26 K 52.14

Leitsatz: 1. Die Erklärung der Aufrechnung ist kein Verwaltungsakt, da kein hoheitliches Handeln vorliegt.(Rn.22) 2. Die Aufrechnung wird auch im öffentlichen Recht entsprechend den Regelungen des BGB angewandt.(Rn.23) 3. Die Entscheidung über die Stundung ist ein Verwaltungsakt.(Rn.29) 4. Ein Anhörungsmangel kann nicht im gerichtlichen Verfahren geheilt werden.(Rn.37) Der Bescheid des Regierenden Bürgermeisters von Berlin vom 18. Dezember 2013 über die teilweise Rücknahme des Bescheides vom 31. Oktober 2012 wird aufgehoben. Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens. Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 v.H. des jeweils zu vollstreckenden Betrages vorläufig vollstreckbar. Die Klage hat Erfolg. A. Der auf Anfechtung des Bescheides vom 18. Dezember 2013 gerichtete Hauptantrag der Klägerin ist auslegungsbedürftig. Er umfasst bei objektiviertem Verständnis (zur entsprechenden Anwendung des § 133 des Bürgerlichen Gesetzbuchs – BGB – im öffentlichen Recht, s. z. B. BVerwG, Urteil vom 30. Oktober 2013 – BVerwG 2 C 23.12 – juris, Rn. 15 m.w.N.) nach Maßgabe des in ihrem gesamten Prozessvorbringen zum Ausdruck kommenden Rechtsschutzziels (§ 88 der Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO) das gesamte Klagebegehren. Die weiteren von ihr formulierten Anträge gehen über diesen Hauptantrag nicht hinaus. Hat die Klägerin mit dem Hauptantrag Erfolg, bleibt der die Verrechnung betreffende Passus Bestandteil des Bescheides vom 31. Oktober 2012 und ist damit in dem von der Klägerin „ferner“ beantragten Sinne „wiederhergestellt“. Der von ihr darüber hinaus formulierte Hilfsantrag ist mit dem Hauptantrag identisch. Die so verstandene Klage ist als Anfechtungsklage (§ 42 Abs. 1 Alt. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO) zulässig und begründet. Der Bescheid des Regierenden Bürgermeisters von Berlin vom 18. Dezember 2013 über die teilweise Rücknahme des Bescheides vom 31. Oktober 2012 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Er ist materiell rechtswidrig (B.) und erweist sich darüber hinaus auch als formell rechtswidrig (C.). B. Der angefochtene Bescheid ist materiell rechtswidrig. Die Voraussetzungen des gemäß § 1 Abs. 1 des Gesetzes über das Verfahren der Berliner Verwaltung anwendbaren § 48 Abs. 1 Satz 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes – VwVfG – (des Bundes) liegen nicht vor. Danach kann ein rechtswidriger Verwaltungsakt, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise mit Wirkung für die Zukunft oder für die Vergangenheit zurückgenommen werden. I. Soweit der angefochtene Bescheid die vom Beklagten abgegebene Verrechnungserklärung – Satz 1 des fraglichen Passus im Bescheid vom 31. Oktober 2012 – betrifft, handelt es sich – auch bei objektiviertem Verständnis – nicht um einen der Rücknahme fähigen Verwaltungsakt im Sinne von § 35 Satz 1 VwVfG, sondern um eine Aufrechnungserklärung. Wie der Beklagte in dem angefochtenen Bescheid selbst zutreffend ausführt, stellt die Aufrechnungserklärung einer Behörde gegenüber dem Bürger mit Ansprüchen aus einem öffentlich-rechtlichen Verhältnissen eine rechtsgestaltende Willenserklärung und – mangels hoheitlichen Charakters – keinen Verwaltungsakt dar (vgl. BVerwG, Urteil vom 20. November 2008 – BVerwG 3 C 13.08 – juris, Rn. 8 und BFH, Urteil vom 2. April 1987 – VII R 148/83 – juris, Rn. 13 ff.). Das Institut der Aufrechnung findet nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts auch im öffentlichen Recht Anwendung, wobei hinsichtlich deren Voraussetzungen und Rechtswirkungen die Regelungen des BGB entsprechend anwendbar sind. Die Aufrechnung erfolgt durch eine einseitige empfangsbedürftige Willenserklärung des Schuldners gegenüber dem anderen Teil (§ 388 Satz 1 BGB), die bei Vorliegen einer Aufrechnungslage (§ 387 BGB) bewirkt, dass die Forderungen, soweit sie sich decken als in dem Zeitpunkt erloschen gelten, in welchem sie zur Aufrechnung geeignet einander gegenüber getreten sind (§ 389 BGB). Diese Rechtsfolge wollte der Beklagte erzielen, indem er im Zuwendungsbescheid vom 31. Oktober 2012 erklärte, „mit diesem Bescheid beginnt die Verrechnung der Rückzahlung der überzahlten Versorgungsleistungen“. Er rechnete dadurch mit Rückforderungsansprüchen aus seinem Bescheid vom 15. Dezember 2010 (Gegenforderung) in Höhe von 200.000 € – zwei Monatsraten von 100.000 € für November und Dezember 2012 – gegen die mit demselben Bescheid für das Haushaltsjahr 2012 endgültig festgesetzten Zuschüsse nach Art. 6, Art. 7 und Art. 9 Abs. 4 StV (Hauptforderung) auf. Entsprechend wird in der zahlenmäßigen Aufstellung des Zuwendungsbescheides der tatsächliche Auszahlungsbetrag „unter Berücksichtigung des Verrechnungsbetrages von 200.000 €“ ermittelt, indem dieser Betrag von dem um bereits ausgezahlte Mittel bereinigten Zuwendungsbetrag in Abzug gebracht wird. Angesichts der gefestigten höchstrichterlichen Rechtsprechung, die den hoheitlichen Charakter einer Aufrechnungserklärung verneint, hat der Beklagte bei objektiviertem Verständnis auch nicht dadurch den Anschein erweckt, insofern einen Verwaltungsakt erlassen zu wollen, dass er den Bescheid vom 31. Oktober 2012 insgesamt mit einer Rechtsbehelfsbelehrung versah. II. Ob der in Rede stehenden Erklärung, soweit mit ihr beginnend ab dem 1. November 2012 monatliche Raten festgesetzt werden (Satz 2 des fraglichen Passus im Bescheid vom 31. Oktober 2012), die Qualität eines Verwaltungsakts im Sinne von § 35 Satz 1 VwVfG zukommt, kann mangels Entscheidungserheblichkeit offen bleiben. 1. Sofern die vom Beklagten vertretene Rechtsauffassung zutreffen sollte und es sich insoweit lediglich um die einseitige, rechtlich nicht verbindliche Ankündigung der betreffenden, vom Beklagten beabsichtigten Maßnahmen – Verrechnung monatlicher Raten von 100.000 € ab 1. November 2012 – und damit eine sog. Wissensmitteilung, nicht jedoch – wie für die Qualifizierung als Verwaltungsakt (§ 35 Satz 1 VwVfG) vorausgesetzt – um eine Regelung handelt (vgl. Ziffer B I Ziffer 2 des angefochtenen Bescheides), stellt sich deren „Aufhebung“ als rechtswidrig dar, weil es dann auch – wie von § 48 Abs. 1 Satz 1 VwVfG vorausgesetzt – an einem der Rücknahme fähigen Verwaltungsakt fehlte. 2. Sofern die auf Festsetzung monatlicher Raten bezogene Erklärung des Beklagten im Zuwendungsbescheid vom 31. Oktober 2012 hingegen nach dem objektivierten Empfängerhorizont als Stundung im Sinne von § 59 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 Halbsatz 1 der Landeshaushaltsordnung (LHO) auszulegen sein sollte, weil mit ihr das Hinausschieben des Fälligkeitszeitpunkts bewirkt werden soll (zum Begriff der Stundung vgl. BGH, Urteil vom 6. April 2000 – IX ZR 2/98 – juris, Rn. 23 m.w.N.), handelt es sich bei ihr um einen rechtmäßigen Verwaltungsakt, der nicht nach dem – tatbestandlich einen rechtswidrigen Verwaltungsakt voraussetzenden – § 48 VwVfG zurückgenommen, sondern nur unter den vorliegend nicht erfüllten Voraussetzungen des § 49 Abs. 2 VwVfG widerrufen werden kann. a) Die Entscheidung über die Stundung gemäß § 59 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 Halbsatz 1 LHO stellt – wie auch vom Beklagten nicht in Abrede gestellt – eine auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtete Entscheidung zur Regelung eines Einzelfalls auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts und damit einen Verwaltungsakt im Sinne von § 35 Satz 1 VwVfG dar. b) Ein so verstandener Verwaltungsakt wäre rechtmäßig. Nach § 59 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 Halbsatz 1 LHO darf der zuständige Leiter des Verwaltungszweigs Ansprüche nur stunden, wenn die sofortige Einziehung mit erheblichen Härten für den Anspruchsgegner verbunden wäre und der Anspruch durch die Stundung nicht gefährdet wird; die Stundung soll gegen angemessene Verzinsung und in der Regel nur gegen Sicherheitsleistung gewährt werden. Wie § 59 Abs. 3 LHO ausdrücklich bestimmt, bleiben andere Regelungen in Rechtsvorschriften unberührt. Die Voraussetzungen für eine Stundung liegen vor. Die sofortige Einziehung des gesamten Rückforderungsbetrages wäre mit erheblichen Härten für die Klägerin verbunden, da diese – wie zuletzt in den Verfahren vorläufigen Rechtsschutzes VG 26 L 146.14 und VG 26 L 147.14 von ihr dargelegt und glaubhaft gemacht – vorübergehend in ernsthafte Zahlungsschwierigkeiten geriete und sie damit – unter Berücksichtigung der ihr zur Erfüllung ihrer Aufgaben als Religionsgemeinschaft langfristig eingegangenen Verpflichtungen – nicht zumutbar in der Lage wäre, ihre Rückzahlungsschuld zu begleichen (vgl. zu diesem Maßstab in Bezug auf § 222 AO: BVerwG, Urteil vom 23. August 1990 – BVerwG 8 C 42.88 – juris, Rn. 40). Der Anspruch ist durch eine Stundung im Wege der Einräumung von Ratenzahlung auch nicht im Sinne von § 59 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 Halbsatz 1 LHO gefährdet. Es liegen keine tatsächlichen Anhaltspunkte dafür vor, dass dieser nach Ablauf der Stundungsfrist nicht oder nur mit erheblichen Schwierigkeiten durchzusetzen ist (zu diesem Maßstab vgl. Dittrich, BHO, § 59 Ziff. 4.2 [Stand: Juli 2014]). Denn die wirtschaftliche Grundsicherung der Klägerin wird durch den staatlichen Zuschuss gemäß Art. 6 StV gewährleistet, den ihr der Beklagte auf unbestimmte Zeit jedes Jahr aufs Neue voraussetzungslos zu gewähren hat. Es ist auch nicht erkennbar, dass einer Stundungsentscheidung des Beklagten Ermessensfehler im Sinne von § 114 Satz 1 VwGO anhafteten. Insbesondere ist nicht ersichtlich, dass der Beklagte dabei in einer gleichheitswidrigen Weise von seiner ansonsten geübten Ermessenspraxis abgewichen wäre und die von ihm getroffene Entscheidung auch im Hinblick auf ein Absehen von der Verzinsung und der Sicherheitsleistung nicht aufgrund der besonderen staatsvertraglichen Beziehungen zwischen der Klägerin und dem Beklagten gerechtfertigt wäre (s. hierzu auch Urteil der Kammer vom heutigen Tage im Verfahren VG 26 K 148.14, dort unter B./II./3.). Die ratenweise Rückführung des Erstattungsbetrages durch monatliche Teilzahlungen in Höhe von 100.00,00 € ist der Klägerin auch zuzumuten (s. hierzu Urteil der Kammer vom heutigen Tage im Verfahren VG 26 K 41.14, dort unter A., S. 8 f.). c) Die Vorschrift des § 49 VwVfG zum Widerruf rechtmäßiger Verwaltungsakte scheidet als Rechtsgrundlage für die angefochtene Erklärung aus. Da der Passus, auf den sich die mit der angefochtenen Erklärung ausgesprochene „Rücknahme“ bezieht, – als Einräumung einer Stundung verstanden – einen begünstigenden Verwaltungsakt darstellt, kann er nur unter den Voraussetzungen des § 49 Abs. 2 VwVfG widerrufen werden. Vorliegend ist jedoch keiner der in § 49 Abs. 2 Satz 1 VwVfG abschließend enumerativ aufgeführten Widerrufsgründe gegeben. III. Das angefochtene Schreiben vom 18. Dezember 2013 ist als Ganzes aufzuheben, da es sich bei dem unter Ziffer 2 dieses Schreibens abgegebenen Aufrechnungsvorbehalt um eine schlichte Wissensmitteilung handelt, die ebenfalls nicht der Rücknahme fähig ist. C. Die angefochtene Erklärung erweist sich wegen eines Anhörungsmangels darüber hinaus auch als formell rechtswidrig. Gemäß § 28 Abs. 1 VwVfG, der auch im Anwendungsbereich des Staatsvertrages Gültigkeit beansprucht (s. hierzu Urteil der Kammer vom heutigen Tage im Verfahren VG 26 K 51.14, dort unter C.), ist vor Erlass des Verwaltungsakts, der in die Rechte eines Beteiligten eingreift, diesem Gelegenheit zu geben, sich zu den für die Entscheidung erheblichen Tatsachen zu äußern. Das ist hier nicht geschehen. Auch liegen keine Ausnahme vom Anhörungserfordernis nach § 28 Abs. 2 oder 3 VwVfG vor. Der Anhörungsmangel ist auch nicht gemäß § 45 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 VwVfG (s. zu dessen Anwendbarkeit Urteil der Kammer vom heutigen Tage im Verfahren VG 26 K 51.14, dort unter B./I./2./b/bb) geheilt worden. Eine Heilung setzt voraus, dass die Anhörung nachträglich ordnungsgemäß durchgeführt und ihre Funktion für den Entscheidungsprozess der Behörde uneingeschränkt erreicht wird. Äußerungen und Stellungnahmen vom Beteiligten im gerichtlichen Verfahren erfüllen diese Voraussetzungen nicht (BVerwG, Urteil vom 22. März 2012 – BVerwG 3 C 16.11 – juris, Rn. 18 m.w.N.). Schließlich liegt kein Anwendungsfall des § 46 VwVfG vor. Nach dieser Bestimmung kann die Aufhebung eines Verwaltungsakts, der nicht nach § 44 VwVfG nichtig ist, nicht allein deshalb beansprucht werden, weil er unter Verletzung von Vorschriften über das Verfahren, die Form oder die örtliche Zuständigkeit zu Stande gekommen ist, wenn offensichtlich ist, dass die Verletzung die Entscheidung in der Sache nicht beeinflusst hat. Vorliegend ist nicht offensichtlich, dass der Anhörungsmangel die vom Beklagten getroffene Entscheidung nicht beeinflusst hat. Es ist nach der hierfür anzustellenden hypothetischen Betrachtung nicht jeglicher Zweifel ausgeschlossen, dass der Beklagte ohne den Verfahrensfehler genauso entschieden hätte (zu diesem Maßstab s. BVerwG, Urteil vom 22. März 2012, a.a.O. Rn. 19 m.w.N.). Davon ist schon deshalb auszugehen, weil es sich bei der Rücknahme eines Verwaltungsakts um eine Entscheidung handelt, bei der insbesondere Gesichtspunkte des Vertrauensschutzes abwägend einzustellen sind. D. Der Beklagte trägt gemäß § 154 Abs. 1 VwGO die Kosten des Verfahrens. Der Ausspruch zur vorläufigen Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO in Verbindung mit § 709 der Zivilprozessordnung (ZPO). Der Antrag der Klägerin nach § 710 ZPO (Ausnahmen von der Sicherheitsleistung des Gläubigers) kommt vorliegend nicht zum Tragen, da lediglich die Kosten vollstreckbar sind. Die Klägerin, eine Religionsgemeinschaft mit dem Status einer Körperschaft öffentlichen Rechts, wendet sich gegen einen Bescheid des Beklagten, mit dem dieser eine in einem Zuwendungsbescheid enthaltene Erklärung zur Verrechnung von Forderungen zurücknimmt. Die Beteiligten schlossen am 19. November 1993 einen Staatsvertrag über die Beziehungen des Landes Berlin zur Jüdischen Gemeinde zu Berlin (Staatsvertrag – StV), dem das Abgeordnetenhaus von Berlin mit Gesetz vom 8. Februar 1994 (GVBl. Berlin 1994, S. 67) – in Kraft getreten am 19. Februar 1994 – zustimmte. Gemäß Art. 7 StV gewährt der Beklagte der Klägerin für die Altersversorgung ihrer früheren Mitarbeiter staatliche Zuschüsse zum Pensionsfonds. In den Jahren 1996 bis 2008 war es hinsichtlich dieser Zuschüsse zu Überzahlungen gekommen, die der Regierende Bürgermeister von Berlin mit Bescheid vom 15. Dezember 2010, der in Bestandskraft erwuchs, in Höhe von 5.905.679,23 € von der Klägerin zurückforderte. In dem Bescheid des Regierenden Bürgermeisters von Berlin vom 31. Oktober 2012, mit dem dieser die der Klägerin für das Haushaltsjahr 2012 gemäß Art. 6, Art. 7 und Art. 9 Abs. 4 StV gewährten Zuschüsse abschließend festsetzte und der am Ende mit einer Rechtsbehelfsbelehrung versehen ist, war folgender Passus enthalten: „Mit diesem Bescheid beginnt die Verrechnung der Rückzahlung der überzahlten Versorgungsleistungen wie wir es in unserem Gespräch am 30.07.2012 abgestimmt und in unserem Schreiben vom 28.09.2012 bestätigt haben. Monatlich wird eine Rate von 100.000 € festgesetzt. Beginn ist der 01.11.2012.“ In dem vorläufigen Rechtsschutzverfahren VG 26 L 259.13 erwirkte die Klägerin den Erlass einer einstweiligen Anordnung (Beschluss der Kammer vom 21. Juni 2013), mit der dem Beklagten aufgegeben wurde, ihr für die Zeit ab April 2013 einen monatlichen Zuschuss gemäß Art. 6 StV zu zahlen. Nach Eintritt der Rechtskraft dieses Beschlusses erklärte der Beklagte in dem betreffenden Hauptsacheverfahren VG 26 K 260.13, mit welchem die Klägerin Ansprüche auf Zahlung von Zuschüssen gemäß Art. 6, Art. 7 und Art. 9 Abs. 4 StV geltend machte, hilfsweise die Aufrechnung mit seinem Rückforderungsanspruch aus dem Bescheid vom 15. Dezember 2010. Ohne Erfolg suchte der Beklagte in dem Eilverfahren VG 26 L 420.13 unter Bezugnahme auf diese Aufrechnungserklärung darum nach, die einstweilige Anordnung vom 21. Juni 2013 teilweise aufzuheben (Beschluss der Kammer vom 28. November 2013). Das Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg wies die hiergegen gerichtete Beschwerde des Beklagten mit Beschluss vom 16. Dezember 2013 – OVG 6 S 62.13 – zurück und führte in dessen Gründen unter anderem aus, einer wirksamen Aufrechnungserklärung des Beklagten stehe dessen Zuwendungsbescheid für das Haushaltsjahr 2012 vom 31. Oktober 2012 entgegen, mit dem die Rückzahlungsmodalitäten hinsichtlich der mit Bescheid vom 15. Dezember 2010 festgesetzten Rückzahlungsansprüche abschließend geregelt worden seien (S. 3 f. des Entscheidungsabdrucks). Mit Bescheid des Regierenden Bürgermeisters von Berlin vom 18. Dezember 2013, der den Betreff „Rücknahme des Bescheides vom 31.10.2012“ trägt, nahm der Beklagte „mit Rücksicht“ auf diese Ausführungen des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg seine vorstehend zitierte, im Bescheid vom 31. Oktober 2012 enthaltene, die Verrechnung betreffende Erklärung zurück (Ziffer 1 des Bescheides). Zur Begründung hieß es, diese Erklärung sei zurückzunehmen, da sie – als Verwaltungsakt gedeutet – rechtswidrig sei und sich im Rahmen einer Ermessensentscheidung ergebe, dass an ihrem Fortbestand kein überwiegendes Interesse der Klägerin bestehe. Gegen diesen Bescheid richtet sich die am 20. Januar 2014 bei Gericht eingegangene Klage. Die Klägerin beantragt, 1. den Bescheid des Beklagten vom 18. Dezember 2013 (Rücknahme des Bescheides vom 31. Oktober 2012) aufzuheben, 2. ferner unter Abänderung des Bescheides des Beklagten vom 18. Dezember 2013 (Rücknahme des Bescheides vom 31. Oktober 2012) die nachstehende Erklärung des Beklagten im Bescheid vom 31. Oktober 2012 wiederherzustellen: „Mit diesem Bescheid beginnt die Verrechnung der Rückzahlung der überzahlten Versorgungsleistungen wie wir es in unserem Gespräch am 30.07.2012 abgestimmt und in unserem Schreiben vom 28.09.2012 bestätigt haben. Monatlich wird eine Rate von 100.000 € festgesetzt. Beginn ist der 01.11.2012“, hilfsweise, den Bescheid des Beklagten vom 18. Dezember 2013 (Rücknahme des Bescheides vom 31. Oktober 2012) aufzuheben und 3. bei der Entscheidung über die Vollstreckbarkeit von einer Sicherheitsleistung abzusehen. Der Beklagte beantragt, die Klage abzuweisen. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Streitakte, den Verwaltungsvorgang des Beklagten und die beigezogenen Gerichtsakten VG 26 L 259.13 / VG 26 K 260.13, VG 26 L 420.13, VG 26 L 458.13, VG 26 K 41.14, VG 26 K 51.14, VG 26 L 146.14, VG 26 L 147.14 und VG 26 K 148.14 nebst Verwaltungsvorgängen verwiesen, die vorgelegen haben und Gegenstand der mündlichen Verhandlung und der Beratung gewesen sind.