (Beschlüsse vom 1. Juli 2015 - VerfGH 95/15, 95 A/15 - Rn. 9, und vom 11. Novem-ber 2015 - VerfGH 89/15 - Rn. 10). Wenn es sich, wie hier, um eine Rechtssatzverfassungsbeschwerde handelt, die also gegen eine Norm gerichtet ist, sind die angegriffenen Vorschriften genau zu bezeichnen (Beschluss vom 14. Mai 2014 - VerfGH 151/11 - Rn. 108) und ein Antragsteller muss substantiiert darlegen, dass er durch die einzelnen angegriffenen Rechtsvorschriften selbst betroffen ist (Beschluss vom 14. Mai 2014 - VerfGH 151/11 -, Rn. 103). III. Die Kostenentscheidung beruht auf den §§ 33, 34 VerfGHG. Mit dieser Entscheidung ist das Verfahren vor dem Verfassungsgerichtshof abgeschlossen. Die Entscheidung ist einstimmig ergangen.