61 K 4.12 PVL

Leitsatz: Die erstmalige Zuordnung von Erfahrungsstufen für in den Berliner Landesdienst versetzte Beamte ist unter dem personalvertretungsrechtlichen Tatbestand der "Einstellung" mitbestimmungspflichtig.(Rn.11) Es wird festgestellt, dass die Beteiligte durch die Einstellung des Beamten V… das Mitbestimmungsrecht des Antragstellers zu 2. unter dem Gesichtspunkt der Zuordnung von Erfahrungsstufen verletzt. Im Übrigen wird der Antrag zurückgewiesen. I. Der Beamte V…, eine Lehrkraft, stand im Landesdienst Bayerns und wurde mit Wirkung vom 1. August 2011 in den Berliner Landesdienst versetzt und ins A…-Gymnasium in der Region S… eingegliedert. Die Beteiligte ordnete ihm in Bezug auf seine Besoldung eine Erfahrungsstufe zu, ohne dazu die Zustimmung einer Personalvertretung einzuholen. Sie ließ sich vom Antragsteller zu 1. – dem Gesamtpersonalrat – die Zustimmung zur Versetzung des Beamten als solcher erteilen. Sie befasste ihn und den Antragsteller zu 2. – den in der Region zuständigen Personalrat – auch nicht informell mit der Zuordnung von Erfahrungsstufen für den Beamten. Der Antragsteller zu 1. forderte die Beteiligte mit Schreiben vom 28. Juni 2011 dazu auf, wegen der Zuordnung von Erfahrungsstufen versetzter Beamter ein Mitbestimmungsverfahren einzuleiten. Die Beteiligte erwiderte mit Schreiben vom 18. August 2011, dass bislang die Mitbestimmung in Eingruppierungsfällen nach Berliner Personalvertretungsrecht nur für Arbeitnehmer feststehe. Der Antragsteller zu 1. beschloss im Februar 2012, der Antragsteller zu 2. am 29. Februar 2012, mit anwaltlicher Hilfe eine gerichtliche Klärung herbeizuführen. Die eine Personalvertretung hat am 24. Februar 2012, die andere am 5. März 2012 ihr Verfahren anhängig gemacht. Die Antragsteller berufen sich auf die höchstrichterlich anerkannte Mitbestimmungspflicht der Stufenzuordnung von Tarifarbeitnehmern. Dem entspreche die neuerdings für Berliner Landesbeamte geltende Zuordnung von Erfahrungsstufen. Die Mitbestimmung diene der Richtigkeitskontrolle. Der Antragsteller zu 1. beantragt festzustellen, dass die Beteiligte durch die Versetzung des Beamten V… das Mitbestimmungsrecht des Antragstellers zu 1. unter dem Gesichtspunkt der Zuordnung von Erfahrungsstufen verletzt. Der Antragsteller zu 2. beantragt festzustellen, dass die Beteiligte durch die Einstellung des Beamten V… das Mitbestimmungsrecht des Antragstellers zu 2. unter dem Gesichtspunkt der Zuordnung von Erfahrungsstufen verletzt. Die Beteiligte beantragt, die Anträge zurückzuweisen. Die Beteiligte beschränkt ihre Einlassung auf den mündlichen Hinweis, dass die aufgeworfene Frage noch nicht höchstrichterlich entschieden sei. II. Die Anträge beider Antragsteller sind jeweils zulässig. Gemäß § 91 Absatz 1 Nr. 3 des Berliner Personalvertretungsgesetzes – PersVG – kann die Zuständigkeit und Rechtsstellung der Personalvertretungen gerichtlich geklärt werden. Statthaft ist ein Antrag einer Personalvertretung auf Klärung der eigenen Rechtsposition. Der Antrag darf einen mutmaßlichen konkreten Mitbestimmungsfall zum Gegenstand machen, solange bei einem Erfolg im gerichtlichen Verfahren die Mitbestimmung noch durchgeführt werden kann. Das trifft auf die Zuordnung von Erfahrungsstufen in Bezug auf den Beamten … zu, auch wenn sie durch inzwischen bestandskräftigen Verwaltungsakt vorgenommen sein sollte. Nach § 27 Absatz 2 Satz 2 in Verbindung mit § 28 Absatz 1 des Bundesbesoldungsgesetzes in der Überleitungsfassung für Berlin, die durch das Berliner Besoldungsneuregelungsgesetz vom 29. Juni 2011 eingeführt wurden (GVBl. Berlin, 306), erfolgt die erste Stufenfestsetzung durch schriftlichen Verwaltungsakt. Nach dem Gesetz ist ein bestandskräftig gewordener Verwaltungsakt über die erste Stufenfestsetzung nicht unabänderlich; zudem stünde einer korrigierenden Anhebung der Stufe zugunsten des Beamten nicht dessen schutzwürdiges Vertrauen im Wege. Nur der Antrag des Antragstellers zu 2. ist begründet. Die erste Stufenfestsetzung ist nach dem personalvertretungsrechtlichen Tatbestand der Einstellung, nicht der Versetzung mitbestimmungspflichtig. Zuständig ist der zur Mitbestimmung über die Einstellung berufene regionale Personalrat, nicht der für die Versetzung zuständige Gesamtpersonalrat. Gemäß § 88 Nr. 1 PersVG bestimmt der Personalrat in Angelegenheiten der Beamten mit bei deren Einstellung. Dem entspricht wörtlich das Mitbestimmungsrecht nach § 87 Nr. 1 PersVG in Angelegenheiten der Arbeitnehmer. Dem Berliner Personalvertretungsgesetz fehlen die Differenzierungen etwa des Bundespersonalvertretungsgesetzes – BPersVG. Dieses unterscheidet einerseits bei Arbeitnehmern zwischen der Einstellung und der Eingruppierung (Mitbestimmungstatbestände nach § 75 Absatz 1 Nr. 1 und Nr. 2 letzter Fall BPersVG), erklärt andererseits bei Beamten die Einstellung, nicht jedoch die erstmalige Besoldungsfestsetzung als mitbestimmungspflichtig (§ 76 Absatz 1 Nr. 1 BPersVG). Daraus ist für das Berliner Personalvertretungsgesetz höchstrichterlich in Angelegenheiten der Arbeitnehmer die Konsequenz gezogen worden, dass deren Einstellung ein einheitlicher, dabei mehrere Aspekte umfassender Tatbestand sei. Zu ihm gehört die Eingliederung in die Dienststelle, die zum einen die Begründung der rechtlichen Verbindung und zum anderen die tatsächliche Aufnahme in die Dienststelle mit ihren Auswirkungen auf die anderen Dienstkräfte umfasst, sowie die Eingruppierung in ein Entgeltsystem. Die Eingruppierung als solche ist eine im Berliner Landesrecht „nicht ausdrücklich genannte Modalität der Einstellung“ (so das Bundesverwaltungsgericht, Beschluss vom 15. November 1995 - BVerwG 6 P 53.93 - PersR 1996, 155 [156]). Der Schlüsselbegriff der Einstellung eröffnet mit dieser weiten Auslegung die Mitbestimmungspflicht der erstmaligen regelgesteuerten Festlegung des Gehalts. Es spricht nichts dafür, dass ein und derselbe Rechtsbegriff in zwei aufeinanderfolgenden, auf Arbeitnehmer und Beamte zielenden Vorschriften desselben Gesetzes, die zudem im Zusammenhang geschaffen wurden, unterschiedlich auszulegen wäre. Es trifft allerdings zu, dass in der Vergangenheit bei der Einstellung von Beamten deren Besoldung praktisch kaum Probleme machte und jedenfalls nicht - soweit bekannt - die Personalvertretungen zu Interventionen herausforderte. Die personalvertretungsrechtlichen Mitbestimmungstatbestände sind jedoch offen für tatsächliche und rechtliche Veränderungen äußerer Umstände. Die in ihnen angelegten Möglichkeiten werden aktiviert durch das Berliner Besoldungsneuregelungsgesetz. Die Gesetzesnovelle führt nicht ausdrücklich einen neuen Mitbestimmungs- oder Mitwirkungstatbestand der ersten Festsetzung von Erfahrungsstufen ein. Nach der Neuregelung begleitet die Stufenfestsetzung verschiedene beamtenrechtliche Maßnahmen, die für sich genommen zum Teil Mitbestimmungstatbestände nach dem Berliner Personalvertretungsrecht sind. Das Gesetz lässt die erste Stufenfestsetzung je nach der beamtenrechtlichen Konstellation einhergehen mit der ersten Ernennung mit Anspruch auf Dienstbezüge „im Anwendungsbereich dieses Gesetzes“ oder mit einer Versetzung, Übernahme, einem Übertritt oder einer anderen statusrechtlichen Änderung, die den Beamten in den Anwendungsbereich des Berliner Besoldungsrechts führt (§ 27 Absatz 2 Satz 1 und Satz 3 des Bundesbesoldungsgesetzes in der Überleitungsfassung für Berlin). Die im vorliegenden Fall vorgenommene Versetzung ist gemäß § 86 Absatz 3 Satz 1 Nr. 1 PersVG mitbestimmungspflichtig mit der Besonderheit aus § 54 Absatz 2 PersVG, dass für Versetzungen bei der für das Schulwesen zuständigen Senatsverwaltung nicht der örtliche Personalrat, sondern der Gesamtpersonalrat zuständig ist. Das Schweigen des Berliner Besoldungsneuregelungsgesetzes zu den personalvertretungsrechtlichen Weiterungen berechtigt nicht zur Auslegung, dass die erste Stufenfestsetzung zugleich der Mitbestimmung gemäß der jeweils einschlägigen Vorschrift unterfällt, was im vorliegenden Fall die Kompetenz des bei Versetzungen zuständigen Antragstellers zu 1. begründen würde. Denn das Wort des Bundesverwaltungsgerichts, dass die Eingruppierung eine „Modalität der Einstellung“, gleichsam durch den Gesetzgeber von vornherein mitgedacht sei, lässt sich nicht beliebig auf andere Mitbestimmungstatbestände übertragen. Die Versetzung von vorhandenen Beamten warf über Jahrzehnte hinweg überhaupt keine Besoldungsfragen auf. Für den Berliner Gesetzgeber gab es deshalb bei der Schaffung des Mitbestimmungstatbestandes der Versetzung keinen Grund, die Festsetzung der Besoldung der versetzten Beamten als typische Begleiterscheinung der Versetzung anzusehen. Denn erstens war die Besoldung bundeseinheitlich geregelt und änderte sich grundsätzlich nicht durch eine Versetzung und zweitens war die Mehrzahl der Versetzungen von einer zur anderen Behörde nicht mit einem Wechsel des Dienstherrn verbunden. Besoldungsfragen stellen sich erst seit der Föderalisierung der Besoldung bei der dienstherrnübergreifenden Versetzung. Der Bund und die Länder haben seit dem 1. September 2006 die Zuständigkeit zur Regelung der Besoldung ihrer Beamten (aufgrund der Aufhebung von Art. 74a GG mit Wirkung zum genannten Datum); seither hat sich die Höhe der Beamtenbesoldung in Deutschland auseinanderentwickelt. Das hat zur Folge, dass gemäß § 8 Absatz 1 Satz 3 des Beamtenstatusgesetzes vom 17. Juni 2008 – BeamtStG – die Versetzung eines Bundes- oder Landesbeamten in den Dienst eines anderen Landes eine urkundenpflichtige Ernennung notwendig machen kann, weil sich dessen Grundgehalt ändert (vgl. zu den Problemen dieser Neuregelung: Verwaltungsgericht Berlin, Urteil vom 1. März 2012 - VG 7 K 307.11 [für Juris vorgesehen]; Summer, ZBR 2009, 188 ff.). Die dienstherrnübergreifende Versetzung nähert sich so der Einstellung an. Diese Auswirkungen der Föderalisierung waren jedoch bei der Schaffung des Mitbestimmungstatbestandes der Versetzung für den Berliner Gesetzgeber nicht vorhersehbar, geschweige denn von ihm mitbedacht worden. Die Versetzung war bereits in der Urfassung des Berliner Personalvertretungsgesetzes vom 26. Juli 1974 (GVBl. Berlin, 1669) ein Mitbestimmungstatbestand, der seither, insbesondere seit dem 1. September 2006 nicht mehr geändert wurde. Scheidet nach alldem der Mitbestimmungstatbestand der Versetzung als Anknüpfung der Mitbestimmungspflicht der ersten Stufenfestsetzung aus, läuft die Herleitung aus dem Mitbestimmungstatbestand der Einstellung nicht etwa leer aufgrund der Erwägung, dass der Beamte im beamtenrechtlichen Sinn gar nicht eingestellt wurde. Gemäß § 4 des Berliner Laufbahngesetzes ist Einstellung eine Ernennung unter Begründung eines Beamtenverhältnisses (siehe auch § 8 Absatz 1 Nr. 1 BeamtStG), was für einen vorhandenen, in den Dienst des Landes Berlin versetzten Beamten (§ 15 BeamtStG) nicht zutrifft. Die Einstellung im Sinn des Berliner Personalvertretungsgesetzes hat wie gezeigt eine weitergehende Bedeutung. Sie deckt die drei Aspekte Begründung des rechtlichen Bandes – Eingliederung in die Dienststelle – erstmalige Gehaltsfestsetzung ab. Es ist möglich und ebenfalls bereits gezeigt, dass nicht alle drei Aspekte aktiviert sind. Kommt es nicht zu einer Ernennung unter Begründung eines Beamtenverhältnisses, sondern wird ein vorhandener Beamter eines anderen Dienstherrn in das Land Berlin versetzt, scheidet die Mitbestimmung gemäß § 88 Nr. 1 PersVG zu den ersten beiden Aspekten aus (vgl. zum ohnehin weitgehend der Mitbestimmung entzogenen ersten Aspekt das Bundesverwaltungsgericht, Beschluss vom 15. November 1995 - BVerwG 6 P 53.93 - PersR 1996, 155 [155 f.]). Der hier interessierende dritte Aspekt entfällt hingegen nicht. In Fragen der Zuordnung von Erfahrungsstufen nach § 27 Absatz 2 mit § 28 des Bundesbesoldungsgesetzes in der Überleitungsfassung für Berlin lässt sich vielmehr von der erstmaligen Begründung eines Besoldungsverhältnisses „im Anwendungsbereich dieses Gesetzes“ sprechen. Bei Eintritt in den Landesdienst, sei es durch erste Ernennung, durch Versetzung oder anderes, erfolgt die erste Stufenfestsetzung durch Verwaltungsakt als Grundentscheidung für die weitere Besoldungsentwicklung. Die Zuständigkeit des Gesamtpersonalrats für Versetzungen bei der für das Schulwesen zuständigen Senatsverwaltung (§ 54 Absatz 2 PersVG) zieht nicht ausnahmsweise dessen Zuständigkeit für die Zuordnung der Erfahrungsstufen als drittem Aspekt des Einstellungstatbestands nach sich. Vielmehr ist der Personalrat, in dessen Region der Beamte eingesetzt wird, für diesen Aspekt unter dem Tatbestand der Einstellung zuständig und der Gesamtpersonalrat für die aus der Versetzung sich ergebenden Mitbestimmungsfragen. Enthält das Personalvertretungsgesetz mehrere Mitbestimmungstatbestände, die durch einen Fall berührt werden, sind die aufgeworfenen Mitbestimmungsfragen von der zuständigen Personalvertretung je einzeln abzuhandeln. Das Gesetz sieht nicht etwa eine Rangfolge der Mitbestimmungstatbestände vor, wonach der eine Tatbestand nur der Annex eines anderen ist. Anerkannt ist lediglich, dass ein Tatbestand einen anderen verdrängen kann. Das trifft jedoch auf das Verhältnis zwischen dem § 86 Absatz 3 Satz 1 Nr. 1 und den §§ 87 Nr. 1, 88 Nr. 1 PersVG nicht zu. Die Zuständigkeit des Gesamtpersonalrats für den genannten Aspekt der Einstellung lässt sich auch nicht mit der Überlegung begründen, dass andernfalls unlösbare Abgrenzungsschwierigkeiten zwischen ihm und dem regionalen Personalrat entstünden. Das Berliner Personalvertretungsgesetz schließt eine Doppelzuständigkeit zweier Personalvertretungen aus (siehe §§ 54, 59 PersVG), hält demgemäß keine Konfliktregelungen bereit für gleichermaßen zuständige Personalvertretungen, die einer beabsichtigten Maßnahme teils die Zustimmung verweigern, teils nicht. Die Schwierigkeiten aus der Zuständigkeit zweier Personalvertretungen lassen sich gleichwohl durch eine materielle Abgrenzung der Schutzbereiche beider Mitbestimmungstatbestände vermeiden. Stellt sich bei der Versetzung nicht die Frage der ersten Stufenfestsetzung, sind alle darauf bezogenen Verweigerungsgründe unbeachtlich im Sinne der Rechtsprechung zu § 79 PersVG (grundlegend Bundesverwaltungsgericht, Beschluss vom 27. September 1993 – BVerwG 6 P 4.93 – BVerwGE 94, 178 [180]). Schließlich hat die erstmalige Zuordnung von Erfahrungsstufen für in den Berliner Landesdienst versetzte Beamte hinreichende Mitbestimmungsrelevanz. Das Bundesverwaltungsgericht erstreckte die mitbestimmungspflichtige Eingruppierung von Arbeitnehmern auf die in mehreren Tarifverträgen eingeführte Stufenzuordnung (Beschluss vom 13. Oktober 2009 – BVerwG 6 P 15.08 – PersV 2010, 142; Beschluss vom 7. März 2011 – BVerwG 6 P 15.10 – PersR 2011, 210; Beschluss vom 22. September 2011 – BVerwG 6 PB 15.11 – PersR 2011, 532). Es erkannte die Mitbestimmungsrelevanz in Fällen eines Normvollzugs der Dienststellenleitung ohne eigenen Gestaltungsspielraum an; die Aufgabe der Personalvertretung sei es mitzubeurteilen und sicherzustellen, dass die Rechtsanwendung möglichst zutreffend erfolge (a.a.O., PersV 2010, 142 [146]). Soweit die Dienststellenleitung Ermessen hat, ob eine Stufe zuerkannt wird oder nicht, soll die Mitbestimmung erst gegeben sein, wenn Grundsätze zur Anrechnung förderlicher Berufstätigkeit erlassen sind (a.a.O., PersR 2011, 210 [217 f.]). Die Personalvertretung könne jedoch den Erlass derartiger abstrakt-genereller Regeln indirekt erzwingen (vgl. näher a.a.O., PersR 2011, 532 [533]). Nach diesen Maßstäben ist auch die erste Stufenfestsetzung aufgrund des Bundesbesoldungsgesetzes in der Überleitungsfassung für Berlin mitbestimmungsrelevant. Nach dessen § 28 Absatz 1 Satz 1 werden bestimmte Zeiten ohne Ermessensmöglichkeit anerkannt, nach Satz 2 desselben Absatzes können weitere hauptberufliche Zeiten, die nicht Voraussetzung für den Erwerb der Laufbahnbefähigung sind, ganz oder teilweise anerkannt werden, soweit diese für die dienstliche Verwendung des Beamten förderlich sind. Das entspricht den vom Bundesverwaltungsgericht anhand von Tarifverträgen entschiedenen Fallgruppen. Zumindest die erste zieht. Die zweite zöge, wenn die Beteiligte Grundsätze für die ermessensweise Zuordnung von Erfahrungsstufen aufgestellt hätte.