7 K 1081/15.DA

Leitsatz: Die Richtlinie der DFS Deutsche Flugsicherung GmbH über Gebühren für gutachterliche Stellungnahmen zur Zustimmung von Baugenehmigungen von Windkraftanlagen - Stand: August 2014 - ist ermessenswidrig und scheidet zur Begründung einer Gebührenforderung für die luftverkehrsrechtliche Stellungnahme im Baugenehmigungsverfahren von Windkraftanlagen aus. 1. Die Bescheide der DFS Deutsche Flugsicherung GmbH vom 28.08.2014 (Gebührenbescheid-Nummern ...) in Gestalt des Widerspruchsbescheids des Bundesaufsichtsamts für Flugsicherung vom 18.06.2015 (Aktenzeichen: ...) werden aufgehoben. 2. Die Kosten des Verfahrens hat die Beklagte zu tragen. Die Zuziehung einer oder eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren wird für notwendig erklärt. 3. Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der festzusetzenden Kosten abwenden, falls nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in derselben Höhe leistet. Über die Klage kann im Einvernehmen mit den Beteiligten ohne mündliche Verhandlung entschieden werden (§ 101 Abs. 2 Verwaltungsgerichtsordnung i. d. F. vom 19.03.1991 [BGBl. I S. 686], zuletzt geändert durch Gesetz vom 16.07.2021 [BGBl. I S. 3026] – nachfolgend: VwGO –). Die Beteiligten haben nach Berichterstatterwechsel Gelegenheit erhalten, ihren Rechtsstandpunkt in Ansehung der vom Gericht gegebenen aktualisierten Hinweise darzulegen. I. Die Klage ist zulässig. 1. Bedenken gegen die Einhaltung der Widerspruchsfrist bestehen nicht. Ausweislich des Vermerks im Verwaltungsvorgang der DFS wurden die Bescheide am 29.08. 2014 zur Post gegeben. Da die Bescheide nicht förmlich zugestellt, sondern durch gewöhnliche Briefsendung bekannt gegeben wurden, richtet sich die Berechnung der Widerspruchsfrist nach § 41 Abs. 2 Verwaltungsverfahrensgesetz i. d. F. vom 23.01.2003 (BGBl. I S. 102), zuletzt geändert durch Gesetz vom 25.06.2021 (BGBl. I S. 2154) – nachfolgend: VwVfG –: Ein schriftlicher Verwaltungsakt, der im Inland durch die Post übermittelt wird, gilt am dritten Tag nach der Aufgabe zur Post als bekannt gegeben (§ 41 Abs. 2 Satz 1 VwVfG). Dies gilt nicht, wenn der Verwaltungsakt nicht oder zu einem späteren Zeitpunkt zugegangen ist; im Zweifel hat die Behörde den Zugang des Verwaltungsaktes und den Zeitpunkt des Zugangs nachzuweisen (§ 41 Abs. 2 Satz 3 VwVfG). Hiernach galten die 22 Bescheide am 01.09.2014 als zugegangen, sodass am 01.10. 2014 die einmonatige Widerspruchsfrist (§ 70 Abs. 1 Satz 1 VwGO) endete. Während der Widerspruch gegen 21 Bescheide am 30.09.2014 rechtzeitig einging, ging der gesonderte Widerspruch gegen den Bescheid mit der Gebührennummer ... erst am 02.10.2014 bei der DFS ein. Aber auch der Widerspruch gegen diesen Bescheid war fristgerecht erhoben worden, da die Klägerin angab, diesen 22. Bescheid erst am 02.09.2014 erhalten zu haben (vgl. Bl. 143 der DFS-Akte). Da ein früherer Zugang nicht nachweisbar ist, endete die Widerspruchsfrist erst am 02.10. 2014. 2. Für das Streitverfahren ist das angerufene Gericht örtlich zuständig. Der vorliegende Streit betrifft nicht die Errichtung von Windkraftanlagen, für dessen Bearbeitung das Gericht der Liegenschaft zuständig wäre (§ 52 Nr. 1 VwGO), sondern die Vergütung einer luftverkehrsrechtlichen Überprüfung, die in den Amtsräumen der DFS in Langen stattgefunden hat. Die örtliche Gerichtszuständigkeit bestimmt sich analog § 52 Nr. 2 Satz 1 VwGO. Das erkennende Gericht ist hiernach örtlich zuständig. 3. Die auf Anregung des Gerichts mit Blick auf §§ 31 b Abs. 1, 31 d Abs. 4 Satz 7 Luftverkehrsgesetz i. d. F. vom 10.05.2007 (BGBl. I S. 698), zuletzt geändert durch Gesetz vom 10.08.2021 (BGBl. I S. 3436) – nachfolgend: LuftVG – vorgenommene Umstellung des Rubrums (gesetzliche Vertretung nicht durch das BAF, sondern durch die DFS) bewegt sich im von § 78 Abs. 1 Nr. 1 VwGO, letzter Halbsatz, vorgegebenen Rahmen. Nach dieser Vorschrift genügt im Verwaltungsprozess die Angabe der Behörde; schon der zutreffende Rechtsträger muss nicht angegeben sein. Erst recht ist es nicht erforderlich, die korrekten Vertretungsverhältnisse anzugeben. Es muss nur geklärt sein, welche Bescheide welcher Behörde den Streitgegenstand bilden (vgl. auch Brenner in Sodan/Ziekow, Verwaltungsgerichtsordnung, Großkommentar, 5. Auflage 2018, § 78 Rdnr. 26; Kopp/Schenke, VwGO, 27. Auflage 2021, § 78 Rdnr. 9). Darüber bestanden von Anfang an keine Zweifel. Eine Klageänderung i. S. d. § 91 Abs. 1 VwGO liegt nicht vor. II. Die zulässige Klage ist auch begründet, denn die angefochtenen Bescheide sind rechtswidrig und verletzen die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Sie sind daher aufzuheben. 1. Ermächtigungsgrundlage für die ergangenen Kostenbescheide ist Nr. 11 c des Abschnitts VII der Anlage zu § 2 Abs. 1 der Kostenverordnung der Luftfahrtverwaltung vom 14.02.1984 (BGBl. I S. 346) – nachfolgend: LuftKostV – in der Fassung der Sechsten Verordnung zur Änderung der LuftKostV vom 19.08.2010 (BGBl. I S. 1224). Nach dieser Bestimmung beträgt die Gebühr für eine gutachtliche Stellungnahme nach § 31 Abs. 3 in Verbindung mit Abs. 2 Nr. 6, 7 und 9 LuftVG 60,00 bis 1.250,00 EUR. Die abgegebene Stellungnahme der DFS erfolgte zu einem Vorhaben i. S. d. § 31 Abs. 2 Nr. 9 i. V. mit § 14 LuftVG. Kostenschuldnerin ist die Klägerin (§ 13 Abs. 1 Satz 1 Verwaltungskostengesetz vom 23.06.1970 [BGBl. I S. 821], zuletzt geändert durch Gesetz vom 05.12.2012 [BGBl. I S. 2415] und aufgehoben mit Wirkung vom 15.08.2013 durch Gesetz vom 07.08. 2013 [BGBl. I S. 3154] – nachfolgend: VwKostG – in der bis zum 14.08.2013 geltenden Fassung i. V. mit § 32 Abs. 1 Nr. 13 Satz 6 LuftVG). 2. Bei dem fraglichen Gebührentatbestand handelt es sich um eine Rahmengebühr, die für den Einzelfall von der Behörde nach pflichtgemäßem Ermessen (§ 40 VwVfG) bestimmt wird. Eine Rahmengebühr bestimmt einen minimalen und einen maximalen Gebührenwert, innerhalb deren die konkrete Gebührenhöhe durch Ermessensentscheidung festzusetzen ist. Die gerichtliche Nachprüfung der Ermessensentscheidung unterliegt den Einschränkungen des § 114 Satz 1 VwGO im Hinblick darauf, ob die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind (sog. Ermessensüberschreitung) oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht worden ist (sog. Ermessensfehlgebrauch, zuletzt BVerwG, Urteil vom 13.10.2020 – BVerwG 10 C 23.19 –, juris, Rdnr. 14). An der den Beteiligten mit Verfügung vom 20.04.2021 unter Bezugnahme auf eine Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts zur LuftKostV mitgeteilten Einschätzung, die festgesetzte Gebühr unterliege der vollen gerichtlichen Überprüfung, hält das Gericht nach nochmaliger Überprüfung nicht fest. Der vom Bundesverwaltungsgericht zu Nr. 23 des Abschnitts VII der Anlage zu § 2 Abs. 1 LuftKostV (in der seit 12.10.2000 geltenden Fassung) entschiedene Fall betraf die sog. Luftsicherheitsgebühr, für die ein Gebührenrahmen zwischen 4,00 und 20,00 DM vorgesehen war. Hierbei handelte es sich nach Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts nicht um eine Rahmengebühr in dem Sinne, dass der festsetzenden Behörde Ermessen eröffnet wäre. Der dortige Gebührenrahmen bezweckte, den einzelnen Flughäfen die Möglichkeit zu bieten, die Gebühr (die dann eine feststehende pro Fluggast war) nach dem individuellen örtlichen Aufwand eines jeden Flughafens festzulegen. Ihre Höhe hatte sich strikt am Kostendeckungsgrundsatz, der in § 32 Abs. 1 Nr. 13 Satz 4 LuftVG verankert ist, zu orientieren (BVerwG, Urteil vom 18.03.2004 – BVerwG 3 C 23.03 –, juris, Rdnr. 38 ff.). Für die vorliegend streitige Gebühr gilt ebenfalls der Kostendeckungsgrundsatz. Ihre Bestimmung lässt sich aber nicht – wie bei der Luftsicherheitsgebühr – anhand einer Kostenkalkulation allgemeingültig für eine Vielzahl von Einzelfällen bestimmen, sondern hängt von den individuellen Verhältnissen und dem Aufwand im jeweiligen Einzelfall ab. Vorliegend verbleibt es daher bei dem Regelfall, dass die Erhebung der streitigen Rahmengebühr der nur eingeschränkten gerichtlichen Kontrolle nach § 114 Satz 1 VwGO unterfällt. 3. Soweit die Verwaltungsbehörde ermächtigt ist, nach Ermessen zu handeln, prüft das Gericht, ob der Verwaltungsakt rechtswidrig ist, weil die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht ist (§ 114 Satz 1 VwGO). Ein Ermessensfehlgebrauch ist u. a. anzunehmen, wenn die getroffene Entscheidung willkürlich und unverhältnismäßig im engeren Sinne erscheint (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 27. Auflage 2021, § 114 Rdnr. 15; Eyermann, VwGO, 15. Auflage 2019, § 114 Rdnr. 30, 78; Sodan/Ziekow, Verwaltungsgerichtsordnung, Großkommentar, 5. Auflage 2018, § 114 Rdnr. 159). a) Aus Sicht des erkennenden Gerichts ist grundsätzlich nichts dagegen einzuwenden, zur Bemessung der Gebühr konkretisierende Richtlinien zu erlassen, die allgemeingültige Gebührenmaßstäbe enthalten, um eine gleichmäßige, den Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG wahrende Verwaltungspraxis zu gewährleisten. Solche Gebührenmaßstäbe müssen jedoch sachlich vertretbar und plausibel sein. Die darauf gründende Berechnung im Einzelfall darf nicht in einem Missverhältnis zum tatsächlichen Personal- und Sachaufwand stehen. Denn schon bei der Richtliniengestaltung ist der Kostendeckungsgrundsatz zu beachten. Die DFS-Richtlinie 2014 legt eine Aufwandsgebühr für drei WKA-Typen fest, die sie in „einfach“, „mittel“ und „komplex“ klassifiziert und mit unterschiedlichen eigenen Gebührenrahmen zwischen 60,00 und 250,00 EUR, 250,00 bis 500,00 EUR und 500,00 bis 850,00 EUR ausstattet. Für einen durchschnittlichen Aufwand innerhalb dieser drei Klassen ist eine Gebühr von 150,00 EUR, 350,00 EUR und 650,00 EUR festgelegt. Zusätzlich soll der wirtschaftliche Wert von 40,00 EUR, 70,00 EUR und 100,00 EUR in Abhängigkeit von der Höhe der WKA in Ansatz gebracht werden können, nicht müssen, wenn der WKA zugestimmt werde. Den drei Stufen „einfach“, „mittel“ und „komplex“ liegen vage Beschreibungen zu Grunde, die von „Untersuchungen in geringem, mittlerem und erheblichem Umfang“ ausgehen, ohne dass ersichtlich wäre, was innerhalb dieses Systems den einfachen, mittleren oder komplexen Aufwand und den durchschnittlich einfachen, den durchschnittlich mittleren und den durchschnittlich komplexen Aufwand kennzeichnet. Konkretisierungen enthält die DFS-Richtlinie 2014 nicht. Die angefochtenen Gebührenbescheide enthalten keine Begründung zur Berechnungsweise. Im Schreiben an die Klägerin vom 24.10.2014 (Bl. 150 der DFS-Akte) führt die DFS zur nachträglichen Begründung aus, bei der WKA 1, der zugestimmt worden sei, sei noch von der Stufe „einfach“ (oberes Ende) ausgegangen worden, da diese WKA „markant“ sei und „wegen der Lage und anderer Umstände berechnungsintensiv“ gewesen sei. Der Aufwand sei mit 250,00 EUR zu bewerten und es sei ein Wertanteil von 100,00 EUR hinzugerechnet worden. Die abgelehnten WKAs 4, 10 und 13 seien der Stufe „mittel“ zugeordnet und mit 350,00 EUR bewertet worden. Die Stufe „mittel“ sei aufgrund der „erforderlichen Überprüfung des Lagebezugs zur Platzrunde am Segelfluggelände A.“ angesetzt worden. Die weiteren 18 WKAs, denen zugestimmt worden sei, seien der Stufe „einfach“ zugeordnet worden, wobei Berechnungen der anderen WKAs, soweit möglich, übernommen werden konnten, sodass auch nur eine geringere Gebühr (150,00 EUR) angefallen sei, die um den Wertanteil von 100,00 EUR habe erhöht werden müssen. Die Einstufungen der Richtlinie lassen auch in Ansehung der später gegebenen Begründung keine nachvollziehbaren Kriterien erkennen, die dem Betrachter vermitteln, worin überhaupt der variierende Prüfungsumfang bei einer WKA im Allgemeinen und vorliegend im Besonderen liegt. Warum nur die WKA 1 „markant“ sei, wodurch diese Eigenschaft begründet wird und was diese Eigenschaft zudem aufwandrelevant im kostenrechtlichen Sinne macht, warum nur dort „berechnungsintensive Umstände“ vorgelegen haben, bei den anderen WKAs aber nicht, und welche Umstände tatsächlich berechnungsintensiv waren, zeigen weder der Verwaltungsvorgang noch die abschließende Stellungnahme der Beklagten auf. Berechnungen enthält der Verwaltungsvorgang keine. Was die drei WKAs 4, 10, 13 „hinsichtlich der erforderlichen Überprüfung ihres Lagebezugs zur Platzrunde am Segelfluggelände“ besonders qualifiziert – auf nichts anderes dürfte es bei den anderen 19 WKAs angekommen sein –, ist ebenfalls nicht nachvollziehbar. Die Begutachtung der DFS hatte ausweislich der im Gutachten gegebenen Begründung vor allem den Abstand der WKAs zum Segelfluggelände A. im Blick. Bei jeder WKA kommt es allein auf ihren Standort und ihre Höhe an. Worin es bei den 22 WKAs nennenswerte Unterschiede geben könnte, die ein Einstufungsgebührensystem pro WKA zwischen 60,00 und 850,00 EUR und demzufolge die Vergütung eines stark variierenden Sach- und Personalprüfungsaufwands rechtfertigen könnte, ist weder dargelegt worden noch sonst ersichtlich. Nach alledem fehlt es der DFS-Richtlinie 2014 an einem plausiblen, in sich schlüssigen und in sich stimmigen Gesamtkonzept. Sie ersetzt lediglich einen nicht näher konkretisierten Gebührenrahmen durch drei andere genau so wenig konkrete Gebührenrahmen, deren Bezeichnungen mit „einfach“, „mittel“ und „komplex“ nur das wiederholen, was dem Rahmengebührentatbestand der LuftKostV ohnehin zugrunde liegt. Während greifbare Bemessungskriterien vollständig fehlen, legt die DFS-Richtlinie 2014 aber die Einzelfallbetrachtung einer jeden WKA für die Gebührenbemessung verbindlich fest und erhöht damit den bestehenden oberen Gebührenrahmen erheblich (vorliegend auf 22 X 1.250,00 EUR = 27.500,00 EUR). Die vorgenommenen Festsetzungen im Einzelfall mit Bewertungen von 250,00 EUR und 350,00 EUR erscheinen beliebig gewählt, willkürlich und sachlich nicht nachvollziehbar. Die nachträglich gegebenen Begründungen sind nichtssagend und inhaltsleer. Einen Bezug zum hinter der Begutachtung stehenden tatsächlichen Sach- und Zeitaufwand lassen sie nicht ansatzweise erkennen. Die DFS-Richtlinie 2014 ist nach alledem als ermessenswidrig zu verwerfen und scheidet als Berechnungsgrundlage für die streitige Gebühr aus. Schon aus diesem Grunde erweisen sich die ergangenen Bescheide als rechtswidrig (zur Ermessenswidrigkeit von Entscheidungen, die sich auf rechtswidrige Verwaltungsvorschriften stützen, vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 27. Auflage 2021, § 114 Rdnr. 14; Eyermann, VwGO, 15. Auflage 2019, § 114 Rdnr. 28; Sodan/Ziekow, Verwaltungsgerichtsordnung, Großkommentar, 5. Auflage 2018, § 114 Rdnr. 98). b) Die von der Beklagten vorgetragene Auffassung, für jede einzelne WKA könne sie eine Gebühr zwischen 60,00 EUR und 1.250,00 EUR verlangen, weil es sich um 22 unterschiedliche Amtshandlungen gehandelt habe, teilt das erkennende Gericht nicht. Anders als im Baugenehmigungsverfahren, in dem die Genehmigungsbedürftigkeit einer jeden WKA in bauplanungs- und bauordnungsrechtlicher Sicht zu überprüfen ist, verliert sich diese Einzelfallbezogenheit bei der luftverkehrsrechtlichen Untersuchung weitgehend. Im Zentrum des Prüfungsgeschehens stehen bereits vorhandene luftverkehrstechnische Einrichtungen (vor allem An- und Abflugszonen der Flugplätze und Verkehrsflughäfen und Einrichtungen der Flugnavigation), bei denen zu prüfen ist, ob und inwieweit von den WKAs nachteilige Einflüsse auf die Funktionstüchtigkeit dieser Einrichtungen ausgehen. Hier kommt es vor allem auf den Abstand der konfligierenden Zonen an. Der Lebenserfahrung entspricht es, dass hiernach nicht 22 Mal überprüft wird, ob von jeder einzelnen WKA ein störender Einfluss ausgeht, sondern nur ein Mal überprüft wird, ob und ggf. welche WKAs in einem Konfliktverhältnis zu diesen Einrichtungen stehen. In Bezug auf das Instrumentenan- und -abflugverfahren des internationalen Verkehrsflughafens B. wird überprüft, ob und ggf. welche WKA in die fünf Kilometer breite hindernisfrei zu haltende Zone („protection area“) hineinragt. Aufgrund des Akteninhalts erscheint es nahezu ausgeschlossen, dass die Prüfung dieses Konfliktes zeitaufwändig war. Jedenfalls wurde Entsprechendes von der Beklagten nicht substanziiert dargelegt. Entsprechendes gilt für die anderen angegebenen Konflikte wie dem der terrestrischen Navigationsanlage ... des internationalen Verkehrsflughafens B., den An- und Abflugzonen der Flugplätze C. und D. und des Segelfluggeländes A. Der Ausgangspunkt für die Begutachtung liegt stets bei den vorhandenen Einrichtungen, nicht bei jeder einzelnen der 22 WKAs. Nur solche WKAs, die einen Konflikt erwarten ließen, hätten näher überprüft werden müssen. Die Ausführungen der Beklagten lassen nicht erkennen, dass ein Konflikt zum internationalen Verkehrsflughafen B. und zu den An- und Abflugzonen der Flugplätze C. und D. ernstlich in Betracht kam und die Überprüfung überhaupt mit einem nennenswerten Aufwand verbunden war, zumal keiner dieser Konflikte im Gutachten oder der späteren Begründung der Gebührenbescheide im Schriftsatz der DFS vom 24.10.2014 an die Klägerin (Bl. 150 der DFS-Akte) auch nur erwähnt wird. Nachvollziehbar und aufwandbegründend ist die vertiefte Konfliktuntersuchung mit dem unmittelbar benachbarten Segelfluggelände A. Aber auch hier gilt nichts anders als bei den anderen Einrichtungen: Ausgangspunkt der Untersuchungen sind der Flugplatz und das Segelfluggelände und die Frage, ob die WKAs ausreichende Abstände zu diesen Bereichen einhalten, nicht jede einzelne WKA, von denen die meisten schon aufgrund der großen Entfernung zum Segelfluggelände einen Konflikt gar nicht erst erwarten lassen. Die vorstehende Betrachtungsweise deckt sich mit den Ausführungen des erstellten Gutachtens, das nur vier Seiten (Bl. 5 bis 8 der DFS-Akte) umfasst. Es enthält die Koordinaten und Hindernisdaten nur einiger, überwiegend der am Rande des „WKA-Parks“ stehenden WKAs 9, 14, 17, 18, 19, 20, 23 und 24. Auf die Angabe der Koordinaten der übrigen WKAs wurde verzichtet (Bl. 8 der DFS-Akte). Es folgt eine gebietsbezogene Betrachtung zum benachbarten Segelfluggelände A.. Andere Bezugsobjekte der näheren Umgebung (Flugplätze, Flughäfen, insbesondere die Flugplätze C. und D. und der Internationale Verkehrsflughafen B.) werden im Gutachten nicht erwähnt. Es wird auch nicht erwähnt, dass seitens der Bundeswehr militärische Flugsicherungsbelange geltend gemacht worden seien, die im Gutachten hätten berücksichtigt werden müssen. Die betriebliche Beurteilung geht nur auf die WKAs 4, 10 und 13 näher ein, die zum Segelfluggelände am nächsten stehen, und führt dazu aus, dass diese drei WKAs entweder unterhalb des Gegenanflugs oder in einem Abstand von 220 Metern zum Gegenanflug der festgelegten Platzrunde am Segelfluggelände A. lägen und damit nach den Gemeinsamen Grundsätzen des Bundes und der Länder einen Mindestabstand von 400 Metern zum Gegenanflug nicht einhielten. Zu den übrigen WKAs heißt es nur (vgl. Bl. 7 des DFS-Verwaltungsvorgangs): „Alle anderen WKA keine Bedenken. Abstand ausreichend.“ Soweit den WKAs zugestimmt wurde, enthalten die Zustimmungserklärungen lediglich Anforderungen zur Tages- und Nachtkennzeichnung der WKAs – die wahrscheinlich standardmäßig auch ohne Bestehen eines Konfliktes ergangen wären – und, soweit ersichtlich, im Wesentlichen wortgleich sind. Der Sachverhalt hätte folglich in einem einzigen Schreiben mit dem Hinweis, dass die Ausführungen für alle WKAs gleichermaßen gelten, dargelegt werden können. Bei diesem Befund erscheint es nicht gerechtfertigt, von 22 Amtshandlungen auszugehen. Auch die fünf nachträglich aufgeführten Konfliktbereiche lassen jeder für sich keinen Aufwand erkennen, der die Annahme von fünf selbstständigen Amtshandlungen gerechtfertigt erscheinen ließe. Vorliegend liegt nur eine Amtshandlung vor. Für die gutachtliche Leistung konnte nur ein Höchstbetrag von 1.250,00 EUR gefordert werden. c) Die getroffenen Gebührenfestsetzungen sind überdies ermessenswidrig, weil sie unverhältnismäßig im engeren Sinne sind. Wie dargelegt, steht es der DFS frei, zur Bemessung der Gebühr konkretisierende Richtlinien zu erlassen, die allgemeingültige Gebührenmaßstäbe enthalten, um eine gleichmäßige, den Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG wahrende Verwaltungspraxis zu erreichen. Die Grenze des zulässigen Ermessens i. S. von § 114 Satz 1 VwGO ist jedoch dann überschritten, wenn die erhobenen Gebühren unvertretbar und unangemessen hoch erscheinen. Dies ist hier nach Auffassung des Gerichts der Fall. Die LuftKostV, aber auch die amtliche Begründung zur LuftKostV enthalten Hinweise, wie der Gebührenrahmen von 60,00 EUR bis 1.250,00 EUR auszufüllen ist, um eine am Personal- und Sachaufwand orientierte Gebühr zu bestimmen. Der Gebührenrahmen, der mit der Sechsten Verordnung zur Änderung der LuftKostV vom 19.08.2010 (BGBl. I S. 1224) bestimmt worden ist, beruht auf einer Auskunft der DFS, wonach die Prüfung einer gutachtlichen Stellungnahme i. S. d. des Abschnitts VII Nr. 11 c der Anlage zu § 2 Abs. 1 LuftKostV normalerweise einen halben bis einen ganzen Arbeitstag in Anspruch nehme. Wörtlich heißt es in der amtlichen Begründung des Verordnungsentwurfs des Bundesministeriums für Verkehr, Bau- und Stadtentwicklung vom 23.01.2009 (Bundesrats-Drucksache 88/09, S. 41): „Die Erhöhung des Gebührenrahmens für die Nummern 11 b und c berücksichtigt den mit den gutachterlichen Stellungnahmen verbundenen gestiegenen Personal- und Sachaufwand. Mit Blick auf Nummer 11 c ist nach Auskunft der für gutachterliche Stellungnahmen nach § 31 Abs. 3 LuftVG zuständigen DFS Deutsche Flugsicherung GmbH für eine solche Prüfung von durchschnittlichem Umfang ein halber bis zu einem ganzen Manntag (acht Arbeitsstunden) in Ansatz zu bringen. Der vorgesehene Gebührenrahmen wird für Normalfälle als ausreichend angesehen.“ Als Orientierungsgrundlage für einen Stundensatz bieten sich die im selben Abschnitt VII der Anlage zu § 2 Abs. 1 LuftKostV stehenden Gebührentatbestände der Nrn. 8 und 9 an: Neben einer geringen Grundgebühr wird dort für jede angefangene Arbeitsstunde ein Betrag zwischen 46,00 EUR und 92,00 EUR angesetzt. Die vorgegebene Spanne lässt sich anhand der Qualifikation des Bediensteten, der an der Begutachtung mitwirkt, näher bestimmen: Die obere Grenze dürfte für Tätigkeiten im höheren Dienst, die untere Grenze für Tätigkeiten im einfachen Dienst in Ansatz zu bringen sein. Für die beiden übrigen Laufbahngruppen können entsprechend gemittelte Werte gelten (mithin also etwa 61,00 EUR für den mittleren Dienst und etwa 77,00 EUR für den gehobenen Dienst). Hiervon ausgehend deckt der obere Gebührenrahmen der Nr. 11 des Abschnitts VII der Anlage zu § 2 Abs. 1 LuftKostV – die durchgehende Bearbeitung der Angelegenheit durch einen Bediensteten des gehobenen Dienstes dabei unterstellt – einen Zeitaufwand von mehr als 16 Stunden ab (1.250,00 EUR ./. 77,00 EUR), mithin zwei volle Arbeitstage. Ausgehend von den Bekundungen der DFS im Verordnungsgebungsverfahren, im Normalfall sei ein halber bis ein ganzer Arbeitstag für die gutachtliche Äußerung ausreichend, wird der vom Verordnungsgeber festgelegte Gebührenrahmen damit – orientiert am Personalaufwand – mehr als verdoppelt. Aus Sicht des Gerichts spricht nichts dagegen, wenn im Rahmen der Gebührenbemessung ein Stundenbetrag aus den Gehaltsgruppen der am Gutachten beteiligten Bediensteten der DFS kalkuliert wird. Er kann mit plausibler Begründung auch höher als 77,00 EUR liegen. Entscheidend ist, dass selbst bei der von der Beklagten angesprochenen Anwendung des Stundenhöchstsatzes von Gebührentatbeständen anderer Abschnitte der LuftKostV (z. B. Abschnitt I Nr. 4 d): 110,00 EUR) immer noch ein Zeitaufwand von mehr als 11 Stunden (1.250,00 EUR ./. 110,00 EUR = 11,36 Stunden) und damit ein Personalaufwand von fast 1,5 Arbeitstagen abgedeckt wäre. Auch unter Heranziehung dieses Stundensatzes läge die erfolgte Gebührenerhebung weit über den Eigenangaben der DFS im Verordnungsgebungsverfahren. Mit vorliegend 5.900,00 EUR netto ist der Gebührenrahmen von höchstens 1.250,00 EUR um mehr als das Viereinhalbfache deutlich überschritten worden. Plausible Darlegungen für diesen Betrag, der umgerechnet etwa 9,5 vollen Arbeitstagen des gehobenen Dienstes (77 Stunden) oder mehr als 53 Stunden (= 6,7 Arbeitstage) bei einem angenommenen Stundensatz von 110,00 EUR entspricht, fehlen. Auf die ausdrückliche gerichtliche Aufforderung hat die Beklagte keinerlei Angaben zum tatsächlichen Zeitaufwand der an der gutachtlichen Stellungnahme beteiligten Bediensteten gemacht. Nach alledem erweisen sich die erhobenen Gebühren auch als unverhältnismäßig im engeren Sinne. 4. Da es sich – wie eingangs dargelegt – bei der Gebührenfestsetzung um eine Ermessensentscheidung handelt, ist es dem Gericht versagt, das Ermessen der DFS durch das gerichtliche Ermessen zu ersetzen und den Rechtsstreit durch Zuerkennung einer dem Gericht angemessen erscheinenden Gebühr zu entscheiden. Dem Gericht verbleibt allein, die ermessens- und damit rechtswidrigen Bescheide aufzuheben und die Gründe für seine Rechtsauffassung zu erläutern. Abschließend merkt das Gericht an, dass im Falle von Rahmengebühren die kurze Darlegung des Sach- und Zeitaufwands der Behörde in der Begründung der Gebührenentscheidung, unterteilt nach Besoldungs-/Tarifgruppen und nach Sachaufwand (z. B. Kopierkosten, Zustellungskosten, Drittkosten) ein seit langem eingeführter und üblicher Standard ist. Es genügen ungefähre Zeitangaben; minutengenaue Abrechnung ist nicht erforderlich. Solche Darlegungen machen die Gebührenfestsetzung für den Kostenschuldner regelmäßig transparent und plausibel und tragen damit zur Vermeidung gerichtlicher Auseinandersetzungen bei. Das Gericht regt an, bei künftigen Gebührenfestsetzungen so zu verfahren. Soweit frühere Entscheidungen der Kammer (insbesondere das Urteil vom 29.04.2019 – 7 K 741/15.DA –) der vorliegenden Entscheidung entgegenstehen, wird an ihnen nicht festgehalten. Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 1 VwGO. Auf Antrag der Klägerin ist die Zuziehung einer oder eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren für notwendig zu erklären (§ 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO), da es der Klägerin nicht zuzumuten war, das Vorverfahren allein zu betreiben. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO i. V. mit § 167 VwGO. Beschluss Der Streitwert wird endgültig auf 7.021,00 EUR festgesetzt. Gründe Die Festsetzung des Streitwertes ergibt sich aus §§ 52 Abs. 3, 63 Abs. 2 GKG. Die Klägerin ... plante die Errichtung von 22 Windkraftanlagen (WKA) in ... (Kreis ...) mit einer Gesamthöhe von je 199,50 Metern. Für die beantragten 22 WKAs erstellte die DFS Deutsche Flugsicherung GmbH – nachfolgend: DFS – eine gutachtliche Stellungnahme. Mit 22 Bescheiden vom 28.08.2014 erhob die DFS bei der Klägerin jeweils 18 Gebühren in Höhe von 250,00 EUR und 4 Gebühren in Höhe von je 350,00 EUR zuzüglich 19 % Mehrwertsteuer, insgesamt 7.021,00 EUR. Die Bescheide wurden durch einfachen Brief bekannt gegeben. Gegen 21 Bescheide erhob die Klägerin am 30.09.2014 (vgl. Bl. 138 der DFS-Akte) und gegen den Bescheid mit der Gebührennummer ... am 02.10.2014 (vgl. Bl. 143 der DFS-Akte) Widerspruch. Zur Begründung wurde ausgeführt, die Erhebung einer Gebühr je WKA sei nicht zulässig, da es sich um eine einzige Amtshandlung handele. Die Widersprüche wurden mit Bescheid des Bundesaufsichtsamts für Flugsicherung – nachfolgend: BAF – vom 18.06.2015 zurückgewiesen. Zur Begründung wurde im Wesentlichen ausgeführt, es läge nicht nur eine Amtshandlung vor. Jede einzelne WKA müsse gesondert begutachtet werden, weil schon wenige Höhenmeter Unterschied zu verschiedenen Ergebnissen führen könnten. Auch topografische Gegebenheiten seien zu berücksichtigen. Ermessensfehler seien nicht erkennbar. Der Widerspruchsbescheid wurde am 19.06.2015 zugestellt. Am 17.07.2015, bei Gericht per Telefax am selben Tag eingegangen, hat die Klägerin Klage gegen die Bescheide vom 28.08.2014 und den Widerspruchsbescheid vom 18.06.2015 erhoben. Die Klägerin wiederholt ihr Vorbringen aus dem Verwaltungsverfahren, wonach es sich nur um eine Amtshandlung handele. Aufwändige Einzelbetrachtungen seien nicht vorgenommen worden, eine Dokumentation der einzelnen Arbeitsschritte sei nicht erfolgt. Auf die von der DFS angeführten geringen Höhenunterschiede oder Unterschiede in der Topographie nehme sie in ihrem Gutachten nicht Bezug. Die Höhe der Anlagen hätte bei der Beurteilung keine Relevanz gehabt. Warum die WKA 1 als „markante Anlage“ eine besondere Relevanz gehabt habe, sei nicht ersichtlich. Der suggerierte, aber tatsächlich nicht angefallene Verwaltungsaufwand rechtfertige keine getrennte Gebührenerhebung. Die Richtlinie der DFS über „Gebühren für gutachtliche Stellungnahmen zur Zustimmung von Baugenehmigungen von Windkraftanlagen – Stand: August 2014“ – nachstehend: DFS-Richtlinie 2014 – sei rechtswidrig, da sie nur scheinbar eine differenzierende Gebührengestaltung enthalte und nur eine Alibi-Rechtsgrundlage darstelle. Die in der Richtlinie vorgenommene Stufung in „einfach“, „mittel“ und „komplex“ sei mit inhaltlichem Gehalt nicht gefüllt worden. Der entstandene Aufwand lasse sich weder ablesen noch begründen. Die Klägerin beantragt, die Gebührenbescheide der DFS Deutsche Flugsicherung GmbH vom 28.08.2014 mit den Nummern ... in der Gestalt des Widerspruchsbescheids des Bundesaufsichtsamts für Flugsicherung vom 18.06.2015 aufzuheben, die Zuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren für notwendig zu erklären. Der Beklagte beantragt, die Klage abzuweisen. Sie bezieht sich zur Begründung auf die angefochtenen Bescheide und trägt ergänzend vor, jede einzelne von der DFS erstellte Stellungnahme stelle eine gebührenpflichtige Amtshandlung dar. Jede WKA müsse einzeln und gesondert begutachtet werden. Daten von benachbarten Anlagen zu übernehmen, sei nicht möglich. Das gesamte Prüfprogramm müsse zwingend 22 Mal durchlaufen werden. Vorliegende Daten von benachbarten Anlagen könnten nicht ungeprüft und blind übernommen werden. Jede einzelne Anlage sei auf ihre Vereinbarkeit mit luftverkehrsgesetzlichen Vorgaben überprüft und einer betrieblichen Beurteilung zugeführt worden. Die Höhe der festgesetzten Gebühren sei nicht zu beanstanden und folge der DFS-Richtlinie 2014. Mit Beschluss vom 17.07.2019 wurde der Rechtsstreit der Berichterstatterin bzw. dem Berichterstatter als Einzelrichterin bzw. als Einzelrichter zur Entscheidung übertragen. Wegen der weiteren Einzelheiten zum Sach- und Streitstand wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und auf die beigezogenen Behördenakten der DFS und des BAF verwiesen.