1 K 2473/24

Der Rückforderungsbescheid des Bundesverwaltungsamtes vom 20. November 2023 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 26. Juli 2024 wird aufgehoben. Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens. Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110 % des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des zu vollstreckenden Betrages leistet. Die Hinzuziehung des Prozessbevollmächtigten des Klägers im Vorverfahren wird für notwendig erklärt. T a t b e s t a n d : Der Kläger ist Soldat und wendet sich gegen die Rückforderung von Erschwerniszulagen in Höhe von 25.475,36 Euro, die er in der Zeit vom 1. November 2018 bis 31. März 2019 während eines Einsatzes in Mali als Sprengstoffentschärfer erhalten hat. Nach Anhörung forderte das Bundesverwaltungsamt - Außenstelle München - mit Bescheid vom 20. November 2023 einen Betrag von 17.832,75 Euro vom Kläger zurück. Ihm seien Erschwerniszulagen in Höhe von 25.475,36 Euro gezahlt worden, obwohl er keinen Anspruch darauf gehabt habe. Die nach § 11 Abs. 1 EZulV zu gewährende Zulage für Sprengstoffentschärfer und Sprengstoffermittler in Höhe von 35,78 Euro dürfe nur gezahlt werden, wenn sich aufgrund fachlicher Beurteilung des aufzuklärenden Objekts durch das qualifiziert befähigte Kampfmittelabwehrpersonal konkrete Verdachtsmomente ergäben und die aufgefundenen und infolgedessen als verdächtig eingestuften Gegenstände im unmittelbaren Gefahrenbereich einer näheren Behandlung unterzogen würden. Die vom Kläger vorgenommenen routinemäßigen Kontrollen von Kraftfahrzeugen hätten diese Anforderungen nicht erfüllt. Von der Rückforderung könne nicht abgesehen werden. Auf Entreicherung könne sich der Kläger nicht berufen, weil er den Mangel des rechtlichen Grundes hätte erkennen können. Die Rechtslage sei seit vielen Jahren unverändert, und angesichts der hohen Summe hätte es sich dem Kläger aufdrängen müssen, dass kein Anspruch auf die Zulage bestehe. Weil auch die fachlich und sachlich richtig Zeichnenden die Rechtsgrundlosigkeit der Zahlung hätten erkennen müssen und die Überzahlung erst nach einem längeren Zeitraum von über zwei Jahren festgestellt worden sei, werde der Rückforderungsbetrag aus Billigkeitsgründen um 30 v.H. reduziert. Der Kläger legte Widerspruch ein und führte zur Begründung unter dem 15. April 2024 aus, dass er die Zulage zurecht erhalten habe. Die Vorgesetzten hätten die Änderungsmeldungen mitsamt der Frage der Zulagengewährung abgezeichnet. Von routinemäßigen Kontrollen könne keine Rede sein. Man sei angesichts des Zustandes der kontrollierten Fahrzeuge stets von einer Bedrohungslage und einem konkreten Verdacht ausgegangen. Zudem könne er sich auf Entreicherung berufen. Auch müsse aus Billigkeitsgründen von der Rückforderung insgesamt abgesehen werden. Das BMVg, Referat P III 2, hatte das Bundesverwaltungsamt bereits mit Schreiben vom 15. Dezember 2023 angewiesen, davon abzusehen, aus Billigkeitsgründen den Rückforderungsbetrag um 30 v.H. zu kürzen. Unter dem 23. Juli 2024 erläuterte das BMVg gegenüber dem Bundesverwaltungsamt in einem Fachbeitrag zur Erstellung des Widerspruchsbescheides, dass der Kläger nur Maßnahmen zum Zwecke der Verdachtserforschung durchgeführt habe, welche nicht unter die zulagenberechtigte Tätigkeit falle. In Mali habe es nur eine abstrakte Gefährdung der stationierten Soldaten gegeben, welche durch den Auslandsverwendungszuschlag abgedeckt sei. Allein die hohe Anzahl der pro Tag bearbeiteten Fahrzeugabsuchen spreche eindeutig gegen Fälle der Kategorie A, bei denen ein konkreter Verdacht bestehe. Die fälschlicherweise erfolgten Änderungsmeldungen, die zur Gewährung der Zulage geführt hätten, seien keine Bestätigung des Vorliegens der Tatbestandsvoraussetzungen des § 11 EZulV, sondern ein verwaltungsinterner Vorgang. Die Besoldung mitsamt Zulagen werde durch Gesetz geregelt. Auf Entreicherung könne sich der Kläger nicht berufen, denn er hätte den Mangel des rechtlichen Grundes erkennen können. Wenn man jede Fahrzeugkontrolle als zulagenbegründende Tätigkeit ansehen würde, führte dies dazu, dass die Zulage - und nicht das Grundgehalt - der Besoldung ihr wesentliches Gepräge geben würde. Die Dienstpflichtverletzung der fachlich und sachlich richtig Zeichnenden bei der Abzeichnung der Änderungsmeldungen sei dem Dienstherrn nicht zuzurechnen, so dass kein Mitverschulden der Behörde vorliege und kein Grund für eine Reduzierung des Rückforderungsbetrags aus Billigkeitsgründen bestünde. Mit Widerspruchsbescheid vom 26. Juli 2024 wurde Widerspruch des Klägers zurückgewiesen und der Rückforderungsbetrag auf 25.475,36 Euro erhöht. Die Begründung entspricht den Ausführungen des BMVg in seinem Fachbeitrag. Der Kläger hat am 20. August 2024 Klage beim Verwaltungsgericht Gelsenkirchen erhoben und nach Verweisung an das erkennende Gericht ausgeführt, die Bescheide seien bereits formell rechtswidrig, weil das Bundesverwaltungsamt keine eigene Sachverhaltsermittlung vorgenommen, sondern den Fachbeitrag des BMVg übernommen habe. Man hätte einzelfallbezogen jeden abgerechneten Einsatz überprüfen müssen. Materiell bestehe nach § 47 BBesG und § 11 Abs. 1 EZulV ein Anspruch auf die gewährten Zulagen. Die Kontrollen seien aufgrund eines hinreichend konkreten und auf objektivierten Anhaltspunkten beruhenden Verdachts erfolgt. Nach der Rechtsprechung des BVerwG sei erforderlich, dass ausreichende Anhaltspunkte für die konkrete Gefahr eines Schadens durch die Explosion eines Sprengkörpers im Einzelfall vorlägen. Diese Voraussetzungen seien erfüllt gewesen. Der zuständige Vorgesetzte vor Ort habe zu entscheiden gehabt, ob und in welcher Höhe für bestimmte Aufträge Zulagen gemäß § 11 EZulV zustünden, und habe je nach Lagebeurteilung auch befehlen können, für jede Kontrolle eine Zulage zu gewähren. Er sei aus dienstlichen Gründen in den Auslandseinsatz nach Mali kommandiert worden, um die militärische Sicherheit aufgrund einer erhöhten Bedrohungslage durch Improved Explosive Devices (IED) zu gewährleisten. Man habe für die Durchführung des Kampfmittelabwehraufklärungsverfahrens Alpha im Abstand von bis zu vier Kilometern vor dem Feldlager temporäre Plätze (EOD PIT) ohne ausreichenden passiven Schutz als Gefahrenbereiche eingerichtet, auf denen die Absuche habe erfolgen können. Deshalb seien alle eingesetzten Kräfte des Kampfmittelabwehrtrupps bei der Kontrolle einer unmittelbaren Gefahr ausgesetzt gewesen. Vorab-Checks hätten zum Teil durch Ortskräfte stattgefunden. Nahezu alle Fahrzeuge hätten Kanister geladen, welche häufig als Ladungsträger für Sprengstoffe verwendet würden. Daher könne man von einer konkreten Gefahr bei jeder Kontrolle sprechen, sonst hätte man nicht auf Kampfmittelabwehrkräfte mit qualifizierter Befähigung mittels des Kampmittelabwehraufklärungsverfahren Alpha gesetzt. Entscheidend sei eine ex-ante-Betrachtung der Lage. Auch im Rahmen der Zulagengewährung verbiete sich eine ex-post-Bewertung. Zudem fielen nach dem Wortlaut des § 11 Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 EZulV auch Maßnahmen zum Zwecke der Verdachtserforschung unter die zulagenberechtigenden Tätigkeiten. Insoweit verkenne das BVerwG in seinem Beschluss vom 15. Januar 2025 (2 B 36.24), dass es nicht um die Prüfung "von" Spreng- und Brandvorrichtungen gehe, sondern nach der Begründung zur Änderung der EZulV die besondere Erschwernis bereits vorliege, wenn eine Prüfung "auf" derartige Vorrichtungen vorgenommen werde. Dem geltenden Besoldungsrecht laufe es auch nicht zuwider, wenn die Zulagengewährung eine Höhe erreiche, dass diese und nicht das Grundgehalt der Besoldung ihr wesentliches Gepräge gebe. Dies folge bereits daraus, dass der Gesetzgeber die Deckelung der Gesamthöhe der Zulage mit dem Bundeswehr-Attraktivitätssteigerungsgesetz aufgehoben habe. Im Rahmen der Rückforderung habe die Beklagte vorzutragen und im Zweifel zu beweisen, dass die Voraussetzungen für die Zulagengewährung nicht vorgelegen hätten. Aus den Verwaltungsakten ergebe sich jedoch nicht, dass jeder Einzelfall überprüft worden wäre. Dies dürfte sich im Nachhinein auch als unmöglich erweisen. Dabei treffe im Rückforderungsverfahren die Beklagte die materielle Beweislast dafür, dass die zurückgeforderten Beträge zu Unrecht gezahlt worden seien. Weil die jeweils nächsten Disziplinarvorgesetzten nach vorheriger Prüfung das Vorliegen der Tatbestandsvoraussetzungen für die Gewährung der Zulage bestätigt hätten, spreche der Anscheinsbeweis für seinen Anspruch. Schließlich könne er sich auf Entreicherung berufen. Die Beklagte habe selbst Kenntnis vom Mangel des rechtlichen Grundes gehabt; beim Bundesverwaltungsamt seien die für die Auszahlung der Zulage tätigen Bediensteten keine besoldungsrechtlichen Laien, er dagegen schon. Ihm sei der Mangel des rechtlichen Grundes nicht bekannt gewesen, er hätte sich ihm auch nicht aufdrängen müssen. Er sei beauftragt worden, ein Kampfmittelabwehraufklärungsverfahren durchzuführen, und die jeweilige Maßnahme zu melden. Hieran hätte sich erst der Prozess zur Gewährung der Zulage von Amts wegen angeschlossen. Auch aus der Höhe der durch mehrere Stellen der Bundeswehr geprüften Zulage sei für ihn nicht erkennbar gewesen, dass sie möglicherweise zu Unrecht erfolgt sei. Des weiteren sei die Billigkeitsentscheidung fehlerhaft, der Verzicht auf eine Rückforderung in Höhe von mindestens 30 v.H. sei angemessen, denn die Überzahlung liege allein im Verantwortungsbereich der Beklagten. Zudem müsse man aus Billigkeitsgründen in Gänze von der Rückforderung absehen; aus seiner Sicht habe aufgrund der Befehlslage stets ein konkreter Gefahrenverdacht vorgelegen. Auch sei der Rückforderungsanspruch mit Ablauf des 31. Dezember 2021 verjährt. Der Kläger beantragt, den Rückforderungsbescheid des Bundesverwaltungsamtes vom 20. November 2023 in der Fassung des Widerspruchsbe-scheides vom 26. Juli 2024 aufzuheben, sowie die Hinzuziehung seines Prozessbevollmächtigten im Vorverfahren für notwendig zu erklären. Die Beklagte beantragt, die Klage abzuweisen. Sie bezieht sich auf ihre Ausführungen in den angegriffenen Bescheiden und ergänzt, dass die fehlerhafte Zulagengewährung durch jeweilige Änderungsmeldungen erfolgt sei, welche keine Verwaltungsakte seien. Der Kläger könne sich daher nicht auf schutzwürdiges Vertrauen berufen mit der Folge, dass sie, die Beklagte, gerade nicht die Beweislast für die Fehlerhaftigkeit der Zahlungen trage. Selbst wenn man aber die Zahlung als Realakt für geeignet ansehe, einen Vertrauenstatbestand zu schaffen, hätte der Kläger wissen müssen, dass ihm die Beträge nicht zugestanden hätten. In einem Verfahren beim VG Magdeburg (5 A 12/21 MD und 5 A 15/21 MD) habe es einen umfangreiche Zeugenvernehmung über die Art der Kontrollen gegeben; danach habe es sich durchweg nur um Routinekontrollen gehandelt. Derartige Maßnahmen der Gefahrenerforschung fielen nach der Rechtsprechung des BVerwG nicht unter den Zulagenanspruch, ungeachtet der Frage, ob das BVerwG in seinem Beschluss ein Zitat fehlerhaft wiedergegeben habe. Die abstrakte Gefährdung des Klägers bei seinem Auslandseinsatz sei durch den Auslandsverwendungszuschlag nach § 56 Abs. 3 BBesG abgedeckt worden; der Kläger habe wie alle Soldaten in vergleichbarer Lage den Tageshöchstsatz erhalten. Der Anspruch sei auch nicht verjährt, denn dem BMVg sei erst in der zweiten Jahreshälfte 2019 bekannt geworden, dass es im Bereich der Sprengstoffentschärfung bei den Auslandseinsätzen zu Unregelmäßigkeiten bei der Zulagengewährung gekommen sei. Die weitere Aufklärung habe sich als sehr zeitaufwendig herausgestellt. Erst im Februar 2021 habe das Einsatzführungskommando dem BMVg eine Tabelle mit den Empfängern der Zulage übersandt, so dass der Anspruch erst mit Ablauf des 31. Dezember 2024 - nach Erlass des Rückforderungsbescheides - hätte verjähren können. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach‑ und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der Verwaltungsvorgänge Bezug genommen. E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e: Die zulässige Klage ist begründet Der Rückforderungsbescheid des Bundesverwaltungsamtes vom 20. November 2023 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 26. Juli 2024 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten, § 113 Abs. 1 VwGO. Anspruchsgrundlage für die Rückforderung ist § 12 Abs. 2 Satz 1 BBesG. Danach regelt sich die Rückforderung zu viel gezahlter Bezüge nach den Vorschriften des Bürgerlichen Gesetzbuchs über die Herausgabe einer ungerechtfertigten Bereicherung (§§ 812 ff. BGB), soweit - wie hier - gesetzlich nichts anderes bestimmt ist. Dienstbezüge - zu denen nach § 1 Abs. 2 Nr. 4 BBesG auch Zulagen gehören - sind überzahlt, wenn sie ohne Rechtsgrundlage, d.h. ohne Bestehen eines gesetzlichen Anspruchs oder begünstigenden Verwaltungsaktes, gezahlt wurden. Aufgrund der Verweisung bestimmen sich die Rechtsfolgen der Rückforderung nach den §§ 818 ff. BGB, wohingegen der Rückforderungstatbestand abschließend mit der Wendung "zu viel gezahlt" in § 12 Abs. 2 Satz 1 BBesG geregelt ist. Vgl. BVerwG, Urteile vom 14. September 2023 - 2 A 1/22 -, juris, Rn. 19, und vom 28. Februar 2002 - 2 C 2.01 -, juris. Dem Rückforderungsanspruch kann grundsätzlich nach § 818 Abs. 3 BGB die Entreicherungseinrede wegen Verbrauchs der zugeflossenen Mittel entgegenhalten werden. Auf den Wegfall der Bereicherung kann sich gemäß § 819 Abs. 1 BGB allerdings nicht berufen, wer den Mangel des rechtlichen Grundes kannte. Nach § 12 Abs. 2 Satz 2 BBesG steht es der Kenntnis des rechtlichen Grundes der Zahlung gleich, wenn der Mangel so offensichtlich war, dass der Empfänger ihn hätte erkennen müssen. Nach § 12 Abs. 2 Satz 3 BBesG kann aus Billigkeitsgründen ganz oder teilweise von der Rückforderung abgesehen werden. Gemäß § 812 Abs. 1 Satz 1 BGB ist derjenige, der durch die Leistung eines anderen etwas ohne rechtlichen Grund erlangt hat, diesem zur Herausgabe verpflichtet. Die Kammer kann offen lassen, ob die tatbestandlichen Voraussetzungen der genannten Vorschrift erfüllt sind oder der Kläger einen Anspruch auf die Zulage nach § 11 EZulV besessen hatte. Die der Zulagengewährung zugrunde liegenden Änderungsmeldungen stellen zumindest keinen Rechtsgrund dar. Änderungsmitteilungen sind grundsätzlich keine Verwaltungsakte, sondern weisen auf die Rechtslage hin. Mit ihnen werden die Zulagen nicht „gewährt“, sondern nur das Vorliegen der Voraussetzungen für die Zahlung der Zulagen gemeldet und entsprechende Zahlungen angekündigt. Vgl. nur VG Stade, Urteil vom 1. Juni 2023 - 3 A 2195/18 -, juris Rn. 53 m.w.N. Die Gewährung von Dienstbezügen und sonstigen Bezügen im Sinne des § 1 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 und 3 BBesG ist gesetzlich gemäß § 2 Abs. 1 BBesG bestimmt, ohne dass es einer Festsetzung im Einzelfall bedarf. Der Anspruch auf Zahlung von Zulagen folgt bei Vorliegen der Anspruchsvoraussetzungen unmittelbar aus dem Gesetz. Einer (konstitutiven) Entscheidung über die Gewährung der Zulage - und mithin auch Entziehung - durch Verwaltungsakt bedarf es nicht. Die im Rahmen der zahlreichen verwaltungsgerichtlichen Verfahren über die Rückforderung der Zulage für Sprengstoffentschärfer und Sprengstoffermittler nach den Auslandseinsätzen der Bundeswehr in Mali und Afghanistan streitige Frage, ob die Tatbestandsvoraussetzungen von § 11 Abs. 1 EZulV bei der Kontrolle von Fahrzeugen bei der Einfahrt in das jeweilige Bundeswehrlager oder Camp vorlagen - vgl. hierzu nur die im hiesigen Verfahren von dem Prozessbevollmächtigten des Klägers vorgelegten gerichtlichen Hinweisverfügungen des VG Sigmaringen vom 30. Mai 2025(5 K 2901/24), des VG Köln vom 29. April 2025 (23 K 5310/24), des VG Frankfurt/Oder vom 20. März 2025 (VG 2 K 1375/24) oder des VG Koblenz vom 6. März 2025 (2 K 866/24.KO) -, bedarf keiner Entscheidung. Gleiches gilt für die Frage, ob der Kläger angesichts des hohen Betrages an Zulagen, der die Höhe der Dienstbezüge erreichte bzw. überstieg, verschärft haftet, denn die Billigkeitsentscheidung ist rechtswidrig. Daher ist es nicht erforderlich, weiter aufzuklären, ob die Kontrollen aufgrund einer abstrakten oder konkreten Gefahrenlage durchgeführt worden sind. Vgl. zum Erfordernis eines hinreichend konkreten und auf objektivierbaren Anhaltspunkten beruhenden Verdachts für die Zulagengewährung BVerwG, Beschluss vom 15. Januar 2025 - 2 B 36/24 -, juris; VG Greifswald, Urteil vom 24. März 2023 - 6 A 1199/19 HGW -, juris. Die von der Beklagten nach § 12 Abs. 2 Satz 3 BBesG getroffene Billigkeitsentscheidung ist rechtlich zu beanstanden, so dass der Rückforderungsbescheid in der Fassung des Widerspruchsbescheides zumindest aus diesem Grund aufzuheben ist. Nach der einschlägigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts gilt insoweit das Folgende: Eine Billigkeitsentscheidung nach § 12 Abs. 2 Satz 3 BBesG bezweckt, eine allen Umständen des Einzelfalles gerecht werdende, für die Behörde zumutbare und für den Beamten tragbare Lösung zu ermöglichen. Bei der Billigkeitsentscheidung ist von besonderer Bedeutung, wessen Verantwortungsbereich die Überzahlung zuzuordnen ist und in welchem Maße ein Verschulden oder Mitverschulden hierfür ursächlich war. Ein Mitverschulden der Behörde an der Überzahlung ist in die Ermessensentscheidung nach § 12 Abs. 2 Satz 3 BBesG einzubeziehen. Deshalb ist aus Gründen der Billigkeit in der Regel von der Rückforderung teilweise abzusehen, wenn der Grund für die Überzahlung in der überwiegenden behördlichen Verantwortung liegt. Die Berücksichtigung dieser Verantwortung ist auch unter Gleichheitsgesichtspunkten geboten. Der Beamte, der nur einen untergeordneten Verursachungsbeitrag für die Überzahlung gesetzt hat, muss besser stehen als der Beamte, der die Überzahlung allein zu verantworten hat. Angesichts dessen erscheint ein Absehen von der Rückforderung in der Größenordnung von 30 v.H. des überzahlten Betrages im Regelfall angemessen. Bei Hinzutreten weiterer Umstände, etwa besonderer wirtschaftlicher Probleme des Beamten, kann auch eine darüber hinausgehende Ermäßigung des Rückforderungsbetrages in Betracht kommen. Ist die Billigkeitsentscheidung fehlerhaft, führt dies zur Rechtswidrigkeit des Rückforderungsbescheides. Vgl. BVerwG, Urteile vom 14. September 2023 - 2 A 1/22 -, juris Rn. 40, und vom 26. April 2012 – 2 C 15.10 –, juris, Rn. 24 ff.; OVG NRW, Beschluss vom 12. März 2019 – 1 A 346/19 –, juris, Rn. 14, Beschluss vom 7. Februar 2013 – 1 A 305/12 –, juris, Rn. 6, und Urteil vom 2. Mai 2013 – 1 A 2045/11 –, juris, Rn. 50 bis 53. In Anwendung dieser Grundsätze folgt die Kammer der Rechtsauffassung des VG Koblenz in der gerichtlichen Hinweisverfügung vom 6. März 2025; danach ergibt sich ein überwiegendes Mitverschulden der Behörde und keine wechselseitige grobe Fahrlässigkeit. Warum das BMVg in Abkehr von den Ausführungen im Rückforderungsbescheid den behördlichen Verursachungsbeitrag an der vermeintlich zu Unrecht erfolgten Zulagengewährung ausblendet und gegenüber dem Bundesverwaltungsamt darauf besteht, dass im Widerspruchsbescheid der Betrag in Gänze zurückzufordern ist, erschließt sich nicht. Die im Widerspruchsbescheid benannten sachlich und fachlich richtig Zeichnenden, die aus Sicht der Beklagten zu Unrecht die Zulagen bewilligten, stehen im Lager der Beklagten, so dass deren Verhalten der Behördenseite zuzurechnen ist. Eine Exkulpationsmöglichkeit besteht insoweit nicht. Die Hinzuziehung des Bevollmächtigten des Klägers für das Vorverfahren war für notwendig zu erklären. Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu § 80 Abs. 2 VwVfG und § 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO ist die Notwendigkeit der Hinzuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren unter Würdigung der jeweiligen Verhältnisse vom Standpunkt einer verständigen Partei aus zu beurteilen. Maßgebend ist, ob sich ein vernünftiger Bürger mit gleichem Bildungs- und Erfahrungsstand bei der gegebenen Sachlage eines Rechtsanwalts oder sonstigen Bevollmächtigten bedient hätte. Notwendig ist die Zuziehung eines Rechtsanwalts dann, wenn es der Partei nach ihren persönlichen Verhältnissen und wegen der Schwierigkeit der Sache nicht zuzumuten war, das Vorverfahren selbst zu führen. Vgl. BVerwG, Beschluss vom 8. Dezember 2009 - 1 WB 61/09 -, juris; VG Köln, Urteil vom 4. Februar 2014 - 19 K 360/13 -, juris. Aus dem Begriff der "Notwendigkeit" der Zuziehung eines Rechtsanwalts folgt nicht, dass die Erstattungsfähigkeit im Vorverfahren eine Ausnahme bleiben müsste; der Gesetzeswortlaut gibt für eine solche Einschränkung keinen Anhaltspunkt. Nach diesen Maßstäben kann der Kläger unter Berücksichtigung der durch die Komplexität des Zulagenrechts geprägten Rechtslage die Erstattung der Vergütung des von ihm hinzugezogenen Rechtsanwalts auch für das Widerspruchsverfahren verlangen. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 Sätze 1 und 2 ZPO.