AN 2 K 21.01023

Leitsatz: 1. Die Anerkennung außerbayerischer lehramtsbezogener Masterabschlüsse nach § 38 Abs. 1 S. 2 Nr. 1 LPO II bezieht sich nur auf unter Mitwirkung der obersten Landesbehörde akkreditierte Studiengänge. (Rn. 31) (redaktioneller Leitsatz) 2. Im Hinblick auf das Grundrecht der Berufsfreiheit ist es gerechtfertigt, wenn der bayerische Normgeber für die Anerkennung außerbayerischer Lehramtsbefähigungen grundsätzlich eine Erste Lehramtsprüfung voraussetzt, mithin also grundsätzlich am Staatsexamen festhält, und lediglich zur Mobilitiätssicherung innerhalb Deutschlands ausnahmsweise außerbayerisch erworbene Masterabschlüsse, die im Land des Erwerbs den Zugang zum Vorbereitungsdienst ermöglichen, zulässt. (Rn. 41) (redaktioneller Leitsatz) 3. Eine unterschiedliche Behandlung von In- und Ausländern bezogen auf Abschlüsse des Gymnasiallehramtsstudiums ist gerechtfertigt, da anderenfalls die europarechtliche Harmonisierungspflicht zu einer Absenkung inländischer Qualitätsstandards führen könnte. (Rn. 55) (redaktioneller Leitsatz) Die Klage wird abgewiesen. Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens. Das Urteil ist insoweit vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe der festgesetzten Kosten abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet. Die zulässige Verpflichtungsklage ist unbegründet. Die Bescheide des Beklagten vom 28. Mai 2020 und 1. Juli 2020 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 9. April 2021 sind rechtmäßig und verletzen die Klägerin nicht in ihren Rechten. Der Klägerin steht weder der im Hauptantrag geltend gemachte Anspruch auf Anerkennung der von ihr erworbenen sächsischen Lehramtsbefähigung für Gymnasiallehrer als Befähigung zum Lehramt an Gymnasien in Bayern (I.) noch der hilfsweise geltend gemachte Anspruch auf erneute Verbescheidung durch den Beklagten unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts (II.) zu, § 113 Abs. 5 Satz 1 und Satz 2 VwGO. I. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Anerkennung der von ihr erworbenen sächsischen Lehramtsbefähigung als Befähigung zum Lehramt an Gymnasien in Bayern, weder ohne noch mit Nachqualifizierung. 1. Rechtsgrundlage für die Anerkennung außerhalb Bayerns erworbener Lehramtsbefähigungen ist § 7 Abs. 2 des Bayerischen Lehrerbildungsgesetzes (BayLBG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 12. Dezember 1995 (GVBl. 1996 S. 16, 40, BayRS 2238-1-K). Danach stellt das Staatsministerium fest, ob eine außerhalb des Geltungsbereichs dieses Gesetzes erworbene Befähigung der Befähigung für ein Lehramt im Sinn dieses Gesetzes entspricht. § 7 Abs. 2 BayLBG wird wiederum ausgefüllt durch § 38 der Ordnung der Zweiten Staatsprüfung für ein Lehramt an öffentlichen Schulen (Lehramtsprüfungsordnung II – LPO II) vom 28. Oktober 2004 (GVBl. S. 428, BayRS 2038-3-4-8-11-K). Gemäß § 38 Abs. 1 Satz 1 LPO II wird eine außerhalb des Geltungsbereichs des BayLBG erworbene Lehramtsbefähigung als Befähigung für ein Lehramt an öffentlichen Schulen im Sinn des BayLBG anerkannt, wenn 1. die Erste Lehramtsprüfung ohne Nachqualifikation anerkennbar ist oder die für die Anerkennung erforderliche Nachqualifikation erfolgreich abgeschlossen wurde; im Einzelnen gelten die §§ 119 bis 121 LPO I und 2. die Zweite Staatsprüfung ohne Nachqualifikation anerkennbar ist oder die für die Anerkennung erforderliche Nachqualifikation erfolgreich abgeschlossen wurde; im Einzelnen gelten die §§ 39 und 40. Gemäß § 38 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 LPO II entsprechen darüber hinaus außerhalb des Geltungsbereichs des BayLBG erworbene lehramtsspezifische Masterabschlüsse, die dort den Zugang zum entsprechenden Vorbereitungsdienst ermöglichen, der Ersten Lehramtsprüfung, und gemäß § 38 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 LPO II außerhalb des Geltungsbereichs des BayLBG den Vorbereitungsdienst abschließende Staatsprüfungen einer Zweiten Staatsprüfung im Sinn der LPO II. a. Die Klägerin kann sich zunächst weder auf § 38 Abs. 1 Satz 1 LPO II noch auf § 38 Abs. 1 Satz 2 LPO II berufen. (1) § 38 Abs. 1 Satz 1 LPO II setzt in Nr. 1 eine Erste Lehramtsprüfung voraus. Die Erste Lehramtsprüfung besteht gemäß § 6 Abs. 1 Satz 2 BayLBG aus der Ersten Staatsprüfung und einer universitären Prüfung, die die Prüfungsleistungen der Modulprüfungen beinhaltet. Über eine Erste Lehramtsprüfung verfügt die Klägerin unstreitig nicht. Sie legte eine solche zwar im Frühjahr 2018 für das Lehramt an Gymnasien in Bayern in den Fächern der Fächerverbindung Biologie und Chemie ab, bestand diese laut einer Bescheinigung des Bayerischen Staatsministeriums für Unterricht und Kultus (im Folgenden: Staatsministerium) vom 31. Juli 2018 jedoch nicht. Die Erste Lehramtsprüfung kann nach der genannten Bescheinigung von der Klägerin zudem auch nicht mehr gemäß § 14 Abs. 1 LPO I wiederholt werden. Insoweit ist unstreitig, dass die Klägerin die Erste Lehramtsprüfung in Bayern endgültig nicht bestanden hat. Außerhalb Bayerns legte die Klägerin ebenso keine Erste Lehramtsprüfung ab. (2) Auch aus § 38 Abs. 1 Satz 2 LPO II kann die Klägerin keine Rechte herleiten. § 38 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 LPO II setzt für die Annahme des Entsprechens zur Ersten Lehramtsprüfung einen außerbayerischen Masterabschluss voraus, der im jeweiligen Land des Abschlusses den Zugang zum Vorbereitungsdienst ermöglicht. Über einen außerbayerischen Masterabschluss verfügt die Klägerin unstreitig nicht, sondern vielmehr allein über den 2018 in Bayern an der … (***) absolvierten Master of Education. (3) Eine ggf. analoge Anwendung des § 38 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 LPO II auf Fälle sog. bayerischer lehramtsbezogener Master of Education scheitert bereits am Vorliegen einer Regelungslücke. Insoweit fallen nämlich Fälle, die die LPO II nicht regelt, unter das BayLBG, konkret § 7 Abs. 2 BayLBG, der die allgemeinere Vorschrift darstellt und dessen gesetzlicher Anwendungsbereich ohne entsprechende Ermächtigung nicht durch den Verordnungsgeber eingeschränkt werden kann. Eine solche Ermächtigung ist hier nicht ersichtlich. Im Übrigen setzt § 38 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 LPO II einen Masterabschluss voraus, der den Zugang zum Vorbereitungsdienst im Land des erworbenen Masterabschlusses ermöglicht, was nach der Systematik von § 38 Abs. 1 Satz 2 LPO II und dem daraus erkennbaren Willen des Verordnungsgebers, wonach lediglich den Zugang zum Vorbereitungsdienst ermöglichende Masterabschlüsse gleichgestellt werden sollen, genauso bei innerbayerischen lehramtsbezogenen Masterabschlüssen zu fordern wäre, sodass insoweit auch keine vergleichbare Interessenlage gegeben wäre. Denn der von der Klägerin erworbene Masterabschluss ermöglicht nach § 3 Abs. 1 Satz 1 Zulassungs- und Ausbildungsordnung für das Lehramt an Gymnasien (ZALG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 29. September 1992 (GVBl. S. 477, BayRS 2038-3-4-6-1-K) gerade nicht den Zugang zum Vorbereitungsdienst in Bayern. Auch unter Berücksichtigung der Beschlüsse der Ständigen Konferenz der Kultusminister der Länder in der Bundesrepublik Deutschland (Kultusministerkonferenz), die keine Rechtsqualität besitzen, sondern als Empfehlungen für eine einheitliche Verwaltungspraxis Auslegungshilfen bereithalten können (vgl. VGH Mannheim, B.v. 11.12.2015 – 4 S 1652/15 – BeckRS 2016, 40955), ergibt sich nichts anderes. § 38 Abs. 1 Satz 2 LPO II geht zurück auf die Verordnung zur Änderung der Lehramtsprüfungsordnung II vom 16. August 2016 (GVBl. S. 268, BayRS 2038-3-4-8-11-K). Ziel war die Anpassung der Anerkennungsregelungen für außerhalb Bayerns erworbene Masterabschlüsse an die jüngste Beschlussfassung der Kultusministerkonferenz, zu deren vorrangigen Aufgaben insbesondere die Sicherung der gegenseitigen Anerkennung von Lehramtsabschlüssen und der Mobilität der Lehramtsanwärterinnen und -anwärter gehört. Hierzu hatte die Kultusministerkonferenz bereits 1999 die maßgebliche Grundlage im Beschluss „Gegenseitige Anerkennung von Lehramtsprüfungen und Lehramtsbefähigungen“ (Beschluss der Kultusministerkonferenz vom 22.10.1999) geschaffen. Mit den „Regelungen und Verfahren zur Erhöhung der Mobilität und Qualität von Lehrkräften – Ländergemeinsame Umsetzungsrichtlinien für die Anpassung von Regelungen und Verfahren bei der Einstellung in Vorbereitungs- und Schuldienst sowie für die Anerkennung von Studien- und Prüfungsleistungen in Studiengängen der Lehramtsausbildung“ (Beschluss der Kultusministerkonferenz vom 7.3.3013 i. d. F. vom 27.12.2013, sog. Mobilitätsbeschluss) haben sich die Länder dann verpflichtet, die gegenseitige Anerkennung noch verbindlicher zu gestalten und Lehramtsabsolventinnen und -absolventen den gleichberechtigten Zugang zum Vorbereitungsdienst für den ihrem Abschluss entsprechenden Lehramtstyp zu ermöglichen, unabhängig vom Land, in dem der Abschluss erworben wurde. Gleiches gilt für Absolventen des Vorbereitungsdienstes. Auch hier soll in allen Ländern gleichermaßen der Berufszugang für den dem Abschluss entsprechenden Lehramtstyp ermöglicht werden. Bereits im Jahre 2005 hatte die Kultusministerkonferenz zusätzlich als Konsequenz des Bologna-Prozesses „Eckpunkte für die gegenseitige Anerkennung von Bachelor- und Masterabschlüssen in Studiengängen, mit denen die Bildungsvoraussetzungen für ein Lehramt vermittelt werden“ (Beschluss der Kultusministerkonferenz vom 2.6.2005; sog. „Quedlinburger Beschluss“) herausgearbeitet. Aus alldem ergibt sich zwar zum einen, dass die Kultusministerkonferenz Studiengänge, die Bachelor-/Masterstrukturen in der Lehrerausbildung vorsehen, akzeptiert, und deren Abschluss beim Vorliegen bestimmter Voraussetzungen anerkennt (vgl. Ziff. 1 des Beschlusses vom 2.6.2005), zum anderen aber auch, dass Bachelor- und Masterstudiengänge, die die Befähigung für die Aufnahme in den Vorbereitungsdienst für ein Lehramt vermitteln, zu akkreditieren sind, und hierbei zur Sicherung der staatlichen Verantwortung für die inhaltlichen Anforderungen der Lehrerausbildung ein Vertreter der für das Schulwesen zuständigen obersten Landesbehörde im Akkreditierungsverfahren mitwirkt, wobei die Akkreditierung des jeweiligen Studiengangs seiner Zustimmung bedarf (vgl. Ziff. 2 des Beschlusses vom 2.6.2005). Unter Berücksichtigung der genannten Beschlüsse der Kultusministerkonferenz wird erkennbar, dass sich die Anerkennung außerbayerischer lehramtsbezogener Masterabschlüsse nach § 38 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 LPO II nur auf unter Mitwirkung der obersten Landesbehörde (Kultusministerium) akkreditierte Studiengänge bezieht, und dass dies genauso im Falle bayerischer Masterabschlüsse zu fordern wäre. Es ist aber nicht ersichtlich, dass die lehramtsbezogenen Bachelor- und Masterstudiengänge in Bayern im Einvernehmen mit dem Staatsministerium eingerichtet sind und somit den Vorgaben der Kultusministerkonferenz in o.g. Beschlüssen entsprechen. Denn hierfür ist schon kein Anlass ersichtlich, da nach § 3 Abs. 1 Satz 1 ZALG grundsätzlich lediglich die Erste Lehramtsprüfung den Zugang zum Vorbereitungsdienst vermittelt. Im Übrigen entscheiden Hochschulen im Rahmen ihrer eigenen Angelegenheiten insbesondere über Einführung und Ausgestaltung der angebotenen Studiengänge (vgl. Art. 12 Bayerisches Hochschulgesetz (BayHSchG) vom 23. Mai 2006 (GVBl. S. 245, BayRS 2210-1-1-WK) bzw. Art. 5 Abs. 5 Satz 1 Bayerisches Hochschulinnovationsgesetz (BayHIG) vom 5. August 2022 (GVBl. S. 414, BayRS 2210-1-3-WK)). Entsprechend ist es allein die …, die über die Ausgestaltung des lehramtsbezogenen Bachelor- und Masterstudiengangs entscheidet. Insoweit unterliegt die … nach Art. 74 Abs. 1 BayHSchG bzw. Art. 10 Abs. 1 Satz 1 und 2 BayHIG allein der Rechtsaufsicht, also insbesondere nicht dem Einvernehmen des Staatsministeriums. Auch aus dem Umstand, dass aktuell alles dafür spricht, dass das Lehramtsstudium auf der einen und die lehramtsbezogenen Bachelor- und Masterstudiengänge auf der anderen Seite an der … inhaltsgleich ausgestaltet sind, ergibt sich nichts anderes. Denn auch diese aktuelle inhaltliche Übereinstimmung ersetzt nicht das Einvernehmen des Staatsministeriums im Sinne der Beschlüsse der Kultusministerkonferenz. b. Auch aus § 7 Abs. 2 BayLBG steht der Klägerin kein Anspruch auf Anerkennung der von ihr erworbenen sächsischen Lehramtsbefähigung als Befähigung zum Lehramt an Gymnasien in Bayern zu. Gemäß § 7 Abs. 2 BayLBG stellt das Staatsministerium fest, ob eine außerhalb des Geltungsbereichs dieses Gesetzes erworbene Befähigung der Befähigung für ein Lehramt im Sinn dieses Gesetzes entspricht. Einen Maßstab der Entsprechensprüfung enthält § 7 Abs. 2 BayLBG nicht. Jedoch bieten die Kriterien aus § 7 Abs. 3 BayLBG Anhaltspunkte dafür, was Gegenstand der Entsprechensprüfung nach § 7 Abs. 2 BayLBG ist. Gemäß § 7 Abs. 3 BayLBG setzt die Feststellung der Lehramtsbefähigung eine entsprechende Nachqualifikation im Freistaat Bayern voraus, wenn die in einem anderen Land erworbene Lehramtsbefähigung nicht der Befähigung für ein Lehramt im Sinn dieses Gesetzes entspricht, die Unterschiede hinsichtlich Vorbildung, Ausbildung und Prüfungen aber durch die Erbringung zusätzlicher Leistungen ausgleichbar sind. Eine Nachqualifikation ist mithin hinsichtlich Vorbildung, Ausbildung und Prüfung denkbar, sofern diesbezüglich Unterschiede bestehen. Um denselben Qualitätsstandard aller in Bayern tätigen Lehrer sicherstellen zu können, ist es insofern nur sachgerecht, wenn der Maßstab der Nachqualifikation mit dem Maßstab des Entsprechens übereinstimmt. Als Maßstab der Entsprechensprüfung gemäß § 7 Abs. 2 BayLBG sind daher Vorbildung, Ausbildung und Prüfungen heranzuziehen. Vorbildung und Ausbildung für ein Lehramt werden gemäß Art. 3 Abs. 1 Nr. 1 Halbs. 1 und 2 BayLBG durch ein erziehungswissenschaftliches Studium, ein fachwissenschaftliches oder künstlerisches Studium, fachdidaktische Studien und entsprechende Schul- bzw. Betriebspraktika erworben, wobei die erziehungswissenschaftlichen, fachwissenschaftlichen oder künstlerischen, fachdidaktischen und berufspraktischen Studien so miteinander zu verbinden sind, dass sie sich gegenseitig ergänzen und vertiefen. Gewichtung und Umfang der einzelnen Studienanteile richten sich nach den Erfordernissen des jeweiligen Lehramts und der einzelnen Schularten. Schulpraktische Veranstaltungen sind bereits in das Studium einzubeziehen. Dazu gehört mindestens ein studienbegleitendes Praktikum. Das Studium der Didaktik der Grundschule oder das Studium der Didaktiken einer Fächergruppe der Mittelschule ist dem Studium eines Unterrichtsfachs gleichwertig. Das Studium für das Lehramt an Gymnasien und das Studium für das Lehramt an beruflichen Schulen sind gleichwertig. Das vertiefte Studium eines künstlerischen Fachs kann als das vertiefte Studium von zwei Unterrichtsfächern gewertet werden (so zum Ganzen Art. 3 Abs. 1 Nr. 1 Halbs. 3 bis 8 BayLBG). Nach Art. 3 Abs. 1 Nr. 2 BayLBG werden Vorbildung und Ausbildung für ein Lehramt zusätzlich erworben durch den Vorbereitungsdienst. Es ist nicht ersichtlich, dass die genannten Voraussetzungen des Art. 3 Abs. 1 BayLBG hinsichtlich Vorbildung und Ausbildung bei der Klägerin nicht erfüllt wären. Die von der Klägerin erworbene sächsische Lehramtsbefähigung entspricht jedoch nicht den Anforderungen an die erforderlichen Prüfungen betreffend das Studium für ein Lehramt im Sinn des Art. 6 BayLBG. Wie bereits ausgeführt, fehlt der Klägerin eine Erste Lehramtsprüfung im Sinn des Art. 6 Abs. 1 Satz 2 BayLBG. Eine solche hat sie weder in Bayern noch in Sachsen erfolgreich abgelegt. Die von ihr abgelegte Prüfung zum Erwerb des Masters of Education kann nicht als eine der Ersten Lehramtsprüfung entsprechende Prüfung angesehen werden. Dies folgt aus einem Umkehrschluss zu Art. 6 Abs. 1 Satz 5 BayLBG. Danach entspricht der Ersten Lehramtsprüfung für berufliche Schulen auch eine im Geltungsbereich dieses Gesetzes abgelegte Diplom- oder Masterprüfung für Berufs- oder Wirtschaftspädagogen, wenn sie den Anforderungen des Lehramts genügt und daneben ein mindestens einjähriges einschlägiges berufliches Praktikum oder eine abgeschlossene einschlägige Berufsausbildung nachgewiesen wird. Aus dieser Regelung kann geschlossen werden, dass nach dem Gesetz und dem Willen des bayerischen Gesetzgebers eine Masterprüfung der Ersten Lehramtsprüfung unter bestimmten weiteren Voraussetzungen nur im Bereich der beruflichen Schulen für Berufs- oder Wirtschaftspädagogen entsprechen kann, in anderen Fällen, also insbesondere wie hier außerhalb beruflicher Schulen, ein (lehramtsspezifisches) Masterstudium dagegen nicht ausreicht, um eine der Ersten Lehramtsprüfung entsprechende Prüfung nachzuweisen. c. Schließlich besitzt die Klägerin auch aus § 11 Gesetz über die Leistungslaufbahn und die Fachlaufbahnen der bayerischen Beamten und Beamtinnen (Leistungslaufbahngesetz – LlbG) vom 5. August 2010 (GVBl. S. 410, 571, BayRS 2030-1-4-F) keinen Anspruch auf Anerkennung ihrer sächsischen Lehramtsbefähigung als entsprechende Lehramtsbefähigung in Bayern. Dies ergibt sich bereits daraus, dass § 11 LlbG die Übernahme in ein (bayerisches) Beamtenverhältnis regelt, eine solche Übernahme hier aber nicht streitgegenständlich ist. Vielmehr begehrt die Klägerin allein die Anerkennung ihrer sächsischen Lehramtsbefähigung. Darüber hinaus würde es aus den bereits genannten Gründen auch an einer Gleichwertigkeit im Sinne von § 11 Abs. 1 LlbG fehlen. 2. Der Klägerin steht auch kein Anspruch auf Anerkennung der von ihr erworbenen sächsischen Lehramtsbefähigung als Befähigung zum Lehramt an Gymnasien in Bayern mit entsprechender Nachqualifikation zu. Ausgangspunkt für die Frage der Anerkennung einer außerhalb Bayerns erworbenen Lehramtsbefähigung mit entsprechender Nachqualifikation im Freistaat Bayern ist § 7 Abs. 3 BayLBG. Danach kommt – wie bereits ausgeführt – eine Nachqualifikation zur Feststellung der Lehramtsbefähigung nur in Betracht, wenn die Unterschiede hinsichtlich Vorbildung, Ausbildung und Prüfungen durch die Erbringung zusätzlicher Leistungen ausgleichbar sind. Dies ist vorliegend hinsichtlich des Maßstabes „Prüfung“ nicht der Fall. Insoweit ist zu berücksichtigen, dass die Klägerin in Bayern die Erste Lehramtsprüfung nicht erfolgreich abgeschlossen hat und eine Wiederholung gemäß § 14 Abs. 1 der Ordnung der Ersten Prüfung für ein Lehramt an öffentlichen Schulen (Lehramtsprüfungsordnung I – LPO I) vom 13. März 2008 (GVBl. S. 180, BayRS 2038-3-4-1-1-K) nicht mehr möglich ist und sie zudem auch außerhalb Bayerns keine Erste Staatsprüfung absolviert hat. Die Tatsache des endgültigen Nichtbestehens der Ersten Lehramtsprüfung in Bayern führt indes nicht zu einer Verwirkung in dem Sinne, dass es der Klägerin überhaupt und auf Dauer nicht mehr möglich wäre, in Bayern als Lehrerin zu arbeiten, sodass unter diesem Gesichtspunkt keine rechtlichen Bedenken gegen eine Nachqualifikation bestehen. Der Klägerin bleibt es unbenommen, z.B. durch das Bestehen der Ersten Staatsprüfung im Freistaat Sachsen den Mangel hinsichtlich des Maßstabes „Prüfung“ im Rahmen des § 7 Abs. 3 BayLBG zu heilen. Zudem hat der Beklagte sinngemäß mitgeteilt, es bestehe im Fall etwaiger künftiger Sondermaßnahmen im Fall des Lehrermangels die Möglichkeit, durch einen entsprechenden Master of Science, welcher formal an die Stelle der Ersten Staatsprüfung im Rahmen einer Sondermaßnahme treten könnte, im Fach Chemie einen der Ersten Lehramtsprüfung als gleichwertig anzunehmenden Abschluss zu erzielen, der den Zugang zum Vorbereitungsdienst in Bayern für das Lehramt Gymnasien eröffnen könnte. 3. Dass der Klägerin auf Grundlage der bayerischen Normen eine Anerkennung ihrer in Sachsen erworbenen Lehramtsbefähigung als gleichwertig mit der Befähigung zum Lehramt an Gymnasien in Bayern sowohl ohne als auch mit Nachqualifikation verwehrt bleibt, verstößt nicht gegen Verfassungsrecht, insbesondere nicht gegen das Grundrecht auf Berufsfreiheit gemäß Art. 12 Abs. 1 GG (a) und auch nicht gegen den Gleichheitsgrundsatz aus Art. 3 Abs. 1 GG (b.). a. Im Hinblick auf das Grundrecht der Berufsfreiheit gemäß Art. 12 Abs. 1 GG und Art. 101 BV ist es gerechtfertigt, insbesondere verhältnismäßig, wenn der bayerische Normgeber für die Anerkennung außerbayerischer Lehramtsbefähigungen nach Maßgabe von § 38 LPO II, Art. 7 Abs. 2 und Abs. 3 BayLBG sowie Art. 6 BayLBG grundsätzlich eine Erste Lehramtsprüfung voraussetzt, mithin also grundsätzlich am Staatsexamen festhält, und lediglich zur Mobilitiätssicherung innerhalb Deutschlands ausnahmsweise außerbayerisch erworbene Masterabschlüsse, die im Land des Erwerbs den Zugang zum Vorbereitungsdienst ermöglichen, zulässt. Ziel der bayerischen Regelungen ist es, eine gleichbleibend hohe Qualität des Unterrichts für alle Schüler in Bayern dadurch sicherzustellen, dass nur solche Lehrer unterrichten, die – unabhängig davon, wo sie studiert und ihren Vorbereitungsdienst geleistet haben – eine gleichwertige Ausbildung inklusive gleichwertiger Abschlussprüfungen absolviert haben. Bereits bei dieser Qualitätssicherung des Unterrichts handelt es sich um ein legitimes öffentliches Ziel. Dasselbe gilt, soweit mit der Qualitätssicherung eine bestmögliche Ausbildung von Schülerinnen und Schülern und möglichst gleiche Bildungschancen bezweckt werden. An dem Mittel zur Erreichung dieses Ziels, nämlich das grundsätzliche Festhalten an Prüfungen in Gestalt von Staatsexamen mit Ausnahmen zur Mobilitätssicherung innerhalb Deutschlands, ist nichts zu erinnern. Insbesondere ist das Mittel geeignet, um das angestrebte Ziel einer möglichst gleichbleibenden Qualität des Unterrichts und damit möglichst gleicher Bildungschancen für alle Schüler zu erreichen. Insoweit dringt der Bevollmächtigte mit seinem Einwand, unter Bezugnahme auf den Beschluss der Kultusministerkonferenz vom 5. Dezember 2013 liege aus seiner Sicht eine Eignung mit Blick auf die Beschlusslage der Kultusministerkonferenz nicht vor, nicht durch. Eine Eignung ist gegeben, wenn die Wahrscheinlichkeit erhöht wird, dass der angestrebte Erfolg eintritt, mithin der Erfolg gefördert wird (Sachs in Sachs, GG, 9. Aufl. 2021, Art. 20 Rn. 150). Dem Gesetz- bzw. Normgeber kommt dabei ein Gestaltungs- oder Einschätzungsspielraum zu (Sachs a.a.O. Rn. 151). Vorliegend ist zu berücksichtigen, dass eine abschließende Prüfung in Form eines Staatsexamens Studierenden ganz anderes abverlangt als Prüfungen im Rahmen eines Bachelor- und Masterstudiengangs, die über das gesamte Studium verteilt und gerade nicht – wie bei Staatsexamensstudiengängen – am Ende des Studiums gehäuft stattfinden. Ein bestandenes Staatsexamen zeigt, dass Prüflinge und – im Fall von Lehramtsstudierenden – angehende Lehrerinnen und Lehrer mit Druck und Stress umgehen können und steht daher neben der Fachkompetenz, den gesamten Prüfungsstoff zum Prüfungszeitpunkt am Ende des Studiums zu beherrschen, auch für Stressresistenz und Belastbarkeit. Stressresistenz und Belastbarkeit sind neben fachlicher Kompetenz Eigenschaften, die im Alltag eines Lehrers von großer Bedeutung sind, sodass das Bestehen eines Staatsexamens entgegen der in der mündlichen Verhandlung geäußerten Ansicht des Bevollmächtigten der Klägerin durchaus eine Aussage zur Qualifikation eines Lehrers trifft. Mithin ist es nicht zu beanstanden, wenn der bayerische Normgeber aufgrund seines Gestaltungs- und Einschätzungsspielraums grundsätzlich am Staatsexamen im Lehramtsstudium festhält. Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus dem klägerseits angesprochenen Beschluss der Kultusministerkonferenz vom 5. Dezember 2013. Zwar ist der Klägerseite insoweit zuzugestehen, dass dort unter Ziff. 1 lediglich von einer abschließenden Staatsprüfung betreffend den Vorbereitungsdienst die Rede ist, und im Übrigen festgestellt wird, dass die Ausbildung der Lehrkräfte – abgesehen von der abschließenden Staatsprüfung – grundsätzlich (lediglich) in einem universitären, auf ein Lehramt bezogenen Studium erfolgt. Dieser Beschluss betrifft jedoch konkret die Gestaltung von Sondermaßnahmen zur Gewinnung von Lehrkräften zur Unterrichtsversorgung und kann darüber hinaus nicht losgelöst von den anderen o.g. Beschlüssen der Kultusministerkonferenz, insbesondere dem Quedlinburger Beschluss vom 2. Juni 2005, gesehen werden. Anhaltspunkte dafür, dass insbesondere dieser Beschluss durch den Beschluss vom 5. Dezember 2013 überholt sein sollte, sind nicht ersichtlich. Daher ist weiter davon auszugehen, dass das universitäre, auf ein Lehramt bezogene Studium entweder mit einer Ersten Staatsprüfung oder einem Masterabschluss, der den Vorgaben der Kultusministerkonferenz entspricht, abzuschließen ist. Insofern bestehen an der Geeignetheit des Mittels „Festhalten am Staatsexamensprinzip“ auch mit Blick auf den Beschluss vom 5. Dezember 2013 keine Bedenken. Das Festhalten am Staatsexamen ist auch erforderlich, um die damit genannten Zwecke zu erreichen. Es ist kein milderes, vergleichbar wirksames Mittel ersichtlich, auch nicht im vorliegenden Einzelfall, da die Klägerin die Erste Lehramtsprüfung – wie bereits ausgeführt – endgültig nicht bestanden hat. Schließlich ist das Festhalten am Staatsexamen mit Blick auf die verfolgten Zwecke auch angemessen. Dies gilt jedenfalls aktuell mit vergleichsweise geringem zeitlichen Abstand zur (endgültig nicht bestandenen) Ersten Lehramtsprüfung in der beruflichen Laufbahn der Klägerin. Die Frage, ob im Fall eines erheblichen zeitlichen Abstands zur Ersten Lehramtsprüfung etwas anderes gelten würde, bedarf hier keiner Entscheidung. Angemessen ist das Festhalten am Staatsexamen, wenn die damit verbundenen Beeinträchtigungen nicht außer Verhältnis zu den verfolgten Zwecken stehen und deshalb für den Betroffenen zumutbar sind (Sachs in Sachs, GG, 9. Aufl. 2021, Art. 20, Rn. 154). Hier ist der Klägerin, die die Erste Lehramtsprüfung in Bayern endgültig nicht bestanden hat und allein über einen bayerischen Master of Education verfügt, die Versagung der Anerkennung ihrer sächsischen Lehramtsbefähigung als Befähigung zum Lehramt in Bayern zumutbar. Zunächst ist insofern zu berücksichtigen, dass gemäß § 14 Abs. 1 Satz 1 LPO I eine Erste Staatsprüfung, die nicht bestanden ist oder als nicht bestanden gilt, einmal wiederholt werden kann und ein solcher Wiederholungsversuch von der Klägerin auch wahrgenommen worden ist. Die Beschränkung auf zwei Prüfungsversuche ist im Hinblick auf das Grundrecht der Berufsfreiheit gemäß Art. 12 Abs. 1 GG und Art. 101 BV gerechtfertigt, insbesondere verhältnismäßig. Dass Prüfungen innerhalb eines Studiums nicht endlos wiederholt werden können, dient zum einen dazu, die Eignung der Studierenden für einen bestimmten Beruf feststellen zu können, und zum anderen dem Interesse der Allgemeinheit, dass begrenzte Ausbildungsressourcen für solche Studierende genutzt werden sollen, die ihre Qualifikation in den von der Prüfungsordnung vorgesehenen Prüfungen bzw. Prüfungswiederholungen nachweisen können (vgl. zu letzterem Gesichtspunkt Fischer/Jeremias/Dieterich, Prüfungsrecht, 8. Aufl. 2022, Rn. 769). Zwar stellen Prüfungen zwangsläufig lediglich Stichproben der Fähigkeiten eines Prüflings zu einem bestimmten Zeitpunkt – dem der Prüfungsleistung – dar. Dabei ist die Aussagekraft einer einzelnen Stichprobe begrenzt (vgl. zum Ganzen OVG Münster a.a.O.; BVerfG, B.v. 14.3.1989 – 1 BvR 1033/82, 1 BvR 174/84 – NVwZ 1989, 850, 853). So mag die Stichprobe zufällig gerade einen Zeitpunkt erfassen, der nicht die durchschnittliche Leistungsfähigkeit des Prüflings widerspiegelt, sondern „Ausreißer“ des Leistungsvermögens nach oben oder unten abbildet. Aus diesem Grund ist die einmalige Wiederholungsmöglichkeit einer Prüfung verfassungsrechtlich geboten, aber auch ausreichend (vgl. BVerwG, B.v. 12.11.1998 - 6 PKH 11.98 – juris Rn. 6; BVerwG, B.v. 7.3.1991 – 7 B 178.90 – juris Rn. 14; Fischer/ Jeremias/Dieterich, Prüfungsrecht, 8. Aufl. 2022, Rn. 766, 769). Der Grund für das verfassungsrechtliche Gebot lediglich einer Wiederholungsmöglichkeit liegt letztlich darin begründet, dass die Wahrscheinlichkeit gering ist, dass sogar zwei – zeitlich zufällige – Stichproben in das Leistungsvermögen des Prüflings jeweils nicht nur „Ausreißer“, sondern zudem noch „Ausreißer nach unten“ abbilden. Außerdem liegt in den Fällen wie vorliegend – in denen zwar eine außerbayerische Lehramtsbefähigung, jedoch weder eine Erste Lehramtsprüfung noch ein außerbayerischer Masterabschluss, der im Land des jeweiligen Abschlusses den Zugang zum Vorbereitungsdienst eröffnet, sondern allein ein bayerischer Master of Education nachgewiesen werden kann – kein Mobilitätsproblem vor, dem der bayerische Normgeber mit § 38 Abs. 1 Satz 2 LPO II in Umsetzung des Mobilitätsbeschlusses der Kultusministerkonferenz entgegenwirken möchte, sondern eher eine Umgehung der bayerischen Normsetzung nach endgültigem Nichtbestehen. Insoweit verweist auch der neunte Bericht über die Umsetzung der „Regelungen und Verfahren zur Erhöhung der Mobilität und Qualität von Lehrkräften – Ländergemeinsame Umsetzungsrichtlinien für die Anpassung von Regelungen und Verfahren bei der Einstellung in Vorbereitungs- und Schuldienst sowie für die Anerkennung von Studien- und Prüfungsleistungen in Studiengängen der Lehramtsausbildung“, also der bereits oben erwähnte sog. Mobilitätsbeschluss darauf, dass die Nicht-Anerkennung von Masterabschlüssen aus Studiengängen, die nicht am sog. Quedlinburger Beschluss der Kultusministerkonferenz vom 2. Juni 2005 („Eckpunkte für die gegenseitige Anerkennung von Bachelor- und Masterabschlüssen in Studiengängen, mit denen die Bildungsvoraussetzungen für ein Lehramt vermittelt werden“) ausgerichtet, also nicht mit Zustimmung des für Schulen zuständigen Ministeriums akkreditiert worden sind und im Land des Abschlusserwerbs selbst keinen Zugang zum Vorbereitungsdienst eröffnen, weil dies dort einer Ersten Staatsprüfung vorbehalten ist, keinen Verstoß gegen den Mobilitätsbeschluss darstellt (S. 3 2. Absatz des bezeichneten neunten Berichts). Darüber hinaus kann dem Bericht die Empfehlung entnommen werden, dass die Abschlussbezeichnung Master of Education (Ziff. B 2. der „Ländergemeinsamen Strukturvorgaben für die Akkreditierung von Bachelor- und Masterstudiengängen“, Beschluss der Kultusministerkonferenz vom 10.10.2013 i. d. F. vom 4.2.2010) im Interesse der Transparenz, zur Vermeidung falscher Mobilitätserwartungen, künftig solchen Abschlüssen vorbehalten werden soll, die – in der Regel bundesweit – Zugang zu einem Vorbereitungsdienst für ein Lehramt gemäß Landesrecht eröffnen (S. 7 letzter Absatz des bezeichneten neunten Berichts). b. Auch verstoßen die hier einschlägigen Regelungen nicht gegen den allgemeinen Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 GG, Art. 118 Abs. 1 BV. (1) Nach der Grundstruktur des allgemeinen Gleichheitssatzes gemäß Art. 3 Abs. 1 GG dürfen gleiche Sachverhalte nicht unterschiedlich und unterschiedliche Sachverhalte nicht gleichbehandelt werden, es sei denn, eine Ungleich- bzw. Gleichbehandlung ist sachlich gerechtfertigt (Kischel in Beckscher Online-Kommentar GG, 55. Edition Stand 1.5.2023, Art. 3, Rn. 14). Zur Rechtfertigung von Ungleich- bzw. Gleichbehandlungen ist in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ein stufenloser Prüfungsmaßstab anerkannt (vgl. Kischel a.a.O. Rn. 29). Je nach Regelungsgegenstand und Differenzierungsmerkmalen ergeben sich hinsichtlich Ungleich- bzw. Gleichbehandlungen unterschiedliche Maßstäbe, die von gelockerten, auf das Willkürverbot beschränkten Bindungen bis hin zu strengen Verhältnismäßigkeitserfordernissen reichen können. Differenzierungen bedürfen aber stets einer sachlichen Rechtfertigung, die dem Differenzierungsziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung angemessen ist. Verletzt ist der Gleichheitssatz, wenn eine Gruppe von Normadressaten im Vergleich zu anderen anders behandelt wird, obwohl zwischen beiden Gruppen keine Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, dass sie die unterschiedliche Behandlung rechtfertigen können (so zum Ganzen BVerfG, B.v. 21.6.2011 − 1 BvR 2035/07 – NvwZ 2011, 1316 Rn. 77). (2) Danach liegt hier auch dann kein Verstoß gegen den allgemeinen Gleichheitssatz nach Art. 3 Abs. 1 GG oder Art. 118 Abs. 1 BV vor, sofern der strenge Prüfungsmaßstab einer Verhältnismäßigkeitsprüfung angelegt wird. Vorliegend sind strukturell drei Ungleichbehandlungen denkbar. Zum einen besteht eine Ungleichbehandlung zwischen solchen Personen, die einen lehramtsspezifischen Master of Education in Bayern absolviert und hierauf aufbauend eine außerbayerische Lehramtsbefähigung erworben haben, und solchen Personen, die im Rahmen ihrer außerbayerischen Lehramtsbefähigung einen außerhalb Bayerns erworbenen lehramtsspezifischen Master, der im jeweiligen Abschlussland den Zugang zum Vorbereitungsdienst ermöglicht, vorweisen können. Während letztere die Möglichkeit haben, ihre außerbayerische Lehramtsbefähigung als Befähigung zum Lehramt in Bayern gemäß Art. 7 Abs. 2 BayLBG i.V.m. § 38 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 LPO II anerkennen zu lassen, besteht diese Möglichkeit für Absolventen mit lediglich bayerischem lehramtsspezifischen Master of Education auf Basis der einschlägigen bayerischen Normen – wie oben bereits ausgeführt – nicht. Weiter erfolgt eine Ungleichbehandlung – trotz gleicher Ausbildungsinhalte – zwischen Personen, die als Abschluss allein einen bayerischen lehramtsspezifischen Master of Education erworben haben, und Personen, die in Bayern die Erste Lehramtsprüfung, mithin ein Staatsexamen, abgeschlossen haben. Insoweit ist es lediglich Absolventen der Ersten Lehramtsprüfung möglich, eine Zulassung zum Vorbereitungsdienst in Bayern und damit ggf. eine Lehramtsbefähigung in Bayern zu erlangen. Schließlich besteht im Gegensatz zu Absolventen eines bayerischen lehramtsbezogenen Master of Education für Personen, die in einem Mitgliedstaat der Europäischen Union oder in einem anderen Vertragsstaat des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum außerhalb der Bundesrepublik Deutschland ein Diplom erworben haben, das eine Ausbildung für den Beruf des Lehrers abschließt, oder die die Berechtigung erworben haben, den Beruf des Lehrers auszuüben, die Möglichkeit der Anerkennung ihrer Befähigung als Befähigung für das Lehramt in Bayern gemäß Art. 7 Abs. 4 BayLBG. Die genannten Ungleichbehandlungen einerseits zwischen Personen mit lehramtsspezifischen Master of Education in Bayern und Absolventen eines außerbayerischen lehramtsspezifischen Masters, der dort den Zugang zum Vorbereitungsdienst eröffnet, sowie andererseits zwischen Personen mit lehramtsspezifischen Master of Education in Bayern und Absolventen eines bayerischen Staatsexamens bei denselben Ausbildungsinhalten, beruhen darauf, dass der bayerische Normgeber mit dem Ziel der Qualitätssicherung grundsätzlich an der Prüfungsform des Staatsexamens festhält und lediglich Ausnahmen zur Mobilitätssicherung innerhalb Deutschlands zulässt. Hieran ist – wie unter Punkt 3. a. bereits ausführlich dargelegt – nichts zu erinnern. Vielmehr ist die Entscheidung des bayerischen Gesetz- und Verordnungsgebers mit Blick auf das legitime Ziel der Qualitätssicherung angehender Lehrerinnen und Lehrer gerechtfertigt und auch verhältnismäßig. Auch soweit der Bevollmächtigte der Kläger rügt, die Klägerin werde als Erwerberin des in der Bundesrepublik erworbenen Abschlusses der sächsischen „Lehramtsbefähigung für Gymnasiallehrer“ schlechter gestellt als ein Angestellter mit einem im EU-Ausland erworbenen Gymnasiallehrerabschluss, was eine sog. Inländerdiskriminierung darstelle, dringt er damit nicht durch. Auch insoweit ist ein Verstoß gegen den allgemeinen Gleichheitsgrundsatz nicht erkennbar. Zwar ist nicht davon auszugehen, dass – wie teilweise vertreten wird – der Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 GG in den Fällen einer Inländerdiskriminierung bereits tatbestandlich nicht einschlägig wäre, weil ein Widerspruch zwischen Normen verschiedener Normgeber keine Ungleichbehandlung darstellen könne (vgl. hierzu Boysen in von Münch/Kunig, GG, 7. Aufl. 2021, Art. 3 GG Rn. 100 m.w.N.; Riese, Noll, Europarechtliche und verfassungsrechtliche Aspekte der Inländerdiskriminierung, NVwZ 2007, 516, 520 m.w.N.). Jedenfalls ist die Ungleichbehandlung inländischer und ausländischer Personen mit Blick auf die europarechtliche Harmonisierungspflicht, die nicht in einem „Wettrennen“ oder Unterbietungswettlauf zu der Annahme der jeweils niedrigsten Standards zwingen soll (kein „race to the bottom“), gerechtfertigt. Nähme man im Falle einer Inländerdiskriminierung in jedem Fall einen Verstoß gegen den Gleichheitssatz an, würde dem nationalen Gesetzgeber ein großer Teil seiner Regelungshoheit für innerstaatliche Angelegenheiten genommen. Sobald es in einem anderen Mitgliedsstaat einen niedrigeren Standard gäbe, wäre der deutsche Staat gezwungen, diesen auch auf anderenfalls benachteiligte Inländer anzuwenden. In Einzelfällen muss daher die Möglichkeit verbleiben, eine solche Ungleichbehandlung zu rechtfertigen (so zum Ganzen Riese, Noll, Europarechtliche und verfassungsrechtliche Aspekte der Inländerdiskriminierung, NVwZ 2007, 516. 521). Insoweit ist mit Blick auf das vorliegend bereits genannte Ziel der einschlägigen bayerischen Gesetzes- und Verordnungslage, nämlich die grundsätzliche Aufrechterhaltung hoher Qualitätsstandards bei der Ausbildung der Lehrkräfte, ein sachlicher Grund für die Ungleichbehandlung in- und ausländischer Personen gegeben. Die Fälle unterscheiden sich bereits strukturell. Ausländische Absolventen eines Lehramtsstudiums verfügen typischerweise in der Regel über kein Erstes und Zweites Staatsexamen. Müsste der inländische Gesetzgeber immer das nachvollziehen, was in anderen EU-Mitgliedsstaaten bzw. Staaten im Sinne von § 7 Abs. 4 BayLBG geltendes Recht ist, würde dies möglicherweise dazu führen, dass inländische Qualitätsstandards abgesenkt werden. Die inländische Rechtslage müsste also immer an den niedrigsten Standard angepasst werden. Um dies zu verhindern, ist eine unterschiedliche Behandlung von In- und Ausländern bezogen auf Abschlüsse des Gymnasiallehramtsstudiums gerechtfertigt. II. Die Klägerin hat auch keinen Anspruch auf die mit dem Hilfsantrag begehrte erneute Verbescheidung ihres Antrags unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts. Ein Beurteilungs- oder Ermessenspielraum, der eine Verpflichtung zur Verbescheidung nach § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO zur Folge haben könnte, ist nicht eröffnet. Die Frage der Gleichwertigkeit von Ausbildungsabschlüssen ist insoweit vom Gericht voll zu überprüfen. III. Die Klage war nach alledem abzuweisen. IV. Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 161 Abs. 1, 154 Abs. 1 VwGO. Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11, §§ 711, 713 ZPO.