13 L 315/20

Leitsatz: 1) Eine Nutzungsuntersagung umfasst grundsätzlich auch die Entfernung der auf dem Grundstück gelagerten Gegenstände, wenn die Nutzung gerade im Hinblick auf die dort befindlichen Gegenstände illegal ist (hier: Wohnwagen einer Wagenburg). 2) Gegenüber einer an den Mieter oder Pächter gerichteten Duldungsverfügung zur Durchsetzung einer an den Eigentümer gerichteten Nutzungsuntersagung kann ersterer sich nicht auf die Rechtswidrigkeit der Nutzungsuntersagung berufen. 3) Für die Vollstreckung weitergehender Handlungs- oder Unterlassungspflichten des Duldungsverpflichteten wie Kündigung von Unterpachtverträgen, Ausübung des Betretensrechts oder Entfernung der gelagerten Gegenstände (Wohnwagen) ist eine Präzisierung der gegenüber dem Eigentümer erlassenen Nutzungsuntersagung oder eine weitere Grundverfügung gegenüber dem obligatorisch Berechtigten erforderlich. Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs gegen die in dem Bescheid des Bezirksamtes Lichtenberg von Berlin vom 3. November 2020 enthaltene Zwangsgeldandrohung wird angeordnet. Im Übrigen wird der Antrag zurückgewiesen. Die Kosten haben die Antragstellerin zu 2/3 und der Antragsgegner zu 1/3 zu tragen. Der Wert des Verfahrensgegenstandes wird auf 2.500,-- Euro festgesetzt. Gemäß § 6 Abs. 1 VwGO konnte der Vorsitzende als Einzelrichter entscheiden, nachdem ihm die Kammer den Rechtsstreit mit Beschluss vom 11. Januar 2021 als Einzelrichter zur Entscheidung übertragen hat. Der sinngemäße Antrag der Antragstellerin, die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs gegen die in dem Bescheid des Bezirksamts Lichtenberg von Berlin vom 3. November 2020 enthaltene Duldungsverfügung wiederherzustellen und gegen die Zwangsgeldandrohung anzuordnen, hat teilweise Erfolg. Soweit es die Zwangsgeldandrohung betrifft, ist er zulässig und begründet. Im Übrigen ist er unbegründet Der gemäß § 80 Abs. 5, 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO, § 4 Abs.1 AGVwGO zulässige Antrag gegen die ausgesprochene Zwangsgeldandrohung ist begründet. Das private Interesse der Antragstellerin an der aufschiebenden Wirkung überwiegt das gesetzlich vorgegebene öffentliche Interesse an Sofortvollzug, denn die auf § 13 VwVG Bund iVm. § 8 VwVfG Bln gestützte Androhung ist bei der im vorliegenden Verfahren allein möglichen summarischen Prüfung rechtswidrig. Nach § 13 Abs. 1 Satz 1 VwVG muss das Zwangsmittel schriftlich angedroht werden, wobei nach Abs. 5 der Vorschrift das Zwangsmittel in bestimmter Höhe anzudrohen ist. Die auf § 17 ASOG i.V.m. § 80 S. 2 BauO Berlin gestützte Duldungsanordnung: „Die B hat die gegenüber dem Grundstückseigentümer ausgesprochene Anordnung Nr. 2019/2599 vom 3. 11. 2020 mit sofortiger Wirkung zu dulden“ ist zwar im Prinzip vollstreckbar, denn es handelt sich nicht um eine Maßnahme der Verwaltungsvollstreckung, sondern um eine selbstständige Ordnungsverfügung (OVG Berlin, Beschluss vom 28. Februar 1997 - 2 S 28/96 – LKV 1997, 368; OVG Berlin, Beschluss vom 26. April 2005 – 2 L 54.04 – juris Rn. 16), jedoch ist im vorliegenden Fall nicht erkennbar, welches Tun bzw. Unterlassen von der Antragstellerin verlangt werden soll. Vielmehr soll die Duldungsverfügung hier in erster Linie dazu dienen, die dem Grundstückseigentümer mit bestandskräftigem Bescheid vom selben Tag aufgegebene Untersagung der Nutzung des Grundstücks „zum dauerhaften Wohnen bzw. die gewerbliche Vermietung des Grundstücks für Wohnwagen zum dauerhaften Wohnen“ (1.) und (2.) die Untersagung der „Nutzung bzw. Vermietung des Grundstücks als Stellfläche für Pkw, Lkw, Bothe, Anhänger etc“ vollstreckbar zu machen. Denn mit der Duldungsanordnung wird der rechtliche Widerstand überwunden, welcher in den pachtvertraglichen Besitz- und Nutzungsrechten der Antragstellerin an dem Grundstück liegt (OVG Berlin, Beschluss vom 28. Februar 1997 - 2 S 28/96 – LKV 1997, 368; OVG Berlin, Beschluss vom 26. April 2005 2 L 54.04 – juris Rn. 16; BVerwG, Urteil vom 28. April 1972 – 4 C 42.69 – juris Rn. 31). Weitere Maßnahmen, wie z.B. die Entfernung der Wohnwagen hat der Antragsgegner gegenüber dem Eigentümer nicht angeordnet. Zwar wäre eine Entfernungsanordnung in Bezug auf die Wohnwagen grundsätzlich ebenfalls von der Nutzungsuntersagung umfasst, denn die unzulässige Nutzung besteht gerade in der Aufstellung der Wohnwagen auf dem Grundstück (vgl. BayVGH BRS 46 Nr. 200; OVG Bremen BRS 56 Nr. 211), jedoch liegt die zwangsvollstreckungsrechtlich insoweit erforderliche Präzisierung der Handlungspflichten des Eigentümers und eine damit korrespondierende Zwangsmittelandrohung (Ersatzvornahme) gegenüber dem Eigentümer nicht vor, sodass eine Duldung seitens der Antragstellerin im Sinne eines Gewährenlassens der Entfernung der Wohnwagen derzeit nicht erforderlich ist. Dem liegt zugrunde, dass nach Aktenlage der Eigentümer mit der Räumung des Grundstücks einverstanden ist, weil er es zum Zwecke des Wohnungsbaus verkaufen will. Die zum Zwecke der Aufstellung von Wohnwagen zum dauernden Aufenthalt von ihm abgeschlossenen Pachtverträge, u.A. mit der Antragstellerin, hat er gekündigt. Insoweit hat das Bezirksamt bislang offensichtlich davon abgesehen, auch die Entfernung der Wohnwagen zu beauflagen und vertraut insoweit auf die zivilrechtliche Abwicklung der Pachtverhältnisse, die infolge der an den Eigentümer gerichteten Nutzungsuntersagung und der an die Antragstellerin als Pächterin gerichteten Duldungsverfügung nunmehr ohne Zeitverzug möglich ist. Die Entfernung der Wohnwagen steht demgemäß derzeit zwangsvollstreckungsrechtlich nicht an. Eine Zwangsgeldandrohung auf Vorrat für insoweit noch möglicherweise ergehende Maßnahmen, die auf die Entfernung der Wohnwagen abzielen, ist mit der Formenstrenge des Zwangsvollstreckungsrechts nicht vereinbar, denn es fehlt derzeit infolge der nicht erfolgten, aber rechtlich gebotenen Präzisierung derzeit an einer vollstreckbaren entsprechenden Handlungs- bzw. Unterlassungspflicht der Antragstellerin (§ 6 Abs. 1 VwZG Bund i.V.m. § 8 VwVfG Berlin). Die Pflichtige muss eindeutig erkennen können, welches Verhalten von ihr erwartet wird um das Zwangsgeld nicht zu verwirken, dies ist hier nicht der Fall. Sollte der Antragsgegner insoweit erwarten, dass die Antragstellerin die Unterpachtverträge kündigt, wäre insoweit eine eigenständige Grundverfügung erforderlich. Dies gilt auch für den Fall, dass die Bauaufsichtsbehörde das Grundstück gemäß § 58 Abs. 3 BauOBln betreten möchte oder dass sie erwartet, dass die Antragstellerin die dort aufgestellten Wohnwagen entfernt. Der Antrag, die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs gegen die in dem Bescheid des Bezirksamts Lichtenberg von Berlin vom 3. November 2020 gegenüber der Antragstellerin angeordneten Duldung der dem Eigentümer auferlegten Nutzungsuntersagung wiederherzustellen, ist gemäß § 80 Abs. 5, Abs. 2 Nr. 4, Abs. 3 VwGO zulässig, aber unbegründet. Das öffentliche Interesse an Sofortvollzug ist gemäß § 80 Abs. 3 VwGO formell hinreichend ordnungsgemäß begründet. Die Behörde führt insoweit aus, dass die weitergehende Nutzung des Grundstücks für die gewerbliche Vermietung von Wohnwagen zum dauerhaften Wohnen bzw. als Stellfläche für Pkw, Lkw etc. vor dem Hintergrund einer negativen Vorbildwirkung für andere Bauherren nicht länger hinnehmbar ist. Damit hat die Behörde in hinreichender Weise einzelfallbezogen das behördliche Interesse am Sofortvollzug kenntlich gemacht. Ob tatsächlich überwiegende öffentliche Interessen am Sofortvollzug bestehen, ist eine Frage der vom Gericht vorzunehmenden Abwägung (dazu sogleich). Das öffentliche Interesse am Sofortvollzug überwiegt auch aus gerichtlicher Sicht das private Interesse der Antragstellerin an der aufschiebenden Wirkung. Die Duldungsanordnung ist bei der im vorliegenden Verfahren gebotenen summarischen Prüfung rechtsmäßig und es besteht ein besonderes öffentliches VollzugsInteresse. Wie erwähnt überwindet die auf § 17 ASOG i.V.m. § 80 S. 2 BauO Berlin gestützte Duldungsanordnung den rechtliche Widerstand, welcher in den pachtvertraglichen Besitz- und Nutzungsrechten der Antragstellerin an dem Grundstück liegt. An sich berechtigt der durch den Pachtvertrag mit dem Eigentümer begründete Besitz der Antragstellerin an dem streitigen Grundstück, auf dem die etwa 30 Wohnwagen aufgestellt sind, die Antragstellerin sich zivilrechtlich gegen Besitzstörungen zu wehren, §§ 858, 862 BGB. Das Recht zum Besitz der Antragstellerin an dem Grundstück wird durch die vorliegende Duldungsverfügung öffentlich-rechtlich überlagert. Ohne eine solche Duldungsverfügung kann eine – wie hier - an den Eigentümer gerichtete Nutzungsuntersagung durch die Behörde nicht vollzogen werden. Daraus ergibt sich, dass die Tatbestandsvoraussetzungen einer solchen Duldungsverfügung lediglich der Erlass einer an den Eigentümer gerichteten Nutzungsuntersagung und das Besitzrecht des Duldungsverpflichteten sind. Beides liegt hier vor. Ob auch die Tatbestandsvoraussetzungen der gegenüber dem Eigentümer ausgesprochenen Nutzungsuntersagung gemäß § 80 S. 2 BauO Bln erfüllt sind, ist entgegen der Auffassung der Antragstellerin bei der Duldungsverfügung hingegen nicht zu prüfen. Der Antragstellerin als Pächterin ist es verwehrt sich gegenüber der Duldungsverfügung auf die Unvereinbarkeit der an den Eigentümer gerichteten Nutzungsuntersagung mit den dieser zugrunde gelegten baurechtlichen Vorschriften zu berufen (OVG Berlin, Beschluss vom 28. Februar 1997 - 2 S 28/96 – LKV 1997,368; OVG Berlin, Beschluss vom 26. April 2005 - 2 L 54.04 – juris Rn. 16). Insoweit liegt der Fall bei der obligatorisch berechtigten Antragstellerin anders als bei einer nicht (als Handlungsstörerin) in Anspruch genommenen Miteigentümerin (OVG Münster, Beschluss vom 13. Februar 2014 – 2 A 983/13 – juris Rn. 11). Die von der Behörde nicht in Anspruch genommene Miteigentümerin kann nach allgemeiner Auffassung die gegenüber einem anderen Miteigentümer als Handlungsstörer erlassene Beseitigungsverfügung im Rahmen der Duldungsverfügung inzident überprüfen lassen, Art. 19 Abs. 4 GG. Der nur obligatorisch Berechtigte muss sich bei „dinglichen“ Verwaltungsakten hingegen grundsätzlich auf das privatrechtliche Verhältnis zum Eigentümer verweisen lassen und etwa zivilrechtliche Mietminderungs- oder gar Schadensersatzansprüche geltend machen. Das Vorbringen der Antragstellerin, die Nutzung des Grundstücks durch Aufstellung von Wohnwagen als alternatives Wohnprojekt sei materiell legal, ein Einschreiten sei wegen langjähriger Untätigkeit verwirkt und verstoße im Hinblick auf ein weiteres vom Senat und vom Bezirksbürgermeister gefördertes alternatives Wohnprojekt gegen den Gleichheitsgrundsatz, ist daher im vorliegenden Verfahren unbeachtlich. Abgesehen davon trifft das Vorbringen nicht zu, denn nach der ständigen Rechtsprechung der Berliner Verwaltungsgerichte ist eine sogenannte „Wagenburg“ im (beplanten und unbeplanten) Innenbereich nicht genehmigungsfähig (OVG Berlin, Beschluss vom 13. März 1998 – OVG 2 S 2.98 – OVGE 23, 10 ; VG Berlin, Beschluss vom 22. Oktober 2002 – VG 19 A 387.02 – n.v.; bestätigt durch OVG Berlin, Beschluss vom 22. Januar 2003 – 2 S 45.02 – juris Rn. 8). Der Behörde kann auch nicht entgegengehalten werden, dass sie bislang nicht eingeschritten ist (vgl. OVG Berlin, Beschluss vom 22. Januar 2003 – 2 S 45.02 – juris Rn. 11), denn es fehlt sowohl an einer Vertrauensgrundlage als auch an einem Vertrauenstatbestand (vgl. BVerwG, Beschluss vom 11. September 2019 – 4 B 34/19 – jruis Rn. 15) und auch an relevanten wirtschaftlichen Investitionen (vgl. OVG Lüneburg, Beschluss vom 9. Juni 2020 – 1 ME 108/19 – juris Rn. 17). Abgesehen davon ist die vorherige Nutzung des Grundstücks als Lagerplatz nach Aktenlage erst 2004 aufgegeben worden und erst ab 2006 sukzessive das Grundstück mit Wohnwagen besiedelt worden. Schließlich ist auch nicht der Gleichbehandlungsgrundsatz im Hinblick auf das von der Antragstellerin angesprochene alternative Wohnprojekt im H... verletzt, denn insoweit fehlt es schon an einem vergleichbaren Sachverhalt. Das Projekt am H... wird durch die zuständige Senatsverwaltung begleitet und der dortige Grundstückseigentümer ist mit der Nutzung einverstanden. Allerdings kann die Antragstellerin mit der Duldungsanordnung als solche verbundene rechtswidrige Eingriffe geltend machen (OVG Berlin, Beschluss vom 28. Februar 1997 - 2 S 28/96 – LKV 1997, 368; OVG Berlin, Beschluss vom 26. April 2005 – 2 L 54.04 – juris Rn. 16). Da der Erlass der Duldungsverfügung Im Ermessen der Behörde steht, darf die Behörde keine zweckwidrigen Erwägungen anstellen (Ermessensfehlgebrauch) und ist insbesondere an den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz oder die Grundrechte als gesetzliche Grenzen des Ermessens gebunden, § 40 VwVfG, § 114 Satz 1 VwGO. Insoweit kommt hier allein das Recht auf Unverletzlichkeit der Wohnung gemäß Art. 13 Abs. 1 und Abs. 7 GG in Betracht. Die Antragstellerin als juristische Person wohnt jedoch nicht auf dem streitigen Grundstück, sie hat dort auch nicht ihre gleichfalls dem Schutzbereich des Art. 13 GG unterfallenden Geschäftsräume. Die Rechte Ihrer Unterpächter, die in den dort aufgestellten Wohnwagen offenkundig wohnen und damit dem Schutzbereich des Art. 13 unterfallen, kann sie nicht geltend machen, § 42 Abs. 2 VwGO. Abgesehen davon greift die Nutzungsuntersagung per se nicht in den Schutzbereich des Art. 13 GG ein; das Grundrecht auf Unverletzlichkeit der Wohnung gewährleistet einen dem Zugriff des Staates entzogenen, unbetretbaren, uneinsehbaren und unbelauschbaren privaten Lebens- und Rückzugsbereich (Kunig in: von Münch/Kunig GG, 6. Aufl., Art. 13 Rn 10), nicht aber den Schutz vor der Beseitigung illegal errichteten Wohnraums (Jarass/Pieroth, GG, 16. Aufl., Art. 13 Rn. 9). Sollte im Zuge der Räumung des Grundstücks allerdings das Betreten von noch bewohnten Wohnwagen erforderlich werden, wären die verfassungsrechtlichen Voraussetzungen des Art. 13 Abs. 7 GG einzuhalten (Jarass/Pieroth, GG, 16. Aufl., Art. 13 Rn. 9 aE). Darum geht es aber derzeit noch nicht. Es besteht auch ein überwiegendes öffentliches Interesse am Sofortvollzug der Nutzungsuntersagung und der deren Vollstreckung dienenden streitbefangenen Duldungsanordnung. Die Nutzung des Grundstücks für eine Wagenburg ist formell und materiell illegal (vgl. OVG Berlin, Beschluss vom 22. Januar 2003 – 2 S 45.02 - juris Rn. 6). Der Sofortvollzug ist daher nach ständiger Rechtsprechung schon aus dem Gedanken der Effektivität des bauaufsichtlichen Genehmigungsverfahrens gerechtfertigt, im Übrigen gibt es in der Umgebung mehrere Projekte dieser Art, sodass eine negative Vorbildwirkung besteht. Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 VwGO, die Streitwertfestsetzung auf §§ 39 ff., 52 f. GKG. Dabei wurde die Duldungsverpflichtung einschließlich des angedrohten Zwangsgelds mit 5000 € bewertet und davon die Hälfte angesetzt, Ziff. 1.5 und 1.7.1 des Streitwertkataloges für die Verwaltungsgerichtsbarkeit.