2 E 1132/96

Leitsatz: An der im Land Hessen beabsichtigten Lotterie für Umwelt und Entwicklung ("Deutsche Postcodelotterie") besteht wegen ihrer neuartigen Spielidee ein hinreichendes öffentliches Bedürfnis i.S. von § 2 Nr. 1 der Lotterieverordnung vom 06.03 1. Soweit die Klage zurückgenommen worden ist, wird das Verfahren eingestellt. 2. Der Beklagte wird unter Aufhebung seines Bescheides vom 29.02.1996 verpflichtet, die beantragte Veranstaltung einer Lotterie für Umwelt und Entwicklung in Hessen durch die Klägerin zu 10.) für ein Jahr ab Spielbeginn zu genehmigen. 3. Der Beklagte hat die Kosten, mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten der Kläger zu 1.) - 9.), zu tragen. 4. Das Urteil ist gegen eine Sicherheitsleistung in Höhe von 3.500,-- € vorläufig vollstreckbar. Soweit die Klage der Kläger zu 1.) bis 9.) zurückgenommen worden ist, war das Verfahren gem. § 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO einzustellen. Im übrigen ist die Klage hinsichtlich der Klägerin zu 10.) zulässig (I) und begründet (II). I. Der mit Schriftsatz der Klägerbevollmächtigten vom 05. Januar 2001 erklärte Parteibeitritt der Klägerin zu 10.) ist als subjektive Klageänderung i.S.v. § 91 Abs. 1 VwGO einzuordnen und ist statthaft. Auch wenn der Beklagte dem nicht zugestimmt hat, so ist die Klageänderung sachdienlich. Als sachdienlich ist eine Klageänderung dann anzusehen, wenn es sich im wesentlichen nach wie vor um den selben Streitstoff handelt, sie die endgültige Beilegung des Rechtsstreits fördert und damit dazu beiträgt, einen weiteren sonst zu erwartenden Rechtsstreit zu vermeiden (BVerwG, Urteil vom 27.02.1970 - IV C 28/67 - NJW 1970 S. 1564 f.; Urteil vom 03.07.1987 - 4 C 12/94 - NJW 1988 S. 1228 ). Dies ist vorliegend der Fall. Gegenstand des Verfahrens ist der Antrag auf Genehmigung einer neuen bundesweiten Lotterie zu Gunsten von Umwelt und Entwicklung vom 27. Mai 1994, der unter dem 20. Februar 1996 ergänzt wurde für die Veranstaltung einer landesweiten Lotterie in Hessen. Der Beklagte hat ein "Merkblatt für Lotterien und Ausspielungen" (letzter Stand: 01. Januar 2001) herausgegeben, in dem u.a. die Erfordernisse zum Antragsinhalt, zu den Antragsunterlagen, den Verteilungs-, Spiel- und Gewinnplan aufgeführt sind. Die Klägerin zu 10.) hat im Laufe des Verfahrens wiederholt, jeweils aktualisiert und zuletzt mit Schriftsatz vom 08. Februar bzw. 14. März 2002, die erforderlichen Unterlagen vorgelegt und dazu eingehend Stellung genommen. Dem Beklagten war damit frühzeitig das Konzept der geplanten Lotterieveranstaltung ebenso bekannt wie der Umstand, dass die Klägerin zu 10.) nach Errichtung der "Stiftung für Umwelt und Entwicklung" und deren stiftungsrechtlicher Genehmigung Trägerin der lotterierechtlichen Genehmigung sein sollte. Mit ihrem Parteibeitritt hat sich die Klägerin zu 10.) lediglich an den nunmehr eingetretenen Umstand - nämlich ihrer Konstituierung als Stiftung des bürgerlichen Rechts - angepasst und hat es damit ermöglicht, die von allen Beteiligten erstrebte Sachentscheidung über die Genehmigungsfähigkeit der Lotterie, die sonst in einem weiteren Klageverfahren zu klären wäre, herbeizuführen. Da der materielle Streitstoff trotz des Parteibeitritts unverändert geblieben ist, entfällt - entgegen der Ansicht des Beklagten - auch die Notwendigkeit der Durchführung eines erneuten Vorverfahrens (BVerwG, Urteil vom 27.02.1970 - a.a.O.). Dies entspricht dem Grundsatz der Verfahrens- und Prozessökonomie und liefe andernfalls auf bloßen Formalismus hinaus (VG Düsseldorf, Urteil vom 31.08.2001 - 18 K 11762/96 - S. 14 des Urteilsabdrucks). Der Beklagte hat im Laufe des Verfahrens in Wahrnehmung der ihm obliegenden prozessualen Mitwirkungspflicht hinreichend Gelegenheit gehabt, sich zu allen Aspekten des Rechtsstreits zu äußern. Sein wiederholter Einwand - zuletzt in der mündlichen Verhandlung -, dies abschließend erst in einem neu durchzuführenden Vorverfahren tun zu wollen, bleibt für das Gericht ebensowenig nachzuvollziehen, wie die recht eigenwillige - von der Klägerin zu 10.) selbst nicht geteilte - Auslegung des klägerischen Schriftsatzes vom 12.03.2002 als "neuer Antrag auf Genehmigung einer Lotterie". Die Klärung der im Schriftsatz der Beklagten vom 12.03.2002 angesprochenen Fragen kann im Laufe des Genehmigungsverfahrens erfolgen, für das die Klägerin zu 10.) wiederholt - und dies in ihrem eigenen wohlverstandenen Interesse - uneingeschränkte Kooperation zugesichert hat. Die Klageänderung durch Parteibeitritt der Klägerin zu 10.) ist damit sachdienlich (ebenso BayVG München, Urteil vom 25.01.2001 - M 29 K 95.6137 - S. 10 f. des Urteilsabdrucks; VG Düsseldorf - a.a.O. - S. 12 ff.; VG Hamburg, Urteil vom 06.09.2001 - 16 VG 179/2001 - S. 10 des Urteilsabdrucks). Der Klageart nach handelt es sich vorliegend um eine Verpflichtungsklage (§ 42 Abs. 1 VwGO), die fristgemäß erhoben wurde. Für die Wahrung der Klagefrist ist nicht der Zeitpunkt des Parteibeitritts maßgebend, sondern der der Erhebung der Klage, wodurch die Streitsache rechtshängig geworden ist (§ 90 VwGO). Dies gilt entsprechend für die örtliche Zuständigkeit des angerufenen Gerichts, die begründet wurde durch die Klage der Kläger zu 1.) bis 9.), zusammengefasst in der, einer Gesellschaft Bürgerlichen Rechts (§§ 54, 705 BGB i.V.m. § 61 Nr. 2 VwGO) mit Sitz in (§ 52 Nr. 3 S. 2 VwGO). Die Klägerin zu 10.) kann sich auch auf ein schutzwürdiges Interesse an der begehrten Entscheidung berufen (§ 42 Abs. 2 VwGO), da sie geltend machen kann, als Trägerin der lotterierechtlichen Genehmigung in ihren Rechten aus § 2 LottVO und Art. 12 Abs. 1 GG (BVerwG, Urteil vom 29.06.2000 - 1 C 26.99 - DVBl. 2000 S. 1625 f.) betroffen zu sein. II. Die Klage ist auch in der Sache begründet. Der ablehnende Bescheid des (vormals) Hessischen Ministeriums des Innern und für Landwirtschaft, Forsten und Naturschutz vom 29. Februar 1996 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin zu 10.) in ihren Rechten. Der Beklagte ist daher verpflichtet, der Klägerin zu 10.) die beantragte lotterierechtliche Genehmigung in dem tenorierten Umfang zu erteilen (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO). Rechtsgrundlage für die Beurteilung des geltend gemachten Anspruchs ist die als Landesrecht fortgeltende Verordnung über die Genehmigung öffentlicher Lotterien und Ausspielungen (Lotterieverordnung) - LottVO - vom 06. März 1937 (RGBl. I S. 283) geändert durch Art. 2 des Gesetzes zur Änderung des Hessischen Spielbankgesetzes und der Verordnung über die Genehmigung öffentlicher Lotterien und Ausspielungen (Lotterieverordnung) vom 28. September 2001 (GVBl. I S. 422). Inhalt und Umfang der im Genehmigungsverfahren erforderlichen Angaben und Unterlagen bestimmen sich nach den Vorgaben des Hessischen Ministeriums des Innern und für Sport, wie sie im Merkblatt für Lotterien und Ausspielungen - II B 31 - 39104/06 - (Stand: 01. Januar 2001) aufgeführt sind. Maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung des in Rede stehenden Anspruchs ist die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung (BVerwG, Urteil vom 27.02.1970 - a.a.O. -; S. 1565; BayVG München - a.a.O. - S. 11 f.). Das Gericht hat die Sache spruchreif zu machen (§ 113 Abs. 5 VwGO). In Anbetracht dessen kann bei der Prüfung der Anspruchsvoraussetzungen - entgegen der von dem Beklagtenvertreter in der mündlichen Verhandlung mit Hinweis auf die Ausführungen im angefochtenen Bescheid (Seite 10) vertretenen Auffassung - nicht mehr auf die seinerzeit möglicherweise gegebene Unvollständigkeit der Antragsunterlagen abgestellt werden. Ebensowenig vermag das Gericht die Ansicht des Beklagten zu teilen (Schriftsatz vom 27. Februar 2002), erst im Rahmen eines neuen Verwaltungsverfahrens könne eine Aussage darüber gemacht werden, ob die jüngst von der Klägerin zu 10.) vorgelegten Antragsunterlagen für eine lotterierechtliche Genehmigung ausreichend sind. Aus welchen Gründen sich der Beklagte dazu im anhängigen Verfahren "nicht in der Lage sieht", ist nicht in nachvollziehbarer Weise dargelegt. In Ermangelung gegenteiliger Anhaltspunkte geht das Gericht davon aus, dass mit den von der Klägerin zu 10.) unter dem 08. Februar 2002 vorgelegten Unterlagen den Erfordernissen des "Merkblatts für Lotterien und Ausspielungen" genüge getan wird. Einzelheiten inhaltlicher Art lassen sich zwischen den Beteiligten im Rahmen der inhaltlichen Ausgestaltung der zu erteilenden Genehmigung und evtl. erforderlicher Nebenbestimmungen regeln. Die Tatbestandsvoraussetzungen nach § 2 LottVO n.F. sind gegeben. 1. Nach Nr. 1 dieser Vorschrift darf eine Lotterie nur genehmigt werden, wenn für ihre Veranstaltung trotz des vorhandenen Angebots zugelassener Glücksspiele ein hinreichend öffentliches Bedürfnis besteht, wobei nach der durch Gesetz vom 28. September 2001 - a.a.O. - erfolgten Änderung der Lotterieverordnung der Zweck der Veranstaltung und die vorgesehene Verwendung des Zweckertrags für die Beurteilung des hinreichenden öffentlichen Bedürfnisses außer Betracht zu bleiben haben (Art. 2, § 3 Abs. 2). Da nach Auffassung des Gerichts diese Voraussetzungen - unabhängig vom Zweck der Veranstaltung und der Verwendung des Zweckertrags - vorliegend gegeben sind, kann die Frage der Verfassungsmäßigkeit dieser Tatbestandsvoraussetzung im Hinblick auf Art. 12 Abs. 1 GG dahinstehen (vgl. insoweit VG Düsseldorf - a.a.O. - S. 18 ff.). Die hiernach gebotene Bedürfnisprüfung dient im Rahmen staatlicher Gefahrenabwehr (§ 284 StGB) dem ordnungsrechtlichen Zweck, den nicht zu unterdrückenden und vom Gesetzgeber grundsätzlich als sozial schädlich eingeschätzten Spieltrieb in der Bevölkerung einzudämmen, ihm staatlich überwachte Betätigungsmöglichkeiten zu verschaffen und dadurch die natürliche Spielleidenschaft vor strafbarer Ausbeutung zu schützen (BVerfG, Beschluss vom 19.07.2000 - 1 BvR 539/96 - DVBl. S. 1596 f.). Zentrales Genehmigungserfordernis ist das Vorliegen eines "hinreichend öffentlichen Bedürfnisses". Bei diesem Begriff handelt es sich um einen unbestimmten Rechtsbegriff, der vollständiger gerichtlicher überprüfung zugänglich ist, ohne dass der Verwaltung insoweit ein der gerichtlichen Kontrolle entzogener Beurteilungsspielraum zukäme (Ossenbühl, Rechtsfragen der Genehmigung öffentlicher Lotterien, Gutachten 1994, Seite 36 f.). Die Genehmigungsbehörde hat insoweit keine Einschätzungsprärogative. Unbestimmte Rechtsbegriffe bedürfen der Auslegung und Konkretisierung im Hinblick auf den konkreten Sachverhalt. Eine sachgerechte und einzelfallbezogene Auslegung des unbestimmten Rechtsbegriffs bedingt daher die Berücksichtigung aller diesen Sachverhalt beschreibenden und für ihn charakteristischen Begriffe und Merkmale. Es bedarf insoweit einer vergleichenden umfassenden Würdigung aller maßgeblichen Gesichtspunkte unter Einschluss des Gesetzeszwecks (BayVG München, - a.a.O.-, S. 15 f.) Eine pauschale Ablehnung des öffentlichen Bedürfnisses unter Hinweis auf vorhandene staatliche Lotterien ist jedenfalls unzulässig (BayVGH, Urteil vom 11.02.1983 - Nr. 5 B 81 A.2400 - BayVBl. 1983 S. 467 f.). 1.1 Einem hinreichend öffentlichen Bedürfnis für die Veranstaltung der streitgegenständlichen Lotterie steht nicht der Gesetzeszweck entgegen. Soweit in dem angefochtenen Bescheid ein solches Bedürfnis bereits mit dem allgemeinen Hinweis auf die von Glücksspielveranstaltungen ausgehenden Gefährdungen und auf eine angebliche Sättigung des Glücksspielemarktes verneint wird, so wird eine solche pauschale Betrachtungsweise dem Erfordernis einer einzelfallbezogenen Anwendung des Gesetzeszweckes nicht gerecht. Unter Berücksichtigung des konkreten Spielablaufs ist ein Vergleich der neuen Lotterie mit dem bestehenden Lotteriesystem sowie deren Verträglichkeit in diesem geboten. Die von der Klägerin zu 10.) vorgelegten "allgemeinen Teilnahmebedingungen" i.d.F. vom 06. Juli 2001 geben in ihren detaillierten Regelungen zur Spieleinlage, Spielweise und zum Gewinnplan keinen Anhalt für eine den Schutzzweck des § 284 StGB berührende Sozialschädlichkeit dieser Lotterie. Die Teilnehmer werden bei einem Einsatz von 10,-- € für ein Monatslos schwerlich in ähnlicher Weise ihre Vermögensinteressen gefährden, wie Spieler am Roulett-Tisch oder wie beispielsweise Teilnehmer an der erst jüngst staatlich genehmigten Sportwette des Deutschen Lotto-Toto Blocks (Oddset-Wetten), bei der ein Höchsteinsatz von 500,-- € möglich ist. Wie von der Klägerin zu 10.) überzeugend dargelegt, dürften die Teilnehmer an der neuen Lotterie ihren Teilnehmerbeitrag weit eher als eine Spende für allseits anerkannte gemeinnützige Zwecke auffassen, wohl wissend, dass die Gewinnchancen eher gering zu veranschlagen sind. Spielidee, Spielablauf und Spielzweck sind nach überzeugung des Gerichts nicht geeignet, die Spielleidenschaft der Teilnehmer in sozialschädlicher Weise anzuregen oder zu fördern. Die Annahme, durch die geplante Lotterie könnte der natürliche Spieltrieb des Einzelnen in strafwürdiger Weise vom Veranstalter der Lotterie ausgebeutet werden, würde lebensfremd anmuten (BayVG München - a.a.O. - S. 17; VG Hamburg - a.a.O. - S. 12; VG Düsseldorf - a.a.O. - S. 33). Soweit weiterhin im angefochtenem Bescheid die Gefahr einer Ausuferung der Spielleidenschaft damit begründet wird, mit Hilfe eines "aggressiven Marketing-Konzepts" wolle sich die neue Lotterie bewusst an Personen wenden, die sich bisher nicht am Glücksspiel beteiligt haben und die "über die breite Akzeptanz des Themas Umweltschutz für die Lotterei gewonnen werden sollen", so vermag das Gericht darin keine derartige, auf Anheizung des Spieltriebs gerichtete sozialunverträgliche Tendenz zu erblicken. Den Ausführungen des Klägervertreters in der mündlichen Verhandlung zufolge sei beabsichtigt, über das Fernsehen die Öffentlichkeit insbesondere über die mit den eingespielten Lotterieerträgen zu fördernden Projekte des Umweltschutzes und der Entwicklungshilfe - fortlaufend - zu unterrichten und damit zur (weiteren) Teilnahme anzuregen. Eine derartige, eher auf das Gemeinwohl bezogene Engagement, denn auf das persönliche Gewinnstreben hin angelegte Werbung dürfte schwerlich den Spieltrieb in sozialschädlicher Weise fördern. Bedenken begegnet insofern weit eher "die aggressive und ausufernde Geschäftspolitik bestimmter (herkömmlicher) Veranstalter, wie sie im Lotteriewesen vielfach zu beobachten ist und von den Aufsichtsbehörden offenbar unbeanstandet bleibt", (BVerwG, Urteil vom 29.06.2000 - 1 C 26.99 - DVBl. 2000 S. 1625 f.) obwohl gerade staatliche Lotterieveranstalter von Gesetzes wegen als Institution zur Eindämmung und Kanalisierung des Spieltriebs konzipiert sind. Hinzu kommt, dass gerade der im Vergleich zu anderen Lotterien hohe Zweckertrag (38,30 %), korrespondierend mit niedrigem Gewinnanteil (27,00 %), dazu beiträgt, Anreize des Spieltriebs deutlich zu reduzieren und der beabsichtigten Spendenmotivation größeren Raum zukommen zu lassen (vgl. Jarass, Verfassungsrechtliche Vorgaben für Lotterien und Folgen für das einfache Recht, Gutachten Februar 2000, S. 29). Angesichts der Ausrichtung der Lotterie auf einen besonders interessierten/motivierten Teilnehmerkreis ist daher auch nicht mit einer Anheizung der Spielleidenschaft durch verschärften Konkurrenzkampf zwischen ihr und den staatlichen Lotterieveranstaltungen zu rechnen (BayVGH, Beschluss vom 24.07.2001, - 22 ZB 01.1160 - S. 5). Für das erkennende Gericht ist daher nicht ersichtlich, dass durch die streitgegenständliche Lotterie der natürliche Spieltrieb in der Bevölkerung in sozialschädlicher Weise geweckt bzw. gefördert würde (ebenso BayVG München, - a.a.O. - S. 16 f.; bestätigt durch BayVGH, Urteil vom 24.07.2001 - a.a.O. -, S. 4 f.; VG Hamburg, - a.a.O. -, S. 11 f.). Dieser Einschätzung kann offenbar auch der Beklagtenvertreter sich nicht entziehen. So erklärte er in der mündlichen Verhandlung, dass auch er die beantragte Lotterieveranstaltung für "nicht gefährlich" halte. 1.2. Der Rechtsbegriff des hinreichenden öffentlichen Bedürfnisses ist offen für weitere sachgerechte, sich an der Schutzfunktion des Lotterierechts orientierende Prüfungskriterien. Maßstab dabei ist, ob die neue Lotterieveranstaltung gemessen an dem bestehenden Lotterieangebot geeignet ist, einen "sinnvollen Beitrag zum Funktionserhalt des Gesamtsystems" zu leisten (Tettinger, a.a.O. Seite 49 ff.) und damit ihrerseits zur Eindämmung und Kanalisierung des Spieltriebs beizutragen. Danach ist ein hinreichend öffentliches Bedürfnis dann zu bejahen, wenn sich das neue Angebot von dem vorhandenen Angebot erkennbar unterscheidet, so dass zumindest bei einem Teil der Spieler ein Interesse zu vermuten ist, das es zu befriedigen gilt (VG Hannover, - a.a.O. -, S. 12, bestätigt durch NdsOVG, Urteil vom 09.06.1999 - 11 L 5445/98 - S. 16 f.). Die Frage ist, ob eine "hinreichend nachgefragte Angebotslücke" vorhanden ist. Davon ist vorliegend auszugehen. Die streitgegenständliche Lotterie ist nicht vergleichbar mit den Lotterien herkömmlicher Art. Als Postleitzahlenlotterie ausgestaltet unterscheidet sie sich von dem vorhandenen Lotterieangebot - unabhängig von ihrer vorliegend nicht zu prüfenden Zweckorientierung - insbesondere auch durch die ihr zu Grunde liegende Spielidee, die neu ist. Neu ist auch die damit einhergehende, den Spielablauf bestimmende Intention, durch Vermittlung von Informationen über konkrete Umwelt- und Entwicklungshilfeprojekte die Sensibilisierung der Bevölkerung für die Bereiche des Umwelt-/Naturschutzes und der Entwicklungshilfe und deren Spendenbereitschaft zu fördern (BayVG München - a.a.O. -, S. 19 f.). Die geplante Lotterie eröffnet damit eine bisher nicht vorhandene attraktive Spielmöglichkeit, die geeignet ist, Spielbedürfnis und Spendenbereitschaft zu verknüpfen und in eine sozialförderliche Bahn zu lenken. Der monatliche Hauptpreis beträgt 50.000,-- €, die mindestens vier Postcode-Preise werden mit jeweils mindestens 5.000,-- € vergeben. Gewinner der Postcode-Preise sind diejenigen, deren Losnummer mit der gezogenen Losnummer in allen elf Stellen übereinstimmt sowie die Teilnehmer, deren Losnummer den gleichen Postcode aufweisen wie die gezogene Losnummer des Gewinners des Hauptpreises. Danach entfallen die Postcode-Preise auf die Mitbewerber der Straße bzw. des Bezirks, in dem der Gewinner des Hauptpreises seinen Wohnsitz hat. Mit diesem, in den Niederlanden entwickelten und seit 1990 mit Erfolg erprobten Lotteriekonzept ist dort ein gewisser Nachbarschaftseffekt erzielt worden (VG Hannover, - a.a.O. -, S. 12; VG Hamburg, - a.a.O. -, S. 13; VG Düsseldorf, - a.a.O. -, S. 33), der auch in Hessen zu erwarten sein dürfte. Mit diesem Konzept soll ein Anreiz zum gemeinsamen Spiel mit Familienangehörigen und Nachbarn geschaffen und die Möglichkeit eröffnet werden, durch den Kauf eines Loses mit der damit verbundenen Gewinnchance Umwelt- und Entwicklungsprojekte persönlich und gemeinsam zu unterstützen. Im Unterschied zur Oddset- Wette und anderen Glücksspielen steht hierbei nicht - und dafür spricht nicht zuletzt die eher als gering einzuschätzende Gewinnchance - das materielle Gewinnstreben des einzelnen Mitspielers im Vordergrund. Ganz vorrangig wird bei dieser Spielform das ideelle Interesse angesprochen, sich gemeinsam mit anderen gemeinwohlorientiert zu engagieren, wobei - und hierauf weist die Klägerin zu 10.) durchaus zutreffend hin - die Förderung der Spendenbereitschaft deutlich im Vordergrund steht. Teil dieser neuartigen Spielidee ist auch die vorgesehene Öffentlichkeitsarbeit, durch die nicht nur Interesse und Wissen in der Bevölkerung für Projekte des Umweltschutzes und der Entwicklungshilfe gefördert werden soll, sondern auch die Kommunikation der Teilnehmer untereinander zu diesem Themenkreis. Die sonst auf dem Lotteriemarkt übliche Werbewirkung zum gewinnfixierten Spieleinsatz dürfte, wenn überhaupt, hier weit in den Hintergrund treten. So soll nach den - für das Gericht durchaus nachvollziehbaren - Vorstellungen der Klägerin zu 10.) die Lotterieveranstaltung das entscheidende Kommunikationsmedium zur Präsentation der betreuten Förderprojekte werden. Dabei werde die unterhaltende Komponente als Medium genutzt, der Bevölkerung die Aufgabenstellung und die Tätigkeit der in der Stiftung zusammengefassten Verbände als tragende Institutionen im Bereich von Umweltschutz und Entwicklungshilfe näher zu bringen und fortlaufend Informationen über die Entwicklung konkreter Projekte zu vermitteln, wobei es nicht bei einer einmaligen Vorstellung der jeweiligen Förderprojekte bleiben soll. Vorgesehen sei ein ständiger, projektorientierter Bericht über den Werdegang einer Maßnahme, so beispielsweise über die Rekultivierung eines umgekippten Binnengewässers in den neuen Bundesländern. Dadurch werde dem Teilnehmer das Gefühl vermittelt, nicht mehr nur zu Gunsten der mehr oder weniger anonymen Tätigkeit einer Organisation einen finanziellen Beitrag zu leisten, sondern sich projektbezogen mit einzubringen, bei gleichzeitiger Einbeziehung eines unterhaltenden und edukatorischen Moments. Auf diese Weise werde die geplante Lotterie - und die Erfahrungen in den Niederlanden bestätigten dies - zu einem ständigen Gesprächsthema, weil die Teilnehmer das berechtigte Gefühl vermittelt erhielten, mittels ihrer individuellen Postleitzahlen - Losnummer zur Unterstützung der öffentlich präsentierten Förderobjekte selbst aktiv beizutragen. Durch diese, der neuartigen Spielidee zu Grunde liegende soziale Komponente dürfte das Spielgeschehen seinen besonderen Reiz für jene sicherlich nicht kleine Bevölkerungsgruppe gewinnen, die in wohl zunehmendem Maße bereit ist, sich für die gemeinnützigen Bereiche von Umwelt und Entwicklung zu engagieren. Von diesem Ansatz her gesehen fehlt es bei der geplanten Lotterie an einer anheizenden Spielsituation. Die angesichts dessen im angefochtenen Bescheid geäußerte Befürchtung, bei dieser Lotterie bestehe die Gefahr einer Ausuferung des Spieltriebs, da sich bei ihr ein Trend zu einer "verstärkten kommerziellen Ausnutzung des natürlichen Spieltriebs" zeige, ist für das Gericht nicht nachvollziehbar. Umgekehrt dürfte die neue Lotterie weit eher geeignet sein, das latent vorhandene Spielverlangen in Teilen der Bevölkerung - und dies in deutlichem Unterschied zu manch einer Veranstaltung des Lotto-Toto-Blocks - positiv zu beeinflussen und in sozialverträgliche Bahnen zu lenken. Der neuen Lotterie dürfte auch in interessierten Bevölkerungskreisen eine hinreichende Nachfrage sicher sein. Der beachtliche Zuspruch, den die "Nationale Postcode Loterij" in den Niederlanden von Anbeginn an gefunden hat, lässt erwarten, dass sie auch in Hessen - ungeachtet unterschiedlicher Lotteriemarktstrukturen in beiden Ländern - auf genügende Resonanz stoßen wird (vgl. NdsOVG, - a.a.O. - S. 19). Ob und inwieweit dabei neue Spielerschichten erschlossen und/oder das Spielverhalten seitheriger Glücksspielteilnehmer umgelenkt wird, ist prognostisch nicht zu erfassen und ist auch entscheidungsunerheblich, da es für die etablierten Lotterieveranstalter keinen Anspruch auf ungeschmälerten Erhalt ihrer Klientel geben kann. Eine so verstandene Interpretation der der neuen Lotterie zugrundeliegenden Spielidee einschließlich ihrer kommunikativen Intention ergibt, dass sie sich in das Gesamtsystem der vorhandenen Lotterien, in dem es ein derartiges Angebot bislang nicht gibt, sinnvoll einordnet. Damit ist für sie ein hinreichend öffentliches Bedürfnis i.S.v. § 2 Nr. 1 LottVO zu bejahen. Auch der Beklagte scheint dies im Ergebnis nicht mehr ernstlich in Frage stellen zu wollen. So heißt es hierzu im Schriftsatz vom 27. Februar 2002, dass nach dem gegenwärtigen Stand der Rechtsprechung und dem wohl grundlegend geänderten Gewinnplan es für das Land nicht "a priori" - d.h. aus Vernunftsgründen! - erkennbar erscheine, dass ein neuer für erforderlich gehaltener Antrag der Klägerin zu 10.) "bereits wegen der Bedürfnisklausel abgelehnt werden müsste". 1.3 Im Rahmen der Bedürfnisprüfung könnten als weitere sachgerechte Prüfungskriterien die neuartige Zweckrichtung der streitgegenständlichen Lotterie sowie die geplante Verwendung des Zweckertrages in Betracht kommen. Hierauf haben in gleichgelagerten Fällen die Verwaltungsgerichte Hannover und München - jweils bestätigt durch das NdsOVG bzw. den BayVGH - sowie Düsseldorf und Hamburg (a.a.O.) klagestattgebend abgestellt. Dies ist dem erkennenden Gericht verwehrt, da nach Art. 2, § 3 Abs. 2 S. 1 des Gesetzes vom 28. September 2001 (a.a.O.) für die Beurteilung des hinreichend öffentlichen Bedürfnisses nach § 2 Nr. 1 der Zweck der Veranstaltung und die vorgesehene Verwendung des Zweckertrages außer Betracht zu bleiben haben. Ob und inwieweit diese, den Zugang Privater zum Lotteriemarkt deutliche Einengung der Zulassungsvoraussetzung im Sinne einer objektiven Berufswahlbeschränkung (Jarras, - a.a.O -., S. 23 ff.) verfassungsrechtlich Bestand haben kann, erscheint fraglich, kann hier jedoch auf sich beruhen, da hier die Frage des Vorliegens eines hinreichend öffentlichen Bedürfnisses, wie oben ausgeführt, bereits aus anderen Gründen zu bejahen war. Lediglich angemerkt sei in diesem Zusammenhang, dass nach der Entscheidung des NdsOVG (a.a.O., S. 18) die Mitberücksichtigung dieser Zweck-Kriterien bei der Bedürfnisprüfung nach § 2 Nr. 1 LottVO auch aus Gründen des Grundrechtschutzes angezeigt sei, da nur so eine Beteiligung gemeinnütziger Stellen im Lotteriewesen in Wahrnehmung bisher nicht hinreichend repräsentierter förderungswürdiger Zwecke ermöglich werden könne, woran angesichts der angespannten Lage öffentlicher Haushalte ein besonderes Interesse bestehe. Dem ist zuzustimmen. In Rechtsprechung und Schrifttum ist heute weitgehend anerkannt, dass auch die Veranstaltung von Lotterien trotz der Annahme eines grundsätzlichen Repressivverbots dem Schutzbereich des Art. 12 Abs. 1 GG unterfällt (BVerwG, Urt. v, 28.03.2001 - 6 C 2.01 - DVBl. 2001 S. 1364, 1366 m.w.N.; Tettinger, - a.a.O -, S. 73 ff.; Jarras, Grundrechtliche Vorgaben für die Zulassung von Lotterien gemeinnütziger Einrichtungen, DÖV 2000, S. 753 ff.) Damit kann sich auch die Klägerin zu 10.) auf das Grundrecht der Berufsfreiheit berufen. Nach dem Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 19.07.2000 (- a.a.O., S. 1596 f.) sind Zugangsbeschränkungen zum Beruf des Betreibers einer öffentlichen Spielbank - und nichts anderes dürfte für den Beruf eines Lotterieveranstalters gelten - nur unter strengen Voraussetzungen zum Schutz wichtiger Gemeinwohlbelange und unter strikter Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit statthaft. Hält der Gesetzgeber Berufzugangsbeschränkungen zum Schutze besonders wichtiger Gemeinschaftsgüter für erforderlich, so sind an den Nachweis deren Notwendigkeit u.a. auch deshalb strenge Anforderungen zu stellen, weil - so das Bundesverfassungsgericht -"die Gefahr des Eindringens sachfremder Motive... besonders groß ist; vor allem liegt die Vermutung nahe, die Beschränkung des Zugangs zum Beruf solle dem Konkurrenzschutz der bereits im Beruf Tätigen dienen - ein Motiv, dass nach allgemeiner Meinung niemals einen Eingriff in das Recht der freien Berufswahl rechtfertigen könnte" (Urteil vom 11.06.1958 - 1 BvR 596/96 - BVerwGE 7/377, 408). Vorliegend wird die Notwendigkeit für den Gesetzgeber, die Zulassungsvoraussetzung nach § 2 Nr. 1 LottVO durch Ausschluss der Zweck-Kriterien (§ 3 Abs. 2 Satz 2) einzuengen, damit begründet, dass ohne eine solche Regelung "eine Begrenzung zuzulassender Lotterien nicht mehr möglich wäre und im Hinblick auf die Vielzahl nicht vorhandener gemeinnütziger Zwecke gegebenenfalls für jeden Zweck eine Lotterie zugelassen werden müsste" (LT-Drucksache 15/2771). Ob eine dergestalt generalpräventiv ausgerichtete Regelung den strengen verfassungsrichtlichen Anforderungen an berufsbeschränkende Normen gerecht wird, erscheint mehr als zweifelhaft, ist für die vorliegende Entscheidung - wie gezeigt - jedoch nicht erheblich. Das Gericht hat daher von der Vorlage an das Bundesverfassungsgericht (Art. 100 Abs. 1 GG) abgesehen. 1.4 Hinzu kommt, dass der Annahme eines hinreichend öffentlichen Bedürfnisses für die streitgegenständliche Lotterie auch nicht entgegengehalten werden kann, den bereits bestehenden Lotterien komme ein verfassungsrechtlich garantierter Bestandsschutz bzw. eine von verfassungswegen geschützte Monopolstellung zu. Für beides gibt es keine Rechtsgrundlage. Das Veranstalten von Lotterien ist kein staatliches Monopol, das dem Schutzbereich des Grundrechts der Berufsfreiheit entzogen wäre. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sind zwar für bestimmte Tätigkeiten staatliche Monopole vom Grundgesetz anerkannt, mit der Folge, dass sie nicht dem Prinzip der Gewerbe- und Unternehmensfreiheit und damit dem Maßstab des Art. 12 Abs. 1 GG unterstellt sind (BVerfG, Beschl. v. 14.01.1976 - 1 BvL 4.5/72 - BVerfGE 41, 205, 227 f. ). Das Grundgesetz hat jedoch ein Staatsmonopol weder für Spielbanken (BVerwG, Urt. v. 23.08.1994 - 1 C 19.91 - DVBl. 1995 S. 47 f.) noch für Lotterien ausdrücklich oder stillschweigend anerkannt. Ebenso gibt es für die bestehenden Lotterien keinen verfassungsrichtlich abgesicherten Bestandsschutz (Tettinger, a.a.O., S. 79). Soweit der Beklagte sich darauf beruft, vorliegend müsse auch berücksichtigt werden, dass durch die streitgegenständliche Lotterie nicht in unzulässiger Weise die nach Art. 14 GG geschützte Rechtsposition vorhandener Lotterien beeinträchtigt werde, so vermag das Gericht dem nicht zu folgen. Denn abgesehen davon, dass insoweit kein "eigenzuständiger Bestand von Mitteln erkennbar ist, der eigentumsrechtlich geschützt werden könnte" (Ossenbühl, a.a.O., S. 39), kann jene vermeintliche "Rechtsposition" keinen, einen Eingriff in die freie Berufswahl legitimierenden "wichtigen Gemeinwohlbelang" i.S.d. oben angeführten Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts darstellen. Alles andere liefe auf einen unzulässigen Konkurrenzschutz der etablierten Lotterieveranstalter hinaus, da bei ihnen Umsatzeinbußen beim Zutritt eines neuen Veranstalters zum Lotteriemarkt mit einer neuartigen, sozialverträglichen Spielidee sicherlich nicht ausgeschlossen werden können. Dies zu verhindern, kann jedoch nicht ordnungspolitische Aufgabe des Gesetzgebers sein. Nichts anderes lässt sich schließlich aus den in § 2 Nr. 1 LottVO neu eingeführten Worten "trotz des vorhandenen Angebots zugelassener Glückspiele" entnehmen. Diese Regelung bezweckt keinen Bestandsschutz bereits zugelassener Glückspiele im umfassenden Sinn. Vielmehr soll durch diese Einfügung sicher gestellt werden, dass die bereits vorhandenen Spielmöglichkeiten weiterhin entscheidender Maßstab bei der Bedürfnisprüfung im Falle der Neuzulassung einer Lotterie bleiben (LT-Drucksache 15/2771). Trotz des vorhandenen Lotterieangebots besteht - wie gezeigt - ein hinreichend öffentliches Bedürfnis für die neue Lotterie. Im Rahmen der vorhandenen Spielmöglichkeiten ist dem neuen Angebot eine angemessene Chance einzuräumen (Tettinger, a.a.O., S. 79). Auch die weiteren Tatbestandsvoraussetzungen des § 2 Nr. 2 bis 4 LottVO liegen vor. 2. Das Gericht hat keinen Zweifel daran, dass der Ertrag der beantragten Lotterie auch Zwecken zugute kommt, die allgemeiner Billigung sicher sind. (Nr. 2). Zwecke dieser Art sind soziale, kulturelle, insbesondere gemeinnützige, die dem allgemeinen Interesse dienen. Als sozialverträgliche Zwecke sind sie gleichsam das notwendige Korrelat zur grundsätzlichen Sozialunverträglichkeit von Glückspielen. Die beabsichtigte Verwendung der Zweckerträge für Projekte des Umwelt- und Naturschutzes und der Entwicklungshilfe liegt im allgemein öffentlichen Interesse. Die Billigung des Umweltschutzes durch die Allgemeinheit findet ihren Ausdruck in der Staatszielbestimmung von Art. 20a GG, die der Entwicklungshilfe in den die Entwicklungszusammenarbeit der EU betreffenden Zielsetzungen von Art. 130 u bis 130 y EGV. Soweit in diesem Zusammenhang der Beklagte in der mündlichen Verhandlung auf Aktionen der Organisation Greenpeace hinweist, deren finanzielle Unterstützung durch Mittel aus den Zeckerträgen nicht allgemeiner Billigung sicher sein dürften, so räumt der Beklagtenvertreter selbst ein, dass an den insoweit bestehenden Bedenken die Genehmigung nicht scheitern werde und ihnen bei Genehmigungserteilung im Wege von Auflagen oder sonstigen Nebenbestimmungen entsprechend Rechung getragen werden könne (§ 3 Abs. 1 S. 2 LottVO). 3. Desweiteren stehen Ertrag, Gewinne und Unkosten in einem angemessenen Verhältnis zueinander (§ 2 Nr. 3 LottVO). Nach Anlage A zum Dienstleistungsvertrag vom 28. August 2001 soll der Bruttoerlös verwendet werden: Lotteriesteuer 16,67 %, Preise 27 %, Kosten der Durchführung der Lotterie einschließlich der Lizenzgebühren 18 %, Ausschüttung an die Stiftung zur Erfüllung ihrer Zwecke 38,33 %. Diese Kostenquote ist nicht unangemessen. Entgegen der im angefochtenen Bescheid und vom Beklagtenvertreter in der mündlichen Verhandlung in allgemeiner Form geäußerten Zweifel geben die - statistisch gesehen - keinesfalls unangemessen hoch veranschlagten Kosten für die Durchführung der Lotterie und deren Verhältnis zu dem äußerst hohen Zweckertrag keinen Anlass, die Angemessenheit in Frage zu stellen. Im übrigen ist es den Beteiligten unbenommen, sich über eventuell für notwendig erachtete Modifizierungen zu verständigen und dem durch entsprechende Nebenbestimmungen (§ 3 Abs. 1 Satz 2 LottVO) im Genehmigungsbescheid Rechnung zu tragen (vgl. BayVG München - a.a.O. -, S. 14; VG Düsseldorf, - a.a.O. -, S. 39 ff.). 4. Die Klägerin zu 10.) als Veranstalterin der beantragten Lotterie wird schließlich auch die Gewähr für deren ordnungsgemäße Durchführung sowie für die zweckentsprechende Verwendung des Ertrags bieten (§ 2 Nr. 4 LottVO). Die hierzu im angefochtenen Bescheid geäußerten, mit dem Hinweis auf noch fehlende und nicht gehörig nachprüfbare Unterlagen begründeten Zweifel dürften zwischenzeitlich grundlos geworden sein. So hat die Klägerin zu 10.) im Verlauf dieses Verfahrens mehrfach - jeweils aktualisiert -, zuletzt mit Schriftsatz vom 08.02. bzw. 14.03.2002, die nach dem von dem Hessischen Ministerium des Innern und für Forsten herausgegebene Merkblatt für Lotterien und Ausspielungen (Stand 01. Januar 2001) erforderlichen Unterlagen vorgelegt, ohne dass deren Vollständigkeit und inhaltlicher Aussagegehalt von dem Beklagten substantiiert in Frage gestellt worden wäre. Etwaige Versäumnisse der Rechtsvorgänger der Klägerin zu 10.) bei der Antragstellung im Jahre 1994/96 sind heute irrelevant, da die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung maßgeblich ist. Dem in diesem Zusammenhang von dem Beklagten wiederholt, zuletzt in der mündlichen Verhandlung erhobenen Einwand, "konkrete Angaben" zu den Unterlagen erst in einem neu durchzuführenden Genehmigungsverfahren machen zu können, steht entgegen, dass es eines solchen Verfahrens nicht bedarf, da die Klägerin zu 10.) mit Genehmigung der Stiftung Rechtsnachfolgerin der ursprünglichen Antragsteller und durch Parteibeitritt Beteiligte dieses Verfahrens geworden ist. Diese Vorgehensweise des Beklagten ist umso weniger verständlich, als das Gericht mit Verfügung vom 18. Februar 2002 dem Beklagten gegenüber deutlich zu erkennen gegeben hat, dass es die subjektive Klageänderung durch Parteibeitritt der Klägerin zu 10.) für sachdienlich (§ 91 Abs. 1 VwGO) und damit die Sache für entscheidungsreif hält. Hinzu kommt, dass die mit Schriftsatz des Beklagten vom 12. März 2002 aufgeworfenen Fragen zur inhaltlichen Ausgestaltung der Lotterie, die die Genehmigungsfähigkeit der Lotterie als solche nicht in Frage stellen, sich zwischen dem Beklagten und der Klägerin zu 10.), deren Seriösität außer Frage steht, im Rahmen der nunmehr zu erteilenden Genehmigung klären lassen; die Genehmigung ist zu befristen, unter dem Vorbehalt des Widerrufs zu erteilen und kann mit Auflagen und sonstigen Nebenbestimmungen versehen werden (§ 3 Abs. 1 LottVO). Lediglich angemerkt sei, dass nach den vorliegenden Unterlagen kein Zweifel daran bestehen kann, dass die Klägerin zu 10.) als gemeinnützige Stiftung im Innen- wie im Außenverhältnis als alleinige Veranstalterin der Lotterie auftritt (ebenso VG Düsseldorf, - a.a.O. -, S. 42 ff.). Aus dem zwischen der N. und der Stiftung geschlossenen Kooperations- und Lizenzvertrag ergibt sich entgegen dem Vorbringen des Beklagten nicht, dass etwa die N. und nicht die Klägerin zu 10.) das Lotteriegeschehen maßgeblich bestimmen wird. 5. Sind nach alldem die tatbestandlichen Voraussetzungen nach § 2 LottVO erfüllt, so ist der Beklagte zur Erteilung der beantragten Genehmigung verpflichtet, da das nach dieser Vorschrift eingeräumte Ermessen vorliegend auf Null reduziert ist (ebenso VGH Hannover - a.a.O. - S. 18; Nds OVG, - a.a.O., S. 21; BayVG München, - a.a.O. - S. 20; BayVGH - a.a.O., S. 7 ff.; VG Düsseldorf - a.a.O. -, S. 45 ff.; VG Hamburg, - a.a.O. - S. 14). Dies gilt auch unter Berücksichtigung der Genehmigung als Befreiung von einem repressiven Verbot, da bei der Ermessensentscheidung die Grundrechtsposition der Klägerin zu 10.) aus Art. 12 Abs. 1 GG - wie gezeigt - mitzuberücksichtigen ist (BayVGH, - a.a.O. -, S. 8 f. m.w.N.). Der Beklagte hat auch in der mündlichen Verhandlung keine plausiblen Gesichtspunkte vorgetragen - noch sind sie für das erkennende Gericht ersichtlich - die einer Genehmigung trotz Vorliegens der Genehmigungsvoraussetzungen entgegenstehen könnten. Soweit eingewandt wird, bei Genehmigung der streitgegenständlichen Lotterie müsse mit weiteren entsprechenden Anträgen gemeinnütziger Organisationen gerechnet werden, was es zu verhindern gelte, so handelt es sich dabei um keinen geeigneten Ermessensgesichtspunkt. Vorliegend geht es lediglich um eine weitere Lotterie, die landesweit (mit dem Ziel einer bundesweiten Ausdehnung) angeboten und von angesehenen und bekannten Organisationen getragen wird (NdsOVG a.a.O., Seite 21). Sollte dieser Einwand auch von der Befürchtung nicht auszuschließender Umsatzeinbußen für die etablierten Lotterien getragen sein, so steht dem entgegen, dass ein Konkurrenzschutz verfassungsrechtlich unzulässig wäre. Hinzu kommt schließlich, dass der Genehmigung der geplanten Lotterie auch nicht die Vorschrift des § 3 Abs. 2 Satz 1 LottVO entgegensteht. Nach ihr soll der Zweckertrag zur Verwendung im Land Hessen vorgesehen werden, wobei diese Regelung zur Absicherung der bisherigen Verwaltungspraxis "grundsätzlich" gelten soll (LT-Ds. 15/2771). Abgesehen davon, dass ein anerkannter glücksspielrechtlicher Grundsatz, wonach der Zweckertrag einer Lotterie ausschließlich oder überwiegend der Bevölkerung im Veranstaltungsgebiet zu Gute kommen soll, nicht existiert (NdsOVG, - a.a.O.-, S. 21), kann diese Vorschrift angesichts des bundes-/weltweiten Engagements der in der "Stiftung für Umwelt und Entwicklung" zusammengeschlossenen Organisation verfassungskonform (Art. 12 Abs. 1 GG) nur dahingehend ausgelegt werden, dass auch Projekte des Umwelt- und Naturschutzes in Hessen in angemessenem Umfang gefördert werden müssen, keinesfalls aber ausschließlich . Aus diesem Grunde dürfte die Regelung auch nur als Soll-Vorschrift ausgestaltet sein. Den Ausführungen des Klägervertreters in der mündlichen Verhandlung zu Folge sollen ca. 5 % des Zweckertrags regelmäßig, im Einzelfall jedoch, je nach der Förderungsbedürftigkeit konkreter Projekte, auch erheblich höhere Teile des Zweckertrages im Land Hessen Verwendung finden. Einem solchen Verteilungsmodus steht offenbar auch der Beklagte nicht ablehnend gegenüber, soll doch nach den Ausführungen seines Prozessvertreters die Verteilung des Zweckertrages nicht als "Totschlagargument" gegen die Genehmigung der Lotterie herangezogen werden. Die Entscheidung über die Kosten beruht auf §§ 154 Abs. 1 VwGO, 155 Abs. 1 VwGO, die über die vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO. Die Kläger begehren die Genehmigung für eine Lotterie. Die Kläger zu 1.) bis 9.) sind gemeinnützig anerkannte und weltweit operierende Organisationen für Umwelt, Naturschutz und Entwicklungshilfe. Die Klägerin zu 10.) ist eine rechtsfähige Stiftung des bürgerlichen Rechts mit Sitz in, die mit Stiftungsgeschäft vom 05. November 2000 aus dem Zusammenschluss der Kläger zu 1.) bis 9.) hervorgegangen ist und deren ausschließlicher Zweck die Förderung des Natur- und Umweltschutzes sowie die Entwicklungszusammenarbeit einschließlich der dazu erforderlichen Mittelbeschaffung ist und die als alleinige Veranstalterin der streitgegenständlichen Lotterie vorgesehen ist. Unter dem 15. November 2000 wurde sie von der Bezirksregierung genehmigt und erklärte mit Schriftsatz ihrer Bevollmächtigten vom 05. Januar 2001 ihren Beitritt zum anhängigen Verfahren. Ihr soll die Genehmigung für die Veranstaltung der in Rede stehenden Lotterie erteilt werden. Die Kläger zu 1.) bis 9.) hatten sich im Jahre 1993 zur "Arbeitsgemeinschaft " (GbR) zusammengeschlossen mit dem erklärten Ziel, in allen Bundesländern für die von ihnen beabsichtigte Lotterie für Umwelt und Entwicklung ("Deutsche Postcodelotterie") die nach dem jeweiligen Landesrecht erforderliche lotterie-rechtliche Genehmigung zu beantragen, um diese dann auf die zu gründende Stiftung als zukünftige Genehmigungsträgerin zu übertragen. Vorbild der geplanten Lotterie ist die seit 1990 in den Niederlanden veranstaltete "Nationale Postcode Loterij". Inhaberin der Spielidee ist die niederländische Firma . Die Lotterie soll in den Bundesländern einmal monatlich veranstaltet werden. Die Spieleinlage ist begrenzt auf 10,-- € für ein Monatslos. Bestandteil der Losnummer ist grundsätzlich die Postleitzahl des Wohnorts des Lotterieteilnehmers. Der Hauptgewinn soll 50.000,-- € betragen. Die jeweils auszuspielenden weiteren Nebenpreise (Postcode-Preise) sollen an Teilnehmer mit der selben Postleitzahl verlost werden (vgl. im Einzelnen Allg. Teilnahmebedingungen i.d.F. vom 06. Juli 2001). Zuständig für die Durchführung der Lotterie soll die von der Stiftung mit Gesellschaftsvertrag vom 29. Februar 2001 gegründete "Deutsche Postcodelotterie," (Betriebsgesellschaft) sein. Zu diesem Zweck haben die Stiftung und die Betriebsgesellschaft einerseits, die Firma und deren Tochtergesellschaft, die mit der Geschäftsführung beauftragte " Deutschland GmbH" (Geschäftsführungsgesellschaft) andererseits unter dem 28.08.2001 einen sog. Kooperations- und Lizenzvertrag geschlossen. Auf dieser Grundlage haben Betriebs- und Geschäftsführungsgesellschaft einen Dienstleistungsvertrag unter gleichem Datum geschlossen, nach dessen Anlage A im Einzelnen die Verwendung des Bruttoerlöses der Lotterie geregelt ist. Die Arbeitsgemeinschaft beantragte mit - an alle Bundesländer gerichteten gleichlautenden - Schreiben vom 27. Mai 1994 die Genehmigung einer bundesweiten Lotterie zu Gunsten von Umwelt und Entwicklung und dazu ergänzend mit weiterem Schreiben vom 20. Februar 1996 die Genehmigung für ein landesweites Lotteriespiel in Hessen. Hierzu wird ausgeführt, der Lotterie liege der Gedanke zugrunde, dass eine bislang nicht vorhandene, auf die spezifischen Förderziele von Umwelt und Entwicklung ausgerichtete Lotterie die Einbindung der Bevölkerung in die umfangreichen gemeinnützigen Aktivitäten dieser Organisationen stärken und ein entsprechendes finanzielles Potential innerhalb der Bevölkerung erschließen könne. Auf die dem Antrag beigefügten Unterlagen wird zur weiteren Sachdarstellung Bezug genommen. Die Ständige Konferenz der Innenminister und -senatoren der Länder legte in diesem Zusammenhang mit Beschluss vom 25. November 1994 - SJK 20/6-2 als Grundsätze für die Zulassung von Lotterien fest: "Das Bedürfnis der Bevölkerung, an solchen Lotterien teilzunehmen, wird gegenwärtig weitgehend befriedigt. Ein gemeinnütziger Zweck stellt selbst kein Legimitationselement für die Zulassung einer Lotterie dar, sondern ist vielmehr nur eine der weiteren Voraussetzungen für ihre Genehmigungsfähigkeit. Es sollen möglichst wenig Lotterien gleichzeitig veranstaltet werden. Anträge auf Genehmigung weiterer Lotterien sind nach diesen Maßgaben im Einzelfall zu prüfen. Sofern neue gemeinnützige Zwecke gefördert werden sollen, sind sie vorrangig in bestehende Lotterien einzubeziehen." Auf dieser Grundlage erarbeitete die von den Lotteriereferenten der Länder gebildete Arbeitsgruppe einen Mustertext für einen Ablehnungsbescheid, an dem sich nach interner Abstimmung die zu erlassenden Bescheide der Bundesländer orientieren sollten. Das (vormals) Hessische Ministerium des Innern und für Landwirtschaft, Forsten und Naturschutz lehnte mit Bescheid vom 29. Februar 1996 den Antrag auf Erteilung der Genehmigung einer Bundeslotterie für Umwelt und Entwicklung mit der Begründung ab, der Antrag sei nicht genehmigungsfähig, da sich aus den vorgelegten Unterlagen ein Spiel- und Gewinnplan nicht eindeutig ergebe. Auch gebe widersprüchliches und teils pflichtwidriges Verhalten der Antragsteller Anlass zu Zweifeln an deren Zuverlässigkeit (§ 2 Nr. 4 LottVO). Insbesondere bestehe kein hinreichendes öffentliches Bedürfnis i.S.v. § 2 Abs. 1 LottVO für die Veranstaltung der beantragten Lotterie. Gegen eine derartige Bedürfnisprüfung bestünden keine verfassungsrechtlichen Bedenken. Denn ihr liege die gesetzgeberische Absicht zu Grunde, den in der Bevölkerung latent vorhandenen natürlichen Spieltrieb staatlich zu kontrollieren, um die aus der Spielleidenschaft häufig resultierenden sozialschädlichen Folgen - "von psychischen Suchterscheinungen wie Schlafstörungen, Verlust der Konzentrationsfähigkeit, Arbeitsunlust oder sozialer Vereinsamung bis hin zum völligen Ruin ganzer Familien" - in kalkulierbaren Grenzen zu halten. Die bestehenden staatlichen und staatlich genehmigten Lotterien seien ausreichend, den in der Bevölkerung vorhandenen Spieltrieb leicht, schnell und in vielfältiger Weise zu befriedigen. Auch die mit der Lotterie verbundene Zielsetzung, für die Bereiche Umwelt und Entwicklung zusätzlich finanzielle Mittel durch die Mobilisierung neuer Spielerschichten zu erschließen, begründe noch kein öffentliches Bedürfnis für deren Durchführung. Einer derartigen Ausweitung des Spieltriebes wolle die Lotterieverordnung entgegen wirken, deren Zweck es gerade sei, die Spielleidenschaft in der Bevölkerung durch ordnungsbehördliche überwachte Angebote einzudämmen. All dies müsse bei der Ausübung des gesetzlich eingeräumten Ermessens ebenso berücksichtigt werden, wie die Folgewirkungen bei Stattgabe des Begehrens der Kläger für sonstige Lotterieveranstaltungen im Hinblick auf Art. 3 Abs. 1 GG. Nach deutschem Recht gebe es keinen Lotteriemarkt mit prinzipiell freiem Zugang. Mit Schriftsatz ihrer Bevollmächtigten vom 28. März 1996 haben die Kläger zu 1.) bis 09.) die vorliegende Klage erhoben. Zu deren Begründung wird ausgeführt, die aus den Klägern zu 1.) bis 9.) gebildete Arbeitsgemeinschaft habe ausschließlich zu dem Zweck existiert, dass lotterierechtliche Genehmigungsverfahren in den Bundesländern zu betreiben und zwar bis zur Gründung einer Stiftung, die Trägerin der Genehmigung und alleinige Veranstalterin der Lotterie sein solle. Weiterhin bestehe entgegen der Auffassung des Beklagten ein hinreichendes öffentliches Bedürfnis für die beabsichtigte Lotterie. Im Rahmen der Prüfung dieses Genehmigungserfordernisses sei zu berücksichtigen, dass die angestrebte Tätigkeit unter den Grundrechtsschutz von Art. 12 Abs. 1 bzw. Art. 2 Abs. 1 GG, aber auch des Art. 3 Abs. 1 GG falle. In dem zu dem vorliegenden Verfahren im Land Niedersachsen betriebenen Parallelverfahren habe das Verwaltungsgericht Hannover im Urteil vom 12.06.1998 - 10 A 163/98 - zutreffend ausgeführt, dass die geforderte Bedürfnisprüfung dem ordnungsrechtlichen Zweck diene, die Anzahl der genehmigten Lotterien auf das für die Befriedigung des Spieltriebs in der Bevölkerung notwendige Maß zu beschränken. Hierbei sei davon auszugehen, dass ein hinreichendes öffentliches Bedürfnis an einer Lotterieveranstaltung dann zu bejahen sei, wenn sich das neue Angebot von dem vorhandenen Angebot erkennbar unterscheide, so dass zumindest bei einem Teil der potentiellen Spieler ein zu befriedigendes Interesse zu vermuten sei. Davon sei hier entgegen der Auffassung des Beklagten auszugehen. Die geplante Postleitzahlenlotterie unterscheide sich aber auch von den vorhandenen Angeboten in Hessen nicht nur dadurch, dass die Nummern der mitspielenden Lose unter Einbeziehung der Postleitzahlen gebildet würden, wodurch ein gewisser Nachbarschaftseffekt erzielt werde. Die geplante Lotterie unterscheide sich vielmehr von den vorhandenen Lotterien auch durch die Zwecke, die mit dem Lotterieerlös gefördert werden sollten. So würden die Erträge der Lotterie auch überörtlichen Projekten im Umweltschutzbereich und Projekten der Entwicklungshilfe zu Gute kommen. Das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht habe diese Rechtsauffassung mit Urteil vom 09.06.1999 - 11 L 5445/98 - bestätigt und dazu ausgeführt, das Bedürfniserfordernis müsse auch im Glückspiel- und Lotteriebereich im Hinblick auf die verfassungsrechtlichen Freiheitsrechte jedenfalls verfassungskonform einschränkend ausgelegt werden, um einen nicht hinreichend gerechtfertigten Ausschluss von Konkurrenten der staatlichen Lotterieveranstalter zu vermeiden. Plausibel erscheine daher ein Prüfungskriterium, welches darauf abstelle, ob die neue Lotterie einen sinnvollen Beitrag zum Funktionserhalt des Gesamtsystems leiste. Ein hinreichendes öffentliches Bedürfnis bestehe jedenfalls dann, wenn durch die Veranstaltung Mittel für Zwecke aufgebracht würden, deren Förderung im öffentlichen Interesse liege. Die Mitberücksichtigung dieses Kriteriums auch aus Gründen des Grundrechtschutzes sei angezeigt, weil nur so eine Beteiligung gemeinnütziger Stellen im Lotteriewesen in Wahrnehmung bisher nicht hinreichend repräsentierter förderungswürdiger Zwecke ermöglicht werden könne, woran angesichts der angespannten Lage der öffentlichen Haushalte ein besonderes öffentliches Interesse bestehe. Das Bundesverwaltungsgericht habe diese Sicht des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts mit Urteil vom 29.06.2000 - 1C 26.99 - bestätigt und ausgeführt, es verstoße nicht gegen Bundesrecht, bei der Prüfung des öffentlichen Bedürfnisses an einer Lotterie die vorgesehene Verwendung des Ertrages mitzuberücksichtigen und ein solches Bedürfnis anzunehmen, wenn bei der Verwendung der Zweckerträge der bestehenden Lotterien unterrepräsentierte Projekte des Umweltschutzes und der Entwicklungshilfe gefördert werden sollten. Auch werde in dem angefochtenen Bescheid in unzulässiger Weise die beantragte Lotterieveranstaltung mit Glücksspielen herkömmlicher Art gleichgesetzt, so dass der zu Grunde gelegte Sachverhalt bereits nicht zutreffend sei. Insoweit werde verkannt, dass vorrangiges Ziel der beabsichtigten Lotterie die Stärkung des Spendenaufkommens für die Bereiche des Umweltschutzes und der Entwicklungshilfe unter Nutzung der Spendenbereitschaft der Bevölkerung sei. Damit sei nicht die typische Gefahrenlage eines Glückspiels und die damit einhergehende Ausweitung eines sozialschädlichen Spieltriebs verbunden. Vielmehr gehe es darum, mit Hilfe einer karitativen Lotterieveranstaltung ein neues Spender- und damit auch Spielerpotential in der Bevölkerung zu erschließen. Eine derartige Zielsetzung werde durch die Rechtsordnung geschützt (BVerfG, Urteil vom 05.08.1966 - 1 BvF 1/61 - BVerfGE 20/150, 157). Um der nicht gänzlich auszuschließenden Gefahr unkontrollierter Mehrfacheinsätze zu begegnen, seien die Kläger bereit, sich allen erforderlichen behördlichen Anforderungen - beispielsweise der Beschränkung des monatlichen Einsatzes je Teilnehmer - zu unterwerfen. Schließlich könne man sich nicht des Eindruckes erwehren, dass es dem Beklagten gar nicht um eine Begrenzung des Spieleinsatzes/Spieltriebs von Lotterieteilnehmern gehe, sondern um den Schutz des Lotto-Toto-Blocks vor einem Zutritt eines weiteren Veranstalters. Auch die von dem Beklagten angestellten Ermessenserwägungen seien nicht nachvollziehbar. Denn soweit dabei darauf abgestellt werde, die streitgegenständliche Lotterie sei auf die Mobilisierung neuer Spielerpotentiale angelegt, so Gründe dies bereits auf einer unzutreffenden Sachverhaltsannahme. Vorliegend handele es sich um eine harmlose, karitative Spendenlotterie, bei der glücksspielspezifische Gefahrentatbestände nicht gegeben seien. Diese Lotterie hebe sich im übrigen deutlich ab von Veranstaltungen des etablierten Lotto-Toto-Blocks, die mit "aggressiven Marketingkonzepten" auf den Markt treten. Auch der weitere Hinweis des Beklagten auf angebliche Folgewirkungen (Art. 3 Abs. 1 GG) für sonstige Lotterieveranstaltungen stelle keine sachgerechte Ermessenserwägung dar. Hierbei werde außer Acht gelassen, dass derzeit kein ernsthaftes Lotterieprojekt betrieben werde, das sich in ähnlicher Weise den Zielen des nationalen und internationalen Umweltschutzes und der Entwicklungshilfe verschrieben habe und das im übrigen auf einer im Lotteriebetrieb einzigartigen und von den Klägern exklusiv erworbenen Spielidee der Postleitzahlenlotterie beruhe. Aber auch angesichts der normativen Struktur des § 2 Abs. 1 LottVO sei zweifelhaft, ob dem Beklagten bei Vorliegen der tatbestandlichen Voraussetzungen überhaupt noch ein relevanter Ermessensspielraum zukommen könne. So werde in dem Urteil des Nds OVG vom 09.06.1999 - a.a.O. - zutreffend ausgeführt, dass wegen der Freiheitsrechte der Genehmigungsbehörde ein Restermessen nur limitiert zuzubilligen sei. Vorliegend reduziere sich das Ermessen auf Null. Schließlich seien jüngst auch alle erforderlichen Unterlagen vollständig vorgelegt worden. Angesichts all dessen könnten daher ernstliche Zweifel an der Genehmigungsfähigkeit der streitgegenständlichen Lotterie nicht mehr bestehen. In dem Zusammenhang werde hervorgehoben, die Klägerin zu 10.) habe ihrerseits ein hohes eigenes Interesse daran, dass eine ständige begleitende Aufsicht und Regulierung ihrer Lotterieveranstaltung durch das beklagte Land erfolge. Die bisher in anderen Bundesländern ergangenen Genehmigungsbescheide würden belegen, dass die Klägerin zu 10.) jede notwendige und vernünftige Maßnahme zur Gewährleistung der ordnungsgemäßen Durchführung der Lotterie akzeptiert habe und dies auch vorliegend tun werde. Mit Schriftsatz vom 05. Januar 2001 trat die "Stiftung für Umwelt und Entwicklung" als Klägerin zu 10.), vertreten durch ihren Vorstand, dem Verfahren bei, nachdem die Bezirksregierung Hannover unter dem 15. November 2000 die stiftungsrechtliche Genehmigung erteilt hatte. Die Erweiterung der Klage sei sachdienlich, da die Stiftung als nunmehrige Klägerin im Hinblick auf den Streitgegenstand Rechtsnachfolgerin der seitherigen Kläger zu 1.) bis 9.) geworden sei. Die Kläger zu1.) bis 9.) haben ihre Klage zurückgenommen. Die Klägerin zu 10.) beantragt, den Beklagten unter Aufhebung des Bescheids vom 29.02.1996 zu verpflichten, die beantragte Veranstaltung einer Lotterie für Umwelt und Entwicklung in Hessen durch die Klägerin zu 10.) für ein Jahr ab Spielbeginn zu genehmigen, Der Beklagte beantragt, die Klage abzuweisen. Zur Begründung führt er aus, die Klage der Kläger zu 1.) bis 9.) sei in Ermangelung fortwirkender Beschwer bereits unzulässig. Sie wäre auch in Form einer etwaigen Feststellungsklage unzulässig, da sich zwischenzeitlich seit Antragstellung die Sachlage - und dies auch im Hinblick auf vielfältige neuere Gerichtsentscheidungen zum Lotterierecht - derart geändert habe, "dass das beklagte Land die im Ablehnungsbescheid genannten Gründe heute .... nicht mehr in der selben Art wie 1996 verwenden" würde. Auch die Klage der Klägerin zu 10.) sei bereits unzulässig, da es sich hier um eine Klageänderung im laufenden Verfahren handele, in die der Beklagte nicht einwillige und die auch nicht sachdienlich sei. Da die Klägerin zu 10.) bislang keinen Antrag auf Erteilung einer Lotteriegenehmigung gestellt habe, bestehe für eine unmittelbare Klage ohne vorhergehendes behördliches Verfahren auch kein Rechtsschutzbedürfnis. Der Klägerin zu 10.) stehe es jederzeit frei, selbst einen Antrag auf Genehmigung der fraglichen Lotterie zu stellen. In dem dann durchzuführenden Verwaltungsverfahren wäre auch zu prüfen, ob die dann vorzulegenden Unterlagen eine Genehmigung der beantragten Lotterie nach den jetzt in Hessen geltenden Rechtsvorschriften rechtfertigen könnten. Weiterhin käme es in dem dann durchzuführenden Verwaltungsverfahren insbesondere darauf an, zu klären - für welchen Zeitraum die Genehmigung beantragt werde (§ 3 Abs. 1 Satz 1 LottVO), - ob die Klägerin zu 10.) sich der Firma N. B.V. und ihres Fachverstandes zur Durchführung der von ihr zu veranstaltenden Lotterie bedient (in diesem Fall wäre die Lotterie grundsätzlich genehmigungsfähig) oder - ob sich die Firma N. B.V. der Klägerin zu 10.) zur Erweiterung ihres weltweit geplanten Geschäftsbetriebs bediene, d.h., die Klägerin zu 10.) von der Firma N. nur vorgeschoben werde (in letzterem Falle wäre die Lotterie nicht genehmigungsfähig), - ob eine bereits erlaubte oder beantragte Veranstaltung in dem selben Gebiet von der vorliegend in Rede stehenden Veranstaltung in einem Maß beeinträchtigt werden könnte, dass die nach Art. 14 GG verfassungsrechtlich geschützte Rechtsposition der bereits erlaubten oder beantragten Lotterien durch eine neue Genehmigung unzulässig beeinträchtigt würde, - ob für die beantragte neue Lotterie ein hinreichendes öffentliches Bedürfnis bestehe und ob die geplante Verwendung des Zweckertrages allgemeiner Billigung sicher sein dürfte. Zu letzterem ergebe sich aus der Natur der Sache, dass es für die dann notwendige Prüfung von Belang sei, für welchen Zeitraum und für welches Vertriebsgebiet die Lotterie beantragt werde. Im Rahmen dieses neu durchzuführenden Verwaltungsverfahrens müsste der Beklagte dann auch entscheiden, ob er an der bisher vertretenen Ansicht festhalten wolle, dass er neben den vom Staat veranstalteten Lotterien nur drei dauerhafte (landes- oder bundesweite) Lotterieveranstaltungen für vertretbar halte. Nachdem die Klage des Deutschen N., Bonn (vormals der Kläger zu 8.) unter dem 01.09.2000 zurückgenommen worden war, wurde das Verfahren - nach dessen Abtrennung - mit Beschluss vom 12.09.2000 (2 E 4538/00) eingestellt. Wegen des weiteren Sach- und Streitstandes wird auf die beigezogenen Behördenvorgänge (2 Bände), die gewechselten Schriftsätze und die diesen beigefügten umfangreichen Anlagen sowie auf die Verhandlungsniederschrift vom 21. März 2002 Bezug genommen.