B 4 K 24.736

Leitsatz: Eine auf einer tatsächlichen Vergabepraxis beruhende konkludente Widmung der Nutzung einer öffentlichen Einrichtung bzw. ihre Beschränkung ist nur wirksam, wenn von einer zumindest stillschweigenden Billigung der Vergabepraxis durch das nach der Kommunalverfassung zuständige Organ ausgegangen werden kann. (Rn. 39) (redaktioneller Leitsatz) 1. Die Klage wird abgewiesen. 2. Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens. 3. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch die Beklagte durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110 v.H. des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 v.H. des zu vollstreckenden Betrages leistet. I. Über die Klage kann mit Zustimmung der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung entschieden werden, § 101 Abs. 2 VwGO. II. Die zulässige Klage hat in der Sache keinen Erfolg. 1. Die Klage ist in der Gestalt des Klageantrages aus dem Schriftsatz des Klägerbevollmächtigten vom 13. Januar 2025 zulässig. a) Sie ist als Verpflichtungsklage i.S.d. § 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO statthaft. Bei der Entscheidung über das „Ob“ der Zulassung zu der öffentlichen Einrichtung der Beklagten handelt es sich um eine Einzelfallentscheidung mit Regelungswirkung gegenüber dem Kläger auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts, mithin um einen Verwaltungsakt i.S.d. Art. 35 Satz 1 des Bayerischen Verwaltungsverfahrensgesetzes (BayVwVfG). b) Der Kläger ist gemäß § 42 Abs. 2 VwGO klagebefugt. Er kann zumindest geltend machen, einen möglichen Anspruch auf Zulassung zum Bürgerhaus aus Art. 21 Abs. 1 Satz 1, Abs. 4 GO bzw. Art. 21 Abs. 1 i.V.m. 3 Abs. 1 GG und § 5 PartG zu haben. Der Kläger ist insoweit nach § 61 Nr. 2 VwGO beteiligtenfähig. c) Ebenso liegt in dem mit dem Schriftsatz des Klägerbevollmächtigten vom 13. Januar 2025 geänderten Klageantrag eine nach § 91 Abs. 1 VwGO zulässige Klageänderung vor. Im Hinblick auf den ursprünglichen Klageantrag aus dem Schriftsatz vom 7. August 2024 handelt es sich zwar insoweit um einen anderen Streitgegenstand, als nunmehr erstmals konkrete Termine im Februar und Oktober 2026 benannt wurden. Allerdings hat sich zum einen die Beklagtenseite rügelos i.S.d. § 91 Abs. 2 VwGO schriftsätzlich auf die geänderte Klage eingelassen. Damit ist eine Einwilligung der Beklagten in die Klageänderung nach § 91 Abs. 1 Alt. 1 VwGO anzunehmen. Zum anderen stellt sich die Klageänderung ebenso als sachdienlich i.S.d. § 91 Abs. 1 Alt. 2 VwGO dar, da – unter dem Gesichtspunkt der Prozesswirtschaftlichkeit – die Klage auch in der geänderten Form der endgültigen Ausräumung des sachlichen Streits zwischen den Beteiligten dient, der Streitstoff im Wesentlichen derselbe bleibt, so dass der bisherige Prozessstoff verwertet werden kann und die geänderte Klage nicht unzulässig ist (vgl. Peters/Kujath in Sodan/Ziekow, Verwaltungsgerichtsordnung, 5. Aufl. 2018, § 91 Rn. 53 ff. m.w.N.). d) Die Geltendmachung eines Zulassungsanspruchs für den 19. Oktober 2026 scheitert nicht bereits daran, dass der Kläger diesen Termin erstmals im gerichtlichen Verfahren benannt und sich nicht bereits vor Klageerhebung gegenüber der Beklagten um eine Zulassung zu diesem Termin bemüht hat. Es kann dabei hier dahinstehen, ob in der Konstellation der Verpflichtungsklage i.S.d. § 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO eine vorherige Antragstellung bei der Beklagtenseite eine bloße Sachurteilsvoraussetzung darstellt, die erst im Zeitpunkt der Entscheidung des Gerichts vorliegen muss oder als (nicht nachholbare) Klagevoraussetzung anzusehen ist (vgl. zum Meinungsstand BVerwG, U.v. 16.12.2009 – 6 C 40.07 – juris Rn. 24). Denn selbst wenn man von Letzterem ausginge, wäre hier aus Gründen der Prozesswirtschaftlichkeit sowie wegen des Gebots der Gewährung effektiven und damit auch vollständigen Rechtsschutzes innerhalb angemessener Zeit nach Art. 19 Abs. 4 GG (vgl. allgemein Ernst in von Münch/Kunig, Grundgesetz-Kommentar, 7. Aufl. 2021, Art. 19 Rn. 158 ff.; Huber in Huber/Voßkuhle, Grundgesetz, 8. Aufl. 2024, Art. 19 Rn. 543 ff.) eine Ausnahme zu machen: Sinn und Zweck der vorherigen Antragstellung bei der Beklagtenseite ist es, dieser vor einer etwaigen gerichtlichen Auseinandersetzung zu ermöglichen, über den Erlass des Verwaltungsaktes entscheiden zu können und – im Falle einer für den Antragsteller positiven Entscheidung – gerichtlichen Rechtsschutz überflüssig zu machen. Ein gerichtliches Verfahren soll deshalb grundsätzlich nur dann erforderlich sein, wenn die Beklagtenseite zuvor Gelegenheit hatte, über den Antrag zu entscheiden und ihn abgelehnt hat. Dieser Zweck kann aber dann nicht erreicht werden, wenn eine Ablehnung des Antrages sicher zu erwarten ist. Dies ist jedenfalls dann der Fall, wenn bereits zuvor ähnliche Anträge abgelehnt wurden und die Gründe hierfür ebenso bei einem weiteren Antrag zur Ablehnung führen würden, weil auch im Übrigen nichts dafür ersichtlich ist, dass nun eine andere Entscheidung ergehen könnte. So liegt es auch hier: Die vorhergehenden Anfragen und Anträge des Klägers hinsichtlich der Nutzung des Bürgerhauses waren von der Beklagten nie mit auf den konkreten Termin bezogenen Gründen abgelehnt worden. Vielmehr stützte sich die Beklagte stets grundsätzlich auf die Beschlusslage im Stadtrat und die bisherige Vergabepraxis. Es war zudem weder vor Klageerhebung noch im gerichtlichen Verfahren ersichtlich, dass sich hieran etwas ändern würde. Bestätigt wird dies letztlich durch die Erwiderung der Beklagtenseite auf den mit dem geänderten Klageantrag erstmals vorgebrachten Termin 19. Oktober 2026. Auch insoweit hat die Beklagte nichts zu diesem konkreten Datum vorgetragen, sondern ihre grundsätzliche Ablehnung eines Zulassungsanspruchs des Beklagten wiederholt. Vor diesem Hintergrund wäre es – selbst wenn man in der vorherigen Antragstellung eine nicht nachholbare Klagevoraussetzung sehen will – mit dem Grundsatz der Prozesswirtschaftlichkeit und dem Gebot der Gewährung effektiven Rechtsschutzes nicht vereinbar, vom Kläger zu verlangen, zunächst einen weiteren Antrag bei der Beklagten zu stellen und erst nach dessen – erwartbarer – Ablehnung gerichtlichen Rechtsschutz in einem weiteren Verfahren zu erstreben, in dem sich letztlich die gleichen Rechtsfragen stellen würden. 2. Die Klage bleibt jedoch in der Sache ohne Erfolg. Der Kläger hat keinen Anspruch auf Zugang zum Bürgerhaus der Beklagten zu den von ihm benannten Terminen, die Ablehnung durch die Beklagte verletzt den Kläger daher nicht in seinen Rechten, § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO. a) Dabei kann es dahinstehen, ob dem Kläger bereits aus Art. 21 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. Abs. 4 GO ein Zulassungsanspruch zustehen kann oder nicht. Aus der Satzung des Klägers in der Fassung vom 5. Mai 2024 (vgl. https:/ …) ergibt sich kein Sitz, sondern lediglich eine Regelung zum Tätigkeitsgebiet des Klägers, welches sich nach § 1 Abs. 3 der Satzung auf den Landkreis und die Stadt … erstreckt. Ob der Kläger als Kreisverband, der offenbar nicht in weitere Ortsverbände untergliedert ist, dennoch als Personenvereinigung mit Sitz in der beklagten Gemeinde anzusehen ist (vgl. allgemein dazu Bauer/Böhle/Ecker/Kuhne, Bayerische Kommunalgesetze, Stand Oktober 2024, Art. 21 GO Rn. 36, Stepanek in Dietlein/Suerbaum, BeckOK Kommunalrecht Bayern, Stand 1.2.2025, Art. 21 GO Rn. 19) erscheint zwar fraglich. Aber auch dann, wenn man einen Zulassungsanspruch nach Art. 21 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. Abs. 4 GO dem Grunde nach anerkennen würde, würde dieser hier im Ergebnis ausscheiden, da die vom Kläger begehrte Nutzung nicht vom Widmungszweck des Bürgerhauses der Beklagten umfasst ist: aa) Grundsätzlich gelten für den Widmungsakt an sich sowie für nachträgliche Erweiterungen oder Einschränkungen der Widmung keine Formvorschriften. Die Widmung kann durch Satzung nach Art. 24 Abs. 1 Nr. 1 GO, durch Allgemeinverfügung i.S.d. Art. 35 Satz 2 BayVwVfG, durch Gemeinderatsbeschluss, durch vertragliche Abmachungen, aber ebenfalls allein durch konkludentes Handeln erfolgen (vgl. Hölzl/Hien/Huber, Gemeindeordnung mit Verwaltungsgemeinschaftsordnung, Landkreisordnung und Bezirksordnung, Stand Oktober 2024, Art. 21 GO Anm. 4.1; Bauer/Böhle/Ecker/Kuhne, Bayerische Kommunalgesetze, Stand Oktober 2024, Art. 21 GO Rn. 10; Wachsmuth in Schulz u.a., Kommunalverfassungsrecht Bayern, Stand April 2025, Art. 21 Anm. 2.2; jeweils m.w.N.). Soweit – wie hier – keine förmliche Regelung der ursprünglichen Widmung ersichtlich ist, können auch aus Gründen der Selbstbindung der Verwaltung oder der Transparenz gemeindlichen Handelns an nachträgliche Beschränkungen grundsätzlich keine besonderen Anforderungen gestellt werden (vgl. dazu VG Bayreuth, B.v. 2.5.2024 – B 4 E 24.349 – juris Rn. 35). Eine auf einer tatsächlichen Vergabepraxis beruhende konkludente Widmung bzw. ihre Beschränkung ist jedoch nur wirksam, wenn von einer zumindest stillschweigenden Billigung der Vergabepraxis durch das nach der Kommunalverfassung zuständige Organ ausgegangen werden kann (vgl. BayVGH, B.v. 4.1.2012 – 4 CE 11.3002 – juris). Dabei sind aber an die Annahme einer Billigung durch den Gemeinderat keine überspannten Anforderungen zu stellen. Insbesondere wird man eine Billigung dann annehmen müssen, wenn der Gemeinderat gegen eine von der Widmung abweichende Nutzung über einen gewissen Zeitraum nicht eingeschritten ist (vgl. Stepanek in Dietlein/Suerbaum, BeckOK Kommunalrecht Bayern, Stand 1.2.2025, Art. 21 GO Rn. 7). bb) Widmungsbeschränkungen sind dabei zulässig, soweit sie nicht den allgemeinen Zulassungsanspruch von Gemeindeangehörigen beeinträchtigen oder zu einer sachlich nicht gerechtfertigten Differenzierung führen (Bauer/Böhle/Ecker/Kuhne, Bayerische Kommunalgesetze, Stand Oktober 2024, Art. 21 GO Rn. 14). Daher ist eine Differenzierung nach politischen Vorstellungen nicht verbotener Parteien unzulässig; aus dem Parteienprivileg nach Art. 21 Abs. 2 GG ergibt sich ebenso, dass einer nicht verbotenen politischen Partei nicht entgegengehalten werden kann, sie verfolge verfassungsfeindliche Ziele (BayVGH, B.v. 4.1.2012 – 4 CE 11.3002 – juris Rn. 6). Der Grundsatz der Chancengleichheit der Parteien nach Art. 21 Abs. 1 i.V.m. Art. 3 Abs. 1 GG und § 5 Abs. 1 PartG führt außerdem dazu, dass ein Verwaltungsträger diejenigen Räumlichkeiten, die für eine Nutzung (auch) durch politische Parteien gewidmet sind, im Rahmen der verfügbaren Kapazität allen interessierten Parteien überlassen muss. Der Nutzerkreis kann nicht von vornherein auf bestimmte Parteien und damit insbesondere nicht auf die im Gemeinde- bzw. Stadtrat vertretenen Parteien beschränkt werden (BayVGH, B.v. 3.7.2018 – 4 CE 18.1224 – juris Rn. 19 m.w.N.). cc) Der Beschluss des Stadtrates der Beklagten vom 19. Juni 2006, wie er sich aus dem vorgelegten Beschlussbuchauszug ergibt, begegnet vor diesem Hintergrund erheblichen rechtlichen Bedenken: Der Anspruch politischer Parteien auf Gleichbehandlung ist grundsätzlich streng formal zu sehen, dabei ist er aber stets nur darauf bezogen, dass die vorgefundene Wettbewerbslage nicht verfälscht werden darf. Das bedeutet, dass die Pflicht zu staatlicher Neutralität es verbietet, die tatsächlichen Startbedingungen der miteinander im politischen Wettbewerb stehenden Parteien einander anzugleichen oder die Unterschiede zwischen ihnen zu verschärfen (Streinz in Huber/Voßkuhle, Grundgesetz, 8. Aufl. 2024, Art. 21 Rn. 123 f.; Klein in Dürig/Herzog/Scholz, Grundgesetz, Stand Oktober 2024, Art. 21 Rn. 299 f.; jeweils m.w.N.). Nach der einfachgesetzlichen Ausprägung dieses Grundsatzes in § 5 Abs. 1 Satz 2 bis 4 PartG ist eine Abstufung nach der Bedeutung politischer Parteien daher auch nur hinsichtlich des Umfangs der Gewährung zulässig. Eine Regelung, nach der bestimmte, nicht verbotene politische Parteien generell von der Nutzung gemeindlicher Räumlichkeiten ausgeschlossen sind, steht damit nicht in Einklang. Die Anknüpfung daran, ob eine Partei an Bürgermeister- oder Stadtratswahlen teilgenommen hat oder teilnimmt, dürfte – abgesehen von den damit verbundenen tatsächlichen Abgrenzungsschwierigkeiten – insoweit keinen sachlichen Grund für eine Differenzierung darstellen. dd) Letztlich kommt es hierauf aber nicht an, da sich eine wirksame Widmungsbeschränkung, die die vom Antragsteller geplante Nutzung des Bürgerhauses ausschließt, hier aus der tatsächlichen Vergabepraxis ergibt: (1) Der Kläger möchte nach seinen eigenen Angaben das Bürgerhaus der Beklagten für eine Wahlkampfveranstaltung nutzen, bei der er über sein Wahlprogramm informieren und Wähler zur Stimmabgabe motivieren möchte. Es handelt sich insoweit also um eine öffentliche parteipolitische Veranstaltung mit werbendem Charakter. Nach dem von Klägerseite nicht substantiell in Zweifel gezogen Vortrag der Beklagten hat die letzte in ihrer Art vergleichbare öffentliche Veranstaltung politischer Parteien im Bürgerhaus der Beklagten mit der „Auftaktveranstaltung“ der … des Landkreises … am 8. Februar 2008 stattgefunden. Die anlässlich der Kommunalwahl 2014 dort abgehaltenen Podiumsdiskussionen wurden zum einen nicht von einer Partei, sondern von der Beklagten bzw. deren ersten Bürgermeister veranstaltet. Sie hatten zudem auch nicht den Charakter einer parteipolitischen Veranstaltung, sondern dienten der Vorstellung der Kandidaten der Bürgermeisterwahl aller Parteien und Wählergruppen, also gerade nicht einzelnen parteipolitischen Interessen. Die im November 2020 im Bürgerhaus abgehaltenen Fraktionssitzungen des Stadtrates der Beklagten waren schon keine öffentlichen parteipolitischen Veranstaltungen. Andere, in ihrer Qualität mit der vom Antragsteller geplanten Nutzung vergleichbare Veranstaltungen sind aus dem von Beklagtenseite vorgelegten Auszug aus dem Belegungsplan nicht ersichtlich. Insbesondere haben die von Klägerseite angeführten kirchlichen oder sonstigen gesellschaftlichen Veranstaltungen im Bürgerhaus der Beklagten einen anderen Charakter. Sie dienen nicht dem Zweck einer Veranstaltung einer politischen Partei, die nach Art. 21 Abs. 1 Satz 1 GG an der politischen Willensbildung des Volkes mitwirkt und dabei im Wettkampf mit anderen Parteien steht und darauf angewiesen ist, durch öffentliche Veranstaltungen wie sie der Kläger hier plant, Aufmerksamkeit und Unterstützung im politischen Meinungskampf zu generieren (vgl. zur – zulässigen – Differenzierung zwischen parteipolitischen Veranstaltungen und Veranstaltungen mit allgemeinen politischen Bezügen NdsOVG, B.v. 28.2.2007 – 10 ME 74/07 – juris Rn. 20 m.w.N.). Insoweit liegt ein hinreichend bestimmtes und sachlich begründbares Differenzierungskriterium vor. Auch von Klägerseite wurde nicht vorgetragen, dass es nach dem 8. Februar 2008 nochmals vergleichbare Veranstaltungen im Bürgerhaus der Beklagten gegeben hätte. Mithin liegt im Zeitpunkt der Entscheidung des Gerichts ein Zeitraum von über 17 Jahren vor, in dem das Bürgerhaus der Beklagten nicht für öffentliche parteipolitische Veranstaltungen, wie sie der Kläger plant, genutzt wurde. (2) Für die Entscheidung über den Umfang der Widmung des Bürgerhauses als öffentlicher Einrichtung der Beklagten ist hier mangels anderweitiger Regelungen deren Stadtrat nach Art. 29 GO zuständig. Die Einschränkung der Vergabepraxis war dem Stadtrat der Beklagten auch bekannt. Dies ergibt sich aus dem einstimmig gefassten Beschluss des Stadtrates vom 18. März 2024. Dieser wurde zwar erst zu einem Zeitpunkt gefasst, in dem der konkrete Nutzungsantrag des Klägers bereits vorlag. Allerdings ist in diesem Beschluss ausgeführt, „dass sich die im Stadtrat vertretenen Parteien und Gruppierungen seit den letzten Jahrzehnten einig sind und keine Nutzung bzw. Überlassung vom Kultur- und Bürgerhaus zu einzelparteipolitischen Zwecken vornehmen und anfragen, weder für ortsbezogene noch für überregionale parteien- bzw. gruppierungsbezogene Veranstaltungen.“ Daraus ergibt sich, dass jedenfalls die in den letzten 17 Jahren praktizierte Vergabe, die eine Nutzung für parteipolitische Veranstaltungen wie die des Klägers ausschließt, mit Wissen und Billigung der Stadtratsmehrheit geschehen ist. Im Ergebnis ist daher ausgehend von der Vergabepraxis spätestens ab dem Jahr 2009 von einer Beschränkung der Widmung des Bürgerhauses der Beklagten dahingehend auszugehen, dass dort öffentliche Veranstaltungen einzelner politischer Parteien nicht stattfinden dürfen. (3) Gemeinden sind nicht von vorneherein zur Überlassung von Räumlichkeiten zur Durchführung parteipolitischer Veranstaltungen verpflichtet. Eine Widmungsbeschränkung dahingehend, solche Veranstaltungen von der Zugangsberechtigung generell auszuschließen, ist rechtlich unbedenklich. Eine solche Beschränkung ist jedenfalls zulässig, soweit nicht der allgemeine Zulassungsanspruch von Gemeindeangehörigen beeinträchtigt wird oder die Beschränkung zu einer anderen sachlich nicht gerechtfertigten Differenzierung führt sowie nicht gemeindliche Pflichtaufgaben beeinträchtigt werden (Glaser in Widtmann/Grasser/Glaser, Bayerische Gemeindeordnung, Stand Januar 2024, Art. 21 Rn. 19a; Bauer/Böhle/Ecker/Kuhne, Bayerische Kommunalgesetze, Stand Oktober 2024, Art. 21 GO Rn. 14). Weder Art. 21 GG noch § 5 PartG verpflichten Gemeinden, öffentliche Einrichtungen für Parteien zu errichten oder bereit zu stellen (vgl. BVerfG, B.v. 7.3.2007 – 2 BvR 447/07 – juris Rn. 5; BVerwG, U.v. 18.7.1969 – VII C 56.68 – juris Rn. 35; BayVGH, B.v. 17.2.2011 – 4 CE 11.287 – juris Rn. 23; VGH BW, B.v. 11.5.1995 – 1 S 1283/95 – juris Rn. 15; NdsOVG, B.v. 28.2.2007 – 10 ME 74/07 – juris Rn. 20; ThürOVG, B.v. 16.9.2008 – 2 EO 490/08 – juris Rn. 31 ff.). Als Einrichtungsträger können die Gemeinden auch festlegen, dass die Räumlichkeiten nur für bestimmte, nach objektiven Kriterien abgrenzbare Arten von Parteiveranstaltungen zur Verfügung gestellt werden (BVerfG, B.v. 7.3.2007 – 2 BvR 447/07 – juris Rn. 5 f.; BayVGH, B.v. 13.6.2008 – 4 CE 08.726 – juris Rn. 11; BayVGH, B.v. 17.2.2011 – 4 CE 11.287 – juris Rn. 21). Dem kann nicht entgegengehalten werden, dass es im Gebiet der Beklagten möglicherweise keine anderen für die vom Kläger geplante Veranstaltung geeigneten Räumlichkeiten gibt, denn dieser Umstand betrifft alle politischen Parteien gleichermaßen und vermag es nicht, die grundgesetzlich gewährte Satzungsautonomie des Beklagten zu beschränken. b) Dementsprechend kann sich der Kläger nicht auf die verfassungsrechtlich gewährleistete Chancengleichheit politischer Parteien nach Art. 21 Abs. 1 i.V.m. 3 Abs. 1 GG, die durch das Gleichbehandlungsgebot in § 5 Abs. 1 PartG konkretisiert wird, berufen. Denn da die Beklagte alle politischen Parteien von der Nutzung des Bürgerhauses für öffentliche Veranstaltungen in rechtmäßiger Weise ausgeschlossen hat, stellt die Verweigerung der Nutzung gegenüber dem Kläger denklogisch keine Ungleichbehandlung dar. III. Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 1 VwGO, der Kläger hat als unterliegender Teil die Kosten zu tragen. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 der Zivilprozessordnung (ZPO).