10 K 63.10

Leitsatz: 1. Die Gleichbehandlungsvereinbarung in ihrer Gesamtheit sollte die Verfahrensweise zwischen den nicht an den verwaltungsgerichtlichen Musterverfahren beteiligten Anlagenbetreibern und der DEHSt für die Zeit bis zum rechtskräftigen Abschluss der gerichtlichen Überprüfung der auf der Grundlage der Emissionshandelskostenverordnung 2007 erfolgte Erhebung insbesondere der allgemeinen Emissionshandelsgebühr regeln; dieser Zweck hat Grundlage und Schwerpunkt zweifelsfrei im öffentlich Recht.(Rn.21) 2. Vor dem Hintergrund der Praxis beim Abschluss von Gleichbehandlungsvereinbarungen in schriftlicher Form verbietet es sich, hier Schweigen als konkludente Vertragsabschlusserklärung anzunehmen.(Rn.24) 3. § 242 BGB ist keine eigenständige Anspruchsgrundlage im öffentlichen Recht.(Rn.34) 4. Die Klage wird abgewiesen. Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens. Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des aus dem Urteil zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet. Die Klage ist als allgemeine Leistungsklage zulässig, da die Klägerin in der Sache einen Zahlungsanspruch geltend macht. Ein Verpflichtungs- und /oder Anfechtungsantrag ist für dieses Begehren nicht geboten, indes auch nicht schädlich. Der Widerspruchsbescheid vom 17. Dezember 2009 steht dem Zahlungsbegehren nicht entgegen. Er trifft bezüglich einer Verzinsung des Rückzahlungsbetrages keine Regelung. Die Klage ist indes nicht begründet. Die Klägerin hat aus keinem Rechtsgrund einen Anspruch gegen die Beklagte auf Zahlung der begehrten Zinsen. Weder kann sie die Zahlung aufgrund einer abgeschlossenen Gleichbehandlungsvereinbarung (dazu unten 1.), noch aus Treu und Glauben (dazu unten 2.), noch aus Selbstbindung der Verwaltung in Verbindung mit dem Gleichbehandlungsgebot (dazu unter 3.), noch aus culpa in contrahendo (dazu unten 4.) verlangen. 1. Eine Gleichbehandlungsvereinbarung ist zwischen den Beteiligten nicht wirksam geschlossen worden. Auf die Vereinbarung sind die Vorschriften des Bürgerlichen Gesetzbuches über den Vertrag anwendbar (§§ 59 Abs. 1, 62 Satz 2 Verwaltungsverfahrensgesetz –VwVfG). Es handelt sich bei den von der DEHSt mit den Anlagenbetreibern geschlossenen Gleichbehandlungsvereinbarungen um öffentlich-rechtliche Verträge gemäß §§ 54 ff. VwVfG. Durch eine solche Vereinbarung wird ein Rechtsverhältnis auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts begründet (§ 54 Satz 1 VwVfG). Zwar erscheint die unter Ziffer 6 der Mustervereinbarung angeführte Verzinsungsregelung in ihrer Bezugnahme auf § 291 BGB für sich gesehen eher in zivilrechtlicher Gestalt, indes ist bei der Beurteilung der Rechtsnatur einer Vereinbarung als öffentlich-rechtlich nicht auf einzelne Vertragsbestimmungen, sondern nach dem Grundsatz der Einheitlichkeit auf die Gesamtheit der Regelung abzustellen (vgl. dazu Kopp/Ramsauer, VwVfG, 12. Auflage § 54 Rz. 29; siehe dazu auch Schlette, die Verwaltung als Vertragspartner, Tübingen 2000, S. 137). Anlass, dies vorliegend anders zu sehen, besteht nicht. Die Gleichbehandlungsvereinbarung in ihrer Gesamtheit sollte die Verfahrensweise zwischen den nicht an den verwaltungsgerichtlichen Musterverfahren beteiligten Anlagenbetreibern und der DEHSt für die Zeit bis zum rechtskräftigen Abschluss der gerichtlichen Überprüfung der auf Grundlage der Emissionshandelskostenverordnung 2007 erfolgten Erhebung insbesondere der allgemeinen Emissionshandelsgebühr regeln. Dieser Zweck hat Grundlage und Schwerpunkt zweifelsfrei im öffentlichen Recht. Zwischen den hier Beteiligten ist eine solche Gleichbehandlungsvereinbarung – unstreitig - weder ausdrücklich noch in der für öffentlich-rechtliche Verträge durch § 57 VwVfG vorgesehen Schriftform abgeschlossen worden. Eine von der Klägerin reklamierte konkludente Einigung der Parteien vermag die Kammer nicht zu erkennen. Ein Vertrag kommt nach den Regeln des Bürgerlichen Gesetzbuches durch Angebot und Annahme zustande (vgl. §§ 145 ff. BGB). Bei Angebot und Annahme handelt es sich um Willenserklärungen. Deren stillschweigende Abgabe durch schlüssiges Handeln ist im BGB nicht ausdrücklich geregelt. Im davor geltenden allgemeinen Landrecht für die preußischen Staaten hieß es unter der Überschrift „Stillschweigende Willenserklärung“ in § 58 anschaulich, „Handlungen, aus denen die Absicht des Handelnden zuverlässig geschlossen werden kann, werden für stillschweigende Willenserklärungen angesehen“ und in § 59 : „Stillschweigende Willensäußerungen haben mit den ausdrücklichen gleiche Kraft“ (zitiert nach: Bürgerliches und Öffentliches Gesetzbuch für sämtliche Provinzen der preußischen Monarchie, 6. Auflage, 1889). Unter Geltung des BGB werden stillschweigende Willenserklärungen angenommen, wenn das Gewollte nicht unmittelbar in einer Erklärung seinen Ausdruck findet, der Erklärende vielmehr Handlungen vornimmt, die mittelbar einen Schluss auf einen bestimmten Rechtsfolgewillen zulassen (vgl. Ellenberger in Parlandt, 72. Auflage 2013 Einführung vor § 116 Rz. 6 m.w.N.). Vom Vorliegen dieser Voraussetzungen kann im vorliegenden Fall indes nicht die Rede sein: Es fehlt an einem entsprechenden schlüssigen Verhalten beider Parteien. Das bloße Schweigen der Klägerin über einen Zeitraum von 4 Jahren genügt ersichtlich nicht. Vor dem Hintergrund der seinerzeitigen Praxis beim Abschluss von Gleichbehandlungsvereinbarungen in schriftlicher Form verbietet es sich, hier Schweigen als konkludente Vertragsabschlusserklärung anzusehen. Dies ergibt sich insbesondere aus der hier vom unterbevollmächtigten Klägervertreter selbst eingereichten an ihn gerichteten E-Mail der DEHSt vom 21. Januar 2010. Darin heißt es im 3. Absatz: „Sie standen mit der DEHSt hierzu im Jahr 2005 in dauerndem Kontakt, schlugen selbst eine Gleichbehandlungsvereinbarung vor (Schreiben von Ihnen vom 20.5.2005 sowie viele weitere), legten umfangreiche Listen der von ihnen betreuten Verfahren vor (zB. Schreiben von Ihnen vom 24.6.2005) und schlugen entsprechende Musterverfahren vor (zB. Schreiben der DEHSt vom 20.10.2005, in dem nochmals ausdrücklich auf die von Ihnen eingelegten Widersprüche sofern begründet eingegangen wurde)… In über 100 von Ihnen betreuten Fällen ist nach diesen Maßgaben auch eine entsprechende Gleichstellungsvereinbarung abgeschlossen worden.“ Und weiter: „Dann gab es sogenannte „Nachzüglerverfahren“ wie die vorliegenden (Widerspruch wurde erst im November/Dezember 2005 eingelegt), in denen eine Begründung ebenfalls nur angekündigt wurde. In mehreren dieser Verfahren haben Sie ausdrückliche ein Gleichstellungsvereinbarung angefordert (so z. B...)“ Diese Vorgänge belegen mit hinreichender Deutlichkeit, dass ein gegenüber den geschilderten zahlreichen Aktivitäten aus Schweigen bestehender Vorgang allenfalls als gegenteilige Willensbetätigung angesehen werden kann. Abgesehen von Vorstehendem bedürfte eine Gleichbehandlungsvereinbarung als öffentlich-rechtlicher Vertrag gemäß § 54 VwVfG der Schriftform. Ohne Einhaltung derselben wäre eine Gleichbehandlungsvereinbarung gemäß § 125 BGB nichtig gewesen. Unter welchen Voraussetzungen sich eine Behörde auf Formnichtigkeit nach den Grundsätzen von Treu und Glauben nicht berufen darf, kann offen bleiben (nach allgemeiner Ansicht müsste eine schwere Pflichtverletzung zu ansonsten eintretenden, schlechthin untragbaren Folgen führen, vgl. Ellenberger, a. a. O. RZ 22 zu § 125 BGB mit zahlreichen Nachweisen). Denn die Rüge der Klägerin, die Beklagte habe durch das Unterlassen eines Angebotes ihre diesbezügliche Verpflichtung aus der E-Mail vom 17. Juni 2005 verletzt, greift nicht durch. Schon die Formulierung in der genannten Mail, „die Auswertung der bislang vorliegenden Widersprüche hat ergeben, dass die aufgeworfenen Rechtsfragen weitgehend identisch sind“, spricht dafür, dass nur mit einer Begründung versehene Widersprüche berücksichtigt werden sollten. Noch deutlicher – wenn auch etwas modifiziert – kommt die Wiedergabe der damaligen Verwaltungspraxis in der bereits o.g. E-Mail der DEHSt vom 21. Januar 2010 zum Ausdruck. Darin heißt es im zweiten Absatz: „Das Aktenstudium hat ergeben, dass unser Haus hier keine Obliegenheit traf, in diesen Fällen nach Eingang des Widerspruchs eine Gleichstellungsvereinbarung anzubieten. Im Gegenteil: Umfangreiche Briefwechsel zwischen Ihnen und dem Umweltbundesamt sowie entsprechende Mailings an alle Betreiber (plus Anwälte, soweit vertreten) belegen, dass sie wussten, dass die Gleichstellungsvereinbarung nur denjenigen Betreibern vorgeschlagen wurden, die Widerspruch eingelegt und rechtliche Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit der EHKostV geltend gemacht haben (Mailing vom 17.5. 2005 anbei, entsprechende Stelle rot unterlegt), d.h. nur denjenigen Betreibern, die Klagewillen erkennen ließen, sprich eine Widerspruchsbegründung eingereicht oder angekündigt hatten. Eine Ankündigung reichte hier dann aus, wenn der Betreiber trotzdem Klagewillen erkennen ließ (zB. bei weiterem mündlichen oder schriftlichem Kontakt). Dies entsprach auch dem Sinn und Zweck der Gleichstellungsvereinbarung“. Diesen Vorgaben für ein Angebot genügte das Verhalten der Klägerin jedenfalls hinsichtlich der hier in Rede stehenden Anlage nicht. Eine Widerspruchsbegründung war weder eingereicht noch angekündigt, vielmehr lediglich „vorbehalten“worden. Weiterer mündlicher oder schriftlicher Kontakt hatte in der vorliegenden Sache nach Aktenlage ebenfalls nicht stattgefunden. 2. Ein Zinsanspruch steht der Klägerin ferner nicht nach den Grundsätzen von Treu und Glauben gem. § 242 BGB zu. Abgesehen davon, dass nach den obigen Ausführungen die „Zahlungsweigerung der Beklagten“ sich nicht als grob treuwidriges Verhalten darstellt, ist § 242 BGB keine eigenständige Anspruchsgrundlage im öffentlichen Recht. Die von der Klägerin angeführte Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts (Urteil vom 7. Juni 1958 – V C 272.57 -, BVerwGE 7, 95, Ersatz für eine notgeschlachtete Kuh) betraf die Übertragung des zivilrechtlichen Anspruchs auf Prozesszinsen aus § 291 BGB auf das öffentliche Recht. Um Prozesszinsen geht es hier aber nicht. Im Übrigen ist nicht zu erkennen, dass die Beklagte die Klägerin im vorliegenden Fall „ durch gezieltes Verhalten von einer eigenen, einen Zinsanspruch analog § 291 BGB begründenden Klage abgehalten“ (so die Klagebegründung Seite 11) hätte. Auch dies ergibt der Inhalt der oben wiedergegebenen Mail zur Verwaltungspraxis, die der Klägervertreter in der mündlichen Verhandlung ausdrücklich als diese Praxis zutreffend wiedergebend bezeichnet hat. Es scheint mit Blick auf die zahlreichen weiteren Widerspruchsverfahren u.a. auch der hiesigen Klägerin, die seinerzeit vom unterbevollmächtigten Klägervertreter maßgeblich geführt wurden, vielmehr so zu sein, dass der vorliegende Fall auf Seiten der Klägerin schlicht vergessen wurde. Hieraus lässt sich indes ein treuwidriges Verhalten auf Seiten der Beklagten nicht herleiten. 3. Auf den Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG i. V. m. einer Selbstbindung der Verwaltung kann die Klägerin ihr Begehren gleichermaßen nicht mit Erfolg stützen., denn eine Verwaltungspraxis, die das hier in Rede stehende Widerspruchsverfahren unter Gleichbehandlungsaspekten hätte ebenfalls berücksichtigen müssen, existierte nach den obigen Ausführungen nicht. Insbesondere soweit sich die Klägerin auf die von ihr eingereichte E-Mail der DEHSt vom 21. Januar 2010 und deren dort dargestellte Verwaltungspraxis beruft, kann das der Klage nicht zum Erfolg verhelfen. Die Klägerin hat nach ihrem eigenen Vorbringen im Zuge des Verwaltungsverfahrens gerade keinen Klagewillen erkennen lassen, wenn sie geltend macht, sie habe durch Schweigen und Absehen von der Erhebung einer (Untätigkeits-)Klage eine konkludente Willenserklärung abgegeben. 4. Schließlich ergibt sich ein Anspruch nicht aus culpa in contrahendo. Zwar kann für einen solchen Schadensersatzanspruch in der vorliegenden Anspruchskonstellation der Rechtsweg zu den Verwaltungsgerichten angenommen werden. Das Bundesverwaltungsgericht hat insoweit ausgeführt: „Soweit dagegen der Schadensersatzanspruch aus culpa in contrahendo neben Ansprüchen aus einem Vertrag geltend gemacht wird, fordert der Sachzusammenhang den Rechtsweg vor den Verwaltungsgerichten“(Urteil vom 30. 04. 2002, 4 B 72/01, RN 11, zitiert nach juris). Der Anspruch besteht indes in der Sache nicht. Denn - wie ausgeführt - bestand seinerzeit keine Pflicht der Beklagten, aufgrund ihrer E-Mail vom 17. Juni 2005 der Klägerin hier ein Angebot zu unterbreiten, weil die Klägerin ihren Widerspruch weder begründet hatte, noch etwa durch eine angekündigte Begründung, noch über weitere Kontaktaufnahmen mit der DEHSt einen fortbestehenden Klagewillen hatte erkennen lassen. Aus den gleichen Gründen musste schließlich der Feststellungsantrag, ohne Erfolg bleiben Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO. Die Berufung war nicht gemäß § 124 a Abs. 1 Satz 1 VwGO zuzulassen, da keiner der Gründe des § 124 Abs. 2 Nr. 3 oder Nr. 4 VwGO gegeben ist. Die Klägerin betreibt eine emissionshandelspflichtige Anlage im Sinne der Richtlinie 2003/87/EG vom 13. Oktober 2003. Auf ihren Antrag wurden ihr von der Deutschen Emissionshandelsstelle – DEHSt – für die Zuteilungsperiode 2005 bis 2007 Treibhausgasemissionsberechtigungen zugeteilt. Für die Zuteilung erhob die DEHSt mit Bescheid vom 8. November 2005 Gebühren und Auslagen in Höhe von 403.179,30 Euro. Die Klägerin legte mit Schreiben vom 21. November 2005 Widerspruch gegen den Kostenbescheid ein und führte darin aus, die Begründung des Widerspruchs in einem gesonderten Schriftsatz bleibe vorbehalten. Mit sogenanntem „Mailing“ vom 17. Juni 2005 wandte sich die DEHSt zunächst an Anlagenbetreiber, die bis zu diesem Datum Widerspruch eingelegt hatten. Diejenigen Anlagenbetreiber, die ihren Widerspruch zeitlich danach einreichten, bekamen dieses Mailing zusammen mit der Bestätigung über den Eingang des Widerspruchs übersandt. Dort hieß es im Wesentlichen, man wende sich an den jeweiligen Adressaten, weil dieser gegen den Kostenbescheid wegen rechtlicher Bedenken bezüglich der Rechtmäßigkeit der Emissionhandelskostenverordnung 2007, insbesondere der dort vorgesehenen allgemeinen Emissionshandelsgebühr, Widerspruch eingelegt habe. In der Mitteilung wurde u.a. ausgeführt: „Die Auswertung der bislang vorliegenden Widersprüche hat ergeben, dass die aufgeworfenen Rechtsfragen weitgehend identisch sind. Um den Beteiligten unnötigen Zeit- und Kostenaufwand zu ersparen, beabsichtigen wir folgendes Vorgehen: Ausgewählte und für die aufgeworfenen Rechtsfragen repräsentative Widerspruchsbescheide sollen in einem Hauptsacheverfahren durch das zuständige Verwaltungsgericht Berlin auf ihre Rechtmäßigkeit überprüft werden. Die übrigen Widerspruchsverfahren sollen während der Dauer der gerichtlichen Musterverfahren auf der Grundlage von sogenannten Gleichstellungsvereinbarungen ruhend gestellt werden.“ Alle Widersprüche, bei denen eine solche Vereinbarung abgeschlossen worden sei, sollten dann grundsätzlich nach Maßgabe der gerichtlichen Entscheidungen behandelt werden. Weiter heißt es dort: „Sobald die Auswahl der Musterverfahren abgeschlossen ist, werden wir mit ihnen bzw. ihren Verfahrensbevollmächtigten Kontakt aufnehmen, um ihnen den Abschluss einer solchen Gleichbehandlungsvereinbarung vorzuschlagen.…Wir regen aus Gründen der Arbeitseffizienz an, zunächst die angekündigte Kontaktaufnahme der DEHSt abzuwarten.“ Das Muster einer solchen Gleichbehandlungsvereinbarung sieht unter Ziffer 6 eine Verzinsung des Erstattungsbetrages in Höhe von 5 % Punkten über dem Basiszinssatz analog § 291 BGB vor. Nachdem zunächst die Kammer in verschiedenen Urteilen die dort angefochtenen Kostenbescheide – mit Ausnahme der Festsetzung einer Kontoeinrichtungsgebühr von 200 Euro – insoweit aufgehoben hatte, als es die für die Erhebung der allgemeinen Emissionshandelsgebühr maßgebliche Rechtsgrundlage als nichtig ansah (vgl. u.a. VG Berlin, VG 10 K 436.05 – Urteil vom 1. Februar 2008), wies das Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg die hiergegen eingelegten Berufungen zurück (vgl. u.a. OVG 12 B 13.08 – Urteil vom 5. März 2009). Die Beschwerden der Beklagten gegen die jeweilige Nichtzulassung der Revision blieben beim Bundesverwaltungsgericht ohne Erfolg (vgl. u.a. BVerwG 7 B 27.09 – Beschluss vom 1. Oktober 2009). In der Folge hob die DEHSt mit Widerspruchsbescheid hier vom 15. Dezember 2009 den Kostenbescheid mit Ausnahme der Festsetzung der Kontoeinrichtungsgebühr auf und erstattete der Klägerin die von ihr entrichtete Gebühr von 403.179,30 Euro. Eine Verzinsung dieses Betrages erfolgte nicht. Mit ihrer am 21. Januar 2010 erhobenen Klage begehrt die Klägerin zusätzlich zu der bereits erfolgten Erstattung der gezahlten Gebühr auch die Zahlung von Zinsen in Höhe von 5 %Punkten über dem jeweiligen Basiszinssatz auf den jeweils fällig gestellten und gezahlten Teilbetrag bis zum Zeitpunkt des rechtskräftigen Abschlusses im ersten rechtshängig gewordenen Musterverfahren. Die Klägerin trägt im Wesentlich vor, die DEHSt habe aufgrund der vielfachen Widersprüche gegen die Kostenbescheide in einer auf der Internetseite der Behörde veröffentlichen Mitteilung vom 17. Juni 2005 vorgeschlagen, repräsentative Musterverfahren vor dem Verwaltungsgericht zu führen und danach alle anhängigen Widerspruchsverfahren auf der Grundlage einer zwischen der Behörde und den jeweiligen Unternehmen zu schließenden Gleichstellungsvereinbarung zu behandeln. Wenn die Beklagte vorbringe, der Abschluss der Gleichbehandlungsvereinbarung sei jeweils an eine Widerspruchsbegründung geknüpft gewesen, handle es sich um eine reine Schutzbehauptung. Im Übrigen sei der Beklagten aufgrund einer mit der Klägerin in anderer Sache abgeschlossenen Gleichbehandlungsvereinbarung bekannt gewesen, dass die Klägerin rechtliche Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit der Erhebung der Emissionshandelsgebühr hatte. Ihr Verzinsungsanspruch folge aus einer zwischen den Parteien konkludent geschlossenen Gleichstellungsvereinbarung. Indem die Beklagte auch das hier in Rede stehende Widerspruchsverfahren ruhend gestellt habe, habe sie durch schlüssiges Verhalten ein Angebot gemacht, das die Klägerin durch Absehen von der Erhebung einer (Untätigkeits-)Klage angenommen habe. Auf das für öffentlich-rechtliche Verträge bestehende Formerfordernis könne sich die Beklagte wegen eines schweren Verstoßes ihrerseits gegen den Grundsatz von Treu und Glauben nicht berufen, weil sie über viele Jahre hinweg die Vorteile der Gleichbehandlungsvereinbarung genossen und das streitgegenständliche Widerspruchsverfahren nicht bearbeitet habe. Ein Verzinsungsanspruch stehe der Klägerin des Weiteren aus dem Grundsatz von Treu und Glauben zu, weil die Zahlungsverweigerung der Beklagten gegen das Verbot des venire contra factum proprium verstoße. Im Übrigen folge der Anspruch aus Selbstbindung der Beklagten und dem Gleichbehandlungsgebot aus Art. 3 Abs. 1 Grundgesetz. Schließlich habe die Beklagte das zwischen ihr und der Klägerin bestehende vorvertragliche Schuldverhältnis pflichtwidrig und schuldhaft verletzt, sodass der Klägerin ein Schadensersatzanspruch in Höhe der begehrten Verzinsung zustehe. Die Klägerin beantragt, 1. Der Widerspruchsbescheid der Beklagten vom 17. Dezember 2009 wird, soweit es die fehlende Verzinsung betrifft, aufgehoben. 2. Die Beklagte wird verpflichtet, an die Klägerin einen Betrag in Höhe 101.853,70 Euro nebst Zinsen in Höhe von 5 %Punkten über Basiszinssatz seit Rechtshängigkeit zu zahlen. 3. Hilfsweise, es wird festgestellt, dass das Unterlassen der Beklagten, der Klägerin ein Angebot zum Abschluss einer Gleichbehandlungsvereinbarung zu machen, rechtswidrig war. Die Beklagte beantragt, die Klage abzuweisen. Sie macht geltend, im vorliegenden Fall weder zum Abschluss einer Gleichbehandlungsvereinbarung verpflichtet gewesen zu sein, noch eine solche stillschweigend abgeschlossen, noch sonst pflichtwidrig gehandelt zu haben. In der mündlichen Verhandlung hat der unterbevollmächtigte Klägervertreter eine an ihn gerichtete E-Mail der DEHSt vom 21. Januar 2010 vorgelegt, die nach übereinstimmender Einlassung der Beteiligten die damalige Verwaltungspraxis der Beklagten zutreffend wiedergibt. Hinsichtlich des Inhalts der E-Mail sowie der weiteren Einzelheiten des Sachverhaltes wird auf den Inhalt der Streitakte sowie des beigezogenen Verwaltungsvorganges Bezug genommen.