1 L 703/09.F

Leitsatz: Die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht kann auch bei sehr kleinen und nicht systemrelevanten Instituten Routineprüfungen nach § 44 Abs. 1 Satz 2 KWG durchführen, ohne dass es eines besonderen Anlasses dafür bedarf. 1. Der Antrag wird abgelehnt. 2. Die Kosten des Verfahrens trägt die Antragstellerin. 3. Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 7.500 EUR festgesetzt. I Die Antragstellerin ist eine Genossenschaftsbank in Bayern. Sie ist bisher weder von der Antragsgegnerin noch von deren Rechtsvorgängerin jemals einer Prüfung nach § 44 Abs. 1 Satz 2 KWG unterzogen worden. Mit Verfügung vom 04.11.2008 ordnete die Antragsgegnerin erstmals die Prüfung des Geschäftsbetriebes der Antragstellerin an, die sich auf die Ordnungsmäßigkeit der Geschäftsorganisation beziehen soll, insbesondere auf die Aufbau- und Ablauforganisation des Kreditgeschäfts sowie der Prozesse zur Identifizierung, Beurteilung, Steuerung, Überwachung und die Kommunikation der Risiken zwecks Feststellung, ob die Antragstellerin über ein geeignetes internes Kontrollverfahren verfügt. Weiterhin soll geprüft werden, ob die tatsächliche Handhabung des Kreditgeschäfts den formalen Organisationsvorgaben entspricht. Für den Fall, dass Mängel der Organisation festgestellt werden sollten, soll die Prüfung sich weiterhin darauf beziehen, ob die Antragstellerin bereits Maßnahmen zur Beseitigung dieser Mängel eingeleitet hat und ob diese Maßnahmen geeignet sind, die Mängel auszuräumen. Die Beurteilung soll auf der Grundlage des Rundschreibens 5/2007 (BA) über die Mindestanforderungen an das Risikomanagement (MaRisk) vom 30.10.2007 erfolgen. Mit der Durchführung der Prüfung wird die deutsche Bundesbank beauftragt. In den Gründen der Verfügung ist ausgeführt, dass es sich um eine Routineprüfung handele. Auf den dagegen erhobenen Widerspruch setzte die Antragsgegnerin auf Antrag der Antragstellerin die Vollziehung aus. Mit Widerspruchs- und Gebührenbescheid vom 18.02.2009, zugestellt am 19.02.2009, wies sie den Widerspruch zurück, setzte eine Widerspruchsgebühr von 200,00 EUR fest und hob die Aussetzung der Vollziehung wieder auf. Am 19.03.2009 hat die Antragstellerin Klage erhoben, die unter dem Aktenzeichen 1 K 704/09.F (2) registriert worden ist. Zugleich beantragt sie vorläufigen Rechtsschutz. Die Antragstellerin hält die Rechtsgrundlage des § 44 Abs. 1 KWG, auf die die Antragsgegnerin die Prüfungsanordnung stützt, für verfassungswidrig. Sie ist der Ansicht, es verstoße gegen das Rechtsstaatsprinzip, ganz kleine Institute, wie sie selbst eines sei, dem umfangreichen und kostenintensiven bankaufsichtlichen Regelwerk und insbesondere der Prüfung nach § 44 Abs. 1 Satz 2 KWG zu unterwerfen. Während die durchschnittliche Bilanzsumme aller Volks- und Raiffeisenbanken bei 630 Mio. Euro liege, verfüge sie über eine Bilanzsumme von 32,5 Mio. EUR, während allein die Deutsche Bank eine Bilanzsumme von 1.100 Mrd. € aufzuweisen habe. Sie stehe auf Rang ### von 1.230 Plätzen auf der BVR-Rangliste und gehöre damit zu den kleinsten Banken in Deutschland. Zudem gehöre sie der BVR-Sicherungseinrichtung an. Angesichts ihres sehr beschränkten Geschäftsumfangs würde selbst ein totaler Zusammenbruch diesen Sicherungsfonds nicht merklich belasten. Ihr Kreditinstitut sei nicht systemrelevant, von ihm gingen keine schwerwiegenden Gefahren für die Gesamtwirtschaft aus. Angesichts dieser Verhältnisse sei das über § 44 Abs. 1 Satz 2 KWG ausgeübte Aufsichtsregime im Allgemeinen und der Umstand, dass es danach für eine Geschäftsprüfung keines besonderen Anlasses bedarf, unverhältnismäßig. Die Antragstellerin verweist weiterhin darauf, dass einem etwaigen Kontrollerfordernis schon durch ihre Pflichtmitgliedschaft im Bayerischen Genossenschaftsverband Rechnung getragen sei. Damit unterläge sie nämlich auch deren Pflichtprüfungen, die als beratende Betreuungsdauerprüfung ausgestaltet seien und sich auf die Ordnungsmäßigkeit der Gesamtgeschäftsführung sowie auf die finanz- und förderwirtschaftlichen Verhältnisse der Genossenschaft bezögen. Der Genossenschaftsverband selbst unterliege der Qualitäts- und allgemeinen Verbandsaufsicht durch die Wirtschaftsprüferkammer und das Landwirtschaftsministerium. Die bei dem Verband tätigen Wirtschaftsprüfer unterlägen der strengen Berufsaufsicht durch die Wirtschaftsprüferkammer. Der Gesetzgeber selbst habe erkennen lassen, dass Genossenschaftsbanken aus den vorgenannten Gründen im Vergleich zu anderen Kreditinstituten nur einer lockereren Bankenaufsicht bedürften. Während nämlich gewöhnliche Kreditinstitute den vom Wirtschaftsprüfer bestätigten Jahresabschlussbericht unverzüglich nach der Prüfung der Antragsgegnerin und der Deutschen Bundesbank vorzulegen hätten, sei das bei solchen, die einem genossenschaftlichen Prüfverband angehörten, nur auf Anforderung der Fall (§ 26 Abs. 1 Satz 4 KWG). Lediglich wenn die „präventive Eigensorge“ der genossenschaftlichen Banken nachweislich fehlschlage, bestehe deshalb für die Antragsgegnerin ein schutzzweckbezogener Anlass, eine Genossenschaftsbank besonders zu prüfen und ggf. auf eine Änderung der Geschäftstätigkeit hinzuwirken. Daraus, dass das Gesetz diese Umstände nicht berücksichtige und ein entsprechendes Stufensystem der bankenaufsichtlichen Prüfung nach Maßgabe der Systemrelevanz und der Gruppensystemzugehörigkeit nicht beinhalte, ergebe sich seine Verfassungswidrigkeit. § 44 Abs. 1 Satz 2 KWG sei auch deshalb verfassungswidrig, weil diese Norm nicht an den zum 01.01.2007 eingefügten § 30 KWG angepasst worden sei. Nach der letztgenannten Norm könne die Antragsgegnerin gegenüber dem Institut Bestimmungen über den Inhalt der nach § 29 KWG vorzunehmenden Jahresabschlussprüfung treffen. Eine solche Regelung wäre weit weniger belastend und würde den Aufsichtszweck genauso erfüllen. Selbst wenn § 44 Abs. 1 Satz 2 KWG jedoch verfassungsmäßig sein sollte, habe die Antragsgegnerin jedenfalls das ihr darin eingeräumte Ermessen nicht pflichtgemäß ausgeübt, weshalb die Prüfungsanordnung nicht nur als rechtswidrig, sondern sogar als nichtig zu betrachten sei. Das Ermessen sei durch den übergeordneten Schutzzweck der Bankenaufsicht begrenzt. Dieser sei darauf gerichtet, drohende Vertrauenskrisen der Kreditwirtschaft zu vermeiden und die Funktionsfähigkeit dieses Wirtschaftszweigs zu erhalten. Daraus ergebe sich, dass die Grenzen des Ermessens jedenfalls dann überschritten seien, wenn eine Prüfung allein deshalb durchgeführt werde, weil bisher noch nie eine stattgefunden hätte, obwohl es sich um eine offensichtlich gesunde Bank handele. Die Auswahlentscheidung beruhe auf unzulässigen Erwägungen. So werde im Widerspruchsbescheid auf Mängel in den Jahresabschlussprüfungsberichten abgestellt. Damit mache sie Gründe geltend, die eine Anlassprüfung, aber gerade nicht eine Routineprüfung rechtfertigen könnten. Die Antragsgegnerin habe bei ihrer Auswahlentscheidung nicht berücksichtigt, dass die von der Antragstellerin betriebene Bank keinerlei Systemrelevanz habe und auch keine Anhaltspunkte dafür vorliegen, dass ihre Solvenz nicht gesichert sei. Das Ermessen sei auch insoweit fehlerhaft ausgeübt worden, als der Prüfungsgegenstand nicht hinreichend genau bestimmt worden sei. Der Hinweis, die Prüfung solle sich auf „bestimmte Bereiche“ beziehen, „die nach Auswertung der Berichte der Jahresabschlussprüfer problematisch erscheinen“ (vgl. Widerspruchsbescheid S. 4), sei insoweit nicht bestimmt genug. Bei der Bestimmung des Prüfungsinhalts sei auch der damit für die Bank verbundene Aufwand nicht in die Abwägung einbezogen worden. Sie verfüge nur über wenige Mitarbeiter, die allein wegen der umfangreichen Vorbereitungsarbeiten, die die deutsche Bundesbank auferlegt habe, so weitgehend in Anspruch genommen würden, dass dies den ordentlichen Geschäftsbetrieb beeinträchtige. Der kleine Geschäftsbetrieb der Bank werde während der Prüfung und später für die Geltendmachung von Rechtsbehelfen gegen den zu erwartenden Kostenbescheid lahm gelegt. Die Antragsgegnerin habe überhaupt keine milderen Mittel in Betracht gezogen, z.B. die Vorgabe bestimmter Schwerpunkte für die Jahresabschlussprüfung nach § 30 KWG oder die Anforderung von Auskünften und Unterlagen nach § 44 Abs. 1 Satz 1 KWG. Solange keine Gefahr in Verzuge sei, sei eine Prüfung nach § 44 Abs. 1 Satz 2 KWG stets unverhältnismäßig. Die Prüfungsanordnung sei auch nicht angemessen. Statt ihre Ressourcen auf die systemrelevanten Banken zu konzentrieren, deren wirklich systemrelevante Gefahren sie nicht erkenne, arbeite sie sich an den kleinsten Banken ab. Das beeinträchtige die Effizienz der Bankenaufsicht und sei schon deshalb ermessensfehlerhaft. Außerdem habe die Antragsgegnerin von dem ihr eingeräumten Ermessen zur Auswahl der Prüfer (Wirtschaftsprüfer, genossenschaftliche Prüfungsverbände oder Deutsche Bundesbank) keinen Gebrauch gemacht. Selbst wenn das Gericht jedoch zu der Auffassung gelangen sollte, dass die Prüfungsanordnung offensichtlich rechtmäßig sei, müsse aus Gründen effektiven Rechtsschutzes gleichwohl vorläufiger Rechtsschutz gewährt werden. Es bestünde keine Dringlichkeit für die Prüfung. Die Antragsgegnerin habe selbst im Zusammenhang mit der zeitweisen Aussetzung der Vollziehung auf die mangelnde Eilbedürftigkeit hingewiesen. Es müsse auch berücksichtigt werden, dass sich die Prüfung negativ auf das Ansehen des geprüften Instituts auswirken könne. Die Antragstellerin beantragt, die aufschiebende Wirkung der Klage gegen die Prüfungsanordnung der Antragsgegnerin vom 04.11.2008 in Gestalt des Widerspruchs- und Gebührenbescheides vom 18.02.2009 anzuordnen. Die Antragsgegnerin beantragt, den Antrag abzulehnen. Die Antragsgegnerin hält die Prüfungsanordnung für rechtmäßig. Sie beruhe auf § 44 Abs. 1 Satz 2 KWG. Danach könne die Antragsgegnerin auch ohne besonderen Anlass Prüfungen bei den beaufsichtigten Unternehmen durchführen. Die Vorschrift sei verfassungsgemäß. Die Prüfungsanordnung sei rechtmäßig, denn die Antragsgegnerin habe das ihr eingeräumte Ermessen pflichtgemäß ausgeübt. Eine differenzierte Behandlung von Genossenschaftsbanken im Vergleich zu anderen Banken im Hinblick darauf, dass diese ohnehin einem strengeren Kontrollmechanismus unterlägen, sei nicht gerechtfertigt, denn es gäbe keinen qualitativen Unterschied zwischen den Anforderungen an die Jahresabschlussprüfungen von Genossenschaftsbanken und anderen Kreditinstituten. Aus § 26 KWG ergebe sich nichts Gegenteiliges. Der Umstand, dass die Antragstellerin ein sehr kleines Kreditinstitut betreibe, welches nicht systemrelevant sei und schlimmstenfalls von der genossenschaftlichen Sicherungseinrichtung aufgefangen werden könne, stehe der Prüfungsanordnung ebenfalls nicht entgegen. Auch dann wenn aufgrund der bisherigen Jahresabschlussprüfberichte keine aufsichtsrechtlichen Maßnahmen veranlasst wären, stünde dies einer Routineprüfung nicht entgegen. Das ergebe sich aus deren präventiver Funktion. Im Übrigen seien derartige Maßnahmen im Falle der Antragstellerin sehr wohl veranlasst gewesen. Ihre Geschäftsführer seien im Jahre 2004 wegen wiederholter Verstöße gegen § 25a Abs. 1 Nr. 1 KWG verwarnt worden. Die Auswertung der Prüfberichte für 2006 und 2007 hätten ergeben, dass die Missstände noch immer nicht beseitigt seien. Ein Ermessensfehler bei der Auswahl der Antragstellerin für eine Prüfung scheide schon deshalb aus, weil sie noch nie geprüft worden sei und deshalb eine Verletzung des Gleichheitssatzes durch ungerechtfertigt häufige Kontrollen nicht in Betracht komme. Die mangelnde Systemrelevanz sei berücksichtigt worden. Die Antragstellerin hätte wesentlich häufigere Prüfungen zu erdulden, wenn sie systemrelevant wäre. Der Prüfungsgegenstand sei hinreichend bestimmt. Die Auswahl beruhe insoweit auf dem Umstand, dass insoweit im Jahresprüfungsbericht 2007 erneut Mängel festgestellt worden seien. Die Prüfung sei auch erforderlich und nicht durch andere, mildere Mittel kompensierbar. Sie sei nicht auf die Beurteilung der Wirtschaftsprüfer angewiesen, die im Auftrag der Antragstellerin tätig würden. Sie könne und müsse sich vielmehr in regelmäßigen Abständen durch unabhängige Prüfer ein eigenes Bild vom jeweiligen Institut machen. Darauf könne sie schon deshalb nicht verzichten, weil die genossenschaftlichen Prüfverbände auch beratend bei den Instituten tätig seien und daher nicht die notwendige Unabhängigkeit und Neutralität aufbrächten. Die Vor-Ort-Prüfung sei auch nicht durch die Anforderung von Auskünften und Unterlagen zu kompensieren, weil dies die Möglichkeit von Zufallsfunden ausschlösse. Die Prüfungsanordnung sei auch angemessen. Insoweit falle ins Gewicht, dass die Antragstellerin bisher noch nie von den staatlichen Aufsichtsbehörden geprüft worden sei. Die Kosten der Prüfung hielten sich im Hinblick auf die Größe der Antragstellerin in vertretbaren Grenzen, da die Prüfung nicht durch teure Wirtschaftsprüfer, sondern durch Beamte der Deutschen Bundesbank durchgeführt werde. Auf Nachfrage des Gerichts hat die Antragsgegnerin ihre Verwaltungspraxis bei der Auswahl der zu prüfenden Kreditinstitute näher dargelegt. Insoweit wird auf den Schriftsatz vom 01.04.2009 und die diesem beigefügte Richtlinie zur Durchführung und Qualitätssicherung der laufenden Überwachung der Kredit- und Finanzdienstleistungsinstitute durch die Deutsche Bundesbank (Aufsichtsrichtlinie) vom 21.02.2008 Bezug genommen. Zur Praxis der Aussetzung des Sofortvollzugs in vergleichbaren Fällen hat sie vorgetragen, dass auch in anderen Fällen nach Eingang des Widerspruchs die Vollziehung ausgesetzt worden sei, bisher aber noch in keinem Fall die Aussetzung mit Ergehen des Widerspruchsbescheides wieder aufgehoben worden sei. Es handele sich vorliegend um einen Präzedenzfall, der für die künftige Verwaltungspraxis von erheblicher Bedeutung sei. Wegen des übrigen Vorbringens der Beteiligten wird auf die gewechselten Schriftsätze sowie den Inhalt des Widerspruchsbescheides Bezug genommen. Das Gericht hat neben der Gerichtsakte sechs Hefter Behördenakten beigezogen. II Der Antrag ist statthaft und zulässig. Die Antragsgegnerin stützt die Prüfungsanordnung auf § 44 Abs. 1 KWG. Widerspruch und Klage gegen Maßnahmen auf der Grundlage dieser Vorschrift haben nach § 49 KWG keine aufschiebende Wirkung. Die durch die Antragsgegnerin erfolgte Aussetzung der Vollziehung wurde wieder aufgehoben. Insoweit kommt deshalb die Anordnung der aufschiebenden Wirkung durch das Gericht nach § 80 Abs. 5 VwGO in Betracht. Der Antrag ist jedoch nicht begründet. Die Antragstellerin hat nicht schon allein unter dem Gesichtspunkt der Gleichbehandlung (Art. 3 Abs. 1 GG) einen Anspruch auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung deshalb, weil in ihrem Fall im Gegensatz zu früheren vergleichbaren Fällen erstmals die bereits verfügte Aussetzung der Vollziehbarkeit mit Ergehen des Widerspruchsbescheides aufgehoben worden ist. Zwar ist die Antragsgegnerin verpflichtet, insoweit alle gleichen Fälle auch gleich zu behandeln. Sie ist aber nicht daran gehindert, eine frühere Verwaltungspraxis zu ändern und - beginnend mit dem Verfahren der Antragstellerin - eine neue Verwaltungspraxis einzuführen, derzufolge künftig immer so verfahren wird, wie im Falle der Antragstellerin verfahren wurde, wenn die Fälle in wesentlicher Hinsicht gleich sind. Dafür, dass die Antragsgegnerin den vorliegenden Fall nicht ernsthaft als Präzedenzfall betrachtet, der die künftige Verwaltungspraxis leiten soll, liegen keine Anhaltspunkte vor. Das gesetzlich begründete öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehbarkeit der Prüfungsanordnung überwiegt das private Interesse der Antragstellerin an einem Aufschub bis zum Abschluss des Hauptsacheverfahrens. Dabei kommen Überlegungen zu der Frage, ob die Durchführung der Prüfung dringlich ist, von vorneherein nicht in Betracht. Die gesetzliche Wertung des § 49 KWG kann nur dann zurücktreten, wenn sich schon im Rahmen der im Eilverfahren gebotenen bloß summarischen Prüfung die Rechtswidrigkeit des Verwaltungsaktes aufdrängt. Die Antragstellerin vermochte durch ihren Vortrag das Gericht nicht davon zu überzeugen, dass die Rechtswidrigkeit der Verfügung überwiegend wahrscheinlich ist. Es sind auch keine vom Parteivortrag unabhängigen Gesichtspunkte erkennbar, die die Anordnung der aufschiebenden Wirkung rechtfertigen könnten. Die Anordnung einer Routineprüfung des Kreditinstituts der Antragstellerin begegnet keinen rechtlichen Bedenken. Sie ist durch die Ermächtigungsgrundlage des § 44 Abs. 1 Satz 2 KWG gerechtfertigt. Danach kann die Antragsgegnerin, auch ohne besonderen Anlass, u. a. bei Kreditinstituten Prüfungen vornehmen und die Durchführung der Prüfungen der Deutschen Bundesbank übertragen. Die von der Antragsgegnerin in Anspruch genommene Ermächtigungsgrundlage begegnet keinen verfassungsrechtlichen Bedenken. Insbesondere ist nicht erkennbar, dass der Gesetzgeber den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verletzt hätte. Das gilt unabhängig davon, ob die Geschäftsprüfung kleiner, nicht systemrelevanter Kreditinstitute ohne Anlass mit dem verfassungsrechtlichen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit vereinbar ist oder nicht. Eine etwaige Unvereinbarkeit ist nämlich jedenfalls nicht dem Gesetz anzulasten, sondern allenfalls der Einzelfallentscheidung der Behörde. Das folgt schon daraus, dass das Gesetz für die Prüfungen keinen starren Rahmen im Hinblick auf Notwendigkeit, Häufigkeit, Gegenstand und Intensität vorgibt, sondern der Antragsgegnerin insoweit einen Ermessensspielraum einräumt, der in dem Wörtchen „kann“ zum Ausdruck kommt. Dadurch hat der Gesetzgeber die Möglichkeit der Beachtung der Verhältnismäßigkeit und damit auch die Pflicht zu deren Beachtung auf die ermächtigte Behörde übertragen. Die Frage nach der Verhältnismäßigkeit des Eingriffs ist damit keine Frage der Verfassungsmäßigkeit des Gesetzes mehr, sondern eine Frage der Verfassungsmäßigkeit der behördlichen Einzelfallentscheidung. Das Kreditwesengesetz stellt der Antragsgegnerin ein ausdifferenziertes Aufsichtsinstrumentarium zur Verfügung, von dem die Geschäftsprüfung nach § 44 Abs. 1 Satz 2 KWG nur eines von mehreren ist. Zu diesen Instrumenten gehören daneben auch die Einforderung, Entgegennahme und Kenntnisnahme der nach § 25 KWG vorzulegenden Monatsausweise und weiterer Angaben sowie der nach § 26 KWG vorzulegenden Jahresabschlüsse und Prüfungsberichte, die Anforderung von Auskünften und Unterlagen nach § 44 Abs. 1 Satz 1 KWG und die Bestimmung bestimmter Inhalte der Jahresabschlussprüfung nach § 30 KWG. Damit verfügt die Antragsgegnerin über ein Auswahlermessen hinsichtlich dieser verschiedenen Instrumentarien. Trotz dieses reichhaltigen Arsenals ist die Antragsgegnerin grundsätzlich nicht gehindert, in angemessenen Abständen routinemäßig eine Geschäftsprüfung anzuordnen und durchzuführen oder durchführen zu lassen, ohne dass hierfür ein besonderer Anlass besteht. Das ergibt sich schon aus dem Wortlaut des § 44 Abs. 1 Satz 2 KWG, der ausdrücklich festlegt, dass die Prüfung ohne besonderen Anlass erfolgen kann. Im Falle einer solchen Routineprüfung muss die Antragsgegnerin auch nicht rechtfertigen, warum sie keinem der anderen Aufsichtsinstrumente den Vorzug gibt. Denn diese anderen Aufsichtsinstrumente sind nicht äquivalent. Vielmehr ist ihre Kontrolldichte sehr unterschiedlich. Die höchste Kontrolldichte wird durch die Geschäftsprüfung nach § 44 Abs. 1 S. 2 KWG erreicht. Es ist deshalb zulässig, in angemessenen Abständen eine solche Geschäftsprüfung vorzunehmen und sich der übrigen Aufsichtsinstrumente nur ergänzend und in den Zeiträumen zwischen den Routineprüfungen zu bedienen und insbesondere von den Instrumentarien der §§ 30, 44 Abs. 1 S 1 KWG nur Gebrauch zu machen, wenn hierfür ein Anlass besteht. Liegt ein solcher Anlass zwischen zwei Routineprüfungen vor, so muss die Antragsgegnerin abwägen, ob im Hinblick auf diesen Anlass die Mobilisierung anderer Aufsichtsinstrumente das mildere Mittel wäre oder eine so genannte Anlassprüfung durchgeführt werden sollte. Derartiger Erwägungen bedarf es jedoch nicht, wenn es sich um eine reguläre Routineprüfung handelt. Weder für besonders kleine Banken noch für Genossenschaftsbanken noch für besonders kleine Genossenschaftsbanken gilt insoweit etwas anderes. Das Gesetz kennt insoweit keine Privilegierungsregeln. Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus § 26 Abs. 1 Satz 4 KWG, wonach die Abschlussprüfer von Kreditinstituten, die einem genossenschaftlichen Prüfungsverband angehören oder durch die Prüfstelle eines Sparkassen- und Giroverbandes geprüft werden, im Gegensatz zu den Abschlussprüfern anderer Kreditinstitute den Jahresprüfungsbericht nicht unverzüglich nach Beendigung der Prüfung der Antragsgegnerin und der Deutschen Bundesbank vorzulegen haben, sondern nur auf Anforderung und auch nur der Deutschen Bundesbank. Abgesehen davon, dass die Sinnhaftigkeit dieser Bevorzugung in der Literatur durchaus in Frage gestellt wird (Boos/Fischer/Schulte-Mattler, KWG, 3. Auf. 2008 § 26 Rn 57), geht sie jedenfalls nicht über das hinaus, was in § 26 Abs. 1 Satz 4 KWG geregelt ist. Sie impliziert insbesondere keine weitergehende Privilegierung dahin, von Routineprüfungen nach § 44 Abs. 1 Satz 2 KWG verschont zu bleiben. Allein der Umstand, dass ein Kreditinstitut besonders klein ist und keinerlei Systemrelevanz aufweist, führt nicht dazu, dass die Ermessensentscheidung der Antragsgegnerin, auch solche Institute der Routineprüfung zu unterziehen, ermessensfehlerhaft wäre. Es darf nämlich nicht außer Betracht bleiben, dass es nicht nur eine kleine und für sich allein auch systemirrelevante Bank gibt, sondern deren viele. Würde man die Bankenaufsicht über alle diese Institute mindern, so gäbe es einen kompletten Sektor des Kreditwesens, der gleichsam im Schatten der Bankenaufsicht läge, obwohl er in seiner Gesamtheit durchaus auch Systemrelevanz aufweist. Die Antragsgegnerin hat sich ausweislich der Gründe des Widerspruchsbescheides diesen Gesichtspunkt auch zu eigen gemacht. Es darf in diesem Zusammenhang auch nicht unberücksichtigt bleiben, dass der Gesetzgeber dadurch, dass er mit der 6. KWG-Novelle 1997 auch die Finanzdienstleistungsinstitute unter Aufsicht gestellt hat, deutlich gezeigt hat, dass er auch kleineren Akteuren auf den Finanzmärkten zumindest in ihrer Gesamtheit Systemrelevanz beimisst. Ist die Antragsgegnerin somit grundsätzlich befugt, alle Kreditinstitute und Finanzdienstleistungsinstitute unabhängig von ihrer Größe und unabhängig davon, ob und ggf. welchem Prüfverband sie angehören, einer regelmäßigen Routineprüfung zu unterziehen, so ist die jeweilige Anordnung dieser Prüfung rechtlich nur noch unter zwei Gesichtspunkten überprüfbar. Zunächst ist zu prüfen, ob es überhaupt der Verwaltungspraxis der Antragsgegnerin entspricht, Routineprüfungen durchzuführen. Davon kann nur dann die Rede sein, wenn die Antragsgegnerin grundsätzlich jedes Institut oder jedenfalls jedes Kreditinstitut einer solchen Prüfung unterzieht. Das ist der Fall, wenn sie wenigstens über einen Plan verfügt, in dessen Erfüllung sie sukzessive alle Institute oder Kreditinstitute routinemäßig zu prüfen beabsichtigt, auch wenn dieser Plan wegen der ihr und der Deutschen Bundesbank zur Verfügung stehenden begrenzten Ressourcen möglicherweise noch nicht durchgehend realisiert werden konnte. Existiert ein solcher Plan nicht, so muss das Gericht davon ausgehen, dass Routineprüfungen nicht der Praxis der Antragsgegnerin entsprechen. In einem solchen Fall wäre zu prüfen, ob das Ermessen für eine Anlassprüfung rechtmäßig ausgeübt worden ist. Für den Fall, dass eine Verwaltungspraxis der Routineprüfung gegeben ist, muss das Gericht die im Einzelfall getroffene Ermessensentscheidung noch darauf überprüfen, ob zwischen den einzelnen Routineprüfungen ein angemessener Zeitraum liegt. Es ist nämlich denkbar, dass die Routineprüfungen, für deren Kosten die Institute aufkommen müssen, in Abständen erfolgen, die wegen ihrer Kürze in keinem Verhältnis zu ihrem Zweck stehen und die Institute damit unangemessen belasten. Die Antwort auf die erste Frage, nämlich ob überhaupt eine Verwaltungspraxis der Routineprüfung existiert, ergibt sich aus Artikel 16 Abs. 3 und 4 der von der Antragsgegnerin vorgelegten Aufsichtsrichtlinie vom 21.02.2008. Diese Richtlinie trifft Bestimmungen über die Zusammenarbeit der Antragsgegnerin mit der Deutschen Bundesbank (§ 7 Abs. 2 KWG). Sie sieht vor, dass Routineprüfungen nach § 44 Abs. 1 Satz 2 KWG durchgeführt werden, enthält aber keine näheren Regelungen darüber, in welchen Sequenzen und nach welchen Prioritäten diese erfolgen sollen. Die Antragsgegnerin hat hierzu schriftsätzlich vorgetragen, dass es neben der Antragstellerin noch weitere Institute gibt, die bisher noch nie einer Routineprüfung unterzogen worden sind, und dass beabsichtigt ist, diese Institute allesamt in absehbarer Zeit erstmalig zu prüfen. Die Routineprüfung dieser Institute geht der (weiteren) Routineprüfung jener Institute vor, die bereits einmal geprüft worden sind. Von den danach für eine Routineprüfung in Betracht kommenden Instituten werden diejenigen abgetrennt, die sich gerade in einem Fusionsprozess befinden oder bei denen aus ähnlichen Gründen eine Prüfung derzeit untunlich wäre. Von den verbleibenden Instituten werden vorrangig diejenigen ausgewählt, die im Risikoprofil der Deutschen Bundesbank in die Risikogruppen „C“ und „D“ eingeordnet wurden, bzw. bei denen Anhaltspunkte für Mängel erkennbar sind. Bei den gut klassifizierten, bankaufsichtlich unauffälligen Instituten richtet sich die Prüfungsreihenfolge nach der Bilanzsumme. Die Antraggegnerin führt weiter aus, nach diesen Kriterien sei die Prüfungsanordnung im November 2008 veranlasst gewesen, weil die Jahresabschlussprüfungsberichte der Antragstellerin seit Jahren immer wieder nicht unerhebliche organisatorische Mängel im Geschäftsbetrieb ausgewiesen hätten. Außerdem sei die Antragstellerin im von der Deutschen Bundesbank erstellten Risikoprofil in die Klasse „C“ und damit in die zweitschlechteste Risikoklasse eingestuft worden. Die Deutsche Bundesbank habe die Prüfung für erforderlich gehalten und deshalb vorgeschlagen. Aus diesem Vorbringen ergibt sich - jedenfalls im Rahmen einer summarischen Prüfung -, dass die Antragsgegnerin den Plan einer Routineprüfung verfolgt und über Auswahlkriterien verfügt, die sicherstellen, dass diese Risikoprüfung früher oder später bei jedem Kreditinstitut durchgeführt wird. Das Gericht muss nicht der Frage nachgehen, ob es sich aus der konsequenten Beachtung dieser Kriterien auch ergibt, dass gerade Anfang November 2008 eine Prüfungsanordnung für die Antragstellerin anstand oder ob zu diesem Zeitpunkt erst einmal andere Institute hätten an die Reihe kommen müssen. Diese Frage kann dahingestellt bleiben, weil weder vorgetragen noch ersichtlich ist, dass die Antragstellerin in eigenen Rechten gerade dadurch verletzt sein kann, dass die Prüfung jetzt und nicht zu einem späteren Zeitpunkt stattfinden soll. Es kommt deshalb auch nicht darauf an, ob die Risikobewertung durch die Deutsche Bundesbank korrekt war oder welche Mängel in den Jahresprüfberichten der letzten Jahre festgestellt worden sind und ob diese Feststellungen zu Recht erfolgten. Dies wäre nur im Rahmen einer Anlassprüfung von Bedeutung, nicht aber im Rahmen einer Routineprüfung. Deshalb kommt auch dem Vorbringen der Antragstellerin, dass die Antragsgegnerin schon im Widerspruchsbescheid und in ihrem Vorbringen vor dem Verwaltungsgericht Gesichtspunkte der Rechtfertigung von Anlassprüfungen und Routineprüfungen unzulässigerweise miteinander vermengt habe, keine Streit entscheidende Bedeutung zu. Der Anordnung einer Routineprüfung steht auch nicht die etwaige Kürze der Prüfungsintervalle entgegen. Denn der Geschäftsbetrieb der Antragstellerin wurde unstreitig bisher noch niemals geprüft, so dass es auch keinen Zeitraum zu einer vorherigen Geschäftsprüfung gibt, der sich als unangemessen kurz erweisen könnte. Gegen die Prüfungsanordnung bestehen auch dem näheren Inhalt und den Modifikationen nach keine rechtlichen Bedenken. Der Prüfungsgegenstand ist hinreichend eindeutig bestimmt. Der Prüfungsgegenstand ist in der Prüfungsanordnung selbst festgelegt. Das von der Antragstellerin angeführte Zitat aus den Gründen des Widerspruchsbescheides enthält hierzu eine Erläuterung und keine Modifikation. Die Prüfung soll die Ordnungsmäßigkeit der Geschäftsorganisation des Kreditgeschäftes gemäß § 25a Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 KWG umfassen, also das in dieser Norm näher beschriebene angemessene Risikomanagement, und ob die tatsächliche Handhabung des Kreditgeschäfts den formalen Organisationsvorgaben entspricht. Keinen Bedenken unterliegt auch die Regelung, dass die Beurteilung der Ordnungsmäßigkeit der Geschäftsorganisation auf der Grundlage des Rundschreibens der Antragsgegnerin 18/2005 (BA) über die „Mindestanforderungen an das Risikomanagement der Kreditinstitute“ vom 20.12.2005 erfolgen soll. Bei diesen Mindestanforderungen handelt es sich um Konkretisierungen der Anforderungen an das Risikomanagement im Sinne des § 25a Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 KWG, die von der Antragsgegnerin vorgenommen worden sind. Es ist weder vorgetragen noch ersichtlich, dass diese Interpretationen der Antragsgegnerin dem Gesetz widersprechen oder aus anderen Gründen rechtlich fehlerhaft sind. Schon gar nicht gibt es Anhaltspunkte dafür, dass durch die etwaige Fragwürdigkeit bestimmter Regelungen in der MaRisk eine besondere, für die Antragstellerin unzumutbare Belastung durch die Prüfung hervorgerufen wird. Ob der Antragstellerin vorgeworfen werden darf, dass sie Vorgaben der MaRisk nicht beachtet hätte und ob daran aufsichtsrechtliche Maßnahmen geknüpft werden dürfen, ist keine Frage, die sich im Rahmen der Prüfungsanordnung stellt. Denn diese dient allein der Sachverhaltsermittlung. Dass die Antragsgegnerin die Deutsche Bundesbank mit der Prüfung beauftragt hat, entspricht den Vorgaben des § 44 Abs. 1 Satz 2 KWG. Die Antragsgegnerin ist zwar auch nicht gehindert, die Prüfung durch private Wirtschaftsprüfer durchführen zu lassen. Im Vergleich zu dieser Möglichkeit ist die Beauftragung der Deutschen Bundesbank kostengünstiger und damit das mildere Mittel. Die Antragsgegnerin musste den Prüfauftrag auch nicht an den Wirtschaftsprüfer geben, den die Antragstellerin mit der Jahresabschlussprüfung beauftragt, denn dessen Tätigkeit soll ja gerade gegengeprüft werden. Die Zahl der Prüfer, die bei der Antragstellerin tätig werden sollen, ist in der Prüfungsanordnung nicht festgelegt. Ob diese Anzahl angemessen ist oder nicht, bedarf deshalb keiner Überprüfung. Dies kann allenfalls Gegenstand der Prüfung im Rahmen der Kostenforderung sein. Die Höhe der Prüfungskosten hängt allein vom erforderlichen Prüfungsaufwand ab. Dieser ist u. a. auch davon abhängig, inwieweit die Antragstellerin kooperiert und wie gut ihre Unterlagen aufbereitet und erschlossen sind. Die Rechtmäßigkeit der Prüfungsanordnung als solcher wird durch die zu erwartende oder zu befürchtende Höhe der Kosten nicht berührt. Die Antragstellerin kann sich ebenso wenig darauf berufen, dass diese Kosten angesichts ihrer geringen Größe unzumutbar seien wie sich der mittellose Halter eines alten Kleinwagens mit einem solchen Argument der Hauptuntersuchung nach § 29 StVZO entziehen kann. Er müsste sich entgegenhalten lassen, dass auf ein Auto verzichten muss, wer es sich nicht leisten kann. Nichts anderes gilt für die Antragstellerin. Auch die Gebührenfestsetzung im Widerspruchsbescheid begegnet keinen rechtlichen Zweifeln. Im Einzelnen kann insoweit auf die Ausführungen im Widerspruchsbescheid Bezug genommen werden (§ 117 Abs. 2 VwGO). Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über den Streitwert beruht auf §§ 53 Abs. 3, 52 Abs. 1 GKG. Dabei geht das Gericht wegen der geringeren Bedeutung des Eilverfahrens von der Hälfte des Streitwerts aus, der für das Klageverfahren anzusetzen wäre. Diesen bestimmt die Kammer in Anlehnung an den Vorschlag für zahlreiche Prüfungsverfahren im Streitwertkatalog für die Verwaltungsgerichtsbarkeit mit 15.000 EUR.