Au 8 K 21.1288

Leitsatz: 1. Grundsätzlich ist weder die Auslegung einer Zuwendungsrichtlinie anhand des Wortlauts, noch der Systematik oder dem Telos entscheidend. Vielmehr kommt es darauf an, ob die dem Bescheid zugrundliegende Anwendung der Richtlinie dem Verständnis sowie der ständigen Verwaltungspraxis der Behörde entspricht, wobei es nicht auf das klägerische Verständnis der Begriffe oder den allgemeinen Sprachgebrauch ankommt. (Rn. 30) (redaktioneller Leitsatz) 2. Bei der rechtlichen Beurteilung staatlicher Fördermaßnahmen, die lediglich auf verwaltungsinternen ermessenslenkenden Vergaberichtlinien beruhen, kommt es nicht auf eine objektive Auslegung der Richtlinien an, sondern grundsätzlich nur darauf, wie die ministeriellen Vorgaben von der zuständigen Stelle tatsächlich verstanden und praktiziert worden sind. Der Zuwendungsgeber legt die Modalitäten einer Förderung fest, legt dessen Richtlinien aus, bestimmt den Förderzweck und richtet die Förderpraxis entsprechend aus. (Rn. 30) (redaktioneller Leitsatz) 3. Bei einjährigen Förderprogrammen prüft die Behörde im Rahmen der Antragsbearbeitung, ob in dem entsprechenden Antragsjahr die Förderkriterien, Verpflichtungen und Auflagen eingehalten worden sind. Maßgebend für die Bestimmung des Inhalts dieser Anforderungen ist die von der Behörde bis dahin entwickelte Verwaltungspraxis. (Rn. 32) (redaktioneller Leitsatz) 4. Bei mehrjährigen Förderprogrammen ist der Grundbescheid für den Betriebsinhaber Anspruchsgrundlage für die jährliche Auszahlung, wobei sich der Inhalt der Förderkriterien, Verpflichtungen und Auflagen aus diesem Grundbescheid ergeben, der ausgelegt werden muss. (Rn. 32) (redaktioneller Leitsatz) I. Der Bescheid vom 11. November 2019 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 27. Mai 2021 wird aufgehoben. II. Die Kosten des Verfahrens hat der Beklagte zu tragen. III. Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die zulässige Klage ist begründet. Der angefochtene Bescheid des Beklagten vom 11. November 2019 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 27. Mai 2021 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Die tatbestandlichen Voraussetzungen für einen Widerruf nach Art. 49 Abs. 2a Satz 1 Nr. 2 BayVwVfG liegen nicht vor. Entgegen der Auffassung des Beklagten hat der Kläger die mit den ausgezahlten Förderungen verbundene Auflage eines jährlichen Nachweises von mindestens vier Kennarten für die beantragten Feldstücke erfüllt. 1. Die Aufhebung der Bewilligungsbescheide sowie die Rückforderung der auf den Bewilligungsbescheiden basierenden Auszahlungen in Gestalt des Widerspruchsbescheids stützt sich zu Unrecht auf Art. 49 Abs. 2a Satz 1 Nr. 2, 49a BayVwVfG i.V.m. Art. 7 VO (EU) Nr. 809/2014 i.V.m. den Gemeinsamen Richtlinien der Bayerischen Staatsministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten und für Umwelt und Verbraucherschutz zur Förderung von Agrarumwelt-, Klima- und Tierschutzmaßnahmen (AUM) in Bayern für den Verpflichtungszeitraum 2015 bis 2019 bzw. 2018 bis 2022 (AUM-Richtlinien). Gemäß Art. 49 Abs. 2a Satz 1 Nr. 2 BayVwVfG kann ein rechtmäßiger Verwaltungsakt, der eine einmalige oder laufende Geldleistung zur Erfüllung eines bestimmten Zweckes gewährt oder hierfür Voraussetzung ist, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise auch mit Wirkung für die Vergangenheit widerrufen werden, wenn mit dem Verwaltungsakt eine Auflage verbunden ist und der Begünstigte diese nicht oder nicht innerhalb einer ihm gesetzten Frist erfüllt hat. Art. 49a BayVwVfG regelt die Erstattung und Verzinsung von bereits erbrachten Leistungen. a) Nach Nr. 3.2 der AUM-Richtlinie sind die Verpflichtungen zu den jeweiligen Maßnahmen in den Merkblättern zur Richtlinie aufgeführt und mit einem Stern „...“ gekennzeichnet. Diese stellen die wesentlichen Bestandteile der Maßnahme dar und sind Grundlage für die kalkulierte Höhe der Zuwendung. Im Rahmen der Maßnahme B40 ist auf Seite 9 des Merkblatts Agrarumwelt- und Klimamaßnahmen (AUM) mit einem „...“ gekennzeichnet: „Gefördert wird die extensive Bewirtschaftung bestimmter Dauergrünlandflächen durch Nachweis von jährlich mind. vier Kennarten“. Sowohl im Bescheid im Jahr 2015 als auch im Jahr 2018 wurde im Rahmen der Bewilligung der jeweiligen Förderungen unter Ziffer 4 der Nebenbestimmungen darauf hingewiesen, dass die Bestimmungen, die Förderkriterien und Verpflichtungen sowie sonstige Auflagen, die im Merkblatt „Agrarumwelt- und Klimamaßnahmen (AUM)“ unter den jeweiligen Abschnitten aufgeführt sind, einzuhalten sind. Für die Beteiligten stand unstreitig fest, dass Voraussetzung für das Gewähren der Förderung von B40-Maßnahmen „Erhalt artenreicher Grünlandbestände“ das Vorhandensein von mindestens vier Kennarten, die in der Informationsschrift „Artenreiches Grünland“ der Landesanstalt für Landwirtschaft (LfL) enthalten sind, auf den jeweiligen Feldstücken ist. Auch wenn grundsätzlich eine extensive Bewirtschaftungsweise gefördert wurde, waren Beschreibungen über die Art und Weise dieser gewünschten Bewirtschaftungsweise in den Merkblättern nicht enthalten. Vielmehr sollte eine solche durch den Nachweis der Kennarten erfolgen. Folglich kam es im vorliegenden Fall entscheidend darauf an, wie der Nachweis der Auflage des jährlichen Vorliegens von mindestens vier Kennarten geführt werden sollte und ob ein etwaiger geführter Nachweis durch den Beklagten erschüttert wurde. Grundsätzlich ist weder die Auslegung der streitgegenständlichen Zuwendungsrichtlinie anhand des Wortlauts, noch der Systematik oder dem Telos entscheidend (VG München, U.v. 16.12.2021 – M 31 K 21.3624 – juris Rn. 31). Vielmehr kommt es darauf an, ob die dem Bescheid des Beklagten zugrundliegende Anwendung der Richtlinie dem Verständnis sowie der ständigen Verwaltungspraxis des Beklagten entspricht. Es kommt nicht auf das klägerische Verständnis der Begriffe oder dem allgemeinen Sprachgebrauch an (BayVGH, B.v. 8.11.2021 – 6 ZB 21.1889 – juris Rn. 20 m.w.N.; VG Würzburg, U.v. 6.3.2023 – W 8 K 22.1257 – juris Rn. 38). Für die Selbstbindung der Verwaltung ist nicht der Wortlaut der Richtlinie, Vollzugshinweise oder Merkblätter entscheidend, vielmehr das Verständnis des Fördergebers und die tatsächliche Verwaltungspraxis zum maßgeblichen Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung (VGH BW, B.v. 21.10.2021 – 13 S 3017/21 – juris Rn. 33 mit Verweis auf BVerwG, B.v. 11.11.2008 – 7 B 38.08 – juris Rn. 9 f.; VG Würzburg, U.v. 6.3.2023 – W 8 K 22.1257 – juris Rn. 38). Bei der rechtlichen Beurteilung staatlicher Fördermaßnahmen, die lediglich auf verwaltungsinternen ermessenslenkenden Vergaberichtlinien beruhen, kommt es damit nicht auf eine objektive Auslegung der Richtlinien an, sondern grundsätzlich nur darauf, wie die ministeriellen Vorgaben von der zuständigen Stelle tatsächlich verstanden und praktiziert worden sind (vgl. BayVGH, U.v. 10.12.2015 – 4 BV 15.1830 – juris Rn. 42 m.w.N.). Der Zuwendungsgeber legt die Modalitäten einer Förderung fest, legt dessen Richtlinien aus, bestimmt den Förderzweck und richtet die Förderpraxis entsprechend aus (NdsOVG, U.v. 15.9.2022 – 10 LC 151/20 – juris Rn. 41 ff.; BayVGH, B.v. 8.11.2021 – 6 ZB 21.1889 – juris Rn. 19). b) Etwas Anderes gilt für die Aufhebung der bereits erfolgten Bewilligung der Förderungen im Falle eines mehrjährigen Förderungszeitraumes. Für die Frage, wie die konkrete Inhaltsbestimmung der jeweiligen Verpflichtungen und Auflagen zu erfolgen hat, muss unterschieden werden zwischen einjährigen und mehrjährigen Förderprogrammen. Bei einjährigen Förderprogrammen prüft die Behörde im Rahmen der Antragsbearbeitung, ob in dem entsprechenden Antragsjahr die Förderkriterien, Verpflichtungen und Auflagen eingehalten worden sind. Maßgebend für die Bestimmung des Inhalts dieser Anforderungen ist die von der Behörde bis dahin entwickelte Verwaltungspraxis. Bei mehrjährigen Förderprogrammen gelten allerdings andere Grundsätze. Dort vollzieht sich die Förderung in zwei Stufen. Zunächst wird dem Grunde nach für einen bestimmten – meist 5-jährigen – Zeitraum eine Förderung (z.B. für eine Extensivierung) bewilligt. Sodann wird für jedes Antragsjahr eine Auszahlung dieser dem Grunde nach bereits bewilligten Förderung im Rahmen eines Auszahlungsbescheides festgelegt. Der Grundbescheid ist dann für den Betriebsinhaber Anspruchsgrundlage für die jährliche Auszahlung. Der Inhalt der Förderkriterien, Verpflichtungen und Auflagen ergibt sich aus diesem Grundbescheid. Dieser muss somit ausgelegt werden. Für die Auslegung ist insoweit entscheidend der objektive Empfängerhorizont. Jede Nichteinhaltung von Verpflichtungen und Auflagen stellt einen Verstoß dar (VG Würzburg, U.v. 6.3.2023 – W 8 K 22.1257 – juris Rn. 93). Im vorliegenden Fall wurde die Zuwendung für einen Zeitraum von fünf Jahren bewilligt. In Anwendung der genannten Grundsätze kam es folglich im Hinblick auf die inhaltliche Bestimmung der Verpflichtungen bzw. Auflagen auf den objektiven Empfängerhorizont und nicht die ständige Verwaltungspraxis an. 2. Aus Sicht des objektiven Empfängerhorizonts des Klägers geht das Gericht nach der Beweisaufnahme in der mündlichen Verhandlung davon aus, dass der jährliche Nachweis für das Vorliegen von mindestens vier Kennarten auf den jeweiligen Feldstücken erbracht wurde. a) Der in der mündlichen Verhandlung als Zeuge vernommene Vater des Klägers – bis zum Jahr 2017 selbst Betriebsleiter und Antragsteller der Förderung für einen Großteil der Feldstücke – konnte glaubhaft und detailliert schildern, dass und wie die seitens der Beklagtenseite geforderte Auflage erfüllt worden ist. Der Zeuge hat dargelegt, dass ihm im Rahmen der Antragstellung versichert wurde, dass er hinsichtlich des Vorliegens der Kennarten auf den Feldstücken nichts zu dokumentieren brauche. Es reiche vielmehr, dass die Kennarten lediglich über das Jahr verteilt tatsächlich vorhanden seien. Das Vorhandensein der Kennarten hat der Zeuge nachvollziehbar aufgrund seiner langjährigen Bewirtschaftung der Flächen geschildert. Die Ausführungen des Zeugen im Hinblick auf die in die Förderung miteinbezogenen Flächen zeigen nach Ansicht der Kammer deutlich, dass diesem bei der Antragstellung bekannt war, dass es sich um Flächen handeln soll, auf welchen jährlich mindestens vier Kennarten, die in der Informationsschrift „artenreiches Grünland“ enthalten sind, wachsen sollen und im Jahr der beantragten Förderung sowie in den Folgejahren – auch für das durch den Kläger neu beantragte Feldstück Nr. 10 – auch jährlich gewachsen sind. Auch die Einlassungen des Zeugen hierzu, wonach das Feldstück Nr. 10 neu hinzugepachtet wurde und er – mangels Kenntnis von diesem Grundstück und aufgrund der Aufnahme in das Förderprogramm – das Feldstück begutachtet hat, um sich zu versichern, dass die Kennarten auch auf diesem vorhanden sind, zeigen, dass ein Nachweis für das Vorhandensein der Kennarten auch für das neue Feldstück Nr. 10 vorhanden war. Somit wurde aus Sicht des objektiven Empfängers ein Nachweis dahingehend erbracht, dass die Kennarten jährlich auf den beantragten Feldstücken tatsächlich vorhanden waren. Nach der Aussage des Zeugen, dem früheren Betriebsinhaber, war dieser regelmäßig auf den Grundstücken und hat im Rahmen der langjährigen Bewirtschaftung der Flächen die Kennarten erkannt. Dies geht auch aus den Stellungnahmen des Klägers vom 10. Februar sowie 2. März 2019 hervor, in welchen dieser dem Beklagten mitteilt, dass er regelmäßig Kontrollgänge durchgeführt und konkrete Kennarten gesehen hat. b) Die Einlassungen des in botanischen Fragen sachkundigen weiteren Zeugen des Klägers, welcher auf den Feldstücken im Jahr 2019 wie auch mehrfach im Jahr 2020 Ortsbegehungen durchgeführt hat, war entgegen der Auffassung des Beklagten geeignet, das tatsächliche Vorhandensein weiterer Kennarten auf den Feldstücken nachzuweisen. Zu den Zeitpunkten der Ortsbegehungen waren – aufgrund der weiter zurückliegenden Schnittzeitpunkte – nach den glaubhaften Schilderungen des Zeugen die verschiedenen Kennarten teilweise schon von Weitem zu sehen. Das Gericht konnte im Rahmen der Beweiswürdigung auch die Einlassungen des sachkundigen Zeugen aufgrund seiner Ortsbegehungen berücksichtigen, obwohl diese nicht in den Jahren 2015 bis 2018 stattfanden. Die Feststellungen des sachkundigen Zeugen zu den Kennarten ergaben mit den glaubhaften Schilderungen des früheren Betriebsinhabers wie auch den Einlassungen des Klägers zur gleichbleibenden Bewirtschaftungsweise der Feldstücke über lange Zeit in einer Gesamtschau das tatsächliche Vorliegen der Kennarten auf den jeweiligen Feldstücken in diesen Jahren. c) Entgegen der Auffassung des Beklagten ist es nach Ansicht des Gerichts nicht erforderlich, zum Zeitpunkt einer unangekündigten Kontrolle, bei welcher weder der im Jahr 2018 aktuelle Betriebsinhaber noch der Betriebsinhaber für die Jahre zuvor anwesend waren, schriftliche Aufzeichnungen vorzuweisen, welche das Vorhandensein der Kennarten über die letzten Jahre belegen würden. Eine solche schriftliche oder fotografische Dokumentationspflicht ergibt sich weder aus den Unterlagen im Rahmen der Antragstellung, noch wurden nach den glaubhaften Schilderungen des Zeugen, der früheren Betriebsinhaber bzw. der heutige Betriebsinhaber im Rahmen der Antragstellung auf ein solches Erfordernis hingewiesen. Der Beklagte konnte weder durch die Feststellungen der zwei punktuellen vorgenommenen Vor-Ort-Kontrollen noch durch die Einlassungen des damaligen Prüfers in der mündlichen Verhandlung die Schilderungen des Klägers, dessen Vater sowie deren Sachkundigen erschüttern. Zwar handelt es sich nach Aussage des Prüfers bei den getroffenen Feststellungen um eine Zusammenfassung aller Vor-Ort-Kontrollen, sodass im Hinblick auf die Anzahl der Kennarten, eine Addition derselben im Hinblick auf das gesamte Jahr erfolgte. Allerdings erscheint es bereits fraglich, ob eine in einem Monat punktuell stattfindende Vor-Ort-Kontrolle geeignet ist, die jeweiligen Früh-, Mittel- und Spätblüher zu erfassen. Unabhängig davon waren die Feldstücke nach übereinstimmender Aussage aller Beteiligten zum Teil bereits geschnitten. Aus diesem Grund standen die Feldstücke teilweise – aufgrund der Zufälligkeit und punktuellen Natur der Vor-Ort-Kontrolle – erst wieder im nächsten Aufwuchs, was auch durch die übergebenen Aufzeichnungen des früheren Betriebsinhabers, dem Vater des Klägers, nachvollziehbar war. Ob zu diesem Zeitpunkt sämtliche auf den Feldstücken vorhandene Kennarten erfassbar sind, konnte der als Zeuge vernommene Prüfer für das Gericht dagegen nicht plausibel darlegen. d) Unter Berücksichtigung der in der mündlichen Verhandlung erfolgten Beweisaufnahme waren aus Sicht der Kammer zum Zeitpunkt der Aufhebung der Bewilligungsbescheide das Vorliegen von mindestens vier Kennarten auf allen zehn beantragen Feldstücken nachgewiesen, was durch die vorgenommenen zwei punktuellen Vor-Ort-Kontrollen nicht erschüttert werden konnte. 3. Selbst im Falle einer Auslegung im Sinne der ständigen Verwaltungspraxis, würde sich kein anderes Ergebnis ergeben. Das der Förderung zugrundeliegende Merkblatt AUM enthält keine weiteren Hinweise, um den geforderten möglichen Nachweis zu konkretisieren. Hinsichtlich der Kennarten wird – ohne eine mit „...“ gekennzeichnete Verpflichtung – auf die Informationsschrift „artenreiches Grünland“ der Landesanstalt für Landwirtschaft verwiesen. Zwar findet sich in der Informationsschrift ein Erfassungsbogen, um die aufgefundenen Kennarten festzuhalten. Eine zwingende Verpflichtung, diesen Erfassungsbogen jährlich für den Nachweis der Kennarten zu verwenden, besteht indes nicht. Vielmehr wurde auch seitens des Beklagten nicht vorgetragen, dass eine jährliche Verwendung zwingend erforderlich sei und eine diesbezügliche Verwaltungspraxis bestehe. Vielmehr ist es nach dem Vortrag des Beklagten ausreichend, wenn der Kläger das Vorliegen der Kennarten anderweitig, in Form von Lichtbildern oder Ähnlichem, hätte nachweisen können. 4. Die Kostenfolge ergibt sich aus § 154 Abs. 1 VwGO, der Ausspruch zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 2 VwGO i.V.m. §§ 708 ff. ZPO.