7 K 348/97

Tenor Der Bescheid des Beklagten vom 19. April 1996 in Gestalt des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung Köln vom 24. Januar 1997 wird aufgehoben. Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens. Das Urteil ist hinsichtlich der Kostenentscheidung vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger zuvor Sicherheit in derselben Höhe leistet. 1 Tatbestand: 2 Die Klägerin wendet sich gegen die Heranziehung zu Vermessungskosten durch den Beklagten. 3 Am 29. April 1985 erhielt der Beklagte als Öffentlich bestellter Vermessungsingenieur den Auftrag einer Firma Z., das Grundstück Gemarkung G1 im Wege der Sonderung nach einem Ausführungsplan zu teilen. Dieses Grundstück stand im Eigentum der Klägerin und ihres mittlerweile verstorbenen Bruders. Es war mit notariellem Vertrag vom 10. April 1985 an die Firma Z., zu deren Gunsten zunächst eine Auflassungsvormerkung in das Grundbuch eingetragen wurde, verkauft worden. 4 Der erste Arbeitsschritt der Sonderung nach einem Ausführungsplan wurde mit der Aufnahme der Grenzniederschrift am 27. August 1986 abgeschlossen. Zu diesem Termin ließen sich die Klägerin und ihr Bruder durch Herrn M. vertreten, der für sie die Zustimmung zur Bildung der neuen Grundstücke erteilte. Im September 1986 wurde die Aufteilung des Flurstückes G2 in das Liegenschaftskataster übernommen. 5 Wegen dieses Ersten Arbeitsabschnitts der Sonderung richtete der Beklagte einen Kostenbescheid an die Firma Z., wie es bei Aufnahme der Grenzniederschrift zwischen den Beteiligten vereinbart worden war. Zahlungen erfolgten hierauf jedoch nicht. Die Firma Z. fiel Anfang 1987 in Konkurs. 6 Im Jahr 1988 erhielt der Beklagte von der Arbeitsgemeinschaft H. den Auftrag, die unterbrochenen Vermessungsarbeiten für eine Sonderung wiederaufzunehmen. Unter dem Datum des 15. November 1988 richtete der Beklagte einen Kostenbescheid für weitere Arbeitschritte im Rahmen der Sonderung an die Arbeitsgemeinschaft. Mit Schreiben vom 21. November 1988 teilte Herr H. dem Beklagten mit, die in Rechnung gestellte Leistung komme nur der Klägerin und ihrem Bruder als Grundstückseigentümern zu Gute und müsse deshalb auf diese umgeschrieben werden. Daraufhin richtete der Beklagte unter Beifügung dieses Schreiben am 23. November 1988 einen entsprechenden Bescheid an die Klägerin und ihren Bruder. Unter dem Datum des 1. Dezember 1988 teilte Herr H. dem Beklagten mit, dass nach Rücksprache mit den Gründstückseigentümern eine hälftige Kostenteilung zwischen Arbeitsgemeinschaft und Eigentümern vereinbart worden sei. Entsprechend dieser Vereinbarung zahlte die Klägerin und ihr Bruder die Hälfte des mit Bescheid vom 23. November 1988 geforderten Betrages. 7 Mit Kostenbescheid vom 19. April 1996 nahm der Beklagte die Klägerin und ihren Bruder auf Zahlung der zunächst gegenüber der Firma Z. festgesetzten Vermessungskosten (Gebühren und Auslagen) für den Ersten Arbeitsabschnitt der Sonderung in Höhe von 18.832,40 DM in Anspruch. Der hiergegen am 25. April 1996 erhobene Widerspruch wurde mit Widerspruchsbescheid der Bezirksregierung Köln vom 24. Januar 1997 als unbegründet zurückgewiesen. 8 Die Klägerin und ihr Bruder haben am 6. Februar 1997 Klage erhoben. Zu deren Begründung tragen sie vor, dass der mit dem angefochtenen Bescheid geltend gemachte Anspruch gemäß § 20 des Gebührengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (GebG NRW) Ende 1989 verjährt sei. Des Weiteren sei der Anspruch aufgrund des Zeitablaufes und des Umstandes, dass dem Beklagten ihre Eigentümerposition von Anfang an bekannt gewesen sei, verwirkt. Der Beklagte habe durch Anmeldung der streitigen Forderung zum Konkurs diese weiterhin nur gegenüber der Firma Z. realisieren wollen. 9 Die Klägerin, die nach dem Tod ihres Bruders das Verfahren zugleich für diesen als Erbin fortführt, beantragt, 10 den Bescheid des Beklagten vom 19. April 1996 in Gestalt des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung Köln vom 24. Januar 1997 aufzuheben. 11 Der Beklagte beantragt, 12 die Klage abzuweisen. 13 Er trägt vor, der Anspruch sei nicht verjährt. Die Fälligkeit trete gegenüber jedem Gesamtschuldner gesondert erst mit Bekanntgabe der Kostenentscheidung an diesen - hier durch Übersendung des Bescheides vom 19. April 1996 - ein. Des Weiteren sei der Anspruch auch nicht verwirkt. Er habe im Jahr 1986 keine Kenntnis von der fortbestehenden Eigentümerposition der Klägerin und deren Bruders gehabt. Hierüber sei er erst im Frühjahr 1996 von Herrn H. informiert worden. Im Übrigen fehle es für eine Verwirkung an einem entsprechenden Zeitablauf. Die Sonderung sei mit dem ersten Arbeitsabschnitt nicht beendet worden. Es handele sich vielmehr um ein einheitliches Verfahren, welches erst mit Einreichung der Vermessungsschriften am 16. Mai 1995 abgeschlossen worden sei. 14 Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und des beigezogenen Widerspruchsvorgangs Bezug genommen. 15 Entscheidungsgründe: 16 Die zulässige Anfechtungsklage, über die die Kammer mit Einverständnis der Beteiligten gemäß § 101 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) ohne mündliche Verhandlung entscheidet, ist begründet. 17 Der Bescheid des Beklagten vom 19. April 1996 in der Fassung des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung Köln vom 24. Januar 1997 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). 18 Der mit dem angefochtenen Bescheid geltend gemachte Anspruch auf Zahlung von Gebühren und Auslagen ist verwirkt. 19 Rechtsgrundlage des Bescheides sind die §§ 1, 13 Abs. 1 der Berufsordnung für die Öffentlich bestellten Vermessungsingenieure/Öffentlich bestellten Vermessungsingenieurinnen in Nordrhein-Westfalen (ÖbVermIngBO NRW) in der Fassung vom 15. Dezember 1992 (GV NRW S. 524) in Verbindung mit §§ 1, 2, 10 der Kostenordnung für die Öffentlich bestellten Vermessungsingenieure/Öffentlich bestellten Vermessungsingenieurinnen in Nordrhein-Westfalen (ÖbVermIngKO NRW) in der Fassung vom 26. Mai 1993 (GV NRW S. 289) in Verbindung mit Nr. 11.211 des Gebührenverzeichnisses der Gebührenordnung für die Vermessungs- und Katasterbehörden in Nordrhein-Westfalen (VermGebO NRW) vom 26. April 1973 (GV NRW S. 308) in der Fassung der Fünften Änderungsverordnung vom 12. Oktober 1983 (GV NRW S. 432). 20 Hiernach kann der Beklagte als Beliehener für Sonderungsarbeiten, die Aufgabe der Landesvermessung sind (§ 5 Abs. 1 Nr. 2 VermKatG NRW), Gebühren nach den Regelungen der §§ 10 bis 14 und 16 bis 22 GebG NRW durch Verwaltungsakt erheben. 21 Ob auf dieser Grundlage für den am 27. August 1986 mit Aufnahme der Grenzniederschrift abgeschlossenen Ersten Arbeitsabschnitt der Sonderung gegenüber der Klägerin und ihrem Bruder ein Kostenanspruch in der geltend gemachten Höhe entstanden ist, kann offenbleiben, da ein solcher Anspruch jedenfalls nach den auch im öffentlichen Recht geltenden Grundsätzen von Treu und Glauben verwirkt ist. 22 Der Kostenanspruch ist zwar nicht verjährt. Die dreijährige Verjährungsfrist nach § 20 Abs. 1 Satz 1 GebG NRW begann erst nach Erlass des Kostenbescheides am 19. April 1996 mit Ablauf des Jahres 1996. Dies ergibt sich aus § 20 Abs. 1 Satz 2 GebG NRW in Verbindung mit dessen § 17. Nach § 20 Abs. 1 Satz 2 GebG NRW beginnt die Verjährungsfrist mit Ablauf des Kalenderjahres, in dem der Anspruch fällig geworden ist. Die Fälligkeit tritt gemäß § 17 GebG NRW erst mit der Bekanntgabe der Kostenentscheidung an den Kostenschuldner ein. Diese ist aber erst im April 1996 erfolgt. 23 Soweit die Klägerin der Auffassung ist, die Bekanntgabe der Kostenentscheidung an die Firma Z. im Jahr 1986 habe auch ihr gegenüber die Fälligkeit ausgelöst und damit die Verjährungsfrist in Lauf gesetzt, kann dem nicht gefolgt werden. Die Verjährungsfrist beginnt gegenüber dem jeweiligen Kostenschuldner erst dann zu laufen, wenn diesem gegenüber durch die Bekanntgabe des entsprechenden Bescheides die Fälligkeit der Kostenentscheidung herbeigeführt worden ist. Dies ergibt sich zum einen bereits aus dem Wortlaut der Regelung selbst, in dem auf die Bekanntgabe der Kostenentscheidung an den Kostenschuldner abgestellt wird. Zum anderen knüpft auch die in § 18 Abs. 1 GebG NRW eröffnete Möglichkeit einer Erhebung von Säumniszuschlägen an dem Umstand an, dass der Gebührenschuldner trotz Kenntnis von der Verpflichtung - durch Bekanntgabe der Kostenentscheidung - nicht zahlt. Das schließt ein, dass sich die Auswirkungen der Bekanntgabe, nämlich der Eintritt der Fälligkeit der Forderung, auf diesen Schuldner beschränken. 24 Vgl. Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW), Urteil vom 11. Juli 1991 - 2 A 1950/98 -, UA S. 9 f. 25 Die Geltendmachung des Kostenanspruches durch den Beklagten verstößt jedoch gegen den Grundsatz von Treu und Glauben, da dieser Anspruch im Zeitpunkt des Erlasses des angefochtenen Bescheides verwirkt war. 26 Zunächst ist festzustellen, dass der im Zivilrecht entwickelte Grundsatz von Treu und Glauben - und mit ihm das Institut der Verwirkung - ein umfassend gültiger Rechtssatz ist, der auch im öffentlichen Recht Beachtung verlangt. Das Gebot sich so zu verhalten, wie Treu und Glauben es verlangen, gehört zu den sogenannten allgemeinen Grundsätzen des Verwaltungsrechts. 27 Vgl. Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil vom 14. April 1978 - 4 C 6.76 -, BVerwGE 55, 337, 339; Urteil vom 9. Dezember 1998 - 3 C 1/98 -, BVerwGE 108, 93; OVG NRW, Urteil vom 17. Februar 1986 - 12 A 757/84 -, UA S. 9; Urteil vom 1. Juni 1989 - 9 A 1297/87 -, OVGE 41, 144, 148; Palandt/Heinrichs, BGB, 60. Auflage 2001, § 242, Rn. 17, 105 m.w.N. 28 Verwirkung setzt voraus, dass dem Gläubiger ein Recht zustand, dass er nicht ausgeübt hat. Dazu ist im Abgabenrecht in aller Regel erforderlich, dass ein längerer Zeitraum verstrichen ist und insbesondere Umstände hinzukommen, aufgrund derer der Abgabenschuldner die verspätete Geltendmachung als treuwidrig empfinden und auf die Nichterhebung der Abgabe vertrauen durfte. 29 vgl. OVG NRW, Urteil vom 11. Juli 1991, UA S. 11; Urteil vom 1. Juni 1989, a.a.O., 148. 30 Ein ausdrückliches Verhalten des Beklagten, aus dem die Klägerin hätte entnehmen können, dass dieser ihr gegenüber die Gebühren nicht mehr geltend machen wollte, ist nicht ersichtlich. Allein der Umstand, dass der Beklagte nach Beendigung des Ersten Arbeitsabschnittes die Gebührenforderung entsprechend der Vereinbarung in der Grenzniederschrift (lediglich) gegenüber der Firma Z. geltend machte, dürfte hierfür nicht ausreichend sein. Jedoch kommt eine Verwirkung darüber hinaus auch in Betracht, wenn der Rechtsinhaber längere Zeit die Ausübung seines Rechtes unterlassen hat und weitere Umstände hinzutreten, die auf Seiten des Schuldners einen auf eine Nichtinanspruchnahme gerichteten Vertrauenstatbestand begründen (sog. "Verwirkung durch Zeitablauf"). 31 Vgl. hierzu Roth, in: Münchener Kommentar zum Bürgerlichen Gesetzbuch, 2. Auflage 1985, § 242 Rn. 326 ff., insbesondere 329. 32 Im Einzelnen setzt diese Form der Verwirkung neben der Nichtausübung des Rechts über einen längeren Zeitraum ("Zeitmoment") voraus, dass neben den Zeitablauf weitere Umstände hinzutreten, die in einer Gesamtbeurteilung der Interessenlage die einschneidende Folge der Verwirkung gerechtfertigt bzw. im Interesse des Inanspruchgenommenen geboten erscheinen lassen ("Umstandsmoment"). Diese sonstigen Umstände sind auch maßgeblich dafür, welcher Zeitablauf im Einzelfall für die Annahme einer Verwirkung als erforderlich angesehen wird. Je länger der Zeitablauf, desto geringere Anforderungen sind an derartige besondere Umstände zu stellen. Bei der Bewertung der Frage, ob die hinzugetretenen Umstände die Rechtsfolge der Verwirkung geboten erscheinen lassen, spielt eine maßgebliche Rolle, inwieweit dem Rechtsinhaber eine (wesentlich) frühere Geltendmachung möglich war und von ihm erwartet werden konnte. 33 Vgl. Roth, a.a.O., § 242 Rn. 329 f. 34 Von diesen Grundsätzen ausgehend war die Kostenforderung des Beklagten im Zeitpunkt des Bescheiderlasses infolge Zeitablaufes verwirkt. Die Zeitspanne von Beendigung der Amtshandlung im August 1986 bis zur Geltendmachung der streitigen Forderung im April 1996 von neun Jahren und acht Monaten war derart lang, dass die Klägerin angesichts der weiteren Umstände im Zeitpunkt des Bescheiderlasses darauf vertrauen konnte, nicht mehr in Anspruch genommen zu werden. 35 Zunächst kann offen bleiben, welche Zeitspanne mindestens für die Annahme einer Verwirkung erforderlich ist. Gleiches gilt für die Frage, ob im Gebührenrecht für die Bestimmung des für eine Verwirkung erforderlichen Zeitablaufes wegen der fehlenden Regelung einer Festsetzungsverjährung in § 20 GebG NRW im Wege einer Analogie oder als Wertungsmaßstab ein Rückgriff auf Verjährungsregeln in anderen Abgabengesetzen in Betracht zu ziehen ist. Der 2. Senat des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen, 36 vgl. Urteil vom 11. Juli 1991, UA S. 11 f. 37 hält in diesem Zusammenhang eine Orientierung an den vier Jahre betragenden Verjährungsfristen des § 20 Abs. 1 des Verwaltungskostengesetzes (VwKostG) sowie des § 169 der Abgabenordung (AO) für angemessen. Nach Auffassung des 9. Senates des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein- Westfalen, 38 vgl. Urteil vom 1. Juni 1989, a.a.O., 148, 39 stellen - bezogen auf den Fall einer Nacherhebung von Vermessungskosten - vergangene Zeiträume von mehr als 3 1/2 bzw. 5 1/2 Jahren ausreichend lange Zeiträume für eine Verwirkung dar. Angesichts der im vorliegenden Fall vergangenen Zeitspanne von fast zehn Jahren liegt das erforderliche Zeitmoment jedenfalls vor. 40 Die gegen die Berechnung des Zeitablaufs vorgetragenen Einwände des Beklagten rechtfertigen keine abweichende Bewertung. Soweit dieser vorträgt, bei der Sonderung nach einem Ausführungsplan handele es sich um eine einheitliche Amtshandlung, die erst mit Einreichung der Vermessungsschriften im Mai 1995 endgültig abgeschlossen worden sei, mag dies, soweit es die einheitliche Beantragung der Sonderung als Amtshandlung in Rede steht, zutreffend sein. Eine notwendig einheitliche Abrechnung der Sonderungsarbeiten folgt hieraus jedoch nicht. Vielmehr spricht gerade die Ausgestaltung des Gebührentarifes, nach der die Sonderung in verschiedene Arbeitsabschnitte aufgeteilt und mit entsprechenden Gebührenansätzen versehen ist, für die Möglichkeit, die Abschnitte der Sonderung getrennt abzurechnen. 41 Vgl. hierzu OVG NRW, Urteil vom 1. Juni 1989, a.a.O., 148. 42 An dieser Vorgabe hat sich im Übrigen auch der Beklagte selbst orientiert, in dem er nach Abschluss des Ersten Arbeitsabschnitts der Sonderung die hierfür entstandenen Gebühren sowie Auslagen gegenüber der Firma Z. im Jahr 1986 geltend gemacht hat. 43 Des Weiteren liegt das erforderliche Umstandsmoment vor. Die Annahme der Verwirkung erscheint angesichts der neben dem erheblichen Zeitablauf vorliegenden sonstigen Umstände gerechtfertigt. Zunächst ist festzustellen, dass der Beklagte stets Kenntnis von der Eigentümerstellung der Klägerin und damit die Möglichkeit der Inanspruchnahme hatte. Soweit der Beklagte in diesem Zusammenhang vorträgt, er habe erst im Jahr 1996 von Herrn H. erfahren, dass die Klägerin und ihr inzwischen verstorbener Bruder noch Eigentümer des zu teilenden Grundstücks gewesen seien, steht dieser Behauptung der vom Beklagten selbst geführte Schriftverkehr sowie die von ihm am 27. August 1986 aufgenommene Grenzniederschrift entgegen. Hieraus ergibt sich, dass der Beklagte damals von der Eigentümerstellung der Klägerin und ihres Bruders Kenntnis hatte. Bei der Aufnahme der Grenzniederschrift wurden die Klägerin und deren Bruder als Eigentümer des zu teilenden Grundstücks durch den hierzu bevollmächtigten Herrn M. vertreten. Auch der im November und Dezember 1988 geführte Schriftverkehr bestätigt die Kenntnis des Beklagten von der gegebenen Eigentümersituation. Der Beklagte richtete unter dem Datum des 23. November 1988 für andere Abschnitte der Sonderungsarbeiten einen Gebührenbescheid ausdrücklich unter Bezugnahme auf deren Eigentümerstellung an die Klägerin und deren Bruder. In der Anlage fügte der Beklagte ein an ihn selbst gerichtetes Schreiben des Herrn H. vom 21. November 1988 bei, in dem dieser um eine Weiterleitung der betreffenden Rechnung an die Grundstückseigentümer "Geschwister Q." bat. 44 Die Klägerin und ihr Bruder konnten zunächst - unabhängig von ihrer grundsätzlichen Eigenschaft als "weitere" Kostenschuldner im Sinne des § 13 GebG NRW - davon ausgehen, überhaupt nicht in Anspruch genommen zu werden. Entsprechend der in der Grenzniederschrift enthaltenen und vom Beklagten selbst aufgenommenen Vereinbarung sollte die Firma Z. die anfallenden Vermessungskosten tragen. Aus Sicht der Klägerin und ihres Bruders hätte danach für den Beklagten jedenfalls nach Konkurs der Fima Z. Anfang 1987 Anlass bestanden, die offenen Gebühren nunmehr ihnen gegenüber geltend zu machen. Der Beklagte beließ es jedoch dabei, seine Forderung gegen die Firma Z. zum Konkurs anzumelden. Hinzu kommt, dass der Beklagte - wie oben bereits ausgeführt - mit Bescheid vom 23. November 1988 weitere Arbeiten nach Wiederaufnahme der Sonderung der Klägerin und ihrem Bruder in Rechnung stellte, ohne in diesem Zusammenhang auf noch offene "Alt"-forderungen hinzuweisen. Angesichts dieser Ende des Jahres 1988 vorliegenden Umstände durften die Klägerin und ihr Bruder, jedenfalls nachdem im weiteren Verlauf noch einmal acht Jahre vergangen waren, im April 1996 darauf vertrauen, dass sie vom Beklagten nicht mehr in Anspruch genommen werden würden. 45 Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 Abs. 1 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11, 711 Satz 1 ZPO.