10 L 274.10

Leitsatz: 1. Auch „die offensichtliche Rechtmäßigkeit der Grundverfügung kann die Anordnung der sofortigen Vollziehung nicht tragen“.(Rn.16) 2. Der nicht selbst verwertende private Hausabfallbesitzer ist hinsichtlich der wertstoffhaltigen Abfallanteile (soweit nicht Verpackungen) dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger überlassungspflichtig. Ob und wie diese Pflicht erfüllt zu werden hat, kann durchaus Gegenstand von Absprachen zwischen dem öffentlich-rechtlichen und privaten Entsorgungsträgern sein.(Rn.25) Die aufschiebende Wirkung der Klage – VG 10 K 269.10 – wird wiederhergestellt und hinsichtlich der entsprechenden Zwangsgeldandrohungen angeordnet, soweit die Untersagungsverfügungen im Bescheid des Antragsgegners vom 16. Juli 2010 in Gestalt des Änderungsbescheides vom 17. August 2010 den Bestand der an das Sammelsystem Gelbe Tonne plus angeschlossenen bis zu 410.000 Haushaltungen betreffen. Im Übrigen wird der Rechtsschutzantrag abgelehnt. Die Verfahrenskosten einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen tragen der Antragsgegner und die Beigeladene je zu 2/5, die Antragstellerin zu 1/5. Der Wert des Verfahrensgegenstandes wird auf 125.000,- Euro festgesetzt. I. Die Antragstellerin – nunmehr in Gestalt der mit ihr verbundenen A. – betreibt seit 2004 im Berliner Stadtgebiet das Wertstoffsammelsystem Gelbe TonnePlus mit einer Obergrenze von 410.000 angeschlossenen Haushaltungen. Mit der Gelben TonnePlus werden neben Verpackungsabfällen stoffgleiche Nichtverpackungsabfälle wie Elektrokleingeräte, Holz, Bratpfannen, Kunststoffspielzeug etc. gesammelt. Das Aufkommen an stoffgleichem Nichtverpackungsabfall wird seit Jahren gleichbleibend mit etwa 4.500 Jahrstonnen angegeben. Mit Bescheid vom 16. Juli 2010 untersagte die Senatsverwaltung für Gesundheit, Umwelt und Verbraucherschutz der Antragstellerin unter Anordnung sofortiger Vollziehung das weitere Einsammeln und Entsorgen von Nichtverpackungsabfällen über das Sammelsystem der Gelben Tonne. Die Antragstellerin habe das Entsorgungsmodell Gelbe Tonneplus bis zum 13. August 2010 einzustellen. Für den Fall der Zuwiderhandlung drohte sie ein Zwangsgeld in Höhe von 1.000,- Euro je Monat und Hausgrundstück an. Zugleich untersagte sie der ‚... sofort vollziehbar das Einrichten eines weiteren Sammelsystems durch eine sogenannte ‚Berliner Wertstofftonne’. Zur Begründung des Bescheides wies die Senatsverwaltung im Wesentlichen darauf hin, dass durch ein in anderer Sache ergangenes Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 18. Juni 2009 klargestellt worden sei, dass es sich auch bei dem Sammelsystem der Antragstellerin nicht um eine gewerbliche Sammlung im Sinne des § 13 Abs. 3 des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes – KrW-/AbfG – handele. Folglich müssten die bisher von der Antragstellerin eingesammelten Nichtverpackungsabfälle der Beigeladenen überlassen werden. Die Tätigkeit der Antragstellerin stelle sich insoweit als rechtswidrig dar. Die Untersagung der Gelben Tonneplus bzw. der Berliner Wertstofftonne sei geboten und erforderlich, um die Etablierung paralleler privater Entsorgungs- und Verwertungsstrukturen für Haushaltsabfälle im Land Berlin zu unterbinden. Von einer Untersagung im Anschluss an das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts habe man bisher abgesehen, weil zunächst die bevorstehende Novellierung des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes habe abgewartet werden sollen. Mit einem Abschluss des Rechtsetzungsverfahrens noch in diesem Jahr sei trotz ursprünglich darauf gerichteter Planung nicht mehr zu rechnen, so dass eine weitere Duldung des rechtswidrigen Zustandes nicht angezeigt sei. Zudem habe man eindeutig zu erkennen gegeben, dass eine Ausweitung des Sammelsystems nicht zugelassen werden könne. Es bestehe ein besonderes öffentliches Interesse an der sofortigen Vollziehung, weil durch das Sammelsystem dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger fortlaufend unwiederbringlich überlassungspflichtige Haushaltsabfälle entzogen und damit die Planungsgrundlagen der öffentlichen Abfallentsorgung in Frage gestellt würden. Insbesondere durch das angekündigte Angebot der A., die Berliner Wertstofftonne in allen Berliner Außenbezirken anzubieten, werde in kaum rückgängig zu machender Weise in die öffentlichen Entsorgungsstrukturen, auf deren Grundlage geplant und die entsprechenden Gebühren kalkuliert würden, eingegriffen. Es sei der Beigeladenen nicht zumutbar, bis zu einer Entscheidung in der Hauptsache zunächst einen erheblichen Mengen- und Gebührenrückgang zu verkraften bzw. durch eine entsprechende Gebührenerhöhung aufzufangen. Auch müssten Nachahmungseffekte sowie ein Zurückdrängen der Beigeladenen in eine bloße Reservefunktion vermieden werden. Nach Klageerhebung hat die Senatsverwaltung mit Änderungsbescheid vom 17. August 2010 den Ausgangsbescheid im Untersagungsteil mit Blick auf die Aufgabenverteilung zwischen der Antragstellerin und der A. GmbH (siehe hierzu das parallele Eilverfahren VG 10 L 330/10) sowie mit Blick darauf modifiziert, dass die A. ihre Anzeige des Projekts „Berliner Wertstofftonne“ am 26. Juli 2010 zurückgezogen hatte. Die Zwangsgeldandrohung ist unter Fristsetzung für die Abwicklung bis zum 30. September 2011 auf 50,- Euro je Hausgrundstück und Zuwiderhandlung reduziert, die Anordnung der sofortigen Vollziehung ohne Änderung ihrer Begründung aufrecht erhalten worden. Im vorliegenden Eilrechtschutzverfahren reklamiert die Antragstellerin, das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts verkenne den Begriff der gewerblichen Sammlung im Sinne des § 13 Abs. 3 KrW-/AbfG. Sie selbst genieße im Übrigen mit Blick auf die im Abfallwirtschaftskonzept 2005 für Berlin enthaltene Gelbe Tonneplus und den jahrelangen auch mit Investitionen verbundenen Betrieb dieses Sammelsystems Vertrauensschutz. Ein öffentliches Interesse an einer sofortigen Vollziehung sei nicht gegeben, zumal die zu erwartende Novellierung des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes ihre Tätigkeit als gewerbliche Sammlung privilegiere. Es gehe hier darum, in konzertierter Aktion von Antragsgegner und Beigeladener einen Konkurrenten vom Markt zu drängen, um die kommunale Wertstofftonne Orange Box berlinweit einführen zu können. Die Antragstellerin beantragt, die aufschiebende Wirkung der Klage vom 26. Juli 2010 gegen den Untersagungsbe- scheid des Antragsgegners vom 16. Juli 2010 in Gestalt des Änderungsbescheides vom 17. August 2010 wiederherzustellen. Der Antragsgegner und die Beigeladene beantragen, den Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Klage zurückzu- weisen. Der Antragsgegner meint, die streitgegenständliche Verfügung sei offensichtlich rechtmäßig. Schon deshalb überwiege das Vollzugsinteresse. Der Antragsgegner und die Beigeladene meinen, ein Vollzugsinteresse folge auch daraus, dass die Antragstellerin mit ihrer Gelben Tonneplus aktiv die Etablierung der kommunalen Wertstofftonne „Orange-Box“ der Beigeladenen bekämpfe, indem sie Hausverwaltungen von vertraglichen Beziehungen zur Beigeladenen abhalten wolle und versuche, ihr eigenes Wertstoffsammelsystem auszubauen. Demgegenüber beabsichtige die Beigeladene, die Orange Box bereits zum 1. Januar 2011 flächendeckend einzuführen. Ein von der Kammer am 4. Oktober 2010 durchgeführter Erörterungstermin hat nicht zu einer gütlichen Einigung geführt. II. Das Eilrechtschutzbegehren der Antragstellerin hat in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang gemäß § 80 Abs. 5 VwGO Erfolg. Insoweit überwiegt das Aussetzungsinteresse der Antragstellerin das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung des angefochtenen Bescheides. Für die sofortige Vollziehung eines Verwaltungsaktes ist ein besonderes öffentliches Interesse erforderlich, das über jenes Interesse hinausgeht, das den Verwaltungsakt selbst rechtfertigt (so die ständige Rechtsprechung insbesondere des Bundesverfassungsgerichts; vgl. nur: BVerfGE 35, 382 [402], 38, 52 [58], 69, 220 [228], ferner NVwZ 1996, Seite 58 [59], sowie 1 BvR 2395/09 vom 30. Oktober 2009 und). Maßnahmen zur Gefahrenabwehr, bei denen ausnahmsweise der Anlass für den Erlass des Verwaltungsaktes und der Anordnung seiner sofortigen Vollziehung identisch sein können, stehen hier nicht in Rede. Daher trifft die in der Antragserwiderung geäußerte Rechtsauffassung des Antragsgegners, das Vollzugsinteresse überwiege gegenüber dem Suspensivinteresse der Antragstellerin schon deshalb, weil die streitgegenständliche Verfügung „offensichtlich rechtmäßig“ sei, nicht zu. Auch „die offensichtliche Rechtmäßigkeit der Grundverfügung kann die Anordnung der sofortigen Vollziehung nicht tragen“ (BVerfG, Beschluss vom 8. April 2010 - 1 BvR 2709/09 – Rn. 19). Denn § 80 Abs. 1 VwGO sieht den Eintritt aufschiebender Wirkung auch gegenüber rechtmäßigen Verwaltungsakten als Regel vor, während die Anordnung sofortiger Vollziehung nach § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO die Ausnahme ist und daher in der Sache besonderer Gründe jedenfalls dann bedarf, wenn – wie hier – keine Maßnahme zur Gefahrenabwehr im Raum steht. Im Übrigen wird die Kammer die Rechtmäßigkeit des Bescheides im Hauptsacheverfahren zu prüfen haben. Im Rahmen summarischer Prüfung vermag sie schon angesichts der Komplexität des Streitstoffes – allein im Eilverfahren innerhalb weniger Wochen etwa 500 Seiten gewechselte Schriftsätze – weder eine offensichtliche Rechtmäßigkeit noch eine solche Rechtswidrigkeit des angefochtenen Bescheides anzunehmen. Die im angegriffenen Ausgangsbescheid formulierte und im Änderungsbescheid aufrechterhaltene Begründung der Vollziehungsanordnung belegt ein überwiegendes Vollziehungsinteresse hinsichtlich der Einstellung des Sammelsystems Gelbe Tonneplus mit den angeschlossenen 410.000 Haushaltungen nicht. Dass mit dieser Sammlung durch „Entziehung“ überlassungspflichtiger Haushaltsabfälle „die Planungsgrundlagen der öffentlichen Abfallentsorgung in Frage gestellt werden“, ist während der seit etwa fünf Jahren im Rahmen des Berliner Abfallwirtschaftskonzeptes im Einvernehmen aller Verfahrensbeteiligten durchgeführten Sammlung bisher weder vom Antragsgegner, noch von der Beigeladenen auch nur behauptet worden. Für die so postulierte Gefahr bestehen auch keine Anhaltspunkte. Denn das aufgrund der fortlaufenden Angaben der Antragstellerin in den Bescheid eingeflossene Sammelvolumen von 4.500 Jahrestonnen steht einem gesamten Wertstoffsammelvolumen der Beigeladenen von nach eigenen Angaben mehr als 300.000 Jahrestonnen gegenüber (Stellungnahme der BSR zur Anhörung im Umweltausschuss, Anlage Ast 14 zur Antragsschrift). Damit würde die Antragstellerin lediglich 1,5 % des wertstoffhaltigen Abfallaufkommens einsammeln, was eine Berührung der Planungsgrundlagen fernliegend erscheinen lässt. Auch der zweite Begründungsansatz, die Sorge, das Angebot der „Berliner Wertstofftonne“ in Berlin, werde einen kaum rückgängig zu machenden Einschnitt in die Berliner Entsorgungsstruktur verursachen, bezieht sich auf ein bereits vor Erlass des Änderungsbescheides eingestelltes Vorhaben der AWT GmbH. Das mit dem dritten Begründungspunkt reklamierte legitime Ziel des öffentlichen Entsorgungsträgers, auch die Abfälle zu erhalten, zu deren schadloser Entsorgung er verpflichtet sei, und auf deren Grundlage er seine Planung ausrichte und entsprechend Gebühren kalkuliere, trifft nicht die vorliegende Fallkonstellation. Die seit Jahren von der Antragstellerin eingesammelten wertstoffhaltigen Abfälle waren nach Aktenlage weder Gegenstand der Planung noch der Gebührenkalkulation der Beigeladenen. Sie wurden vielmehr absprachegemäß von der Antragstellerin eingesammelt. Das vierte Begründungselement der Vollziehungsanordnung hebt das Erfordernis hervor, einem Mengen- und Gebührenrückgang entgegenzutreten und Nachahmungseffekte zu verhindern. Ein Mengen- und Gebührenrückgang wird indes durch die gleichbleibende Einsammlung der oben beschriebenen Jahresmenge wertstoffhaltiger Haushaltsabfälle nicht verursacht, sondern allenfalls durch die Ausweitung der Sammeltätigkeit; hinsichtlich einer solchen hat die Kammer die aufschiebende Wirkung der Klage nicht wiederhergestellt. Dass der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger in Berlin durch die Tätigkeit der Antragstellerin „in eine bloße Reservefunktion gedrängt“ werde, kann angesichts des oben beschriebenen Verhältnisses der Sammelmengen zueinander nicht angenommen werden. Das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 18. Juni 2009 (BVerwG 7 C 16.08), nach dem das Sammelsystem der Antragstellerin derzeit nicht als gewerbliche Sammlung im Sinne des § 13 Abs. 3 KrW-/AbfG – jedenfalls nach Rechtsauffassung des Bundesverwaltungsgerichts - mit der Folge zu beurteilen sein dürfte, dass die mit dem System Gelbe Tonneplus gesammelten Abfälle überlassungspflichtig sind, hat der Antragsgegner erklärtermaßen nicht zum Anlass für die erst jetzt verfügte Untersagung genommen. Er hat vielmehr im Oktober 2009 auf eine kleine Anfrage im Abgeordnetenhaus Berlin zu den Auswirkungen des genannten Urteils auf das Sammelsystem Gelbe Tonneplus erklärt: „Das Berliner Modell Gelbe Tonneplus wurde hinsichtlich der neben den Leichtstoffverpackungen zusätzlich erfassten Stoffe bisher als gewerbliche Sammlung im Sinne von § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG angesehen. Entsprechend der mit Urteil vom 18. Juni 2009 durch das BVerwG erfolgten Begriffsauslegung der gewerblichen Sammlungen im Sinne des Krw-/AbfG ist die „Gelbe Tonne plus“ nicht als eine solche anzusehen. Der Senat hält es angesichts der noch nicht absehbaren zukünftigen Rechtslage nach Novellierung des KrW-/AbfG auch hinsichtlich der „Gelben Tonne plus“ derzeit für geboten, zunächst die weiteren Entwicklungen abzuwarten.“ (Drucksache 16/13774 Seite 2 zu Nr. 10) In diesem Zusammenhang sei angemerkt, dass die der Untersagung und der Vollziehungsanordnung zugrunde liegende Annahme eines rechtswidrigen Tuns der Antragstellerin nicht ohne Weiteres gerechtfertigt ist. Das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts besagt (lediglich), dass keine gewerbliche Sammlung im Sinne des Abfallrechts vorliegt. Das bedeutet zunächst nur, dass der nicht selbst verwertende private Hausabfallbesitzer hinsichtlich der wertstoffhaltigen Abfallanteile (soweit nicht Verpackungen) dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger überlassungspflichtig wird. Ob und wie diese Pflicht erfüllt zu werden hat, kann nach Auffassung der Kammer durchaus Gegenstand von Absprachen zwischen dem öffentlich-rechtlichen und privaten Entsorgungsträgern sein. So sieht beispielsweise § 6 Abs. 4 Satz 7 der Verpackungsverordnung vor, dass der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger vom Einsammler von Leichtverpackungen verlangen kann, stoffgleiche Nichtverpackungen mit einzusammeln. Dass Derartiges etwa nur einseitig und nur im Rahmen einer Abstimmung im Sinne des § 6 Verpackungsverordnung und nicht auch durch eine andersartige Absprache zwischen dem öffentlichen und privaten Entsorgungsträger - wie hier jahrelang praktiziert - rechtmäßig sollte erfolgen können, drängt sich unter dem Primat von Entsorgungssicherheit sowie schadloser Verwertung nicht auf. Vielmehr wird Entsprechendes anscheinend nach wie vor in anderen deutschen Städten, wie beispielsweise Leipzig einvernehmlich gehandhabt (vgl. , Ausdruck vom 8. Oktober 2010). Hintergrund der Untersagung ist nach Aktenlage offenbar auch in erster Linie das aktuelle Vorhaben der Beigeladenen, in Berlin flächendeckend die kommunale Wertstofftonne Orange Box einzuführen und die zur „Bekämpfung“ dessen von der Antragstellerin (und der A.) ins Werk gesetzte Ausweitung der eigenen Sammelsysteme zu verhindern. Es erscheint indes nicht gerechtfertigt bzw. notwendig, den mit der Ausweitung einhergehenden Behinderungen der Einführung der Orange Box durch eine Stilllegung auch des bisherigen Bestandes der Gelben Tonneplus zu begegnen. Denn von diesem Bestand werden nach übereinstimmenden Angaben der Beteiligten nur etwa ein Viertel der privaten Haushalte in Berlin erfasst. Dies ermöglicht die - auch kurzfristige - Einführung des kommunalen Wertstoffsystems für die verbleibenden drei Viertel der Haushalte. Das man dabei, wie es die Vertreterin des Antragsgegners im Erörterungstermin ausdrückte, „die Aufstellorte der Gelbe Tonneplus „ wie ein gallisches Dorf umzingeln“ würde, erzwingt nicht dessen sofortige Beseitigung. Vor diesem Hintergrund erweist sich die sofortige Vollziehung schließlich mit Blick auf den von der Antragstellerin eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb als unverhältnismäßig, zumal die Möglichkeit absehbar ist, das mit der für den Herbst 2011 erwarteten (vgl. zum Ablauf: Grunenberg/Wenzel, Überlassungspflichten und Wertstofftonne, AbfallR 2010 Seite 162) Novellierung des Kreislaufwirtschaftgesetzes eine das Sammelsystem der Antragstellerin privilegierende Einstufung als gewerbliche Sammlung erfolgt. Die Befürchtung der Antragstellerin, eine vorläufige Einstellung ihres Systems würde sich mit Blick auf die zum 1. Januar 2011 von der Beigeladenen beabsichtigte „flächendeckende“ Einführung der „Orange Box“ als endgültig erweisen, erscheint in diesem Kontext plausibel. Vertrauensschutzaspekten im Einzelnen wird im Hauptsacheverfahren nachzugehen sein. Letztlich erfordern auch ökologische bzw. abfallwirtschaftliche Aspekte (vgl. dazu Art. 15 der ab dem 12. Dezember 2010 zu befolgenden Abfallrahmen-Richtlinie 2008/98/EG) nicht die sofortige Einstellung der Sammlung über die Gelbe Tonneplus . Die Antragstellerin erzielt mit ihrem Sammelsystem nach Aktenlage eine Verwertungsquote von 100%. Dem gegenüber ist die Beigeladene unstreitig nicht in der Lage, in gleicher Weise zu verwerten. Sie müsste sich dazu eigenen Angaben zufolge wiederum privater Verwerter - etwa der Antragstellerin, die am Hultschiner Damm eine Abfallsortieranlage mit einer Jahreskapazität von 85.000 Tonnen erklärtermaßen auch zwecks Verbesserung des hier in Rede stehenden Sammelsystems errichtet hat (vgl. Bl. 198 ff VV) - bedienen (vgl. die Antwort der Senatorin für Gesundheit, Umwelt und Verbraucherschutz vom 14. Juli 2010 auf eine kleine Anfrage im Abgeordnetenhaus Berlin vom 15. Juni 2010 zu den Verwertungswegen für die eingesammelten Stoffströme: „Bei einer flächendeckenden Einführung der Wertstofftonne wird die BSR entsprechende Kapazitäten in Kooperation mit privaten Entsorgern schaffen, um die Wertstoffmengen zu sortieren und den unterschiedlichen Verwertungswegen zuzuführen. Die Vorbereitungen dazu laufen derzeit“, Drucksache 16/14 519). Mangels vollziehbarer Grundverfügung war hiernach die aufschiebende Wirkung der Klage hinsichtlich der den Bestand der streitgegenständlichen Sammlung betreffenden Zwangsgeldandrohung anzuordnen. Dem gegenüber hält die Kammer die auf § 21 KrW-/AbfG gestützte Untersagung der Ausweitung des Sammelsystems für rechtmäßig und deren sofortige Vollziehung für im überwiegenden öffentlichen Interesse geboten. Für eine – einseitige – Ausweitung des Wertstoffsammelsystems der Antragstellerin besteht derzeit mit Blick auf die oben genannte Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts keine Rechtsgrundlage und es liegt auf der Hand, dass sie in die bestehenden Entsorgungsstrukturen eingreifen würde. Dies sieht die Antragstellerin mittlerweile ebenso. Jedenfalls hat sie im Erörterungstermin erklärt, sich auf den Betrieb ihres bisher bestehenden Sammelsystems beschränken zu wollen und dem Antragsgegner zwecks Kontrolle eine Liste der ihr angeschlossenen Haushalte zukommen zu lassen. Das gleichwohl auch hinsichtlich der untersagten Ausweitung der Sammeltätigkeit aufrechterhaltende Rechtsschutzbegehren hat die Kammer daher abgelehnt. Die diesbezügliche, von Gesetzes wegen sofort vollziehbare (§ 80 Abs. 2 Satz 2 VwGO i.V.m. § 4 AGVwGO Berlin) Zwangsgeldandrohung findet ihre Rechtsgrundlage in §§ 6 Abs. 1, 9 Abs.1, 11 und 13 des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes (VwVG). Sie ist mit einer angedrohten Höhe von 50,- Euro je Zuwiderhandlung geeignet, erforderlich und verhältnismäßig im engeren Sinne, zumal die Antragstellerin selbst erklärt hat, keinerlei derartige Zuwiderhandlungen künftig zu tätigen. Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 VwGO, wobei die Beigeladene mit Blick auf ihre Antragstellung an den Kosten zu beteiligen (§ 154 Abs.3 VwGO), ihr wegen des eingegangenen Kostenrisikos jedoch auch die Erstattung eines Teils ihrer außergerichtlichen Kosten zuzubilligen war (§ 162 Abs. 3 VwGO). Die Wertfestsetzung beruht auf den Angaben der Antragstellerin, wobei die Kammer den für das Hauptsacheverfahren angegebenen Jahresgewinn in Höhe von Euro wegen der hier nur vorläufigen Regelung halbiert angesetzt und eine nochmalige Halbierung unter Berücksichtigung des denselben Gewinn betreffenden Eilrechtsschutzverfahrens der A. (VG 10 L 330.10) vorgenommen hat.