4 K 313.19

Leitsatz: 1. Aus der Verpflichtung des Marktveranstalters gemäß § 69 Abs. 2 GewO, einen Wochenmarkt entsprechend der Festsetzungen durchzuführen, folgt das Gebot der Markthändler, zu Marktbeginn verkaufsbereit zu sein. 2. Der öffentlich-rechtliche Marktveranstalter ist berechtigt, konkretisierende Anordnungen auf Grundlage der Teilnahmebestimmungen gegenüber den Markthändlern zu erlassen. Die Klage wird abgewiesen. Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens. Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Dem Kläger wird nachgelassen, die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung i.H.v. 110 % des aus dem Urteil vollstreckbaren Betrages abzuwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit i.H.v. 110 % des jeweiligen Vollstreckungsbetrages leistet. Die Klage, über die nach Übertragung auf ihn der Berichterstatter als Einzelrichter entscheidet (§ 6 Abs. 1 VwGO), hat keinen Erfolg. 1. Die Klage ist zulässig. Insbesondere ist der Verwaltungsrechtsweg nach § 40 VwGO eröffnet. Gemäß § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO ist der Verwaltungsrechtsweg in allen öffentlich-rechtlichen Streitigkeiten nichtverfassungsrechtlicher Art gegeben, soweit die Streitigkeiten nicht einem anderen Gericht ausdrücklich zugewiesen sind (BVerwG, Beschluss vom 26. Mai 2020 – 10 B 1.20 –, juris Rn. 5). Der Charakter der Rechtstreitigkeiten bestimmt sich nach der Natur des Rechtsverhältnisses, aus dem der Klageanspruch hergeleitet wird. Es stehen hier ausschließlich öffentlich-rechtliche Normen infrage. Sowohl die Regelungen der Gewerbeordnung zur Festsetzung und Zulassung zu Wochenmärkten als auch die Bestimmungen des Verwaltungsverfahrensgesetzes sind öffentlich-rechtliche Vorschriften. Auch die Teilnahmebestimmungen sind als öffentlich-rechtliche Regelung zu qualifizieren. Diese betreffen – vom Bezirksamt erlassen – den öffentlich-rechtlichen Bereich und beziehen sich explizit auf öffentliche Wochenmärkte, die gewerberechtlich festgesetzt sind (vgl. zur Qualifikation von Teilnahmebestimmungen Ennuschat/Wank/Winkler/Ennuschat, 9. Aufl. 2020, GewO § 70 Rn. 63 ff.). In ihnen wird einer öffentlich-rechtlichen Logik folgend dem Marktmeister die Kompetenz eingeräumt, Anordnungen zu treffen, werden Gebühren festgesetzt sowie der Marktverwaltung/Marktaufsicht das Recht eingeräumt, die Zulassung zum öffentlichen Wochenmarkt zu widerrufen. Auf eine genaue Bestimmung des rechtlichen Charakters der Teilnahmebestimmungen kommt es für die hier zu entscheidenden Fragen nicht an. 2. Die Klage ist jedoch unbegründet. Insbesondere besteht eine Rechtsgrundlage für den Widerruf der Standzuweisung. a) Dabei kann dahinstehen, ob ein Verstoß gegen die Teilnahmebestimmungen die Behörde zu einem Widerruf gemäß § 70 Abs. 3 GewO ermächtigt. Denn dieser kann jedenfalls auf § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 Fall 2 VwVfG in Verbindung mit § 1 Abs. 1 VwVfG BE gestützt werden, auf welchen sich der Beklagte ebenfalls bezogen hat. Nach dieser Vorschrift kann ein begünstigender Verwaltungsakt widerrufen werden, wenn der Widerruf im Verwaltungsakt vorbehalten ist. Der Widerruf ist hier in Ziffer 7 der Teilnahmebestimmungen für den Fall vorbehalten, dass die Teilnahmebestimmungen missachtet werden. Im Bescheid vom 8. August 2012, dessen Inhalt nach dem Übertragungsbescheid vom 28. November 2018 weiter Bestandteil der Genehmigung ist, wird auf die Teilnahmebestimmungen verwiesen, womit diese als Teil des Verwaltungsakts zu qualifizieren sind. Die Klägerin hat gegen ihre Verpflichtung zur Verkaufsbereitschaft verstoßen. Diese Verpflichtung folgt aus Ziffer 6.1 Buchst. a) i.V.m. Ziffer 2.1 Satz 3 der Teilnahmebestimmungen. Nach Ziffer 6.1 Buchst. a) haben Markthändler die Vorschriften der Gewerbeordnung zu beachten. Nach Ziffer 2.1 Satz 3 trifft der zur Ausübung der Aufsicht bestellte Marktmeister die erforderlichen Maßnahmen und Anordnungen für den Marktverkehr. Ziffer 6.1 Buchst. a) und Ziffer 2.1 Satz 3 der Teilnahmebestimmungen in Verbindung mit den Regelungen der Gewerbeordnung sind insbesondere hinreichend bestimmt, um als Rechtsgrundlage für die Verpflichtung zur Verkaufsbereitschaft herangezogen zu werden. Das Erfordernis der inhaltlichen Bestimmtheit folgt aus § 37 VwVfG. Dieses Gebot ist ein Erfordernis rechtsstaatlicher Verwaltung. Bei Verwaltungsakten dient es – angelehnt an das entsprechende Bestimmtheitsgebot bei Gesetzen – der Rechtsklarheit und Rechtssicherheit und verlangt, dass ein rechtsstaatlicher Mindeststandard eingehalten wird. Der Adressat muss in der Lage sein zu erkennen, was von ihm gefordert wird; zudem muss der Verwaltungsakt geeignete Grundlage für Maßnahmen zu seiner zwangsweisen Durchsetzung sein können. Im Einzelnen richten sich die Anforderungen an die notwendige Bestimmtheit eines Verwaltungsakts nach den Besonderheiten des jeweils anzuwendenden und mit dem Verwaltungsakt umzusetzenden materiellen Rechts (BVerwG, Urteil vom 27. Juni 2012 – BVerwG 9 C 7.11 –, juris Rn. 15). Die Marktverwaltung und -aufsicht ist einerseits gekennzeichnet durch eine Vielzahl an einzelnen Situationen, die nicht detailliert in den Teilnahmebestimmungen abgebildet werden können. Andererseits reichen die Tradition des Markts und dessen Regelung in Deutschland viele Jahrhunderte zurück (vgl. https://www.uni-muenster.de/Staedtegeschichte/portal/einfuehrung/aspekte/markt.html; zuletzt abgerufen am 24. März 2021); insofern kommt auch sich herausgebildeten Gepflogenheiten besondere Bedeutung zu. Hier hat die Klägerin gegen die Verpflichtung zur Verkaufsbereitschaft verstoßen, welche aus der Festsetzung der Öffnungszeiten nach den Regelungen der Gewerbeordnung folgt. Diese Festsetzung hat über Ziffer 6.1 auch in die Teilnahmebestimmungen Eingang gefunden und wirkt gegenüber den Markthändlern. Nach § 69 Abs. 1 GewO setzt die zuständige Behörde eine Veranstaltung, die die Voraussetzungen der §§ 64, 65, 66, 67 oder 68 erfüllt, nach Gegenstand, Zeit, Öffnungszeiten und Platz fest. Das Bezirksamt hat nach dieser Vorschrift für den Markt am Winterfeldtplatz als öffentlichem Wochenmarkt u.a. die Öffnungszeiten festgesetzt. Diese auch im Internet einsehbaren Zeiten sind mittwochs von 8:00 bis 14:00 Uhr und samstags von 8:00 bis 16:00 Uhr. Nach § 69 Abs. 2 GewO verpflichtet die Festsetzung eines Wochenmarktes den Veranstalter zur Durchführung der Veranstaltung. Diese Verpflichtung des Marktveranstalters zur Marktdurchführung berechtigt ihn seinerseits, innerhalb der festgesetzten Öffnungszeiten von den Markthändlern die Verkaufsbereitschaft zu verlangen. Die Konkretisierung dieser Pflicht gegenüber dem einzelnen Händler kann auf die generalklauselartige Formulierung in Ziffer 2.1 der Teilnahmebestimmungen gestützt werden. Die Verkaufsbereitschaft der Markthändler ist zwingende Voraussetzung für die Durchführung eines festgesetzten Markts, zu der der Marktveranstalter nach § 69 Abs. 2 GewO verpflichtet ist. Ohne die Möglichkeit, die Nutzung der Standzuweisung von Markthändlern zu verlangen, könnte kein Markt abgehalten werden. Denn die Bereitstellung des Angebots ist Grundlage für die Existenz und Durchführung eines Wochenmarkts als solchem. Der Festsetzung der Öffnungszeiten setzt mithin die Berechtigung des Marktveranstalters voraus, die Verkaufsbereitschaft der Markthändler zu diesen Öffnungszeiten einfordern zu können. Dieses Recht kann auch daraus abgeleitet werden, dass Abweichungen von den Festsetzungen dem Marktveranstalter nicht erlaubt sind und dies explizit auch auf die festgesetzte Zeit bezogen ist (vgl. Landmann/Rohmer GewO/Schönleiter, 85. EL September 2020, GewO § 70 Rn. 5). Die Bedeutung der grundsätzlichen Bereithaltung eines Angebots für die Abhaltung des Markts wird auch daran deutlich, dass der Bescheid vom 8. August 2012, dessen Inhalt nach dem Übertragungsbescheid vom 28. November 2018 weiter Bestandteil der Genehmigung ist, explizit festhält, dass im Falle der vierwöchigen Nichtnutzung ein Widerruf der Standzuweisung erfolgen kann. Bereits der Bescheid weist mithin nicht nur auf das Recht, sondern bereits auch auf die mit der Standzuweisung untrennbar verbundene Pflicht hin, den Stand auch zu nutzen. Die Anordnung des Marktmeisters und der Marktverwaltung, zur festgesetzten Marktzeit um 8:00 Uhr verkaufsbereit zu sein, konkretisiert mithin nur diese bereits aus § 69 GewO folgende, mit dem Recht zur Teilnahme verbundene, Verpflichtung. Die Marktverwaltung dürfte daneben in den Teilnahmebestimmungen, die in der jeweils aktuellen Fassung Bestandteil des begünstigenden Verwaltungsakts „Standzuweisung“ sind, aus Gründen der ordnungsgemäßen Marktdurchführung und zur Steigerung der Attraktivität des Markts die Pflicht zur Verkaufsbereitschaft jedenfalls jederzeit ausdrücklich regeln. Ein entgegenstehender Vertrauensschutz der Markthändler besteht insofern nicht. Die Anforderung des Bestimmtheitsgebots an Verwaltungsakte, für die jeweiligen Empfänger das Verhalten an den Vorgaben des jeweiligen Bescheids ausrichten zu können, relativiert sich in diesem Fall. Ob nun aber die Marktverwaltung durch eine Änderung der Teilnahmebestimmungen oder ob der Marktmeister – nach Aussage des Zeugen S... selbst Teil der Marktverwaltung als einer der fünf im Bezirk tätigen Marktmeister – über die Ermächtigung in den Teilnahmebestimmungen die Verkaufsbereitschaft einfordert, stellt in dieser Hinsicht keinen qualitativen Unterschied dar. Anders als im Rahmen der Frage des Verhältnisses zwischen Gesetz und Verwaltungsakt existiert kein „Gesetzesvorbehalt“; es handelt nur innerhalb desselben Hoheitsträgers ein anderer Akteur. Der Widerruf kann darüber hinaus auch deshalb auf § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 Fall 2 VwVfG gestützt werden, weil die Klägerin sich den die allgemeine Pflicht konkretisierenden Anordnungen des Marktmeisters widersetzt hat. Dies stellt als Zuwiderhandlung gegen Ziffer 2.1 Satz 3 einen eigenen Verstoß dar. b) Der Widerruf muss formell und materiell rechtmäßig sein. Dies ist hier der Fall. An der formellen Rechtmäßigkeit bestehen insoweit keine Zweifel. Die Klägerin hat jedenfalls im Rahmen des Widerspruchsverfahrens Gelegenheit zur Äußerung erhalten. Der Widerruf ist auch materiell rechtmäßig, insbesondere sind keine Ermessensfehler ersichtlich und liegt kein Verstoß gegen das Verhältnismäßigkeitsgebot vor. Er beruht auf den Verstößen der Klägerin gegen die Verpflichtung zur Verkaufsbereitschaft sowie die Nichtbefolgung der diese Verpflichtung konkretisierenden Anordnungen des Marktmeisters. Diese wiederum waren rechtmäßig und durften deshalb zur Grundlage des Widerrufs gemacht werden. Die Anordnungen, die die allgemeine Pflicht zur Verkaufsbereitschaft während der Öffnungszeiten konkretisieren, waren ihrerseits rechtmäßig. Verstöße hiergegen können damit im Rahmen der Ermessensausübung ausschlaggebend sein. Sie dienten wie dargestellt dem legitimen Zweck, die Durchführung des Markts während der festgesetzten Marktzeiten überhaupt zu ermöglichen. Sie waren auch dazu geeignet, dies zu bewerkstelligen. Wäre die Klägerin ihrer in den Anordnungen konkretisierten Verpflichtung gefolgt, hätte sie die Marktdurchführung in diesen Zeiten gefördert. Sie waren auch erforderlich. Ein milderes Mittel als die Anordnungen und Ermahnungen, pünktlich zu erscheinen, war nicht ersichtlich. Die Anordnung am 22. Mai 2019, die Marktfläche infolge des abermaligen nicht rechtzeitigen Erscheinens zu verlassen, war vor dem Hintergrund der Erfolglosigkeit der bis dahin erfolgten Maßnahmen inklusive schriftlicher Aufforderung auch angemessen. Darauf basierend begegnet der Widerruf der Standzulassung ebenfalls keinen Bedenken. Mildere Mittel als der Widerruf waren zum Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung – dem Widerspruchsbescheid vom 5. September 2019 – nicht ersichtlich. Der als Zeuge vernommene Marktmeister S... hat nach seiner glaubhaften, von der Klägerin nicht bestrittenen Aussage diese „über mehrere Monate, mindestens jedes zweite Wochenende“ in Gesprächen ermahnt, weil sie nicht pünktlich zum Marktbeginn ihren Stand geöffnet hatte und verkaufsbereit war. Im Dezember 2018 hat die Marktverwaltung die Klägerin aufgrund der wiederkehrenden Verstöße schriftlich ermahnt und auf die Möglichkeit der Entziehung des Standplatzes hingewiesen, soweit diese ihr Verhalten nicht ändere. Auch in der Folge bis zum Mai 2019 änderte die Klägerin ihr Verhalten nicht. Die konsequente Missachtung des Gebots, zu Marktbeginn verkaufsbereit zu sein, zeigt, dass andere, mildere Mittel keinen Erfolg versprachen. Untermauert wird dieser Eindruck dadurch, dass die Klägerin sich am 22. Mai 2019 der unmittelbaren Anweisung, die Marktfläche zu verlassen, jedenfalls zunächst widersetzte. Die Maßnahme war schließlich auch angemessen. Zwar greift der Standentzug erheblich in die grundrechtlich durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützte Berufsfreiheit der Klägerin ein, da ihr ein Teil der wirtschaftlichen Grundlage entzogen wird. Dies gilt umso mehr, als es beim begehrten Markt am Winterfeldtplatz Wartezeiten gibt und eine erneute, zeitnahe Zulassung nicht gesichert ist. Allerdings stört die Missachtung des Gebots, bei Marktbeginn verkaufsbereit zu sein, und das beharrliche Ignorieren der konkretisierenden Anordnungen den Markteindruck und damit die Marktdurchführung, die durch die Verpflichtung zur Verkaufsbereitschaft sichergestellt werden soll, ebenfalls erheblich. Dies gilt bezüglich der Klägerin in besonderem Maße, weil sie nach der Aussage des Zeugen K... einen Stand am Markteingang betreibt, bei dem sich geschlossene Läden besonders negativ auf den Marktverkehr auswirken. Der Klägerin wurden zudem zahlreiche Möglichkeiten gegeben, ihr Verhalten zu ändern. Die Änderung des Verhaltens in den Wochen vor Erlass des Widerspruchbescheids bot hingegen nicht ausreichend Gewähr für eine dauerhafte Verhaltensänderung. Soweit die Behörde im Widerspruchsbescheid auch auf ein angebliches Auffahren auf das dicht gedrängte Marktgelände und das Rangieren mit dem Verkaufsanhänger nach Marktbeginn abstellt, welches tatsächlich nicht gegeben war, führt dies nicht zu einer insgesamt fehlerhaften Ermessensausübung. Die Widerspruchsbehörde hat durch die Verwendung des Worts „überdies“ deutlich gemacht, dass es sich um eine zusätzliche Ermessenserwägung handelt, die nicht ausschlaggebend für die Behördenentscheidung war. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Für eine Entscheidung zum Hinzuziehungsantrag war daher kein Raum. Der Ausspruch zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO. BESCHLUSS Der Wert des Streitgegenstandes wird gemäß §§ 39 ff., 52 f. des Gerichtskostengesetzes auf 5.000,00 Euro festgesetzt. Die Klägerin wendet sich gegen den Entzug ihres Standplatzes auf dem Markt am Winterfeldtplatz. Durch Bescheid des Bezirksamt Tempelhof-Schöneberg von Berlin (im Folgenden: Bezirksamt) vom 8. August 2012 wies dieses Herrn A... einen Marktstand auf dem Wochenmarkt am Winterfeldtplatz zu. In dem Bescheid wurden Gebühren festgesetzt sowie die dem Bescheid beigefügten Teilnahmebestimmungen vom 3. September 2003 in der jeweils geltenden Fassung zum Bestandteil des Bescheids gemacht. Ferner wies das Bezirksamt im Bescheid darauf hin, dass, wenn der Marktstand länger als vier Wochen nicht genutzt werde, die Standzuweisung widerrufen werden könne. Die Teilnahmebestimmungen werden von der Marktverwaltung erstellt. Nach Information des damaligen Standinhabers über einen Wechsel des betreibenden Markthändlers notierte das Bezirksamt mit Bescheid vom 28. November 2018 mit sofortiger Wirkung die Klägerin als alleinige Standinhaberin. Diese bietet selbsthergestellte afrikanische Speisen an, die vor allem mittags konsumiert werden. In der Folge erschien die Klägerin verschiedentlich nicht zum Marktbeginn um 8:00 Uhr, sondern öffnete ihren Stand erst zu einem späteren Zeitpunkt. Der Marktmeister ermahnte sie mehrmals, dass sie um 8:00 Uhr verkaufsbereit zu sein habe. Da es weiterhin zu Verspätungen kam, wies das Bezirksamt mit Schreiben vom 11. Dezember 2018 die Klägerin darauf hin, dass ihr Stand zum Marktbeginn um 8:00 Uhr verkaufsbereit zu sein habe. Sollte sie sich nicht an die geltenden Bestimmungen halten, sei das Bezirksamt jederzeit berechtigt, ihr die Standzuweisung zu widerrufen und die Teilnahme am Markt zu untersagen. Auch nach Erhalt des Schreibens war der Stand der Klägerin nicht jede Woche um 8:00 Uhr verkaufsbereit. Unter anderem am 22. Mai 2019 erschien die Klägerin nicht vor 9:15 Uhr auf dem Markt. Der Marktmeister und die Leiterin der Marktverwaltung wiesen sie daraufhin an, die Marktfläche zu verlassen. Dies ignorierte die Klägerin zunächst. Daraufhin entzog ihr das Bezirksamt mit Bescheid vom 22. Mai 2019 mit sofortiger Wirkung ihren Standplatz (Stand-Nr. ...) wegen Nichteinhaltung der Teilnahmebestimmungen für Markthändler/innen auf öffentlichen Wochenmärkten im Land Berlin. Zur Begründung wurde auf die zu Marktbeginn fehlende Verkaufsbereitschaft verwiesen, auf die Nichtbefolgung der schriftlichen Aufforderung vom Dezember 2018 sowie darauf, dass die Klägerin sich über die Anordnungen der Marktmeister hinwegsetze und somit den Marktfrieden erheblich störe. Gegen diesen Bescheid legte der Bevollmächtigte der Klägerin am 6. Juni 2019 Widerspruch ein. Zur Begründung führte sie aus, dass die gesetzlichen Voraussetzungen für einen Standentzug nicht vorlägen. Am 8. Juni 2019 erschien Herr S... für die Klägerin leicht verspätet zum Markttag auf dem Markt und leistete der anschließenden Anordnung, den Stand nicht zu öffnen, keine Folge. In der Begründung zur Nichtabhilfe des Widerspruchs vom 26. Juni 2019 wird darauf verwiesen, dass die Klägerin auch in der Zeit der aufschiebenden Wirkung nicht immer pünktlich auf dem Markt erschienen und um 8:00 Uhr verkaufsbereit gewesen sei. Mit E-Mail vom 20. August 2019 an die Zentrale Widerspruchsbehörde informierte die Marktverwaltung darüber, dass sich Familie S... in den letzten Wochen an die Regeln gehalten habe. Mit Widerspruchsbescheid vom 5. September 2019 wies das Bezirksamt den Widerspruch der Klägerin zurück. Auf dem festgesetzten Markt am Winterfeldtplatz werde jedem, der zum Teilnehmerkreis gehöre, grundsätzlich ein Anspruch auf Teilnahme nach Maßgabe der für alle Veranstaltungsteilnehmer geltenden Bestimmungen gewährt. Diese seien in den Teilnahmebestimmungen festgelegt, welche dem Marktmeister die Kompetenz einräumten, die erforderlichen Anordnungen zu treffen. Die Anordnung, um 8:00 Uhr verkaufsbereit zu sein, habe die Klägerin wiederholt missachtet. Bei einem Verstoß gegen die Teilnahmebestimmungen könne zum einen nach den Vorschriften der Gewerbeordnung die Standzuweisung entzogen werden. Zum anderen könne bei einem solchen Verhalten auch nach den allgemeinen Regelungen des Verwaltungsverfahrensgesetzes die Standzulassung widerrufen werden, weil dieser durch Rechtsvorschrift zugelassen und ohne den Widerruf das öffentliche Interesse gefährdet sei. Durch das Auffahren auf das dicht gedrängte Marktgelände und das Rangieren mit dem Verkaufsanhänger nach Marktbeginn bestehe überdies auch eine Gefährdung von Marktbesuchern. Die Klägerin verfolgt ihr Begehren mit Klage vom 4. Oktober 2019 weiter. Der Standentzug und der Widerruf der Standzuweisung seien rechtswidrig, weil die gesetzlichen Voraussetzungen dafür nicht vorlägen. Ihr Anhänger sei immer zu Marktbeginn am Platz gewesen, nur sie selbst sei zu einem späteren Zeitpunkt erschienen. Sie habe ihr Verhalten auch nachhaltig geändert. Soweit es im Juni 2019 noch zu einer Verspätung gekommen sei, habe das an der Klärung der Frage gelegen, ob der zuvor eingelegte Widerspruch aufschiebende Wirkung gehabt habe. Die Klägerin beantragt, 1) den Bescheid des Beklagten vom 22. Mai 2019 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids des Beklagten vom 5. September 2019 aufzuheben. 2) die Hinzuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren für notwendig zu erklären. Der Beklagte beantragt, die Klage abzuweisen. Er verweist zur Begründung auf die angefochtenen Bescheide. Das Gericht hat Beweis erhoben durch die uneidliche Vernehmung des Zeugen S..., dem Marktmeister auf dem Winterfeldtmarkt. Wegen des Ergebnisses der Beweisaufnahme wird auf das Sitzungsprotokoll vom 15. März 2021 verwiesen. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Streitakte und den beigezogenen Verwaltungsvorgang des Beklagten verwiesen, welche vorgelegen haben und Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind. Die Kammer hat den Rechtsstreit mit Beschluss vom 30. Oktober 2020 dem Berichterstatter zur Entscheidung als Einzelrichter übertragen.