1 K 704/09.F

Leitsatz: Die BaFin ist befugt, auch kleine Genossenschaftsbanken in regelmäßigen Abständen und ohne dass ein besonderer Anlass besteht, einer routinemäßigen Geschäftsprüfung zu unterziehen, auch wenn kein besonderer Anlass für eine Prüfung gegeben ist. Die Anordnung einer Routineprüfung ist rechtmäßig, wenn es eine Verwaltungspraxis der Aufsichtsbehörde gibt, derzufolge nach Maßgabe der zur Verfügung stehenden Ressourcen sukzessive grundsätzlich jedes Kreditinstitut in Deutschland routinemäßig geprüft wird. 1. Die Klage wird abgewiesen. 2. Die Kosten hat die Klägerin zu tragen. 3. Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung in Höhe der festgesetzten Kosten abwenden, wenn die Beklagte nicht zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet. Die Anfechtungsklage ist nicht zulässig, denn die Prüfungsanordnung vom 04.11.2008 hat sich durch die inzwischen erfolgte Prüfung erledigt. Die Prüfungsanordnung stellt im Gegensatz beispielsweise zu einem Grundsteuermessbescheid im Verhältnis zum Grundsteuerbescheid keinen Grundlagenbescheid dar, dessen Fortgeltung Voraussetzung für die Rechtmäßigkeit des Kostenbescheides wäre, wie die Beklagte meint. Der Regelungsgehalt der Verfügung beschränkt sich nämlich auf die Auferlegung der Pflicht zur Duldung der Prüfung und diese Duldungspflicht ist durch die Vornahme der Prüfung gegenstandslos geworden. Die hilfsweise erhobene Feststellungsklage ist als Fortsetzungsfeststellungsklage (§ 113 Abs. 1 S. 4 VwGO) zulässig. Die Klägerin hat ein berechtigtes Interesse an der Feststellung der Rechtswidrigkeit der Prüfungsanordnung schon deshalb, weil sie für deren Kosten aufkommen muss und mit dem Erlass eines Kostenbescheides zu rechnen ist. Erweist sich die Prüfungsanordnung als rechtswidrig, so entfällt auch das Recht der Beklagten, die Kosten der Prüfung beim Kläger geltend zu machen (§ 15 Abs. 1 Nr. 1 FinDAG). Im Übrigen ergibt sich ein rechtliches Interesse an der Feststellung auch daraus, dass die Beklagte vorträgt, dass es sich bei der streitgegenständigern Anordnung um eine solche handelt, die eine Routineprüfung zum Gegenstand hat, eine Prüfung also, mit der in gewissen Abständen immer wieder gerechnet werden muss. Die Klage ist aber nicht begründet. Die angefochtene Prüfungsanordnung war rechtmäßig. Sie ist durch die Ermächtigungsgrundlage des § 44 Abs. 1 Satz 2 KWG gerechtfertigt. Danach kann die Beklagte, auch ohne besonderen Anlass, u. a. bei Kreditinstituten Prüfungen vornehmen und die Durchführung der Prüfungen der Deutschen Bundesbank übertragen. Die von der Beklagten in Anspruch genommene Ermächtigungsgrundlage begegnet keinen verfassungsrechtlichen Bedenken. Insbesondere ist nicht erkennbar, dass der Gesetzgeber den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verletzt hätte. Das gilt unabhängig davon, ob die Geschäftsprüfung kleiner, nicht systemrelevanter Kreditinstitute ohne Anlass mit dem verfassungsrechtlichen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit vereinbar ist oder nicht. Eine etwaige Unvereinbarkeit ist nämlich jedenfalls nicht dem Gesetz anzulasten, sondern allenfalls der Einzelfallentscheidung der Behörde. Das folgt schon daraus, dass das Gesetz für die Prüfungen keinen starren Rahmen im Hinblick auf Notwendigkeit, Häufigkeit, Gegenstand und Intensität vorgibt, sondern der Beklagten insoweit einen Ermessensspielraum einräumt, der in dem Wörtchen „kann“ zum Ausdruck kommt. Dadurch hat der Gesetzgeber die Möglichkeit der Beachtung der Verhältnismäßigkeit und damit auch die Pflicht zu deren Beachtung auf die ermächtigte Behörde übertragen. Die Frage nach der Verhältnismäßigkeit des Eingriffs ist damit keine Frage der Verfassungsmäßigkeit des Gesetzes mehr, sondern eine Frage der Verfassungsmäßigkeit der behördlichen Einzelfallentscheidung. Das Kreditwesengesetz stellt der Beklagten ein ausdifferenziertes Aufsichtsinstrumentarium zur Verfügung, von dem die Geschäftsprüfung nach § 44 Abs. 1 Satz 2 KWG nur eines von mehreren ist. Zu diesen Instrumenten gehören daneben auch die Einforderung, Entgegennahme und Kenntnisnahme der nach § 25 KWG vorzulegenden Monatsausweise und weiterer Angaben sowie der nach § 26 KWG vorzulegenden Jahresabschlüsse und Prüfungsberichte, die Anforderung von Auskünften und Unterlagen nach § 44 Abs. 1 Satz 1 KWG und die Bestimmung bestimmter Inhalte der Jahresabschlussprüfung nach § 30 KWG. Damit verfügt die Beklagte über ein Auswahlermessen hinsichtlich dieser verschiedenen Instrumentarien. Trotz dieses reichhaltigen Arsenals ist die Beklagte grundsätzlich nicht gehindert, in angemessenen Abständen routinemäßig eine Geschäftsprüfung anzuordnen und durchzuführen oder durchführen zu lassen, ohne dass hierfür ein besonderer Anlass bestehen müsste. Das ergibt sich schon aus dem Wortlaut des § 44 Abs. 1 Satz 2 KWG, der ausdrücklich festlegt, dass die Prüfung ohne besonderen Anlass erfolgen kann. Im Falle einer solchen Routineprüfung muss die Beklagte auch nicht rechtfertigen, warum sie keinem der anderen Aufsichtsinstrumente den Vorzug gibt. Denn diese anderen Aufsichtsinstrumente sind nicht äquivalent. Vielmehr ist ihre Kontrolldichte sehr unterschiedlich. Die höchste Kontrolldichte wird durch die Geschäftsprüfung nach § 44 Abs. 1 S. 2 KWG erreicht. Es ist deshalb zulässig, in angemessenen Abständen eine solche Geschäftsprüfung vorzunehmen und sich der übrigen Aufsichtsinstrumente nur ergänzend und in den Zeiträumen zwischen den Routineprüfungen zu bedienen und insbesondere von den Instrumentarien der §§ 30, 44 Abs. 1 S 1 KWG nur Gebrauch zu machen, wenn hierfür ein Anlass besteht. Liegt ein solcher Anlass zwischen zwei Routineprüfungen vor, so muss die Beklagte abwägen, ob im Hinblick auf diesen Anlass die Mobilisierung anderer Aufsichtsinstrumente das mildere Mittel wäre oder eine so genannte Anlassprüfung durchgeführt werden sollte. Derartiger Erwägungen bedarf es jedoch nicht, wenn es sich um eine reguläre Routineprüfung handelt. Weder für besonders kleine Banken noch für Genossenschaftsbanken noch für besonders kleine Genossenschaftsbanken gilt insoweit etwas anderes. Das Gesetz kennt insoweit keine Privilegierungsregeln. Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus § 26 Abs. 1 Satz 4 KWG, wonach die Abschlussprüfer von Kreditinstituten, die einem genossenschaftlichen Prüfungsverband angehören oder durch die Prüfstelle eines Sparkassen- und Giroverbandes geprüft werden, im Gegensatz zu den Abschlussprüfern anderer Kreditinstitute den Jahresprüfungsbericht nicht unverzüglich nach Beendigung der Prüfung der Beklagten und der Deutschen Bundesbank vorzulegen haben, sondern nur auf Anforderung und auch nur der Deutschen Bundesbank. Abgesehen davon, dass die Sinnhaftigkeit dieser Bevorzugung in der Literatur durchaus in Frage gestellt wird (Boos/Fischer/Schulte-Mattler, KWG, 3. Auf. 2008 § 26 Rn 57), geht sie jedenfalls nicht über das hinaus, was in § 26 Abs. 1 Satz 4 KWG geregelt ist. Sie impliziert insbesondere keine weitergehende Privilegierung dahin, von Routineprüfungen nach § 44 Abs. 1 Satz 2 KWG verschont zu bleiben. Allein der Umstand, dass ein Kreditinstitut besonders klein ist und keinerlei Systemrelevanz aufweist, führt nicht dazu, dass die Ermessensentscheidung der Beklagte, auch solche Institute der Routineprüfung zu unterziehen, ermessensfehlerhaft wäre. Es darf nämlich nicht außer Betracht bleiben, dass es nicht nur eine kleine und für sich allein auch systemirrelevante Bank gibt, sondern deren viele. Würde man die Bankenaufsicht über alle diese Institute mindern, so gäbe es einen kompletten Sektor des Kreditwesens, der gleichsam im Schatten der Bankenaufsicht läge, obwohl er in seiner Gesamtheit durchaus auch ein Gefahrenpotential birgt, der ein staatliches Aufsichtsregime rechtfertigen kann. Die Beklagte hat sich ausweislich der Gründe des Widerspruchsbescheides diesen Gesichtspunkt auch zu Eigen gemacht. Es darf in diesem Zusammenhang auch nicht unberücksichtigt bleiben, dass der Gesetzgeber dadurch, dass er mit der 6. KWG-Novelle 1997 auch die Finanzdienstleistungsinstitute unter Aufsicht gestellt hat, deutlich gezeigt hat, dass er auch kleinere und nicht systemrelevante Akteure der staatlichen Aufsicht unterstellen will. Im Übrigen dient die staatliche Bankenaufsicht nicht nur dem Schutz der Finanzwirtschaft als System, sondern auch dem Verbraucherschutz, also auch dem Schutz der Kunden kleiner Banken. Ist die Beklagte somit grundsätzlich befugt, alle Kreditinstitute und Finanzdienstleistungsinstitute unabhängig von ihrer Größe und unabhängig davon, ob und ggf. welchem Prüfverband sie angehören, einer regelmäßigen Routineprüfung zu unterziehen, so ist die jeweilige Anordnung dieser Prüfung rechtlich nur noch unter zwei Gesichtspunkten überprüfbar. Zunächst ist zu prüfen, ob es überhaupt der Verwaltungspraxis der Beklagten entspricht, Routineprüfungen durchzuführen. Davon kann nur dann die Rede sein, wenn die Beklagte grundsätzlich jedes Institut oder jedenfalls jedes Kreditinstitut einer solchen Prüfung unterzieht. Das ist der Fall, wenn sie wenigstens über einen Plan verfügt, in dessen Erfüllung sie sukzessive alle Institute oder Kreditinstitute routinemäßig zu prüfen beabsichtigt, auch wenn dieser Plan wegen der ihr und der Deutschen Bundesbank zur Verfügung stehenden begrenzten Ressourcen möglicherweise noch nicht durchgehend realisiert werden konnte. Existiert ein solcher Plan nicht, so muss das Gericht davon ausgehen, dass Routineprüfungen nicht der Praxis der Beklagten entsprechen. In einem solchen Fall wäre die Anordnung einer Prüfung ohne Anlass im Einzelfall als willkürlich zu betrachten. Dem Vortrag der Klägerin, entgegen der Behauptung der Beklagten handele es sich nicht um eine Routine-, sondern um eine Anlassprüfung, muss nicht weiter nachgegangen werden. Die Beklagte hat hinreichend klar zum Ausdruck gebracht, dass sie die Prüfung gerade nicht durch besondere Umstände veranlasst sieht, sondern dass sie eine Routineprüfung vornehmen will. Es ist deshalb nur zu prüfen, ob die für eine Routineprüfung erforderlichen Ermessenserwägungen angestellt worden sind. Für den Fall, dass eine Verwaltungspraxis gegeben ist, die Routineprüfungen vorsieht, muss das Gericht weiterhin die im Einzelfall getroffene Ermessensentscheidung noch darauf überprüfen, ob zwischen den einzelnen Routineprüfungen ein angemessener Zeitraum liegt. Es ist nämlich denkbar, dass die Routineprüfungen, für deren Kosten die Institute aufkommen müssen, in Abständen erfolgen, die wegen ihrer Kürze in keinem Verhältnis zu ihrem Zweck stehen und die Institute damit unangemessen belasten. Im Übrigen spielt auch insoweit der Aspekt der Gleichbehandlung eine wesentliche Rolle. Die Antwort auf die erste Frage, nämlich ob überhaupt eine Verwaltungspraxis der Routineprüfung existiert, ergibt sich aus Artikel 16 Abs. 3 und 4 der von der Beklagten in dem Eilverfahren 1 L 703/09.F vorgelegten und zum Gegenstand des gegenwärtigen Verfahrens gemachten Aufsichtsrichtlinie vom 21.02.2008. Diese Richtlinie trifft Bestimmungen über die Zusammenarbeit der Beklagten mit der Deutschen Bundesbank (§ 7 Abs. 2 KWG). Sie sieht vor, dass Routineprüfungen nach § 44 Abs. 1 Satz 2 KWG durchgeführt werden, enthält aber keine näheren Regelungen darüber, in welchen Sequenzen und nach welchen Prioritäten diese erfolgen sollen. Die Beklagte hat hierzu schriftsätzlich vorgetragen, dass es neben der Klägerin noch weitere Institute gibt, die bisher noch nie einer Routineprüfung unterzogen worden sind, und dass beabsichtigt sei, diese Institute allesamt in absehbarer Zeit erstmalig zu prüfen. Die Kammer sieht keinen Anlass, an dieser Aussage zu zweifeln. Die Beklagte hat weiter vorgetragen, dass die Routineprüfung der bisher noch nie geprüften Institute der (weiteren) Routineprüfung jener Institute vorgeht, die bereits einmal geprüft worden sind. Von den danach für eine Routineprüfung in Betracht kommenden Instituten würden diejenigen abgetrennt, die sich gerade in einem Fusionsprozess befinden oder bei denen aus ähnlichen Gründen eine Prüfung derzeit untunlich wäre. Von den verbleibenden Instituten würden vorrangig diejenigen ausgewählt, die im Risikoprofil der Deutschen Bundesbank in die Risikogruppen „C“ und „D“ eingeordnet wurden, bzw. bei denen Anhaltspunkte für Mängel erkennbar sind. Bei den gut klassifizierten, bankaufsichtlich unauffälligen Instituten richte sich die Prüfungsreihenfolge nach der Bilanzsumme. Die Beklagte führt weiter aus, nach diesen Kriterien sei die Prüfungsanordnung im November 2008 veranlasst gewesen, weil die Jahresabschlussprüfungsberichte der Klägerin seit Jahren immer wieder nicht unerhebliche organisatorische Mängel im Geschäftsbetrieb ausgewiesen hätten. Außerdem sei die Klägerin im von der Deutschen Bundesbank erstellten Risikoprofil in die Klasse „C“ und damit in die zweitschlechteste Risikoklasse eingestuft worden. Die Deutsche Bundesbank habe die Prüfung für erforderlich gehalten und deshalb vorgeschlagen. Aus diesem Vorbringen ergibt sich, dass die Beklagte den Plan einer Routineprüfung verfolgt und über Auswahlkriterien verfügt, die sicherstellen, dass diese Routineprüfung früher oder später bei jedem Kreditinstitut durchgeführt wird. Das Gericht muss nicht der Frage nachgehen, ob es sich aus der konsequenten Beachtung dieser Kriterien auch ergibt, dass gerade Anfang November 2008 eine Prüfungsanordnung für die Klägerin anstand oder ob zu diesem Zeitpunkt erst einmal andere Institute hätten an die Reihe kommen müssen. Diese Frage kann dahingestellt bleiben, weil weder vorgetragen noch ersichtlich ist, dass die Klägerin in eigenen Rechten gerade dadurch verletzt sein kann, dass die Prüfung jetzt und nicht zu einem späteren Zeitpunkt stattfinden sollte. Es kommt deshalb auch nicht darauf an, ob die Risikobewertung durch die Deutsche Bundesbank korrekt war oder welche Mängel in den Jahresprüfberichten der letzten Jahre festgestellt worden sind und ob diese Feststellungen zu Recht erfolgten. Dies wäre allenfalls im Rahmen einer Anlassprüfung von Bedeutung, nicht aber im Rahmen einer erstmaligen Routineprüfung. Deshalb kommt auch dem Vorbringen der Klägerin, dass die Beklagte schon im Widerspruchsbescheid und in ihrem Vorbringen vor dem Verwaltungsgericht Gesichtspunkte der Rechtfertigung von Anlassprüfungen und Routineprüfungen unzulässigerweise miteinander vermengt habe, keine Streit entscheidende Bedeutung zu. Der Anordnung einer Routineprüfung steht auch nicht die etwaige Kürze der Prüfungsintervalle entgegen. Denn der Geschäftsbetrieb der Klägerin wurde unstreitig bisher noch niemals geprüft, so dass es auch keinen Zeitraum zwischen zwei Routineprüfungen gibt, der sich als unangemessen kurz erweisen könnte. Gegen die Prüfungsanordnung bestehen auch dem näheren Inhalt und den Modifikationen nach keine rechtlichen Bedenken. Der Prüfungsgegenstand ist hinreichend eindeutig bestimmt. Die Prüfung soll die Ordnungsmäßigkeit der Geschäftsorganisation des Kreditgeschäftes gemäß § 25a Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 KWG umfassen, also das in dieser Norm näher beschriebene angemessene Risikomanagement, und ob die tatsächliche Handhabung des Kreditgeschäfts den formalen Organisationsvorgaben entspricht. Keinen Bedenken unterliegt auch die Regelung, dass die Beurteilung der Ordnungsmäßigkeit der Geschäftsorganisation auf der Grundlage des Rundschreibens der Beklagten 18/2005 (BA) über die „Mindestanforderungen an das Risikomanagement der Kreditinstitute“ (MaRisk) vom 20.12.2005 erfolgen soll. Bei diesen Mindestanforderungen handelt es sich um Konkretisierungen der Anforderungen an das Risikomanagement im Sinne des § 25a Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 KWG, die von der Beklagte vorgenommen worden sind. Es ist weder vorgetragen noch ersichtlich, dass diese Interpretationen der Beklagten dem Gesetz widersprechen oder aus anderen Gründen rechtlich fehlerhaft sind. Schon gar nicht gibt es Anhaltspunkte dafür, dass durch die etwaige Fragwürdigkeit bestimmter Regelungen in der MaRisk eine besondere, für die Klägerin unzumutbare Belastung durch die Prüfung hervorgerufen wird. Ob der Klägerin vorgeworfen werden darf, dass sie Vorgaben der MaRisk nicht beachtet hätte und ob daran aufsichtsrechtliche Maßnahmen geknüpft werden dürfen, ist keine Frage, die sich im Rahmen der Prüfungsanordnung stellt. Denn diese dient allein der Sachverhaltsermittlung. Die Beauftragung der Deutschen Bundesbank unter Absehung von Erwägungen, ob nicht stattdessen andere Institutionen mit der Prüfung beauftragt werden sollten, entspricht dem Gesetz. Die Prüfung hat nicht nur, aber auch das Risikosteuerungsverfahren der Klägerin zum Gegenstand. Prüfungen zur Beurteilung der Risikosteuerungsverfahren fallen nach § 7 Abs. 1 Satz 2 und 3 KWG in die Zuständigkeit der Deutschen Bundesbank, ohne dass es insoweit noch ein Auswahlermessen der Beklagten gäbe. Die Zahl der Prüfer, die bei der Klägerin tätig werden sollen, ist in der Prüfungsanordnung nicht festgelegt. Ob diese Anzahl angemessen ist oder nicht, bedarf deshalb keiner Überprüfung. Dies kann allenfalls Gegenstand der Prüfung im Rahmen der Kostenforderung sein. Die Höhe der Prüfungskosten hängt allein vom erforderlichen Prüfungsaufwand ab. Dieser ist u. a. auch davon abhängig, inwieweit die Klägerin kooperiert und wie gut ihre Unterlagen aufbereitet und erschlossen sind. Die Rechtmäßigkeit der Prüfungsanordnung als solcher wird durch die zu erwartende oder zu befürchtende Höhe der Kosten nicht berührt. Die Klägerin kann sich ebenso wenig darauf berufen, dass diese Kosten angesichts ihrer geringen Größe unzumutbar seien wie sich der mittellose Halter eines alten nur selten genutzten Kleinwagens mit einem solchen Argument der Hauptuntersuchung nach § 29 StVZO entziehen kann. Er müsste sich entgegenhalten lassen, dass auf ein Auto verzichten muss, wer es sich nicht leisten kann. Nichts anderes gilt für die Klägerin. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11, 711 ZPO. Die Berufung war nicht zuzulassen, weil die Berufungszulassungsgründe des § 124 Abs. 2 Nr. 3 und 4 VwGO nicht vorliegen (§ 124a Abs. 1 S. 1 VwGO). Die Klägerin ist eine Genossenschaftsbank in Bayern. Sie war bis zu der in diesem Verfahren streitgegenständlichen Prüfung bisher weder von der Beklagten noch von deren Rechtsvorgängerin jemals einer Prüfung nach § 44 Abs. 1 Satz 2 KWG unterzogen worden. Mit Verfügung vom 04.11.2008 ordnete die Beklagte erstmals die Prüfung des Geschäftsbetriebes der Klägerin an, die sich auf die Ordnungsmäßigkeit der Geschäftsorganisation beziehen sollte, insbesondere auf die Aufbau- und Ablauforganisation des Kreditgeschäfts sowie der Prozesse zur Identifizierung, Beurteilung, Steuerung, Überwachung und die Kommunikation der Risiken zwecks Feststellung, ob die Klägerin über ein geeignetes internes Kontrollverfahren verfügt. Weiterhin soll geprüft werden, ob die tatsächliche Handhabung des Kreditgeschäfts den formalen Organisationsvorgaben entspricht. Für den Fall, dass Mängel der Organisation festgestellt werden sollten, sollte die Prüfung sich weiterhin darauf beziehen, ob die Klägerin bereits Maßnahmen zur Beseitigung dieser Mängel eingeleitet hat und ob diese Maßnahmen geeignet sind, die Mängel auszuräumen. Die Beurteilung sollte auf der Grundlage des Rundschreibens 5/2007 (BA) über die Mindestanforderungen an das Risikomanagement (MaRisk) vom 30.10.2007 erfolgen. Mit der Durchführung der Prüfung wurde die Deutsche Bundesbank beauftragt. In den Gründen der Verfügung ist ausgeführt, dass es sich um eine Routineprüfung handele. Den dagegen erhobenen Widerspruch wies die Beklagte mit Widerspruchs- und Gebührenbescheid vom 18.02.2009, zugestellt am 19.02.2009, zurück. und setzte eine Widerspruchsgebühr von 200,00 EUR fest. Am 19.03.2009 hat die Klägerin Klage erhoben. Nachdem ein Verfahren zur Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes erfolglos geblieben war, hat die Beklagte die Prüfung im Mai 2009 durchgeführt. Nachdem die Prüfung durchgeführt worden ist, hält die Klägerin nunmehr die Fortsetzung des ursprünglich nur als Anfechtungsklage erhobenen Rechtsmittels als Fortsetzungsfeststellungsklage für zulässig. Sie verweist auf eine bestehende Wiederholungsgefahr. Außerdem habe die Prüfung Kosten ausgelöst, gegen die sie sich wenden wolle. Schließlich habe sie auch ein Interesse daran, „den Makel der Prüfung abzustreifen“. Die Klägerin hält die Rechtsgrundlage des § 44 Abs. 1 Satz 2 KWG, auf die die Beklagte die Prüfungsanordnung stützt, für verfassungswidrig. Sie ist der Ansicht, es verstoße gegen das Rechtsstaatsprinzip, ganz kleine Institute, wie sie selbst eines sei, dem umfangreichen und kostenintensiven bankaufsichtlichen Regelwerk und insbesondere der Prüfung nach § 44 Abs. 1 Satz 2 KWG zu unterwerfen. Während die durchschnittliche Bilanzsumme aller Volks- und Raiffeisenbanken bei 630 Mio. Euro liege, verfüge sie über eine Bilanzsumme von 32,5 Mio. EUR, während allein die Deutsche Bank eine Bilanzsumme von 1.100 Mrd. € aufzuweisen habe. Sie stehe auf Rang 1.207 von 1.230 Plätzen auf der BVR-Rangliste und gehöre damit zu den kleinsten Banken in Deutschland. Zudem gehöre sie der BVR-Sicherungseinrichtung an. Angesichts ihres sehr beschränkten Geschäftsumfangs würde selbst ein totaler Zusammenbruch diesen Sicherungsfonds nicht merklich belasten. Ihr Kreditinstitut sei nicht systemrelevant, von ihm gingen keine schwerwiegenden Gefahren für die Gesamtwirtschaft aus. Angesichts dieser Verhältnisse sei das über § 44 Abs. 1 Satz 2 KWG ausgeübte Aufsichtsregime im Allgemeinen und der Umstand, dass es danach für eine Geschäftsprüfung keines besonderen Anlasses bedürfe, unverhältnismäßig. Die Klägerin verweist weiterhin darauf, dass einem etwaigen Kontrollerfordernis schon durch ihre Pflichtmitgliedschaft im Bayerischen Genossenschaftsverband Rechnung getragen sei. Damit unterläge sie nämlich auch deren Pflichtprüfungen, die als beratende Betreuungsdauerprüfung ausgestaltet seien und sich auf die Ordnungsmäßigkeit der Gesamtgeschäftsführung sowie auf die finanz- und förderwirtschaftlichen Verhältnisse der Genossenschaft bezögen. Der Genossenschaftsverband selbst unterliege der Qualitäts- und allgemeinen Verbandsaufsicht durch die Wirtschaftsprüferkammer und das Landwirtschaftsministerium. Die bei dem Verband tätigen Wirtschaftsprüfer unterlägen der strengen Berufsaufsicht durch die Wirtschaftsprüferkammer. Der Gesetzgeber selbst habe erkennen lassen, dass Genossenschaftsbanken aus den vorgenannten Gründen im Vergleich zu anderen Kreditinstituten nur einer lockereren Bankenaufsicht bedürften. Während nämlich gewöhnliche Kreditinstitute den vom Wirtschaftsprüfer bestätigten Jahresabschlussbericht unverzüglich nach der Prüfung der Beklagten und der Deutschen Bundesbank vorzulegen hätten, sei das bei solchen, die einem genossenschaftlichen Prüfverband angehörten, nur auf Anforderung der Fall (§ 26 Abs. 1 Satz 4 KWG). Lediglich wenn die „präventive Eigensorge“ der genossenschaftlichen Banken nachweislich fehlschlage, bestehe deshalb für die Beklagte ein schutzzweckbezogener Anlass, eine Genossenschaftsbank besonders zu prüfen und ggf. auf eine Änderung der Geschäftstätigkeit hinzuwirken. Daraus, dass das Gesetz diese Umstände nicht berücksichtige und ein entsprechendes Stufensystem der bankenaufsichtlichen Prüfung nach Maßgabe der Systemrelevanz und der Gruppensystemzugehörigkeit nicht beinhalte, ergebe sich seine Verfassungswidrigkeit. § 44 Abs. 1 Satz 2 KWG sei auch deshalb verfassungswidrig, weil diese Norm nicht an den zum 01.01.2007 eingefügten § 30 KWG angepasst worden sei. Nach der letztgenannten Norm könne die Beklagte gegenüber dem Institut Bestimmungen über den Inhalt der nach § 29 KWG vorzunehmenden Jahresabschlussprüfung treffen. Eine solche Regelung wäre weit weniger belastend und würde den Aufsichtszweck genauso erfüllen. Selbst wenn § 44 Abs. 1 Satz 2 KWG jedoch verfassungsmäßig sein sollte, habe die Beklagte jedenfalls das ihr darin eingeräumte Ermessen nicht pflichtgemäß ausgeübt, weshalb die Prüfungsanordnung nicht nur als rechtswidrig, sondern sogar als nichtig zu betrachten sei. Das Ermessen sei durch den übergeordneten Schutzzweck der Bankenaufsicht begrenzt. Dieser sei darauf gerichtet, drohende Vertrauenskrisen der Kreditwirtschaft zu vermeiden und die Funktionsfähigkeit dieses Wirtschaftszweigs zu erhalten. Daraus ergebe sich, dass die Grenzen des Ermessens jedenfalls dann überschritten seien, wenn eine Prüfung allein deshalb durchgeführt werde, weil bisher noch nie eine stattgefunden hätte, obwohl es sich um eine offensichtlich gesunde Bank handele. Die Auswahlentscheidung beruhe auf unzulässigen Erwägungen. So werde im Widerspruchsbescheid auf Mängel in den Jahresabschlussprüfungsberichten abgestellt. Damit mache sie Gründe geltend, die eine Anlassprüfung, aber gerade nicht eine Routineprüfung rechtfertigen könnten. Die von der Beklagten insoweit behaupteten Mängel werden zudem bestritten. Es handele sich um Ausgestaltungen der Geschäftsorganisation, die möglicherweise nicht mit den Empfehlungen der Prüfer der Deutschen Bundesbank, wohl aber mit dem Gesetz vereinbar seien. Die Einstufung der Klägerin in die Risikogruppe C1 durch die Deutsche Bundesbank sei unzutreffend. Soweit bei der Prüfungsentscheidung Verwarnungen eine Rolle gespielt hätten, die den Vorständen gegenüber im Jahre 2004 ausgesprochen worden seien, sei es unzulässig, aus diesen bereits abgeschlossenen Vorgängen Rückschlüsse auf die Gegenwart zu ziehen. Die Beklagte habe bei ihrer Auswahlentscheidung nicht berücksichtigt, dass die von der Klägerin betriebene Bank keinerlei Systemrelevanz habe, und dass auch keine Anhaltspunkte dafür vorlägen, dass ihre Solvenz nicht gesichert sei. Unzulässig sei es, auf die mögliche Systemrelevanz des gesamten Sektors der Genossenschaftsbanken oder der kleineren Banken abzustellen. Die angefochtenen Bescheide erhielten auch keinerlei Ermessenerwägungen im Hinblick darauf, dass und warum die Geschäftsprüfung der Klägerin gerade zum jetzigen Zeitpunkt stattfinden muss. Eine diesbezügliche Begründung setze voraus, dass es einen alle Kreditinstitute erfassenden Plan gibt, der die Kriterien festlegt, aus denen sich die Reihenfolge der Routineprüfung ergebe. Die Klägerin bezweifelt, dass es einen solchen Plan gibt, jedenfalls aber, dass sich die Beklagte an derartige etwaige Vorgaben im konkreten Fall gehalten hat. Das Ermessen sei auch insoweit fehlerhaft ausgeübt worden, als der Prüfungsgegenstand nicht hinreichend genau bestimmt worden sei. Der Hinweis, die Prüfung solle sich auf „bestimmte Bereiche“ beziehen, „die nach Auswertung der Berichte der Jahresabschlussprüfer problematisch erscheinen“ (vgl. Widerspruchsbescheid S. 4), sei insoweit nicht bestimmt genug. Bei der Bestimmung des Prüfungsinhalts sei auch der damit für die Bank verbundene Aufwand nicht in die Abwägung einbezogen worden. Sie verfüge nur über wenige Mitarbeiter, die allein wegen der umfangreichen Vorbereitungsarbeiten, die die deutsche Bundesbank auferlegt habe, so weitgehend in Anspruch genommen würden, dass dies den ordentlichen Geschäftsbetrieb beeinträchtige. Der kleine Geschäftsbetrieb der Bank werde während der Prüfung und später für die Geltendmachung von Rechtsbehelfen gegen den zu erwartenden Kostenbescheid lahm gelegt. Die Prüfungsanordnung sei auch insofern ermessensfehlerhaft als aus ihr nicht hervorgehe, wie viele Tage mit wie vielen Prüfern die Prüfung durchgeführt werden soll. Es handele sich der Sache nach und entgegen der Behauptung der Beklagten nicht um die Anordnung einer Routineprüfung, sondern um eine anlassbezogene Sonderprüfung, für die allerdings keine ausreichenden Anlässe vorgelegen hätten. Denn die Entscheidung, die Klägerin gerade jetzt zu prüfen, habe auf den angeblich festgestellten Mängeln beruht und nicht darauf, dass die Bank der Klägerin routinemäßig an der Reihe gewesen wäre. Um Letzteres feststellen zu können, bedürfe es im Übrigen eines langjährigen Planes für Routineprüfungen, der nicht vorhanden sei. Die Klägerin bestreitet, dass es keine anderen Banken geben sollte, bei denen dieselbe Risikoeinstufung wie bei ihr vorgenommen worden sei, deren Bilanzsumme aber nicht größer sei als die der Klägerin, so dass die klägerische Bank vorrangig hätte geprüft werden müssen. Die Beklagte habe überhaupt keine milderen Mittel in Betracht gezogen, z.B. die Vorgabe bestimmter Schwerpunkte für die Jahresabschlussprüfung nach § 30 KWG oder die Anforderung von Auskünften und Unterlagen nach § 44 Abs. 1 Satz 1 KWG. Solange keine Gefahr in Verzuge sei, sei eine Prüfung nach § 44 Abs. 1 Satz 2 KWG stets unverhältnismäßig. Die Prüfungsanordnung sei auch nicht angemessen. Statt ihre Ressourcen auf die systemrelevanten Banken zu konzentrieren, deren Gefahrenpotential sie nicht erkenne, arbeite sie sich an den kleinsten Banken ab. Das beeinträchtige die Effizienz der Bankenaufsicht und sei schon deshalb ermessensfehlerhaft. Außerdem habe die Beklagte von dem ihr eingeräumten Ermessen zur Auswahl der Prüfer (Wirtschaftsprüfer, genossenschaftliche Prüfungsverbände oder deutsche Bundesbank) keinen Gebrauch gemacht. Die Wahl eines Prüfungsverbandes oder einer Wirtschaftsprüfungsgesellschaft sei günstiger oder nur geringfügig teurer gewesen. Die Wahl hätte schon deshalb nicht auf die Deutschen Bundesbank fallen dürfen, weil diese bereits in den der Prüfungsanordnung voraus liegenden Erkenntnisprozess eingebunden gewesen sei und daher die erforderliche Neutralität nicht mehr aufgewiesen hätte. Die Klägerin beantragt, die Prüfungsanordnung der Beklagten vom 04.11.2008 in Gestalt des Widerspruchs- und Gebührenbescheides vom 18.02.2009 aufzuheben; hilfsweise: festzustellen, dass die Prüfungsanordnung der Beklagten vom 04.11.2008 in Gestalt des Widerspruchs- und Gebührenbescheides vom 18.02.2009 rechtswidrig war. Die Beklagte beantragt, die Klage abzuweisen. Sie hält die Fortsetzungsfeststellungsklage für unzulässig, weil sich die Prüfungsanordnung mit die Durchführung der Prüfung nicht erledigt habe. Sie sei nämlich noch immer Grundlage der Kostenerstattungspflicht der Klägerin. Die Beklagte hält die Prüfungsanordnung für rechtmäßig. Sie beruhe auf § 44 Abs. 1 Satz 2 KWG. Danach könne die Beklagte auch ohne besonderen Anlass Prüfungen bei den beaufsichtigten Unternehmen durchführen. Die Vorschrift sei verfassungsgemäß. Die Prüfungsanordnung sei rechtmäßig, denn die Beklagte habe das ihr eingeräumte Ermessen pflichtgemäß ausgeübt. Eine differenzierte Behandlung von Genossenschaftsbanken im Vergleich zu anderen Banken im Hinblick darauf, dass diese ohnehin einem strengeren Kontrollmechanismus unterlägen, sei nicht gerechtfertigt, denn es gäbe keinen qualitativen Unterschied zwischen den Anforderungen an die Jahresabschlussprüfungen von Genossenschaftsbanken und anderen Kreditinstituten. Aus § 26 KWG ergebe sich nichts Gegenteiliges. Der Umstand, dass die Klägerin ein sehr kleines Kreditinstitut betreibe, welches nicht systemrelevant sei und schlimmstenfalls von der genossenschaftlichen Sicherungseinrichtung aufgefangen werden könne, stehe der Prüfungsanordnung ebenfalls nicht entgegen. Auch dann wenn aufgrund der bisherigen Jahresabschlussprüfberichte keine aufsichtsrechtlichen Maßnahmen veranlasst wären, stünde dies einer Routineprüfung nicht entgegen. Das ergebe sich aus deren präventiver Funktion. Im Übrigen seien derartige Maßnahmen im Falle der Klägerin sehr wohl veranlasst gewesen. Ihre Geschäftsführer seien im Jahre 2004 wegen wiederholter Verstöße gegen § 25a Abs. 1 Nr. 1 KWG verwarnt worden. Die Auswertung der Prüfberichte für 2006 und 2007 hätten ergeben, dass die Missstände noch immer nicht beseitigt seien. Ein Ermessensfehler bei der Auswahl der Klägerin für eine Prüfung scheide schon deshalb aus, weil sie noch nie geprüft worden sei und deshalb eine Verletzung des Gleichheitssatzes durch ungerechtfertigt häufige Kontrollen nicht in Betracht komme. Die mangelnde Systemrelevanz sei berücksichtigt worden. Die Klägerin hätte wesentlich häufigere Prüfungen zu erdulden, wenn sie systemrelevant wäre. Die Beklagte verweist hinsichtlich der Kriterien für die Auswahl der zu prüfenden Institute auf ihre Verwaltungspraxis, derzufolge beabsichtigt sei, alle Institute in absehbarer Zeit zu prüfen, also insbesondere auch jene, bei denen bisher noch nie eine Prüfung durchgeführt worden sei. Die Routineprüfung dieser Institute gehe der (weiteren) Routineprüfung jener Institute vor, die bereits einmal geprüft worden seien. Von den danach für eine Routineprüfung in Betracht kommenden Instituten würden diejenigen abgetrennt, die sich gerade in einem Fusionsprozess befänden oder bei denen aus ähnlichen Gründen eine Prüfung derzeit untunlich sei. Von den verbleibenden Instituten würden vorrangig diejenigen ausgewählt, die im Risikoprofil der Deutschen Bundesbank in die Risikogruppen „C“ und „D“ eingeordnet worden seien, bzw. bei denen Anhaltspunkte für Mängel erkennbar seien. Bei den gut klassifizierten, bankaufsichtlich unauffälligen Instituten richte sich die Prüfungsreihenfolge nach der Bilanzsumme. Hinsichtlich der Art der Prüfung entspreche es ihrer Verwaltungspraxis, auf die individuellen Schwachpunkte des zu prüfenden Instituts abzustellen. Gebe es Anhaltspunkte dafür, die Werthaltigkeit eines Kreditinstituts in Frage zu stellen, so biete sich eine Prüfung der Werthaltigkeit durch eine Wirtschaftsprüfungsgesellschaft an. Lägen dagegen Anhaltspunkte für Mängel der Geschäftsorganisation vor, komme die Geschäftsprüfung durch die Deutsche Bundesbank in Betracht. Der Prüfungsgegenstand sei hinreichend bestimmt. Die Auswahl beruhe insoweit auf dem Umstand, dass insoweit im Jahresprüfungsbericht 2007 erneut Mängel festgestellt worden seien. Die Festlegung der Prüfungszeit und der Zahl der Prüfer sei nicht erforderlich und auch nicht möglich, weil der Prüfungsaufwand von unbekannten Faktoren abhängig sei, beispielsweise der Kooperationsbereitschaft der Bank oder der Komplexität der Geschäftsorganisation. Die Prüfung sei auch erforderlich und nicht durch andere, mildere Mittel kompensierbar. Sie, die Beklagte, sei nicht auf die Beurteilung der Wirtschaftsprüfer beschränkt, die im Auftrag der Klägerin tätig würden. Sie könne und müsse sich vielmehr in regelmäßigen Abständen durch unabhängige Prüfer ein eigenes Bild vom jeweiligen Institut machen. Darauf könne sie schon deshalb nicht verzichten, weil die genossenschaftlichen Prüfverbände auch beratend bei den Instituten tätig seien und daher nicht die notwendige Unabhängigkeit und Neutralität aufwiesen. Die Vor-Ort-Prüfung sei auch nicht durch die Anforderung von Auskünften und Unterlagen zu kompensieren, weil dies die Möglichkeit von Zufallsfunden ausschlösse. Die Prüfungsanordnung sei auch angemessen. Insoweit falle ins Gewicht, dass die Klägerin bisher noch nie von den staatlichen Aufsichtsbehörden geprüft worden sei. Die Kosten der Prüfung hielten sich im Hinblick auf die Größe der Klägerin in vertretbaren Grenzen, da die Prüfung nicht durch teure Wirtschaftsprüfer, sondern durch Beamte der Deutschen Bundesbank durchgeführt werde. Wegen des übrigen Vorbringens der Beteiligten wird auf die gewechselten Schriftsätze sowie den Inhalt des Widerspruchsbescheides Bezug genommen. Das Gericht hat neben der Gerichtsakte sechs Hefter Behördenakten und die Akten des Eilverfahrens 1 K 703/09.F zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung gemacht.