5 A 38/10

Keine Unterlassungspflicht gegen Rundschreiben einer Bundesbehörde über mögliche Arzneimittelqualität von Nahrungsergänzungsmitteln • Ein behördliches Rundschreiben an oberste Landesbehörden, das eine vorläufige rechtliche Einschätzung zur Verkehrsfähigkeit eines Produkts enthält, verletzt nicht ohne Weiteres die Berufsfreiheit des Herstellers, wenn die Behörde im Rahmen ihrer sachlichen Zuständigkeit und in sachlich zutreffender, zurückhaltender Form informiert. • Die Weiterleitung einer vorläufigen fachlichen Einschätzung durch eine Bundesoberbehörde kann mittelbare Außenwirkung entfalten; dies begründet allerdings keinen Unterlassungsanspruch, wenn die Einschätzung rechtlich vertretbar und durch einschlägige Rechtsprechung bzw. ein förmliches Verwaltungsverfahren gestützt ist. • Unterschiede zwischen Produkten (z. B. in Zusammensetzung oder Dosierung) sind im Einzelfall zu prüfen; erhebliche Unterschiede können die Vergleichbarkeit einschränken, pauschale Gleichsetzungen sind aber nicht zwingend erforderlich. • Die Beklagte handelte innerhalb ihrer Zuständigkeit nach BVLG, NemV und LFGB bei der Weitergabe von Informationen; eine Überschreitung der Zuständigkeit des BfArM liegt nicht allein in der Mitteilung vor. • Ein isolierter Widerrufsanspruch gegenüber einer Bundesbehörde ist ausgeschlossen, wenn die Behörde gerechtfertigt und sachlich informiert hat und die Informationsweitergabe Teil eines zulässigen Meinungsaustauschs mit den Ländern war. Die Klägerin vertreibt in Deutschland das Nahrungsergänzungsmittel "Padma Basic". Nach Meldung einer unerwünschten Nebenwirkung verfasste die Beklagte (Bundesbehörde) am 17.11.2009 ein Rundschreiben an oberste Landesbehörden, in dem sie auf die einschlägige Rechtsprechung zu "Padma 28" und ihre vorläufige Einschätzung hinwies, dass "Padma Basic" nicht als zulassungsfähiges Nahrungsergänzungsmittel anzusehen sein könnte. Daraufhin informierten einzelne Städte Apotheken, die den Vertrieb einstellten. Die Klägerin verlangte Unterlassung und Widerruf der Mitteilung mit der Begründung, die Beklagte sei nicht zuständig, habe falsch informiert und dadurch Geschäftsverluste verursacht. Die Beklagte hielt ihr Vorgehen für zulässig und sachlich begründet; ein Verfahren beim BfArM lief parallel. Das Verwaltungsgericht hielt die Klage für zulässig, wies sie aber ab. • Zuständigkeit und Informationspflicht: Die Beklagte handelte innerhalb ihrer gesetzlichen Aufgaben nach BVLG, NemV und LFGB; sie ist zur Entgegennahme von Anzeigen und zur Weiterleitung von Informationen an die Länder verpflichtet (§ 5 NemV, § 2 BVLG). • Rechtmäßigkeit des Informationshandels: Behörden sind zum Informationsaustausch ermächtigt; innerhalb dieser Aufgabe mussten die Anforderungen an Richtigkeit und Sachlichkeit staatlicher Informationen eingehalten werden. Die Beklagte gab eine vorläufige, zurückhaltend formulierte rechtliche Einschätzung weiter, ohne zu Maßnahmen aufzufordern. • Inhaltliche Begründung: Die Beklagte verwies zutreffend auf die rechtskräftige Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts zu "Padma 28" vom 14.12.2006, die die Arzneimittelqualität dieses Produkts feststellte; Unterschiede zwischen "Padma 28" und "Padma Basic" (ein anderer Inhaltsstoff, behauptete niedrigere Dosierung) rechtfertigen nicht zwingend eine abweichende rechtliche Bewertung, zumal die öffentlich zugänglichen Dosierungsempfehlungen vergleichbar sind. • EuGH-Rechtsprechung und Abgrenzung: Die EuGH-Entscheidung zu "Red Rice" ändert die Bewertung von "Padma 28" nicht, weil die Produkte und die Tatsachenlagen nicht gleichzusetzen sind; die Beurteilung ist fallbezogen vorzunehmen. • Keine Pflicht zum Widerruf: Nachdem die Beklagte sachlich und gesetzeskonform informiert hat und die weitergehende Erläuterung zu landesspezifischen Verfahrensständen Teil des internen Meinungsaustauschs der Länder gewesen wäre, bestand keine Verpflichtung der Beklagten, ein ergänzendes Rundschreiben zu versenden oder ihr Schreiben zu widerrufen. • Grundrechte: Art.12 und Art.14 GG schützen die Klägerin nicht vor den hier zulässigen behördlichen Informationshandlungen; mögliche wirtschaftliche Nachteile rechtfertigen keinen Unterlassungsanspruch. • Verfahrensrechtliche Folgen: Die Klage war zulässig, ein Unterlassungs- und Widerrufsanspruch der Klägerin bestand jedoch nicht; die Kostenentscheidung folgt aus §154 VwGO. • Rechtfertigender Verwaltungsakt: Die nachträgliche Verfügung des BfArM (20.05.2010), die „Padma Basic" als zulassungspflichtiges Arzneimittel einstuft, macht die vorangegangene Einschätzung der Beklagten zusätzlich vertretbar, auch wenn der Bescheid noch nicht rechtskräftig war. Die Klage der Klägerin wurde abgewiesen; die Klägerin trägt die Verfahrenskosten. Das Gericht stellte fest, dass die Beklagte mit dem Rundschreiben vom 17.11.2009 innerhalb ihrer sachlichen Zuständigkeit handelte und hierbei die gebotenen Anforderungen an Richtigkeit und Sachlichkeit staatlicher Informationsweitergabe beachtete. Ein öffentlich-rechtlicher Unterlassungs- oder Widerrufsanspruch besteht nicht, weil die Einschätzung der Beklagten rechtlich vertretbar war und durch die einschlägige Rechtsprechung sowie das spätere Verfahren des BfArM gestützt wurde. Dadurch besteht kein grundrechtlicher Schutz der Klägerin gegen dieses Informationsverhalten; mittelbare wirtschaftliche Nachteile begründen keinen Erfolg der Klage. Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar und der Streitwert wurde auf 15.000 EUR festgesetzt.