62 K 6.16 PVL

Leitsatz: Die Zuständigkeit der Verwaltungsgerichte nach § 91 Abs. 1 Nr. 4 PersVG (Bestehen oder Nichtbestehen von Dienstvereinbarungen) umfasst auch Feststellungsanträge zur Auslegung der Dienstvereinbarung.(Rn.37) § 74 Abs. 1 PersVG gibt einer Partei einer Dienstvereinbarung einen eigenständigen Anspruch auf ihre Durchführung und begründet eine Rechtsstellung im Sinne des § 91 Abs. 1 Nr. 3 PersVG.(Rn.37) Der Antrag wird zurückgewiesen. I. Es geht darum, ob eine zwischen den Beteiligten geschlossene Dienstvereinbarung es ausschließt, dass der Dienststellenleiter Beschäftigte eines (anderen) Unternehmens etwa mit der Essensbestellung und Essensverteilung, mit Auffüllarbeiten, dem Bettenrichten oder mit Botengängen in seinen klinischen Centren betraut. Die Beteiligten schlossen im März 2008 eine Dienstvereinbarung zur Umsetzung des Projektes „Delegation von Tätigkeiten“. Sie enthält folgende Regelungen: „§ 1 Geltungsbereich Die Dienstvereinbarung findet auf alle in den klinischen Centren (CC5 - CC17) beschäftigten ÄrztInnen Pflege und im Rahmen dieses Projektes qualifizierten Servicekräfte Anwendung. § 2 Grundlagen Grundlage dieser Dienstvereinbarung ist das Detailkonzept zum Projekt „Delegation von Tätigkeiten“. Ergänzend müssen folgende Inhalte vor der jeweiligen Umsetzung in einem Centrum schriftlich zwischen der Pflegedirektion, ärztlichem Direktorat und Centrumsleitung geregelt werden. … - Servicekräfte sind MitarbeiterInnen der Charité und sind der Pflege disziplinarisch und fachlich zugeordnet. - die vollständige Anwendung des Schulungskonzeptes für die Pflege- und Servicekräfte ist Voraussetzung für den Beginn der Delegation von Tätigkeiten in den betroffenen Bereichen. … - der Einsatz des von den Stationen freigesetzten Pflegepersonals erfolgt in keinem Fall als Servicekraft. Das Pflegepersonal von den Stationen kann nicht in die PSMA freigesetzt werden, wenn dafür eine Einstellung von Servicepersonal von extern erfolgen würde. - Die BAK für die Servicekräfte und die daraus resultierende Eingruppierung ist Anlage dieser Dienstvereinbarung. Die Beteiligungsrechte des Klinikpersonalrates nach LPersVG werden durch diese Dienstvereinbarung nicht berührt. § 3 In der gemäß Projektkonzept vor der Umsetzung jeweils lokal zu treffenden stationsinternen Vereinbarung sind Regelungen für den Umgang mit Personalengpässen in den einzelnen Berufsgruppen zwischen den Pflegerischen Stationsleitungen und den für die Station verantwortlichen Oberärzten schriftlich niederzulegen. Die Einführung der Aufgabenübertragung erfolgt dezentral und schrittweise in den einzelnen klinischen Centren. Vor der Umsetzung werden die Pflege- und Servicekräfte entsprechend dem Schulungskonzept qualifiziert. § 4 Bildung einer Arbeitsgruppe … § 5 Evaluation … § 6 Externe Dienstleister (CFM) Serviceaufgaben nach dieser Dienstvereinbarung dürfen nur durch Beschäftigte, die im Arbeitsverhältnis zur Charité stehen, ausgeübt werden. § 7 Salvatorische Klausel … § 8 Laufzeit … „ Die Dienstvereinbarung ist etwa auf der Internetseite des Antragstellers (https://klinikpersonalrat.charite.de/wichtige_dokumente/dienstvereinbarungen/) veröffentlicht. Eine Anlage weist die Veröffentlichung nicht aus. Bereits im Jahr 2006 hatte die Charité mit der CFM einen Leistungsvertrag geschlossen. Dieser sah vor, dass auf den Stationen sogenannte Stationsdienste und Stationshilfen eingesetzt werden. Die Leistungen der Stationsdienste sollen die Reinigungsleistungen im Zusammenhang mit Patientenentlassungen und das Zubereiten von Heißgetränken für die festen Mahlzeiten der Patienten umfassen. Am 3. September 2015 sprachen die Beteiligten über die Verlagerung der Aufgaben von Servicekräften nach der Dienstvereinbarung an Beschäftigte, die über die CFM beschäftigt werden. Unter anderem dazu äußerte sich der Beteiligte unter dem 20. Oktober 2015 und teilte mit, dass sich die Problematik der Abgrenzung delegierbarer Leistungen auch bei den Stationsassistenten und Servicekräften spiegele. Dort gebe es Überschneidungen der Randbereiche. Eine Unterscheidung sei nur in formaler Hinsicht möglich. Nur „im Rahmen dieses Projekts qualifizierte Servicekräfte“ unterfielen der Dienstvereinbarung. Dazu gehörten die der CFM nicht. Der Antragsteller hielt dem unter dem 30. Oktober 2015 entgegen, dass die Aufgaben, die nur Beschäftigte der Charité ausüben dürften, in der Dienstvereinbarung klar geregelt seien. Unter dem 22. Dezember 2015 rügte der Antragsteller gegenüber dem Beteiligten, dass drei namentlich benannte Beschäftigte der CFM bzw. CHS auch auf Stationen mit Aufgaben beschäftigt werden, die nur durch Beschäftigte der Charité erfüllt werden dürften. Der Beteiligte erwiderte, er habe das Schreiben zum Anlass genommen, sowohl die CFM als auch die pflegerischen Leitungen auf die Abgrenzungen der Tätigkeitsbereiche erneut zu sensibilisieren. Zuzugeben sei freilich, dass eine Abgrenzung im Alltag möglicherweise in Einzelfällen nicht nur schwierig sei, sondern es zu – nicht strukturell gewollten – Überlappungen in geringem Umfang kommen könne. Am 3. Dezember 2015 beschloss der Antragsteller die Einleitung dieses Verfahrens. Der Antragsteller macht geltend: Die drei von ihm namentlich genannten Beschäftigten hätten auf Stationen der Dienststelle im Dienst der CFM Aufgaben erfüllt, die im „Tätigkeitskatalog für MitarbeiterInnen im Patientenservice auf den Stationen“ sowie der Beschreibung des Aufgabenkreises aufgeführt seien, die die Anlage der Dienstvereinbarung bilden. Die Dienstvereinbarung sei seinerzeit geschlossen worden, um die aus Sicht des Antragstellers bestehenden Notwendigkeit zu regeln, welche Tätigkeiten mit eigenem Personal zwingend durchzuführen seien. Der Antragsteller beantragt, festzustellen, dass § 6 der Dienstvereinbarung zwischen dem Klinikpersonalrat und dem Direktor des Klinikums zur Umsetzung des Projektes „Delegation von Tätigkeiten“ es verbietet, die in dem „Tätigkeitskatalog für MitarbeiterInnen im Patientenservice auf den Stationen“ (Anlage A 2 der Antragsschrift) aufgeführten Tätigkeiten an Beschäftigte externer Dienstleister zu übertragen. Der Beteiligte beantragt, den Antrag zurückzuweisen. Er hält die Anträge für unzulässig. Der hier nur zu erwägende § 91 Abs. 1 Nr. 4 PersVG begründe lediglich die Zuständigkeit der Verwaltungsgerichte über das Bestehen oder Nichtbestehen von Dienstvereinbarungen, nicht aber über deren Auslegung oder über Verstöße gegen die Vereinbarung. Jedenfalls aber sei die Dienstvereinbarung nicht im Sinne des Antragstellers auszulegen. II. A. Der Antrag ist zulässig. Nach § 91 Abs. 1 Nr. 4 PersVG entscheiden die Verwaltungsgerichte über Bestehen oder Nichtbestehen von Dienstvereinbarungen. Das umfasst auch den hier geführten Streit um das Verständnis, die Auslegung der Dienstvereinbarung (so auch Germelmann/Binkert/ Germelmann, PersVG Berlin, 3. Aufl. 2010, § 92 Rn. 26). Für andere Personalvertretungsgesetze mit gleicher Formulierung ist das streitig. Für § 83 Abs. 1 Nr. 4 BPersVG wird das von Lorenzen u.a., BPersVG, § 83 Rn. 30 und § 73 Rn. 22; GKÖD, K 83, Rn. 24, Seite 25; sowie Hess. Verwaltungsgerichtshof, Beschluss vom 22. März 1989 – BPV TK 1127/88 –, Juris Rn. 53; Hamb. Oberverwaltungsgericht, Beschluss vom 28. Februar 2000 – 8 Bf 334/99 PVL –, Juris Rn. 24, und dem Oberverwaltungsgericht Mecklenburg-Vorpommern, Beschluss vom 7. Oktober 2009 – 8 L 193/08 –, NVwZ-RR 2010, 245 [246] (zumeist mit dem bloßen Verweis auf andere Vertreter dieser Auffassung) bejaht. Verneint wird es hingegen von Altvater u.a., BPersVG, 9. Aufl. 2016, § 83 Rn. 16, Seite 1646; Hess. Verwaltungsgerichtshof, Beschluss vom 29. Juli 1987 – BPV TK 1991/86 –, Juris Rn. 34; Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 27. Januar 1995 – 1 A 3556/92.PVL –, Juris Rn. 13 und vom 17. Dezember 2003 – 1L A 1088/01.PVL –, Juris Rn. 74 [zu § 79 Abs. 1 Nr. 5 LPVG NRW]; Oberverwaltungsgericht Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 3. Mai 2016 – 5 L 3/14 –, Juris Rn. 38 [die dagegen erhobene Nichtzulassungsbeschwerde scheiterte an mangelhafter Darlegung, Bundesverwaltungsgericht, Beschluss vom 29. November 2016 – BVerwG 5 PB 7.16 -]; dazu neigend Oberverwaltungsgericht Niedersachsen, Beschluss vom 29. August 2001 – 18 L 2927/00 –, Juris Rn. 32 hingegen offengelassen im Beschluss vom 11. August 2011 – 18 MP 4/11 –, Juris Rn. 2. Der Wortlaut „Bestehen oder Nichtbestehen“ erfasst auch die Klärung des Regelungsbereichs, also die Auslegung. Zwar mag man bei diesen Worten in erster Linie an die Gültigkeit einer Dienstvereinbarung denken, ob sie also (wirksam) zustande gekommen ist und Bestand behalten hat. Aber darauf ist der Gesetzeswortlaut nicht beschränkt. „Bestehen oder Nichtbestehen“ geht über „Gültigkeit“ hinaus. Enthält eine Dienstvereinbarung eine Regelung eines Sachverhalts, dann besteht insoweit eine Dienstvereinbarung. Enthält sie dazu nichts, dann besteht insoweit eine Dienstvereinbarung nicht. Zudem kann man die Gültigkeit einer Dienstvereinbarung nicht stets von ihrer Auslegung trennen. Denn § 75 Satz 1 PersVG setzt voraus, dass man klärt, ob die zur Überprüfung gestellte Dienstvereinbarung Arbeitsentgelte oder sonstige Arbeitsbedingungen regelt, die durch Tarifvertrag geregelt sind oder üblicherweise geregelt werden. Die Gegenauffassung bietet kein einleuchtendes Argument, warum der Wortlaut eingeschränkt werden sollte. Das Verfahren nach § 91 Abs. 1 Nr. 4 PersVG zu einer „Art eines Normenkontrollverfahrens“ zu erklären (so Oberverwaltungsgericht Niedersachsen, a. a. O., Rn. 32; Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 17. Dezember 2003, a. a. O., Rn. 74), beschreibt nur mit anderen Worten, was zu begründen wäre. Es ist Sache des Normgebers, wie er ein Normenkontrollverfahren ausgestaltet. § 47 VwGO etwa bezieht sich ausdrücklich auf die Gültigkeit der bezeichneten Normen und unterscheidet sich damit von der hier einschlägigen Norm. Die Meinung, die Norm sei zur Vermeidung von Kollisionen mit Entscheidungen in Individualrechtsstreitigkeiten eng auszulegen (so Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 27. Januar 1995, a. a. O., Rn. 13), überzeugt nicht. Zwar bereitete es in der Tat Schwierigkeiten, einer zwischen den Betriebspartnern ergangenen rechtskräftigen gerichtlichen Entscheidung über den Inhalt einer Betriebsvereinbarung Wirkung auch gegenüber den Arbeitnehmern zuzumessen, die Ansprüche aus der Betriebsvereinbarung geltend machen. Doch sind diese Schwierigkeiten durch das Urteil des Bundesarbeitsgerichts vom 17. Februar 1992 – 10 AZR 448/91 –, BAGE 69, 367 behoben. Abgesehen davon wäre die Zulässigkeit einer Streitigkeit zwischen den Partnern einer Vereinbarung über deren Inhalt nicht davon abhängig, welche Wirkung eine rechtskräftige gerichtliche Entscheidung für Dritte hat. Zudem erscheint es fernliegend, dass Beschäftigte besser/zutreffender als die Parteien einer (Dienst-) Vereinbarung zu deren Inhalt vortragen können. Selbst wenn man diesem Verständnis zu § 91 Abs. 1 Nr. 4 PersVG nicht folgt, führt das nicht zur Unzulässigkeit des Antrags. Denn die Verwaltungsgerichte sind nach § 91 Abs. 1 Nr. 3 PersVG auch für Entscheidungen über die Rechtsstellung der Personalvertretungen zuständig. Soweit ersichtlich vertritt niemand die Auffassung, dass § 91 Abs. 1 Nr. 4 PersVG eine Sperrwirkung der Gestalt entfaltet, dass über Dienstvereinbarungen nur über ihr Bestehen oder Nichtbestehen im Sinne einer Gültigkeit entschieden werden darf, die Norm also einen Rückgriff etwa auf § 91 Abs. 1 Nr. 3 PersVG sperrt. Es leuchtet ein, dass der Bayerische Verwaltungsgerichtshof, Beschluss vom 8. Juli 2014 – 17 P 14.559 –, Juris Rn. 16, der Personalvertretung, die Partei der Dienstvereinbarung ist, einen eigenständigen Anspruch auf Durchführung der Dienstvereinbarung (aus Art. 74 Abs. 1 BayPVG = § 74 Abs. 1 PersVG) und damit eine Rechtsstellung im Sinne des § 91 Abs. 1 Nr. 3 PersVG zuerkennt. Daran gehen Altvater u.a. (a.a.O. § 83, Rn. 16) und die Bevollmächtigten des Antragstellers (PersVG Berlin, 3. Aufl. 2016, § 91 Rn. 4) vorbei, die meinen, dass die Auslegung einer Dienstvereinbarung nur dann auf Antrag der Personalvertretung zu entscheiden ist, wenn zumindest auch ihre Rechtsposition betroffen ist. Das notwendige Feststellungsinteresse des Antragstellers liegt auf der Hand. Die Beteiligten streiten darum, welche Tätigkeiten auf externe Dienstleister übertragen werden dürfen. B. Der Antrag ist aber unbegründet. Nach § 6 der Dienstvereinbarung, gegen deren Wirksamkeit gemessen an den §§ 74 Abs. 1 Satz 1, 75 PersVG keiner Einwendungen erhoben hat und die sich auch sonst nicht aufdrängen, dürfen Serviceaufgaben nach dieser Dienstvereinbarung nur durch Beschäftigte, die im Arbeitsverhältnis zur Charité stehen, ausgeübt werden. Ergäbe die Auslegung der Dienstvereinbarung, was Serviceaufgaben nach dieser Dienstvereinbarung sind, dann verböte es die Dienstvereinbarung es, sie durch Beschäftigte fremder Arbeitgeber ausüben zu lassen. Es ist indes für diese Fallgestaltung nicht verlässlich zu klären, was Serviceaufgaben nach dieser missglückten Dienstvereinbarung sind. Zur Auslegung einer Dienstvereinbarung sind die Grundsätze anzuwenden, die das Bundesarbeitsgericht für Betriebsvereinbarungen erkannt hat. Sie sind wie Tarifverträge und diese wiederum wie Gesetze auszulegen. Danach ist maßgeblich auf den im Wortlaut der Betriebsvereinbarung zum Ausdruck gekommenen Willen der Parteien und den von diesen beabsichtigten Sinn und Zweck der Regelung abzustellen, soweit diese in den Regelungen noch ihren Niederschlag gefunden haben. Hierbei ist auch der Gesamtzusammenhang der Regelungen in den Betriebsvereinbarungen von Bedeutung (vgl. Bundesverwaltungsgericht, Beschluss vom 3. Dezember 2001 – BVerwG 6 P 12.00 –, PersV 2003, 30 [32 li. Sp.]). Der Wortlaut „Serviceaufgaben nach dieser Dienstvereinbarung“ ist aus sich selbst heraus unergiebig. Er verweist auf eine Definition oder sonstige Beschreibung an anderer Stelle der Dienstvereinbarung. Eine solche gibt es nicht. Schon das Wort „Serviceaufgaben“ wird nur in § 6 verwendet. Mit dem Antragsteller mag man in der in § 2 Satz 3 letzter Spiegelstrich erwähnten „BAK für die Servicekräfte“ eine Beschreibung der „Serviceaufgaben nach dieser Dienstvereinbarung“ sehen. Das führt aber nicht weiter. Denn weder ist diese BAK „Anlage dieser Dienstvereinbarung“ wie es in der Norm heißt noch lässt sich feststellen, dass die Dienstvereinbarungsparteien eine bestimmte BAK ihrer Vereinbarung zugrundelegten. Das dem Beteiligten vorliegende Originalexemplar der Dienstvereinbarung im Vertragskataster der Rechtsabteilung hat keine Anlage. Das entspricht dem vom Antragsteller veröffentlichten Zustand. Man mag noch annehmen, dass § 2 Satz 3 letzter Spiegelstrich eine bestimmte BAK in die Dienstvereinbarung einbezieht (zur Anlage erklärt), ohne sie körperlich mit ihr zu verbinden. Doch scheitert das daran, dass sich auch eine solche bestimmte BAK nicht hat ermitteln lassen. Einleuchtend verweist der Beteiligte darauf, dass der vom Antragsteller vorgelegte Tätigkeitskatalog die Angaben hat „Freigabe am: 24.03.2009 Letzte Überprüfung: 21.11.2012“. Das schließt es aus, dass diese BAK bei Abschluss der Dienstvereinbarung am 10. März 2008 gemeinsame Grundlage war. Mit dem Antragsteller mag man erwägen, dass die Arbeitsgruppe nach § 4 im Rahmen der Evaluation nach § 5 den Tätigkeitskatalog mit Bindungswirkung veränderte. Aber das kommt über eine schwache Vermutung nicht hinaus. Abgesehen davon, dass die beiden Normen der Dienstvereinbarung die Überarbeitung des Tätigkeitskatalogs nicht ausdrücklich vorsehen, ist eine entsprechende Tätigkeit der Arbeitsgruppe nicht nachweisbar. Zudem müsste dann die Urform des Tätigkeitskatalogs, die die Vertragsparteien bei Abschluss der Dienstvereinbarung zugrundelegten, vorliegen. Das ist nicht der Fall. Auch sonst ist zu § 6 für die hier streitige Frage kein übereinstimmender Wille der Vertragsparteien ermittelbar. Gegen das hier gefundene Ergebnis spricht nicht, dass Gesetze nicht so ausgelegt werden sollten, dass sie keine Regelung treffen. Denn, ohne dass das hier näher zu prüfen wäre, erscheint es möglich, dass die Norm im Bereich der Delegation von ärztlichen Tätigkeiten an examiniertes Pflegepersonal, um die es bei der Dienstvereinbarung in erster Linie ging, einen übereinstimmend gewollten Regelungsgehalt hat.