4 K 330.15

Leitsatz: 1. Die Fusion mehrerer Innungen zu einer länderübergreifenden Innung bedarf des Einvernehmens aller hiervon betroffenen Länderbehörden.(Rn.24) 2. Die in § 52 Abs. 1 und 2 HwO enthaltenen tatbestandlichen Voraussetzungen für die Neugründung einer Innung gelten auch für die Fusion mehrerer Innungen (hier: Ortopädie-Schuhmacherhandwerk).(Rn.26) (Rn.27) 3. In der Regel soll sich der Innungsbezirk einer Innung mit dem Gebiet einer kreisfreien Stadt oder einem Landkreis decken. Die Abweichung vom Regelfall erfordert eine atypische Sachlage.(Rn.32) (Rn.33) Eine Atypik liegt nicht allein deshalb vor, weil ein Handwerk einem Gesundheitsberuf zugehört oder durch eine Fusion Verhandlungen mit Krankenkassen erleichtert werden.(Rn.35) 4. Für die Leistungsfähigkeit einer Innung kommt es nicht maßgeblich auf eine Mindestmitgliederzahl an, sondern die Erfüllung der in § 54 HwO vorgesehenen Pflichtaufgaben.(Rn.33) 5. Das Einvernehmen mit einer Fusion kann ermessensfehlerfrei verweigert werden, wenn durch eine Fuson die Integrationskraft einer neu gegründeten Innung gegenüber der bestehenden Innung abnimmt und hierdurch die Kreishandwerkerschaft geschwächt würde.(Rn.37) Die Klage wird abgewiesen. Die Klägerinnen tragen als Gesamtschuldnerinnen die Kosten des Verfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen zu 2. und mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen zu 1. und 3., die diese selbst tragen. Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerinnen dürfen die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung i.H.v. 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte oder die Beigeladene zu 2. zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet. Die zulässige Klage ist unbegründet. Der angefochtene Bescheid des Beklagten, mit dem dies abgelehnt wird, ist rechtmäßig und verletzt die Klägerinnen daher nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO). Die Klägerinnen haben keinen Anspruch auf den begehrten Zusammenschluss zu einer bezirksübergreifenden Innung. Anspruchsgrundlage für die begehrte Genehmigung des Zusammenschluss der Klägerinnen zu einer gemeinsamen Innung ist § 52 Abs. 3 Satz 2 der Handwerksordnung (HwO). Soll sich danach der Innungsbezirk auch auf ein anderes Land erstrecken, so kann die Genehmigung nur im Einvernehmen mit den beteiligten obersten Landesbehörden erteilt werden. Diese Voraussetzungen liegen nicht vor, weil jedenfalls der Beigeladene zu 2. sein Einvernehmen mit der Fusion ohne Rechtsfehler verweigert hat. Deshalb durfte auch der Beklagte die Erteilung der Genehmigung versagen. Der Beklagte ist nach § 52 Abs. 3 Satz 3 HwO für die begehrte Genehmigung zuständig, weil die fusionierte Innung ihren Sitz in Berlin haben soll. Die materiellen Voraussetzungen der begehrten Genehmigung richten sich nach den übrigen Regelungen des § 52 HwO. Die Zulassung der Ausnahme ist tatbestandlich davon abhängig, dass die Voraussetzungen der Vorschrift erfüllt sind, und steht im Übrigen im Ermessen der Behörde (vgl. (BVerwG, Beschluss vom 10. August 2000 – 1 B 35.00 –, juris Rn. 7). Nach Abs. 1 Satz 1 können Inhaber von Betrieben des gleichen zulassungspflichtigen Handwerks oder des gleichen zulassungsfreien Handwerks oder des gleichen handwerksähnlichen Gewerbes oder solcher Handwerke oder handwerksähnlicher Gewerbe, die sich fachlich oder wirtschaftlich nahe stehen, zur Förderung ihrer gemeinsamen gewerblichen Interessen innerhalb eines bestimmten Bezirks zu einer Handwerksinnung zusammentreten. Nach Satz 3 kann für jedes Gewerbe in dem gleichen Bezirk nur eine Handwerksinnung gebildet werden; sie ist allein berechtigt, die Bezeichnung Innung in Verbindung mit dem Gewerbe zu führen, für das sie errichtet ist. Die an die Neugründung einer Innung zu stellenden Anforderungen sind im Einzelnen in Absatz 2 geregelt: Während nach Satz 1 der Innungsbezirk unter Berücksichtigung einheitlicher Wirtschaftsgebiete so abgegrenzt sein soll, dass die Zahl der Innungsmitglieder ausreicht, um die Handwerksinnung leistungsfähig zu gestalten, und dass die Mitglieder an dem Leben und den Einrichtungen der Handwerksinnung teilnehmen können, hat sich der Innungsbezirk mindestens mit dem Gebiet einer kreisfreien Stadt oder eines Landkreises zu decken. Er soll sich aber nach Absatz 3 Satz 1 nicht über den Bezirk einer Handwerkskammer hinaus erstrecken. Diese Maßstäbe gelten nicht nur für den Gründungszeitpunkt der Innung, sondern darüber hinaus für die gesamte Dauer ihres Bestehens (BVerwG, Urteil vom 17. März 1992 - 1 C 31.89 - juris, Rn. 9). Unter welchen Gesichtspunkten die oberste Landesbehörde bei der Erteilung oder Versagung der Genehmigung zu beurteilen hat, ergibt sich nicht allein aus der Norm selbst. Diese sind vielmehr aus dem von der Handwerksordnung vorgesehenen Organisationssystem, den für die Abgrenzung des Innungsbezirkes aufgestellten Grundsätzen und deren Entwicklung sowie dem Zweck der Regelungen zu ermitteln (VG Hannover, Urteil vom 16. März 2011 - 11 A 6258/08 – juris, Rn. 53). § 52 Abs. 2 Satz 2 HwO dient verschiedenen Zwecken: Die Vorschrift bietet zunächst eine Orientierungshilfe für eine sachgerechte Abgrenzung der Innungsbezirke. Diese dürfen sich nach § 52 Abs. 1 Satz 2 HwO nicht überschneiden. Da die Innungen eines Handwerks nicht überall, das gesamte Bundesgebiet deckend, zur selben Zeit gegründet werden, sondern in verschiedenen Gebieten zu unterschiedlichen Zeitpunkten entstehen können, würde die in den Stadt- und Landkreisgrenzen liegende Orientierungshilfe versagen, wenn ältere Handwerksinnungen auf unbegrenzte Zeit die bei ihrer Gründung geltenden Grenzen für ihren Bezirk beibehalten dürften; bei Neugründungen könnte sich dann der Innungsbezirk u.U. nur auf Restgebiete von möglicherweise willkürlichem Zuschnitt erstrecken und auch die Beachtung der übrigen Organisationskriterien erschwert sein. Dies will der Grundsatz der Deckungsgleichheit verhindern (BVerwG, ebenda, Rn. 10 f.). § 52 Abs. 2 Satz 2 HwO dient ferner der Durchsetzung des Postulats der Einräumigkeit der staatlichen Verwaltung, zu der die Innungen als Körperschaften des öffentlichen Rechts gehören. Danach sollen sich die Zuständigkeitsgebiete der Sonderbehörden und Gerichte mit denen der allgemeinen inneren Verwaltung oder der Gemeinden und Gemeindeverbände im Interesse der politischen Integration und der Verwaltungsökonomie decken. Dieses Postulat ist von besonderem Gewicht, wenn zwischen verschiedenen Verwaltungseinheiten eine Aufgabenverflechtung besteht (BVerwG, ebenda, Rn. 11, m.w.N.). Die Vorschrift des § 52 Abs. 2 Satz 2 HwO ist entsprechend ihrem Wortlaut als Soll-Vorschrift im verwaltungsrechtlichen Sinne zu verstehen. Sie ist im Regelfall für die Innung rechtlich zwingend, in Sonderfällen ist es aber gestattet, von der Regel abzuweichen (BVerwG, ebenda, Rn. 12, m.w.N.). Ein Abweichen von dieser Regel ist nur in atypischen Fällen gestattet, in denen konkrete, nicht von der Behörde zu vertretende, überwiegende Gründen unter Berücksichtigung des Gesetzeszwecks für ein Abgehen von der Norm sprechen (VG Hannover, Urteil vom 16. März 2011 – 11 A 6258/08 – juris, Rn. 57). Nur bei Vorliegen einer solchen atypischen Konstellation kann bei der Entscheidung nach § 52 Abs. 3 HwO ein Ermessen ausgeübt werden. Auch wenn nach § 52 Abs. 2 und 3 HwO der Gesichtspunkt der Deckungsgleichheit nicht der einzige ist, der bei der Gebietsabgrenzung zu berücksichtigen ist, müssen in etwaigen Konfliktfällen in erster Linie die dem Gesichtspunkt der Deckungsgleichheit in § 52 Abs. 2 HwO vorangestellten Erfordernisse der Leistungsfähigkeit und Integrationskraft gewahrt sein (BVerwG, ebenda, Rn. 13, m.w.N.; ferner BVerwG, Beschluss vom 10. August 2000 - 1 B 35.00 -, juris, Rn. 7). Da das Handwerkskammerprinzip und das Prinzip der Deckungsgleichheit und Einräumigkeit der staatlichen Verwaltung notwendig keine Anhaltspunkte für einen atypischen Fall liefern können, können nur die Grundsätze der Leistungsfähigkeit und Integrationskraft einen Ausnahmefall begründen. Da die Integrationskraft mit zunehmender Größe einer Innung eher abnimmt, kann die Prüfung des atypischen Falles regelmäßig vor allem unter dem Gesichtspunkt der Leistungsfähigkeit erfolgen (VG Hannover, Urteil vom 16. März 2011 - 11 A 6258/08 -, juris Rn. 64 f.). Der Begriff der Leistungsfähigkeit ist ein unbestimmter Rechtsbegriff. Bei der Beurteilung der Leistungsfähigkeit einer Innung hat der Beklagte als oberste Landesbehörde keinen Beurteilungsspielraum; seine Auslegung ist gerichtlich voll überprüfbar (VG Hannover, ebenda, Rn. 66). Nach diesem Maßstab fehlt es vorliegend bereits an einer Atypik als tatbestandliche Voraussetzung für die Genehmigung der Fusion. Vor diesem Hintergrund kommt es nicht darauf an, dass es grundsätzlich im Ermessen der Gründungswilligen steht, ihren räumlichen Geltungsbereich bei der Errichtung der Innung festzulegen; denn auch hierbei sind die gesetzlichen Voraussetzungen zu beachten (hierzu Leisner, Handwerksordnung, Kommentar, 2016, § 52 Rn. 63). Das Gesetz schränkt die Willensfreiheit der Mitglieder hier gerade ein, um leistungsfähige Innungen zu erreichen; die Innung soll nicht zu klein, aber eben auch nicht zu groß sein und Handwerker umfassen, die unter den gleichen Wirtschaftsbedingungen leben (vgl. Honig/Knörr, Handwerksordnung, Kommentar, 4. Auflage 2008, § 52 Rn. 37). Auf die Autonomie bei der Entscheidungsfindung, auf die die Klägerinnen sich wiederholt und umfassend berufen haben, kommt es daher nicht an, wenn es - wie hier - an der gesetzlichen Voraussetzungen für die Fusion gerade fehlt. Zwar meint Dürr (GewArch 2009, S. 54, 56), der einstimmig beschlossenen Gebietserweiterung im Wege einer Fusion könnten kaum Versagungsgründe entgegen gehalten werden, da die Mitgliedschaft in der Innung freiwillig sei und Gründe der Selbstbestimmung einer anderslautenden Entscheidung entgegen stünden; soweit die Kreishandwerkerschaft hierdurch geschwächt werde, müsse dies im „Interesse lebensfähiger Grundeinheiten“ hingenommen werden. Dem vermag sich die Kammer aber nicht anzuschließen. Denn die Innungen sind keine privaten Vereinigungen, die der Vereinigungsfreiheit unterliegen, sondern Körperschaften des öffentlichen Rechts, die den Vorgaben des Handwerksrechts unterliegen. Die Kammer vermag aber bereits atypische Umstände nicht zu erkennen, für deren Vorliegen die Klägerinnen darlegungspflichtig sind; anders als sie meinen ist es nicht Sache der Beklagten bzw. der ihr Einvernehmen verweigernden Beigeladenen zu 2., konkrete Probleme zu benennen, die mit der Fusion einhergehen könnten. Ein atypischer Fall kann zwar dann gegeben sein, wenn es sich um ein seltenes Gewerbe handelt (vgl. Honig/Knörr, a.a.o. Rn. 40; Leisner, a.a.O. Rn. 62). Ein solches liegt aber hier nicht vor. Denn auch wenn die Anzahl der Mitglieder der Klägerinnen im Vergleich zu anderen Innungen jeweils gering ist und sich im Laufe der Verfahrens sogar noch verringert hat, reicht dies hier nicht aus. Denn zusätzliche Voraussetzung ist, dass wegen der Seltenheit des Gewerbes eine Innungsbildung nicht möglich ist (Honig/Knörr, a.a.o. Rn. 40). Dies ist hier nicht der Fall, weil die jeweiligen Klägerinnen sich jeweils bereits zu Innungen zusammengeschlossen haben und auch weiterhin in dieser Weise organisiert sind. Die Kammer vermag auch eine mangelnde Leistungsfähigkeit der Klägerinnen im Sinne einer Atypik (noch) nicht zu erkennen. Nach Überzeugung der Kammer griffe es zu kurz, diesbezüglich allein auf die Zahl der Mitglieder abzustellen (so aber Honig/Knörr, a.a.O. Rn. 28, wonach im Normalfall mindestens 50 – 100 Mitglieder zu fordern sein sollen). Denn abgesehen davon, dass das Gesetz selbst keine Mindestzahl vorgibt (vgl. Leisner, a.a.O., Rn. 44), widerspricht dies auch seinem Sinn (so auch Zimmermann, GewA 2006, 274, 275). Maßgeblich ist allein, ob die Innungen in ihrer jetzigen Verfasstheit jeweils für sich genommen nicht mehr in der Lage wären, die ihnen gesetzlich zugewiesenen Aufgaben zu erfüllen (vgl. BVerwG, Urteil vom 25. April 1972 – I C 3.70 - juris, Rn. 25 a. E.; Zimmermann, a.a.O., 276). Dabei kommt es in erster Linie auf die Erfüllung der Aufgaben der Innung nach § 54 HwO an. Hierbei ist – auch wenn § 54 Abs. 1 Satz 1 HwO allgemein von der Förderung der gemeinsamen gewerblichen Interessen spricht - zwischen den Pflichtaufgaben nach § 54 Abs. 1 und 2 HwO, die zwingend zu erfüllen sind, und den freiwilligen Aufgaben zu unterscheiden (Zimmermann, a.a.O., S. 276). Während in Absatz 1 Satz 2 dieser Vorschrift Pflichtaufgaben („hat sie“) aufgelistet sind (z.B.: „den Gemeingeist und die Berufsehre zu pflegen“, Nr. 1, oder „ein gutes Verhältnis zwischen Meistern, Gesellen und Lehrlingen anzustreben“, Nr. 2), nennt Absatz 2 weitere Aufgaben als Soll-Vorschrift. Schließlich stehen weitere Aufgaben nach Abs. 3 und 4 im Ermessen der Innung. Die Kammer verkennt nicht, dass die jeweiligen gegenwärtigen Strukturen die Klägerinnen gewisse Schwierigkeiten bei der Erfüllung der genannten Pflichtaufgaben mit sich bringen können, insbesondere im Bereich der Ausbildung und der Prüfung. Dass deren Wahrnehmung aber konkret und ernsthaft gefährdet sein soll, haben die Klägerinnen nicht dargetan, und es ist auch sonst nichts dafür ersichtlich. Hiergegen spricht im Übrigen, dass bislang nicht die Rede davon war, eine der Klägerinnen mangels Leistungsfähigkeit aufzulösen. Dieses Recht steht der Handwerkskammer nach § 76 Nr. 3 HwO aber gerade im Fall der mangelnden Leistungsfähigkeit aufgrund der zurückgehenden Mitgliederzahl zu. Steht ein solcher Schritt aktuell nicht an, ist dies ein Indiz dafür, dass die jeweils für die Klägerinnen zuständigen Handwerkskammern nicht von deren mangelnder Leistungsfähigkeit ausgehen. Daher kommt es vorliegend nicht darauf an, ob ein Zusammenschluss der Klägerinnen etwaige Verhandlungen mit den Krankenkassen erleichtern würde und sie deshalb hierdurch einen Wettbewerbsvorteil erlangen könnten. Denn die Möglichkeit derartiger Verhandlungen stellt keine Pflichtaufgabe dar, sondern fällt unter § 54 Abs. 4 HwO, wonach die Handwerksinnung auch sonstige Maßnahmen zur Förderung der gemeinsamen gewerblichen Interessen der Innungsmitglieder durchführen kann. Entsprechend ohne Bedeutung ist der Verweis der Klägerinnen auf das hohe Durchschnittsalter ihrer Mitglieder von 51 Jahren; denn abgesehen davon, dass hieraus keine erkennbaren Probleme bei der Erfüllung der Pflichtaufgaben deutlich werden, würde sich das durchschnittliche Lebensalter bei einer Fusion nicht verringern. Auch der Umstand, dass die Klägerinnen durch die Unterhaltung einer gemeinsamen Geschäftsstelle in Berlin finanzielle Doppelbelastungen unterliegen vermag eine Atypik nicht zu begründen. Abgesehen davon ist die finanzielle Situation der Klägerinnen ausweislich der vorgelegten Haushaltspläne auch unter den jetzigen Bedingungen jedenfalls nicht defizitär. Eine Atypik als solche ist schließlich auch nicht darin zu sehen, dass die Mitglieder der Klägerinnen einem Gesundheitshandwerk nachgehen. Zwar besteht eine Besonderheit darin, dass die Preisbildung für die von ihnen angebotenen Leistungen anderen Regeln unterliegen mag als bei sonstigen Handwerksberufen. Allein die Tatsache aber, dass der ganz überwiegende Teil der Kosten für die von ihnen erbrachten Leistungen nicht von den einzelnen Kunden beglichen, sondern letztlich von den jeweiligen Krankenkassen erstattet wird, begründet nach Überzeugung der Kammer keine Sachlage, die ein Abweichen von den gesetzlichen Gründungsvoraussetzungen für Innungen rechtfertigt. Insbesondere hat der Gesetzgeber selbst, dem die Besonderheiten von Gesundheitsberufen bekannt war, den hieraus resultierenden Möglichkeiten in § 88 bzw. § 127 Abs. 1 SGB V Rechnung getragen. Fehlt es bereits an einer Atypik, kann die Kammer offenlassen, ob die Fusion zusätzlich tatbestandlich daran scheitert, dass die neue Innung ein einheitliches Wirtschaftsgebiet im Sinne von § 52 Abs. 2 Satz 1 HwO aufweisen muss, das regional in sich geschlossen und abgegrenzt ist (vgl. hierzu Zimmermann, GewA 2006, 274, 275). Mit Blick auf die fehlende gemeinsame Landesgrenze der Klägerin zu 1. mit den übrigen Klägerinnen würde es hieran jedenfalls - hält man dieses Erfordernis für zwingend - zusätzlich fehlen. Soweit der Beigeladene zu 2. sein Einvernehmen mit der Fusion verweigert hat, stellt sich dies – eine Atypik unterstellt - nicht als ermessensfehlerhaft dar. Der Beigeladene zu 2. hat seine Entscheidung ausführlich und unter Heranziehung sachgerechter Erwägungen unter Beachtung der Organisationsprinzipien des § 52 Abs. 2 HwO (vgl. zu diesem Erfordernis (BVerwG, Beschluss vom 10. August 2000 – 1 B 35.00 –, juris Rn. 7) begründet. Dabei stützt er sich in erster Linie auf die abnehmende Integrationskraft einer fusionierten Innung, deren Gebiet durch den Zusammenschluss so groß wird, dass eine Teilnahme aller Mitglieder am Leben und den Einrichtungen der Innung jedenfalls nicht mehr im selben Maße gewährleistet ist wie bisher. Gleichzeitig führt der Beigeladene zu 2. die Erfahrungen an, die mit der Fusion der Innungen der Gebäudereiniger von Mecklenburg-Vorpommern und Hamburg gemacht worden sind. In ihrer Folge haben demzufolge bisherige Innungsmitglieder die fusionierte Körperschaft verlassen, weil sie sich nicht hinreichend vertreten sahen. Sind derartige Folgen aus Sicht der Beigeladenen zu 2. auch deshalb unerwünscht, weil eine Fusion einen Mitgliederschwund bei der Kreishandwerkerschaft (vgl. hierzu §§ 86 f. HwO) nach sich ziehen und diese geschwächt würde, stellt sich die Verweigerung des Einvernehmens nicht als sachwidrig dar. Es ist auch nicht fernliegend, wenn der Beigeladene zu 2. diese Folgen für die Integrationskraft trotz der Möglichkeit der Abhaltung von Regionalkonferenzen und der Verfügbarkeit moderner Kommunikationsmittel befürchtet. Auf eine Verletzung des Gleichbehandlungsgrundsatzes nach Art. 3 Abs. 1 GG bei der Ermessensausübung können sich die Klägerinnen von vornherein nicht unter Verweis auf fusionierte Innungen berufen, an deren Entstehung die Beigeladene zu 2. nicht beteiligt war. Soweit die Kläger darüber hinaus die Fusionen der Innung der Orthopädie-Technik Nord-Hamburg, Schleswig-Holstein, Mecklenburg-Vorpommern und nördlicher Teil Niedersachsens sowie der Landesinnung der Gebäudereiniger Hamburg mit Mecklenburg-Vorpommern anführt, war der Beigeladene zu 2. hieran zwar beteiligt. Er hat indes deutlich gemacht, dass diese Fälle anders gelagert waren als die zu entscheidende Konstellation bzw. dass er aus den - aus seiner Sicht negativen - Erfahrungen mit der letztgenannten Fusion eine Änderung der Verwaltungspraxis eingeleitet hat. Daher stellt sich die Handhabung im hiesigen Fall nicht als willkürlich dar. Das Ermessen war erst recht nicht auf Null reduziert. Dies wäre nur der Fall, wenn dem unterstellten atypischen Fall – insbesondere also der mangelnden Leistungsfähigkeit – nicht auf andere Weise effektiv begegnet werden könnte. Dies trifft indes nicht zu. Den Schwierigkeiten bei der Lehrlingsausbildung wird schon jetzt dadurch Rechnung getragen, dass die Klägerinnen gemeinsam die Berufsschule in Lübeck-Travemünde betreiben, und Kosten der schon jetzt bestehenden gemeinsamen Geschäftsstelle in Berlin unter den Klägerinnen geteilt werden. Der Beigeladene zu 2. hat überdies darauf hingewiesen, dass die Klägerinnen ihre wirtschaftlichen Interessen gegenüber den Kassen gleichermaßen durch die Bildung eines Landesinnungsverbandes - als Zusammenschluss von Leistungserbringern im Sinne von § 127 Abs. 1 Satz 1 SGB V - wahrnehmen könnten. Soweit schließlich die Klägerseite darauf verwiesen hat, dass nach § 88 SGB V der Spitzenverband Bund der Krankenkassen mit dem Verband Deutscher Zahntechniker-Innungen ein bundeseinheitliches Verzeichnis der abrechnungsfähigen zahntechnischen Leistungen vereinbart, belegt dies gerade, das für derartige Verhandlungen der Verband und nicht die Innung als zuständig angesehen wird. Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1 und § 162 Abs. 3 VwGO. Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 2 i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO. Die Klägerinnen sind die Innungen für Orthopädie-Schuhtechnik für das Land Berlin, für den Bereich Nord (der Hamburg und Schleswig-Holstein umfasst) und Mecklenburg-Vorpommern. Sie begehren vom Beklagten die Erteilung einer Genehmigung für die Fusion zu einer gemeinsamen länderübergreifenden Innung. Während die Klägerin zu 1. aktuell 30 Mitglieder hat, kommen die Klägerin zu 2. auf 66 und die Klägerin zu 3. auf 39 Mitglieder. Auf ihren Mitgliederversammlungen vom 29. November 2012 bzw. vom 6. und 8. März 2013 beschlossen die - als Körperschaften des öffentlichen Rechts organisierten - Klägerinnen ihre Fusion zu einer gemeinsamen Innung. Die Klägerin zu 1. teilte diesen Umstand der Handwerkskammer Berlin im April 2013 mit. Die Klägerin zu 1. begründete die Entscheidungen mit den Entwicklungen in der Krankenkassenlandschaft. Da sich die Krankenkassen immer stärker länderübergreifend organisierten, müssten die Innungen insoweit nachziehen. Um gute Verträge für ihre Mitgliedsbetriebe aushandeln zu können, müsse man „auf Augenhöhe“ mit den Krankenkassen verhandeln können. Als „Federführer“ für eine solche Fusion werde die Handwerkskammer Berlin gebeten, alles Erforderliche in die Wege zu leiten, damit eine Fusion zum 1. Januar 2014 erfolgen könne. Bereits im Vorfeld zu diesen Entscheidungen hatten sich der Beklagte und die Beigeladenen als die für die Genehmigung jeweils zuständigen obersten Landesbehörden über die rechtliche Zulässigkeit einer solchen Fusion ausgetauscht, ohne hierüber Einigkeit zu erzielen. Mit Schreiben vom 19. März 2014 übersandte die Senatsverwaltung für Wirtschaft, Technologie und Forschung der Handwerkskammer Berlin ein an die Klägerin zu 1. gerichtetes Schreiben zur Weiterleitung und nahm Stellung zu dem Fusionsbegehren. Grundsätzlich sei dieser Wunsch verständlich, jedoch entspreche eine solche Innung nicht dem gesetzlichen Leitbild der Handwerksordnung (HwO). Danach solle ein Innungsbezirk normalerweise kleiner als der Kammerbezirk sein, aber mindestens eine kreisfreie Stadt oder einen Landkreis umfassen. Nur ausnahmsweise dürfe der Innungsbezirk auch den Kammerbezirk überschreiten oder sich gar auf ein anderes Land erstrecken. In jedem Fall sei Voraussetzung für einen vom Normalfall abweichenden Innungsbezirk ein zwingender Grund. Ob dies hier der Fall sei, lasse sich noch nicht abschließend feststellen. Deshalb solle die Klägerin zu 1. darlegen, wie im konkreten Fall der Innungsbezirk mit einem einheitlichen Wirtschaftsgebiet so abgegrenzt sei, dass die Zahl der Innungsmitglieder einerseits ausreiche, um die Handwerksinnung leistungsfähig zu gestalten, andererseits diese aber auch am Leben und den Einrichtungen der Innung teilnehmen könnten. Der Begriff der Leistungsfähigkeit beziehe sich insbesondere auf die Kernaufgaben der Innung nach § 54 HwO. Danach befasse sich die Innung insbesondere mit der Lehrlingsausbildung und -überwachung, der Gesellenprüfung, der Errichtung oder Unterstützung von Fachschulen sowie der Erstattung von Gutachten und Auskünften; ferner sollten die gemeinsamen gewerblichen Interessen der Mitglieder gefördert werden. Zu Letzterem zählten zwar auch die Verhandlungen mit Krankenkassen. Allein der Umstand, dass die Kassen fusioniert hätten, bedeute aber nicht, dass auch die Innungen zwingend fusionieren müssten. Die Klägerin zu 1. möge daher darlegen, welche organisatorischen und sonstigen Schwierigkeiten derzeit für die einzelnen Innungen bestünden und inwieweit sie durch eine beabsichtigte Fusion vermieden werden könnten. Auch müsse geklärt werden, warum gerade dieser Innungsbezirk gewählt worden sei und welche Vorteile er für die Mitglieder biete. Bezogen auf die AOK gebe es z.B. unterschiedliche Kassenbezirke für die Länder Schleswig-Holstein und Hamburg sowie für Berlin und Mecklenburg-Vorpommern. Demgegenüber gehörten bei der IKK Berlin und Brandenburg zu einem Bezirk, während Hamburg mit Baden-Württemberg und Bayern zur IKK classic zählten und Mecklenburg-Vorpommern gemeinsam mit Bremen wiederum zur IKK Nord. Zudem sei darzulegen, warum die angestrebten Ziele nicht auch mit anderen gesetzlichen Mitteln zu erreichen sein, etwa durch Landesinnungsverbände. Denkbar wäre demnach auch die Bildung einer Verhandlungsgemeinschaft als sonstige Maßnahme im Sinne von § 54 HwO. Ungeachtet dessen erfüllten die jetzt eingereichten Unterlagen noch nicht die formellen Voraussetzungen für eine Genehmigung; ein formgerechter Antrag könne aber nach Beantwortung der Fragen jederzeit nachgeholt werden. Mit Schreiben vom 1. April 2014 antwortete die Klägerin zu 1. hierauf wie folgt: Bereits seit vielen Jahren arbeiteten die drei Innungen sehr eng zusammen. So werde etwa die Geschäftsführung für die Innung Mecklenburg-Vorpommern schon seit 2009 durch die Innung Berlin wahrgenommen. Allerdings habe man die Erfahrung gemacht, dass diese Strukturen nicht geeignet seien, die Interessen aller Mitgliedsbetriebe angemessen zu vertreten. Dies zeige sich auch daran, dass in den Gesundheitshandwerken verschiedene Landesinnungen über mehrere Bundesländer hinweg organisiert seien, so etwa die Augenoptikerinnung Rheinland Pfalz/Saarland; die Hörgeräteakustiker seien sogar bundesweit in einer Innung organisiert. Im Mittelpunkt der Aufgaben der Innung stünden aus ihrer Sicht die gemeinsamen gewerblichen Interessen der Mitglieder, die sich den übrigen aufgeführten Punkten unterordnen müssten. Unklar sei auch, warum bei einer Fusion die Teilnahme und Mitwirkung der Mitglieder am Innungsleben leiden solle. Dies sei bei den bisher gemeinsam durchgeführten Veranstaltungen ebenfalls nicht der Fall gewesen. Die Landesinnung Bayern erstrecke sich überdies über eine Fläche, die das Doppelte der jetzt durch Fusion angestrebten Größe umfasse. Auch dort erfasse die Landesinnung sowohl Großstädte als auch ländliche Räume. Das Erfordernis eines geschlossenen Gebietes werde nicht gesehen, da die Besonderheiten von Berlin, welches in Brandenburg liege, ansonsten nicht angemessen berücksichtigt würden. Da das Orthopädie-Schuhmacherhandwerk zu den kleinen Gewerken zähle, sei es weiterhin schwierig, eine ausreichende Zahl von Lehrlingen zu finden. Diese würden aber benötigt, um eine qualitativ hochwertige Berufsschulbildung zu ermöglichen. Dies sei auch der Grund, warum die Ausbildung derzeit an der Landesberufsschule in Lübeck konzentriert werde. Der Wunsch, zu genau diesem Innungsbezirk zu fusionieren, sei darin begründet, dass man ähnliche Herangehensweisen und Philosophien vertrete. Auch zahlenmäßig spreche vieles für eine Fusion, da nach einer solchen die gemeinsame Innung nur etwa über 160 Mitgliedsbetriebe verfügen werde, während Bayern über 350 Mitglieder verfüge und die Innung Rheinland-Westfalen sogar über 600 Mitgliedsbetriebe. Die damit verbundene Ausstattung der Innung habe erhebliche Auswirkungen auf die Schlagkraft der Innung. Es werde bezweifelt, ob diese Ziele mit anderen Mitteln erreicht werden könnten. Denn hiermit sei ein erheblicher organisatorischer Aufwand verbunden, der nach einer Fusion wegfalle. Ansonsten müssten ohne Not Doppelstrukturen aufrechterhalten werden, obwohl schlanke Strukturen und Entscheidungswege erforderlich seien. Außerdem bestehe bei Uneinigkeit zwischen den Landesverbänden immer die Gefahr, dass ein Verband ausschere, wenn er bei einer internen Abstimmung zu unterliegen drohe. Unter dem 15. Dezember 2014 begründeten die nunmehr anwaltlich vertretenen Klägerinnen bei der Beklagten den Antrag auf Fusion zu einer Innung. Hierzu führten sie aus, die Innungen hätten auf ihren jeweiligen Gründungsversammlungen nahezu ohne Gegenstimmen der Fusion zugestimmt. Die Voraussetzungen für einen Zusammenschluss lägen auch inhaltlich vor. Die in der Rechtsprechung vorgenommene Auslegung von § 52 Abs. 3 HwO sei teilweise zu eng. Insbesondere müsse bezüglich der Leistungsfähigkeit die gemeinsame gewerbliche Interessenvertretung herangezogen werden. Dabei müsse es den Innungen selbst überlassen bleiben, zu beurteilen, unter welchen Voraussetzungen sie leistungsfähig im Sinne der Vorschrift seien. Dies sei je nach Gewerk jeweils unterschiedlich zu beurteilen. Die wirtschaftlichen Realitäten und die rechtlichen Rahmenbedingungen des Gesundheitshandwerks müssten Berücksichtigung finden. Hierbei hätten die Innungen eine Einschätzungsprärogative, die allerdings nicht uneingeschränkt gelte. Allerdings dürften die Aufsichtsbehörden diese nur auf ihre Plausibilität und daraufhin überprüfen, ob sie mit dem Grundgedanken der Handwerksordnung vereinbar seien. Dies sei hier zu bejahen, weil eine Fusion zu einer wesentlich leistungsfähigeren Einheit führen werde als dies derzeit der Fall sei. Insbesondere könnten die Rahmenbedingungen mit den Krankenkassen besser ausgehandelt werden. Nur so könne das gemeinsame Vorgehen in gebotener Weise koordiniert werden. Hierzu bedürfe es besonders geschulten und spezialisierten Personals, die Kosten hierfür könnten sich mehrere Innungen besser teilen. Schon jetzt würden wichtige Aufgaben der Lehrlingsausbildung und der Abnahme der Gesellenprüfung in gemeinsamen Einrichtungen durchgeführt, insbesondere der Landesberufsschule in Lübeck. Die Mitglieder könnten trotz des relativ großen Innungsgebietes am Leben und den Einrichtungen der Innung teilnehmen. So sei die Erforderlichkeit gemeinsamer Treffen durch die Modernisierung der Kommunikation deutlich gesunken. Außerdem setze die Satzung der fusionierten Innung bereits die Möglichkeit der Abhaltung von Regionalkonferenzen vor. Kein Hindernis stelle es dar, dass das Gebiet des Landes Berlin nicht unmittelbar an das übrige Gebiet angrenze. Denn dies sei den Besonderheiten der Lage des Landes Berlin im Rahmen der Nachkriegsordnung zuzuschreiben. Ansonsten könnten Innungen im Land Berlin mit anderen Innungen nur dann einen Zusammenschluss bilden, wenn sich das Land Brandenburg mit einer entsprechenden Innung hieran beteilige. Entscheidend müsse es auch um die Stärkung der Leistungsfähigkeit der Berliner Innung gehen. Bei der gebotenen Ermessensentscheidung müsse berücksichtigt werden, wie die Leistungsfähigkeit der fusionierten Innung gegenüber der bisherigen Struktur verbessert werden könne. Bezeichnend sei, dass die jeweiligen Innungen nur jeweils 40 (Berlin), 50 (Mecklenburg-Vorpommern) bzw. 60 (Innungsgebieten Nord) Betriebe umfasse. Insgesamt gesehen ergebe sich hier auch ein atypischer Fall im Sinne der Rechtsprechung, gerade auch weil es sich bei den Gesundheitsberufen um ein atypisches Handwerk handele. Entscheidend sei der hohe Organisationsgrad im Bereich des Orthopädieschuhmacherhandwerks. Der rechtliche Rahmen des § 127 Abs. 1 SGB V sei zu beachten. Hierauf bemühte sich der Beklagte, das Einvernehmen der Beigeladenen für eine Entscheidungsfindung herbeizuführen. Mit Schreiben vom 18. Februar 2015 erklärte der Beigeladene zu 2., die Voraussetzungen des § 52 Abs. 3 HwO lägen nicht vor. Nur in atypischen Konstellationen sei ein Abweichen vom Grundsatz dieser Vorschrift zu vertreten. Dies sei nur der Fall, wenn die Möglichkeiten der Aufgabenerledigung einer Innung innerhalb des Handwerkskammerbezirks bzw. die Zahl der Mitglieder nicht ausreichend sei, um die Innung leistungsfähig zu gestalten. Hierfür und auch für eine fehlende Leistungsfähigkeit sei vorliegend nichts erkennbar. Insbesondere liege kein seltener Beruf vor. Zudem sei das Wirtschaftsgebiet nicht in sich geschlossen und abgegrenzt, da Berlin an keines der übrigen Innungsgebiete angrenze. Schließlich werde die Teilnahme der Mitglieder am Leben und den Einrichtungen der Innungen erschwert. Daher werde kein Einvernehmen erteilt. Demgegenüber teilte die Beigeladene zu 1. mit Schreiben vom 24. Februar 2015 mit, dass zwar Zweifel am Vorliegen der Voraussetzungen der genannten Vorschrift bestünden. Trotz alledem werde der Fusionswillen akzeptiert und deshalb verschließe man sich nicht, das Einvernehmen zur Genehmigung zu erteilen. Der Beigeladene zu 3. erklärte schließlich unter dem 6. März 2015, § 52 Abs. 2 Satz 1 HwO verlange kein einheitliches Wirtschaftsgebiet. Außerdem könnten die Mitglieder am Leben und den Einrichtungen der Handwerksinnung teilnehmen, auch wenn das Innungsgebiet nach einer Fusion größer werde. Denn moderne Kommunikationsmittel und zunehmende Mobilität stünden den räumlichen Entfernungen des neuen Innungsgebiets nicht entgegen. Eine ausreichende Zahl an Innungsmitgliedern werde außerdem nur als Mindestvoraussetzung für die Leistungsfähigkeit verlangt, was hier gegeben sei. Daher habe er keine Bedenken gegen die Fusion. Nach nochmaliger Anhörung der Klägerin lehnte die Senatsverwaltung für Wirtschaft, Technologie und Forschung den Antrag der Kläger auf Bildung eines gemeinsamen Innungsbezirks mit Bescheid vom 17. Juli 2015 ab. Zur Begründung berief sich die Behörde auf das fehlende Einvernehmen des Landes Mecklenburg-Vorpommern und die Begründung im Schreiben vom 18. Februar 2015. Hiergegen richtet sich die am 19. August 2015 erhobene Klage. Die Kläger wiederholen ihr bisheriges Vorbringen und tragen ergänzend vor: Die Voraussetzungen für die Bildung eines übergreifenden Innungsbezirks lägen vor. Der Zusammenschluss liege im Interesse des betroffenen Handwerks. Da es sich bei Innungen um freiwillige Zusammenschlüsse handele, müssten sich diese auch freiwillig in einem größeren Rahmen organisieren dürfen. Dies stelle eine autonome Entscheidung der jeweiligen Innungen dar. Ihnen komme daher ein handwerkspolitischer Spielraum zu, der der aufsichtsrechtlichen und gerichtlichen Kontrolle nur eingeschränkt unterliege. Im Kern sei die Kontrolle auf eine Evidenzprüfung beschränkt. Das Gesetz verlange zum einen eine Mindestgröße, was die räumliche Ausdehnung angehe. Der Innungsbezirk habe sich nur mindestens mit dem Gebiet einer kreisfreien Stadt oder eines Landkreises zu decken. Eine gesetzliche Obergrenze für die räumliche Ausdehnung einer Innung gebe es demgegenüber nicht. Dies bedürfe lediglich einer Genehmigung der zuständigen obersten Landesbehörde im Einvernehmen mit den entsprechenden anderen obersten Landesbehörden. Bei der Ermessensausübung habe sich die Entscheidung an den Interessen der Innungsmitglieder zu orientieren. Einerseits müsse die Zahl der Innungsmitglieder ausreichen, um die Handwerksinnung leistungsfähig zu gestalten, und die Mitglieder müssten am Leben und den Einrichtungen der Handwerksinnung teilnehmen können. Ausschlaggebend sei hier, dass nahezu alle Mitglieder der betroffenen Innungen dieses Interesse durch ihre einstimmige Entscheidung bejaht hätten. Entscheidend sei daher allein die Größe der Innung, um leistungsfähig zu bleiben. Es liege auf der Hand, dass eine Innung mit insgesamt 150 Betrieben im Falle von Verhandlungen mit der Krankenkasse auch wegen ihrer größeren räumlichen Ausdehnung mehr Gewicht habe als mehrere kleinere Innungen. Die Besonderheit in Gesundheitsberufen bestehe darin, dass es keine freie Preisbildung gebe, sondern diese durch Verhandlungen mit den Kassen festgelegt würden. Die Frage nach dem einheitlichen Wirtschaftsgebiet müsse zudem berücksichtigen, dass die einzelnen Betriebe eine hohe Spezialisierung aufwiesen. Allein das Wirtschaftsgebiet der klagenden Innung Mecklenburg-Vorpommern erstrecke sich über einen Streifen von mehreren 100 km, so dass von einem einheitlichen Wirtschaftsgebiet nicht die Rede sein könne, zumal dieses Städte aber auch Orte im Binnenland mit völlig unterschiedlicher Sozialstruktur umfasse. Gleiches gelte für die klagende Innung Nord, die jetzt schon länderübergreifend gebildet worden sei. Daher komme dem einheitlichen Wirtschaftsgebiet keine eigenständige Bedeutung mehr zu. Soweit die Teilnahme an gemeinsamen Treffen durch die Vergrößerung des Gebietes nicht mehr ohne weiteres gewährleistet sein, verkenne die ablehnende Entscheidung, dass die Satzung der neu zu gründenden Innung auch ausdrücklich Regionalkonferenzen der Bezirksmeister vorsehe. Entscheidend sei auch, dass etwa die Klägerin zu 1. alleine nicht mehr in der Lage sei, einen ständigen Gesellenprüfungsausschuss zu bilden. Nur der Zusammenschluss mit den anderen Klägerinnen ermögliche die Bildung eines solchen gemeinsamen Ausschusses. Soweit sich insbesondere der Beigeladene zu 2. gegen den Zusammenschluss wende, habe er nicht dargelegt, welche konkreten Probleme hierdurch entstehen sollten. Ausgangspunkt für die Frage, ob eine Fusion zulässig sei, müsse § 54 HwO sein, der die Aufgaben der Innung festlege. Dabei sei die dortige Aufzählung der Aufgaben nicht abschließend, wie sich aus der Formulierung „insbesondere“ ergebe. Im Bereich des Gesundheitswesens zählten zu den Aufgaben der Innung die Verhandlungen mit den Krankenkassen. Das folge mittelbar letztlich auch aus § 127 SGB V. Dass hierbei die einzelnen Innungen des Gesundheitshandwerks nicht genannt seien, sei allein dem Umstand geschuldet, dass eine Aufzählung aller dieser Betriebe nicht möglich gewesen sei. Soweit in § 88 SGB V die Zahntechniker-Innungen ausdrücklich genannt worden seien, habe der Gesetzgeber diese Berufsgruppe nicht spezifisch privilegieren wollen. Die anderen gesetzlich genannten Aufgaben träten demgegenüber zurück. Einzeln könnten sie - die Klägerinnen - die Aufgaben angesichts der jeweils nur geringen Mitgliederzahlen und hiermit verbunden geringen Jahres-Mitgliedsbeiträge (Berlin: 30 Betriebe, 110.000,- Euro; Mecklenburg-Vorpommern: 39 Betriebe, 67.050,- Euro; Innung Nord: 66 Betriebe, 102,627,- Euro) nicht bewältigen, zumal Kleinbetriebe dominierten. Eine Untergrenze als Anhaltspunkt für die Leistungsfähigkeit sei in etwa 100 Mitgliedern zu sehen, zusammen würden also bei einer Fusion nur 135 Betriebe der neuen Innung angehören. Allein die Geschäftsstelle der Klägerin zu 1. verursache jährlich Kosten in Höhe von 95.200,- Euro (Geschäftsführer/Halbtagskraft und Raummiete). Auch wenn bereits jetzt die gemeinsame Geschäftsführung von Berlin aus erledigt werde und sich die Klägerinnen zu 2. und 3. in Höhe von 40.000,- Euro an den Kosten beteiligten, handele es sich nur um eine Notlösung. Keine der Klägerinnen könne die Kosten jeweils allein tragen. Die aktuelle Handhabung sei gerade ein Argument für die Fusion. Damit könne nämlich aus der „de-facto-Innung“ eine ordentliche Innung werden. Keinesfalls dürfe ihnen entgegen gehalten werden, dass man die anstehenden Aufgaben bis jetzt gemeistert habe. Ihre zukünftige Leistungsfähigkeit sei nämlich ohne die Fusion gefährdet. Anderenfalls müssten die einzelnen Klägerinnen auch mit einem Rückgang ihrer Mitglieder rechnen. Personelle Engpässe zeigten sich schon jetzt etwa dadurch, dass es der Klägerin zu 1. nicht gelungen sei, den Gesellenausschuss zu bilden, und die Klägerin zu 3. habe niemanden gefunden, der an der Mitgliederversammlung des Bundes 2016 teilgenommen habe. Auch habe sie noch keinen Nachfolger für den bisherigen Obermeister gefunden. Die Altersstruktur aller Klägerinnen sei ungünstig. Bei den inhabergeführten Betrieben seien die Hälfte der Betriebsinhaber 51 Jahre und älter. Zukünftig würden also zahlreiche Betriebe aus Altersgründen aufgeben. Die Verweigerung stelle hinsichtlich der Klägerin zu 3. auch eine Ungleichbehandlung dar. Denn die Innung Nord, also die Klägerin zu 2., sei ebenfalls durch eine Fusion der Innung Hamburgs und Schleswig-Holsteins gebildet worden, deren Wirtschaftsräume höchst unterschiedlich seien. Eine Fusion verstoße auch nicht gegen den Deckungsgrundsatz. Dies sei nur der Fall, wenn ein Bundesland durch eine geplante Fusion „geteilt“ werde. Es sei auch nicht einleuchtend, einen einheitlichen Wirtschaftsraum zu verlangen. Für die überregional verlaufenden Verhandlungen mit den Krankenkassen sei ein regionaler Bezug nicht erforderlich. Zwischenzeitlich gebe es eine Vielzahl weiterer länderübergreifender Innungen, die teilweise noch deutlich größer seien als die fusionierte Innung der Orthopädieschuh-technik. Zwei der Fusionen habe auch der Beigeladene zu 2. zugestimmt, nämlich der Fusion zur Innung der Orthopädie-Technik Nord-Hamburg, Schleswig-Holstein, Mecklenburg-Vorpommern und nördlicher Teil Niedersachsens sowie der Fusion zur Landesinnung der Gebäudereiniger Hamburg mit Mecklenburg-Vorpommern. Die Sachverhalte unterschieden sich nicht von dem klägerischen Begehren. Die Klägerinnen beantragen, den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides der Senatsverwaltung für Wirtschaft, Technologie und Forschung vom 17. Juli 2015 zu verpflichten, ihren Zusammenschluss zu einer bezirksübergreifenden Innung zu genehmigen, die die Bundesländer Berlin, Mecklenburg-Vorpommern, Hamburg und Schleswig-Holstein umfasst. Der Beklagte und der Beigeladene zu 2. beantragen, die Klage abzuweisen. Der Beklagte hat sich nicht weiter geäußert. Der Beigeladene zu 2. meint: Nach § 52 Abs. 3 Satz 1 HwO solle sich der Innungsbezirk in der Regel nicht über den Bezirk der Handwerkskammer erstrecken. Abweichungen vom gesetzlichen Regelfall bedürften daher der Genehmigung und damit einer besonderen Rechtfertigung. Ein atypischer Fall, wie ihn das Gesetz mithin fordere, liege hier nicht vor. Die Regelung sei 1993 ins Gesetz gekommen; zu diesem Zeitpunkt sei dem Gesetzgeber das Krankenkassenstrukturgesetz bekannt gewesen. Wenn dieser also keinen besonderen Regelungsbedarf für die Gesundheitshandwerke für notwendig gehalten habe, müssten die Klägerinnen dies so hinnehmen. Bei der Entscheidung müssten die Grund-sätze Berücksichtigung finden, die für die Abgrenzung von Innungsbezirken maßgeblich seien. Hierzu zähle der Grundsatz der Deckungsgleichheit und der Einräumigkeit der Verwaltung. Außerdem müsse die Leistungsfähigkeit der Innung und der Integrationskraft einbezogen werden. Es sei aber an der Klägerseite darzulegen, warum mit der bisherigen Organisation die Leistungsfähigkeit gefährdet sei, keinesfalls sei es Sache der Behörde, konkrete Probleme infolge einer Fusion zu belegen. Eine Einschätzungsprärogative komme den Klägerinnen hierbei nicht zu. Die Leistungsfähigkeit beurteile sich danach, ob die Innung die ihr nach § 54 HwO obliegenden Aufgaben erfüllen könne. Die Hauptaufgabe sei die Förderung der gemeinsamen gewerblichen Interessen. Die Stärkung der Verhandlungsposition gegenüber den Kassen sei keine solche Aufgabe. Zudem hätten die Klägerinnen auch schon jetzt gute Verhandlungsergebnisse erzielen können. Daher hänge ihre Leistungsfähigkeit nicht von der Fusion ab. Auch wenn die Klägerin zu 1. keinen Gesellenprüfungsausschuss einrichten könne, sei dies für das Begehren der Klägerinnen unerheblich. Denn wenn diese Aufgabe nach § 54 Abs. 1 Nr. 4 HwO tatsächlich nicht wahrgenommen werden könnten, könne die Handwerkskammer die Ermächtigung widerrufen und die Aufgabe nach § 91 Abs. 1 Nr. 5 HwO selbst erfüllen. Schon jetzt könnten die Handwerkskammern einen gemeinsamen Prüfungsausschuss einrichten. Im Übrigen seien die Innungen nicht verpflichtet, die Ausbildung an einem Ort durchzuführen. Daher sei die Tatsache, dass die Berufsschulausbildung seit Langem beanstandungsfrei an der Landesoberschule für Orthopädie-Schuhtechnik in Lübeck-Travemünde durchgeführt werde, kein Argument für die Fusion. Für die Behauptung, dass die bisherigen Einzelhaushalte ein kostendeckendes Arbeiten der Innungen nicht ermögliche, seien die Klägerinnen darlegungspflichtig. Von einer Existenzgefährdung könne jedenfalls zum jetzigen Zeitpunkt nicht die Rede sein. Bei einer Fusion werde die Integrationskraft beeinträchtigt. Die Ausdehnung der fusionierten Innung sei so groß, dass sie dem regionalen Charakter einer Innung nicht gerecht werde. Daran ändere auch weder die Digitalisierung noch die Abhaltung von „in der Regel“ durchzuführenden Regionalkonferenzen etwas. Letztlich würden durch eine Fusion die Belange der mecklenburgischen und der vorpommerschen Mitglieder nicht mehr wie bisher berücksichtigt werden. Die Deckungsgleichheit des Innungsbezirks mit mindestens einem Verwaltungsbezirk entspreche dem Prinzip der Einräumigkeit. Hierbei handele es sich um einen lange tradierten Grundsatz, wonach der Innungsbezirk sich grundsätzlich auf eine oder mehrere Gemeinden beschränken solle. Eine Ausnahme sei nur bei seltenen Berufen möglich, was hier nicht der Fall sei. Es fehle auch an einem einheitlichen Wirtschaftsgebiet. Das sei ein Gebiet, welches regional in sich geschlossen und abgegrenzt sei. Letztlich sei dies eine aus dem Erfordernis der ausreichenden Integrationskraft herrührende Voraussetzung, an der es fehle. Auch sonst sei eine Atypik nicht erkennbar, zumal eine gemeinsame Geschäftsführung bereits seit geraumer Zeit von Berlin aus betrieben werde. Dies würde sich durch eine Fusion auch nicht ändern. Auf den autonomen Willen ihrer Mitglieder könnten sich die Klägerinnen nicht berufen. Denn es sei Sache der obersten Landesbehörden, die eine Fusion genehmigen müssten. Zwar sei der Wille zur Fusion nachvollziehbar; er sei aber nur bei einem schwachen Organisationsgrad berücksichtigungsfähig, was hier nicht der Fall sei, da mindestens 90 % der Orthopädie-Schuhmacherbetriebe Mitglied der jeweiligen Klägerinnen sei. Die Belange der Kreishandwerkerschaft in Mecklenburg-Vorpommern seien zu berücksichtigen. Gerade mit Blick auf die Zukunft des Handwerks in diesem Bundesland sei es nicht zu befürworten, wenn der Sitz der Mitgliedsinnung des Handwerks ohne Notwendigkeit in ein anderes Bundesland verlegt werde. Die Erfahrung mit Innungsfusionen in der Vergangenheit habe gezeigt, dass vermehrt Mitglieder ausgetreten seien, so dass das Innungsleben zum Erliegen gekommen sei. Um die Position gegenüber den Krankenkassen zu verbessern, könnten die Klägerinnen gleichermaßen einen länderübergreifenden Landesinnungsverband gründen, an den dann bestimmte Aufgaben übertragen würden. Der Behauptung der Klägerin, dass Untergrenze für die Leistungsfähigkeit eine Mitgliederzahl von 100 Betrieben sei, werde widersprochen. Eine Mindestmitgliederzahl lasse sich dem Gesetz nicht entnehmen. Ansonsten wären Gebiete mit wenigen Handwerkern von der Bildung einer Innung ausgeschlossen. Die Zahl der Mitglieder sei nur ein Aspekt bei der Frage der Leistungsfähigkeit. Dem Haushalt der Klägerin zu 3. lasse sich ein finanzieller Engpass nicht entnehmen. Die mangelnde Möglichkeit der Klägerin zu 3., einen Vertreter zur Mitgliederversammlung des Bundesverbandes zu entsenden, berühre nicht ihre Leistungsfähigkeit. Gerade wegen der gemeinsamen Geschäftsstelle in Berlin biete es sich an, nur deren Geschäftsführer zu entsenden. Es bestehe auch keine Ungleichbehandlung im Verhältnis zur aus Fusion hervorgegangenen Innung Nord. Denn diese Entscheidung sei von den niedrigen Betriebszahlen und der damit gefährdeten Leistungsfähigkeit getragen gewesen. Nur die Pflichtaufgaben der Innung könnten bei der Frage der Leistungsfähigkeit Berücksichtigung finden. Dazu zählten aber die Verhandlungen mit den Krankenkassen nicht. Allein mit § 88 SGB V habe der Gesetzgeber die Zahntechniker-Innung privilegieren wollen. Danach erfolge eine Abrechnung zahntechnischer Leistungen nur, wenn diese in einem zwischen dem Spitzenverband des Bundes und dem Verband der Deutschen Zahntechniker verhandelten Leistungsverzeichnis festgeschrieben sei. Die Besonderheit bestehe hier darin, dass Zahntechniker keine eigenständigen Leistungserbringer seien. Die Lage sei im Fall der Klägerinnen anders. Ungeachtet dessen sei auch der dem Beklagten zustehende Ermessen nicht auf Null reduziert, so lange andere Zusammenschlüsse der Klägerinnen möglich seien. Soweit er – der Beigeladene zu 2. - der Fusion der Innungen für Orthopädietechnik Nord Hamburg, Schleswig-Holstein, Mecklenburg-Vorpommern und nördlicher Teil Niedersachsens zugestimmt habe, habe diese bereits im Jahr 2000 stattgefunden. Die Gründe für die damalige Zustimmung ließen sich heute nicht mehr genau ermitteln. Die Konsequenzen derartiger Fusionen, die damals noch ausgesprochen selten gewesen seien, hätten sich seinerzeit noch nicht genau absehen lassen. Grundlage des Einvernehmens zur Fusion der Innungen der Gebäudereiniger von Hamburg und Mecklenburg-Vorpommern im Jahre 2011 sei die fehlende Leistungsfähigkeit der Innung von Mecklenburg-Vorpommern gewesen. Infolge der Fusion sei es aber zu Austritten gekommen, weil sich die im Land ansässigen Unternehmen durch die Hamburg gebildete gemeinsame Innung nicht mehr ausreichend habe repräsentiert gesehen. Die Beigeladene zu 1. hat keinen Antrag gestellt, weist aber darauf hin, dass die wirtschaftliche Lage der Klägerin zu 2. ausweislich der vorgelegten Wirtschaftspläne auskömmlich sei. Einer etwa drohenden Schieflage könne durch innungsinterne strukturelle Änderungen ebenso begegnet werden wie durch die Fortsetzung von Zusammenarbeitsstrukturen. Die länderübergreifende Innungsbildung sei nicht allein die zwingende Konsequenz. Es sei allgemein verbreitet, dass kleinere Innungen gemeinsame Geschäftsstellen einrichteten. Der Beigeladene zu 3. hat sich nicht weiter geäußert und auch keinen Antrag gestellt. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die Streitakte und die Verwaltungsvorgänge des Beklagten und der Beigeladenen verwiesen, die vorgelegen haben und Gegenstand der Entscheidungsfindung waren.