1 L 763/18

Durch einstweilige Anordnung wird vorläufig festgestellt, dass Verkaufsstellen im Stadtgebiet Mitte der Antragsgegnerin am 6. Mai 2018 nicht auf der Grundlage der vom Rat der Antragsgegnerin in seiner Sitzung am 26. April 2018 beschlossenen Ordnungsbehördlichen Verordnung über die Regelung besonderer Öffnungszeiten für den Stadtteil Mitte der Antragsgegnerin geöffnet haben dürfen. Die Kosten des Verfahrens trägt die Antragsgegnerin. Der Streitwert wird auf 5.000,00 EUR festgesetzt. Gründe: Der aus dem Tenor ersichtliche, sinngemäße Antrag der Antragstellerin hat Erfolg. Der Antrag im Sinne von § 123 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) ist zulässig. Er ist insbesondere statthaft. Die Rechtmäßigkeit einer auf § 6 Abs. 4 i. V. m. Abs. 1 des Ladenöffnungsgesetzes (LÖG NRW) in der Fassung des Gesetzes vom 22. März 2018 (GV. NRW. S. 172) gestützten Rechtsverordnung über die Freigabe verkaufsoffener Sonn- oder Feiertage kann als Vorfrage im Rahmen eines Feststellungsbegehrens gegenüber dem Normgeber geklärt werden. Für derartige Feststellungsbegehren ist vorläufiger Rechtsschutz im Wege einer einstweiligen Anordnung nach § 123 VwGO zu gewähren. Vgl. Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW), Beschluss vom 10. Juni 2016 – 4 B 504/16 –, juris, Rn. 11 ff., m. w. N. Die Antragstellerin ist antragsbefugt. Sie kann geltend machen, durch die angegriffene Bestimmung der umstrittenen Rechtsverordnung in ihren Rechten verletzt zu sein. Dafür reicht ihr Vortrag aus, dass die Bestimmung mit der Ermächtigungsgrundlage in § 6 Abs. 4 i. V. m. Abs. 1 LÖG NRW nicht vereinbar sei. Diese Vorschrift ist auch dem Schutz des Interesses von Vereinen und Gewerkschaften am Erhalt günstiger Rahmenbedingungen für gemeinschaftliches Tun zu dienen bestimmt und ist in diesem Sinne drittschützend. Die dort geregelten Voraussetzungen für den Erlass einer Rechtsverordnung konkretisieren auf der Ebene des einfachen Rechts den verfassungsrechtlichen Auftrag zum Schutz der Sonn- und Feiertagsruhe aus Art. 140 des Grundgesetzes (GG) i. V. m. Art. 139 der Weimarer Reichsverfassung (WRV). Dieser Schutzauftrag ist darauf ausgerichtet, den Grundrechtsschutz, insbesondere auch den der Vereinigungs- und Koalitionsfreiheit (Art. 9 GG), zu stärken. Eine Gewerkschaft, die – wie die Antragstellerin – glaubhaft gemacht hat, verschiedene Mitglieder seien in Verkaufsstellen beschäftigt, die möglicherweise von der Befugnis zur Sonntagsöffnung Gebrauch machen werden, kann sich darauf berufen, die Voraussetzungen für den Erlass der Rechtsverordnung hätten nicht vorgelegen und die Verordnung verstoße dadurch gegen eine auch sie schützende Rechtsnorm. Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 10. Juni 2016 – 4 B 504/16 –, juris, Rn. 15 f., m. w. N. Der Antrag ist auch begründet. Nach § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO kann das Gericht eine einstweilige Anordnung zur Regelung eines vorläufigen Zustandes in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis erlassen, wenn diese Regelung, um wesentliche Nachteile abzuwenden, drohende Gewalt zu verhindern oder aus anderen Gründen nötig erscheint. Da der Sache nach die Gültigkeit einer Rechtsnorm vorübergehend suspendiert werden soll, können für eine derartige Entscheidung nach § 123 VwGO allerdings keine anderen Maßstäbe gelten als für eine normspezifische einstweilige Anordnung nach § 47 Abs. 6 VwGO. Für diese ist allgemein anerkannt, dass eine Interessenabwägung unter Anlegung eines besonders strengen Maßstabs vorzunehmen ist. Die für die einstweilige Anordnung sprechenden Gründe müssen danach grundsätzlich so schwer wiegen, dass deren Erlass unabweisbar erscheint. Das ist dann der Fall, wenn sich die jeweils in Rede stehende untergesetzliche Norm schon im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes als offensichtlich unwirksam erweist, und ihre Umsetzung den Antragsteller so konkret beeinträchtigt, dass die einstweilige Anordnung deshalb dringend geboten ist. Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 10. Juni 2016 – 4 B 504/16 –, juris, Rn. 24 f. m. w. N. So liegt der Fall hier. Bei summarischer Prüfung erweist sich die am 26. April 2018 vom Rat der Antragsgegnerin beschlossene Ordnungsbehördliche Verordnung über die Regelung besonderer Öffnungszeiten für den Stadtteil Mitte der Antragsgegnerin als offensichtlich rechtswidrig und nichtig, weil sie von der Ermächtigungsgrundlage des § 6 Abs. 4 i. V. m. Abs. 1 LÖG NRW ersichtlich nicht gedeckt ist. Sie ist bereits deshalb offensichtlich rechtswidrig, weil sie verfahrensfehlerhaft zustande gekommen ist. Es fehlt an einer ordnungsgemäßen Anhörung der Antragstellerin. Hierzu gehört, dass den Ratsmitgliedern vor der Beschlussfassung eine im Rahmen des Anhörungsverfahrens nach § 6 Abs. 4 Satz 7 LÖG NRW abgegebene Stellungnahme jedenfalls ihrem wesentlichen Inhalt nach bekannt ist und somit bei ihrer Willensbildung berücksichtigt werden kann. Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 27. April 2018 – 4 B 571/18 –. Dies war vorliegend nicht der Fall. Dem Rat der Antragsgegnerin hatte bei seiner Sitzung am 26. April 2018, in der die Ordnungsbehördliche Verordnung beschlossen wurde, die im Rahmen des Anhörungsverfahrens nach § 6 Abs. 4 Satz 7 LÖG NRW abgegebene Stellungnahme der Antragstellerin vom 16. April 2018 nicht – auch nicht ihrem wesentlichen Inhalt nach – vorgelegen, obwohl diese – ausweislich der vorliegenden Verwaltungsvorgänge – bei der Antragsgegnerin bereits am 17. April 2018 eingegangen war. Insoweit genügt es nicht, dass in der Beschlussvorlage 0400/2018 darauf hingewiesen wurde, die Antragstellerin äußere „immer Bedenken gegen die Veranstaltung eines verkaufsoffenen Sonntages“. Gleiches gilt, soweit der Oberbürgermeister der Antragsgegnerin den Ratsmitgliedern in der Sitzung mitgeteilt hatte, die Antragstellerin habe „ihm gegenüber geäußert (…), gegen die Ordnungsbehördliche Verordnung in jedem Falle klagen zu wollen“. Mit diesen Erklärungen wird allenfalls lediglich das Ergebnis der Stellungnahme vermittelt bzw. insoweit eine Vermutung aufgestellt. Über den wesentlichen Inhalt der von der Antragstellerin dargelegten Gründe für die von ihr vertretene Auffassung sind die Ratsmitglieder vor der Beschlussfassung hingegen nicht in Kenntnis gesetzt worden. Erweist sich die streitige Rechtsverordnung nach alledem schon im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes als offensichtlich unwirksam, beeinträchtigt auch ihre Umsetzung die Antragstellerin so konkret in ihrem verfassungsrechtlich durch die Vereinigungsfreiheit geschützten Recht auf Wahrung des Sonn- und Feiertagsschutzes, dass die einstweilige Anordnung dringend geboten ist. Denn eine rechtskräftige Entscheidung im Hauptsacheverfahren wäre für die Antragstellerin voraussichtlich nicht rechtzeitig zu erlangen. Umstände, die es bei einer allgemeinen Folgenabwägung trotz offensichtlicher Rechtswidrigkeit der Verordnung und gegebener Dringlichkeit gebieten könnten, vom Erlass der einstweiligen Anordnung bis zu einer Entscheidung in einem Hauptsacheverfahren abzusehen, hat die Antragsgegnerin nicht geltend gemacht und sind auch sonst nicht erkennbar. Die Interessen von Verkaufsstelleninhabern, die im Vertrauen auf eine Sonntagsöffnung am 6. Mai 2018 bereits Dispositionen getroffen haben mögen, müssen angesichts der vorstehenden Feststellungen zurückstehen. Das Gericht sieht davon ab, die der angegriffenen Verordnung Unterworfenen ganz oder teilweise beizuladen, obwohl die Entscheidung allen Rechtsunterworfenen gegenüber nur einheitlich ergehen kann. Zwar enthält die Entscheidung in Verfahren nach § 123 VwGO anders als Normenkontrollverfahren nach § 47 Abs. 1, 5 und 6 VwGO keine Regelung, wonach die Entscheidung allgemeinverbindlich ist. Das Fehlen einer entsprechenden landesrechtlichen Bestimmung nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO führt hier deshalb notwendigerweise zu einer verminderten Rechtsschutzwirkung. Die Kammer geht jedoch davon aus, dass sich die der Verordnung Unterworfenen – auch jenseits einer prozessualen Bindungswirkung – rechtstreu verhalten und von der gerichtlich suspendierten Möglichkeit zur Sonntagsöffnung ihrer Verkaufsstellen keinen Gebrauch machen werden. Anderenfalls wird die an die gerichtliche Entscheidung gebundene Antragsgegnerin als Ordnungsbehörde gegen festgestellte Verstöße gegen das Sonntagsöffnungsverbot vorgehen. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf den §§ 52 Abs. 1 und 2, 53 Abs. 2 Nr. 1, 63 Abs. 2 Satz 1 des Gerichtskostengesetzes. Dabei bemisst sich das Interesse der Antragstellerin an dem vorliegenden Verfahren mangels anderweitiger Anhaltspunkte nach dem Regelstreitwert. Von einer Reduzierung dieses Wertes im Hinblick auf die Vorläufigkeit des einstweiligen Rechtsschutzverfahrens ist abzusehen, weil wegen des Zeitablaufs die Entscheidung im Hauptsacheverfahren voraussichtlich vorweggenommen wird.