4 E 3786/98

Leitsatz: Nichtige Vertragsklausel in öffentlich-rechtlichem Vertrag: Geldzahlung als "wohnungswirtschaftlichen Ausgleich" für sog. Zweckentfremdungsgenehmigung - Rückzahlungsverpflich Die Beklagte wird verurteilt, an die Klägerin 210.000,-- DM nebst 4 % Zinsen seit dem 30.11.1998 zu zahlen. Die Beklagte hat die Kosten des Verfahrens zu tragen. Das Urteil ist gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 230.000,-- DM vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 230.000,-- DM abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet. Die Klage ist als allgemeine Leistungsklage zulässig, insbesondere ist der Verwaltungsrechtsweg gegeben, weil es sich vorliegend um eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit gemäß § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO handelt. Der zwischen den Beteiligten geschlossene Vertrag vom 04.11.1997 hat nämlich die in Artikel 6 § 1 des MRVerbG vom 04.11.1971 (BGBl. I Seite 1745, zuletzt geändert durch Gesetz vom 24.08.1993, BGBl. I Seite 1525 - MRVerbG -) und § 1 der Hessischen Verordnung über die Zweckentfremdung von Wohnraum vom 25.01.1992 (GVBl. I Seite 19, zuletzt geändert durch Verordnung vom 03.12.1991, GVBl. I Seite 360 - Hessische Zweckentfremdungsverordnung - ) reglementierte Zweckentfremdung von Wohnraum zum Gegenstand und begründet deshalb ein Rechtsverhältnis auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts gemäß § 54 Satz 1 HessVwVfG. Das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis steht der Klägerin zur Seite, denn sie hat vor Klageerhebung vergeblich versucht, die geforderte Leistung von der Beklagten zu erhalten. Die Klage ist auch begründet, denn die Beklagte hat die Geldzahlung der Klägerin in Höhe von 210.000,-- DM ohne rechtlichen Grund erlangt und ist ihr deshalb zur Herausgabe verpflichtet (§ 812 BGB analog). Der zwischen den Beteiligten geschlossene Vertrag vom 04.11.1997, in dessen Ausführung die Klägerin die streitgegenständliche Zahlung erbrachte, ist nämlich jedenfalls in § 3 Tz. 3.5 nichtig. Dies folgt aus §59 Abs. 2 Ziffer 3 und Ziffer 4 HessVwVfG. Gemäß § 59 Abs. 2 Ziffer 3 HessVwVfG ist ein Vertrag im Sinne des § 54 Satz 2 nichtig, wenn die Voraussetzungen zum Abschluss eines Vergleichsvertrages nicht vorlagen und ein Verwaltungsakt mit entsprechendem Inhalt nicht nur wegen eines Verfahrens- oder Formfehlers im Sinne des § 46 HessVwVfG rechtswidrig wäre. Die Beklagte hat sich im Verlaufe des vorliegenden Verfahrens mehrfach darauf berufen, dass es sich bei dem zwischen den Beteiligten abgeschlossenen Vertrag vom 04.11.1997 um einen Vergleichsvertrag gehandelt habe. Dies ist jedoch nicht der Fall. Gemäß § 55 HessVwVfG setzt ein öffentlich-rechtlicher Vergleichsvertrag voraus, dass zum einen bei verständiger Würdigung des Sachverhalts oder der Rechtslage zwischen den Verhandlungspartnern eine Ungewissheit über eben diese Sach- oder Rechtslage bestanden hat. Eine solche Ungewissheit bestand im vorliegenden Fall bei Vertragsabschluss nicht. Aus den Behördenunterlagen geht hierzu hervor, dass die Beklagte zum einen diesbezüglich die Auffassung vertreten hat, Ersatzwohnraum in Form von Eigentumswohnungen sei als Ersatz für im Bestand vorhandenen Mietwohnraum unbeachtlich (vgl. den Aktenvermerk vom 02.06.1997, Blatt 30 der Behördenakte). Dass diese Auffassung jedoch eindeutig falsch war, war der Beklagten aus der Rechtsprechung der erkennenden Kammer, des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs, des Bundesverwaltungsgerichtes und des Bundesverfassungsgerichts seit langem bekannt. So ist bereits seit der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 02. Dezember 1980 - BVerfGE 55, 249 ff. - in ständiger Rechtsprechung anerkannt, dass das im Bundesrecht verankerte Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum der durchführenden Behörde weder eine Wohnraumbewirtschaftung noch eine Mietpreisregelung gestattet. Mit Beschluss vom 25. Juni 1996 hat das Bundesverwaltungsgericht entschieden, dass es seit der vorbezeichneten Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts aus dem Jahre 1980 in der Rechtsprechung grundsätzlich geklärt sei, dass der Abbruch eines veralteten Wohngebäudes zweckentfremdungsrechtlich uneingeschränkt ohne Zahlungsauflage zu genehmigen sei, wenn der durch den Abriss eintretende Wohnraumverlust durch neu geschaffenen gleichwertigen Ersatzwohnraum - auch in Gestalt von Eigentumswohnungen - ausgeglichen wird. Wenn ein Eigentümer dem Markt statt der durch Abriss beseitigten Mietwohnungen nunmehr Eigentumswohnungen anbiete, stelle dies nicht nur deren Gleichwertigkeit nicht in Frage, sondern stelle bei den angebotenen Eigentumswohnungen rechtlich betrachtet ein qualitatives "Mehr" gegenüber dem abgerissenen Wohnraum dar (Beschluss v. 25. Juni 1996 - BVerwG 8 B 129.96 - Buchholz, 454.51 MRVerbG Nr. 23 -). In der mündlichen Verhandlung hat die Beklagte zur Begründung der Ungewissheit im Sinne des § 55 HessVwVfG den Gesichtspunkt hervorgehoben, dass bei ihr - wie sich dies auch aus den im Tatbestand wiedergegebenen Auszügen aus der beigezogenen Behördenakte ergibt - Zweifel darüber bestanden hätten, ob der von der Klägerin zu schaffen beabsichtigte neue Wohnraum - Eigentumswohnungen für Senioren - im Hinblick auf die gleichzeitig beabsichtigte Bereitstellung von Betreuungsleistungen im Zusammenhang mit dem obligatorischen Abschluss von "Betreuungsverträgen" durch die künftigen Eigentümer der geplanten Wohnungen Wohnraum im Sinne des Wohnraumzweckentfremdungsrechts dargestellt habe. Auch diese Frage stellt sich jedoch bei verständiger Würdigung der Sach- und Rechtslage nicht. Beabsichtigt war eindeutig die Errichtung einer Anzahl von Wohneinheiten, welche die ursprünglich auf der Liegenschaft vorhanden gewesenen um ein Mehrfaches überstieg. Die Frage, wie die künftigen Eigentümer dieser Wohnungen ihr Leben gestalten würden, ob sie mithin Serviceleistungen durch den Abschluss individueller Verträge mit Reinigungsfirmen oder den Anbietern von Pflegeleistungen oder Verköstigungsleistungen (z.B. Essen auf Rädern) abschließen würden oder diese Serviceleistungen durch Abschluss individueller Verträge mit jeweils demselben Anbieter vertraglich abgesichert würden, stellt eine Frage dar, welche mit der Schaffung des Wohnraums selbst ersichtlich nicht in Zusammenhang steht. Unter den Vorgaben der oben aufgezeigten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und des Bundesverfassungsgerichts konnte dieser Gesichtspunkt vernünftigerweise nicht in Frage gestellt werden. Dies gilt auch für den Gesichtspunkt der "Gleichwertigkeit" des angebotenen Ersatzwohnraumes. Sofern hier der Gesichtspunkt der qualitativen Verbesserung geprüft wird, ist darauf hinzuweisen, dass die künftigen Wohnungseigentümer bzw. die Mieter jeweils anderen Wohnraum freimachen, und dieser sogenannte Sickereffekt im Ergebnis dazu führt, dass die Wohnraumversorgung nicht beeinträchtigt wird (vgl. statt vieler BVerwG, Beschluss v. 25. Juni 1996, a.a.O.). Soweit die Beklagte entgegen der ständigen Rechtsprechung der erkennenden Kammer (vgl. zuletzt Beschluss v. 29. Juni 1999 - 4 G 3367/98 [2] - ) unter Berufung auf das Gutachten "K" des L vom Mai 1985 die Auffassung vertreten hat, es gebe in A-Stadt keinen beachtlichen Sichereffekt, hat der Hessische Verwaltungsgerichtshof mit Beschluss vom 19.01.2000 - 4 TZ 2293/99 - eindeutig klargestellt, dass diese Auffassung falsch ist. So hat der Hessische Verwaltungsgerichtshof in diesem Beschluss, mit welchem der Antrag der Beklagten auf Zulassung der Beschwerde gegen den vorbezeichneten Beschluss des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main abgelehnt wurde, zu diesem Vorbringen der Beklagten unter anderem Folgendes ausgeführt: "Die Antragsgegnerin trägt in diesem Zusammenhang vor, nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts reiche es mit Rücksicht auf die Beachtlichkeit des sogenannten Sickereffektes aus, dass der Ersatzwohnraum nicht ausgesprochen luxuriös sei. Einen solchen beachtlichen Sickereffekt gebe es in A-Stadt nicht. Dies ergebe sich aus dem Gutachten "K" des L vom Mai 1998. Dieser Argumentation der Antragsgegnerin ist entgegenzuhalten, dass das von ihr herangezogene Gutachten nicht auf Erhebungen der tatsächlichen Verhältnisse in A-Stadt beruht. Die Gutachter greifen lediglich auf eine von anderen erstellte Studie zurück, die die Verhältnisse in der Stadt M betrifft, und äußern die Vermutung, dass im Hinblick auf die in M festgestellten gewissen "Sickerverluste" anzunehmen sei, dass der "Sickerverlust" in A-Stadt so hoch sei, dass keine spürbare Ausweitung des Angebotes an preiswerten Wohnungen erfolge. Eine auch nur ansatzweise Analyse der Faktoren, die zu Sickerverlusten führen, und ein entsprechender Vergleich zwischen der Situation M-Stadts und A-Stadts anhand dieser Faktoren fehlen jedoch. Unter diesen Umständen ist das Vorbringen der Antragsgegnerin spekulativ und nicht geeignet, die Richtigkeit der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung ernstlich in Zweifel zu ziehen. Der Senat lässt im übrigen offen, ob eine mit der angeblichen Unzulänglichkeit des Sickereffekts begründete Verweigerung einer sonst auflagenfreien Zweckentfremdungsgenehmigung trotz beachtlichen Ersatzraumangebot verfassungsrechtlich haltbar wäre." Zu Recht hat der Vertreter der Klägerin in der mündlichen Verhandlung darauf hingewiesen, dass die Frage der Gleichwertigkeit des von ihr angebotenen Ersatzwohnraums niemals in Frage gestanden habe. Im Gegenteil ergebe sich aus der vertraglichen Regelung selbst, dass die Beklagte das angebotene Baukonzept der Klägerin als gleichwertigen Ersatzwohnraum betrachtet habe, dessen Errichtung durch die verschiedenen Vertragsklauseln habe abgesichert werden sollen. So laute § 3 Tz. 3.1 wie folgt: "Die im Folgenden aufgeführte Vereinbarung zur Erstellung von Ersatzwohnraum basiert auf den Angaben der Partei zu 2) bezüglich der geplanten Neuerrichtung." Nach § 3 Tz. 3.2 habe die Klägerin sich im Vertrag verpflichtet, "als wohnungswirtschaftlichen Ausgleich für die in § 1 erteilte und in Anspruch genommene Genehmigung innerhalb von 24 Monaten nach Beginn des Abbruchs bzw. der Entkernung....mindestens 12 Wohneinheiten in Form von Zwei- und Dreizimmerwohnungen mit einer Gesamtwohnfläche von mindestens 895 m 2 bezugsfertig zu errichten und einer ausschließlich wohnlichen Nutzung zuzuführen." Nach alledem ist mithin davon auszugehen, dass bei der erforderlichen "verständigen Würdigung" des Sachverhalts und der Rechtslage keine Ungewissheit über die gegenseitigen Rechte und Pflichten der Beteiligten bestanden hat. § 55 HessVwVfG weist durch seinen Wortlaut "bei verständiger Würdigung" nochmals klarstellend darauf hin, dass - was ohnehin selbstverständlich ist - abwegige oder eindeutig der Rechtslage nicht entsprechende Auffassungen beider Beteiligten oder auch eines Vertragspartners nicht als Ungewissheit im Sinne der Vorschrift zu gelten haben. Darüber hinaus liegt auch deshalb kein Vergleichsvertrag im Sinne des § 55 HessVwVfG vor, weil dem Vertrag kein gegenseitiges Nachgeben zu entnehmen ist. Vielmehr stand der Klägerin ein Anspruch auf auflagenfreie Erteilung der von ihr begehrten Zweckentfremdungsgenehmigung zu. Dies folgt zum einen daraus, dass das öffentliche Interesse an der Erhaltung des auf der Liegenschaft B.66 -68 vormals vorhanden gewesenen Räumlichkeiten gegen Null tendierte. So ergibt sich aus den von der Beklagten angestellten Ermittlungen, dass auf Grund des miserablen Zustandes mehrerer der im Zuge des Neubaus "vernichteten" Wohneinheiten, die zum großen Teil seit vielen Jahren leergestanden hatten, von einer teilweisen Unbewohnbarkeit der Liegenschaft auszugehen war. Darüber hinaus hatten offenbar nicht nur unterlassene Instandsetzungsmaßnahmen, sondern auch ein Brand für nachhaltige Schäden gesorgt. Die Beklagte ging ausweislich der Äußerungen des die Liegenschaft verwaltenden Liegenschaftsamtes davon aus, dass die gebotenen Wiederherstellungs- bzw. Instandsetzungsmaßnahmen kostenmäßig außer Verhältnis zu dem zu erwartenden Mietertrag standen, weshalb ein privater Käufer oder sonstiger Investor gesucht wurde. Selbst wenn man mithin unterstellt, dass einige der vorhanden gewesenen Wohneinheiten gerade noch dem Zweckentfremdungsrecht unterfielen, ist nicht ersichtlich, worin das öffentliche Interesse am Erhalt dieser Wohnungen hätte bestehen sollen. Das erkennende Gericht hat in seinem Kammerurteil vom 04.07.2000 (Az.: 4 E 3872/98 [2]), welches mit den Beteiligten in der mündlichen Verhandlung erörtert worden ist, da es eine vergleichbare Fallgestaltung betroffen hat, in diesem Zusammenhang Folgendes ausgeführt: " Grundsätzlich steht es im Ermessen der Behörde, ob sie eine Abbruchgenehmigung erteilt und ob sie diese Genehmigung mit Auflagen oder Bedingungen versieht. Dieses behördliche Ermessen kann allerdings durch höherrangiges Recht, insbesondere den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz eingeschränkt seien. Der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz wird bei Anwendung von Artikel 6 § 1 MRVerbG beispielsweise dann bedeutsam, wenn es sich um ein Wohngebäude mit minderwertigem oder mit Wohnraum besonderes geringen Umfangs handelt und dem gering zu bewertenden öffentlichen Interesse an der Erhaltung des Wohnraums ein besonders gewichtiges Interesse des Eigentümers am Abbruch gegenübersteht (BVerwGE 54, [62]). Gleiches gilt, wenn dem geringen öffentlichen Interesse an der Erhaltung des Wohnraumes ein besonders großes öffentliches Interesse an der Verwirklichung der Gesamtplanung des Verfügungsberechtigten gegenübersteht." Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, der die erkennende Kammer folgt, kann insofern sich im Wege der Ermessensreduzierung sogar ein Anspruch auf Erteilung der Genehmigung - sei es mit, sei es ohne Nebenbestimmungen - ergeben (vgl. BVerwG, Urteil v. 22.04.1994 - 8 C 29/92 - NJW 1995, 542 f.)." Im vorliegenden Fall bestand - wie dargelegt - kein nennenswertes öffentliches Interesse mehr am Erhalt der im Eigentum der Beklagten selbst stehenden Wohnungen, weil diese die zur Beseitigung der festgestellten Mängel bzw. Missstände erforderlichen Modernisierungs- und Wiederherstellungsarbeiten angesichts der Höhe der zu erwartenden Kosten für wirtschaftlich nicht vertretbar hielt (zur Höhe der zumutbaren Modernisierungs- oder Renovierungsaufwendungen vgl. BVerwG, Urteil v. 14.12.1990 - 8 C 38.89 - NJW 91, 1966 ff.). Vorliegend kommt hinzu, dass dem geringen, bis nicht vorhandenen öffentlichen Interesse an der Erhaltung des vorhandenen Wohnraums ein besonders großes öffentliches Interesse an der Verwirklichung der Gesamtplanung des (neuen) Verfügungsberechtigten, nämlich der Klägerin, gegenüberstand. Dies folgt bereits aus den im Erbbaurechtsvertrag von der Klägerin übernommenen Verpflichtungen; gemäß der Begründung für den Abschluss des Erbbaurechtsvertrages legte die Beklagte nämlich großen Wert darauf, dass eine große Anzahl seniorengerechter Wohnungen nebst gewerblichen Versorgungseinrichtungen auf der Liegenschaft errichtet würden, weil dies "in Übereinstimmung mit den Vorgaben von Stadtplanung und Denkmalschutz" stand. Bereits auf dieses überwiegende öffentliche Interesse an der Verwirklichung der Gesamtplanung der Klägerin lässt bei der notwendigen Anwendung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes keinen Raum für die Auferlegung einer Zahlungsverpflichtung in Höhe von 210.000,-- DM an die Klägerin, wie sie im hier streitgegenständlichen § 3 Tz. 3.5 geregelt ist. Darüber hinaus ist auch nicht ersichtlich, dass die Beklagte in irgend einem Punkt nachgegeben hätte, so dass auch unter diesem Gesichtspunkt der Vertrag vom 04.11.1997 keinen Vergleichsvertrag im Sinne des § 55 HessVwVfG darstellt. Ausweislich der von den Beteiligten so bezeichneten "Präambel" des Vertrags vom 04.11.1997 (Blatt 190 der Behördenakte) beabsichtigte nämlich die Klägerin auf der in Rede stehenden Liegenschaft ca. 30 Wohneinheiten in Form von Eigentumswohnungen zu errichten, darüber hinaus war beabsichtigt, mindestens 23 Eigentumswohnungen im Haus Nr. 3 ausschließlich im Rahmen der Konzeption "N" dem Wohnungsmarkt zur Verfügung zu stellen, wofür bereits ein Bauantrag vorlag. Für mindestens zwölf Wohneinheiten in Form von Zwei- und Dreizimmerwohnungen mit einer Gesamtwohnfläche von 895 m 2 (vgl. § 3 Tz. 3.2 des Vertrags) übernahm die Klägerin nicht nur die Herstellungsverpflichtung nebst der Verpflichtung der Zuführung zu Wohnzwecken und der Inkaufnahme zahlreicher Sicherheits- und Vertragsstrafenregelungen, sondern auch die denselben Kautelen unterliegende Verpflichtung, diesen Wohnraum alten- und behindertengerecht zu erstellen und dafür zu sorgen, dass zwischen dem vertraglich zu verpflichtenden Betreuungsträger und den Bewohnern der neu zu schaffenden Wohnungen Betreuungsverträge abgeschlossen würden. Durch diese Festschreibung im Vertrag wird das dahingehende öffentliche Interesse der Beklagten zur Schaffung dieser Wohnform als Gesamtkonzept eindeutig dokumentiert. Der Vertrag vom 04.11.1997 stellt mithin nicht nur keinen Vergleichsvertrag im Sinne des § 55 HessVwVfG dar, sondern ist auch - jedenfalls in der hier streitgegenständlichen Regelung des § 3 Tz. 3.5 in Anwendung des § 59 Abs. 2 Ziffer 4 HessVwVfG nichtig. Nach dieser Vorschrift ist ein Vertrag im Sinne des § 54 Satz 2 HessVwVfG dann nichtig, wenn sich die Behörde eine nach § 56 des Gesetzes unzulässige Gegenleistung versprechen lässt. Vorliegend hatte nämlich die Klägerin einen Anspruch auf die Erteilung einer zweckentfremdungsrechtlichen Ausnahmegenehmigung ohne Nebenbestimmungen, insbesondere ohne eine Gegenleistung der in Rede stehenden Art (vgl. § 56 Abs. 2 HessVwVfG). Dies folgt daraus, dass sie bei Antragstellung, jedenfalls aber im Zeitpunkt des Abschlusses des Vertrages vom 04.11.1997 ein verlässliches Ersatzwohnraumangebot vorlag. Nach den vorstehenden Ausführungen unterliegt es keinem Zweifel, dass der von der Klägerin angebotene und auch geschaffene neue Wohnraum den zeitlichen, persönlichen und qualitativen Anforderungen der Rechtsprechung an ein beachtliches Ersatzwohnraumangebot entspricht. Der Abbruch eines veralteten Wohngebäudes muss zweckentfremdungsrechtlich uneingeschränkt ohne Zahlungsauflage genehmigt werden, wenn der durch den Abriss eintretende Wohnraumverlust durch neu geschaffenen gleichwertigen Ersatzwohnraum ausgeglichen wird (BVerwG, Beschluss v. 25. Juni 1996 - 8 B 129.96, a.a.O. unter Hinweis auf die ständige Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts seit dem Urteil vom 12. März 1982, NJW 1982, Seite 2269 f.). Die Auferlegung einer Abstandszahlung bei Erteilung einer zweckentfremdungsrechtlichen Genehmigung zum Abbruch eines Wohnhauses verletzt Artikel 14 Abs. 1 Satz 1 GG, wenn anstelle veralteten Wohnraums vermehrter neuer, nicht luxuriöser Wohnraum, auch in Gestalt von Eigentumswohnungen, geschaffen wird (BVerwG, a.a.O. unter Hinweis auf den Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 02. Dezember 1980, BVerfGE 55, 249, 258 ff.). So war es auch im vorliegenden Fall, denn dass die Klägerin ein verlässliches Angebot über die Schaffung von Ersatzwohnraum in weitaus größerem Umfange als dem Abzubrechenden erstellen wollte, ergibt sich bereits aus der vorzitierten "Präambel" zum Vertrag. Der Umfang der insgesamt geplanten Neuerrichtung von Wohneinheiten war der Beklagten im übrigen spätestens durch das Schreiben vom 08. Oktober 1997 nebst Anlagen (vgl. Blatt 129 - 150 der Behördenakte) bekannt. Dort ergibt sich aus den Teilungserklärungen (Blatt 132 - 137 der Behördenakte), dass insgesamt 36 Eigentumswohnungen errichtet werden sollten. Nach alledem kann dahinstehen, ob die Klägerin zehn, acht oder weniger Wohnungen beseitigt (abgebrochen oder entkernt) hat, welche dem Zweckentfremdungsrecht unterfielen, denn das Ersatzwohnraumangebot übersteigt in jedem Falle wesentlich den beseitigten Altbestand. Da wegen dieses beachtlichen und verlässlichen Ersatzwohnraumangebotes die Zweckentfremdung von Wohnraum im vorliegenden Falle - sofern sie in dem von der Beklagten zu Grunde gelegten Umfang überhaupt eingetreten ist - die durch ihr generelles Verbot geschützte allgemeine Wohnraumversorgung nicht verletzt hat, musste eine uneingeschränkte Zweckentfremdungsgenehmigung erteilt werden(vgl. BVerwG, Urteil v. 17.10.1997, Buchholz 454.51 MRVerbG Nr. 25). Nach alledem ist § 3 Tz. 3.5 des Vertrags vom 04.11.1997 gemäß § 59 Abs. 2 Ziffer 4 i.V.m. § 56 Abs. 2 HessVwVfG nichtig, ohne dass es noch entscheidungserheblich darauf ankommt, dass die Beklagte diese Zahlung als Ersatzzahlung für die von der Klägerin abgelehnte Mietpreisbindung auf die Dauer von zehn Jahren verlangt hatte; dass eine solche Mietpreisbindung bei beachtlichem Ersatzwohnraumangebot eine Zweckentfremdungsgenehmigung nicht als Nebenbestimmung beigefügt werden kann, hat das Bundesverwaltungsgericht bereits mit Beschluss vom 15. März 1991 (Az.: BVerwG 8 B 33.91) in Bestätigung der entsprechenden Rechtsauffassung des OVG Berlin (Urteil v. 13.12.1990, Az.: OVG 5 B 53.89) eindeutig klargestellt. Damit steht fest, dass die Beklagte die Zahlung der Klägerin in Höhe von 210.000,-- DM ohne rechtlichen Grund erlangt hat, so dass der Rückzahlungsanspruch analog § 812 Abs. 1 BGB begründet ist. Der geltend gemachte Anspruch auf Gewährung von Prozesszinsen ist analog § 291 BGB begründet (vgl. BVerwG, Urteil v. 30.09.1993, NVwZ 1995, 56, 59 ). Als Unterlegene hat die Beklagte die Kosten des Verfahrens gemäß § 154 Abs. 1 VwGO zu tragen. Der Vollstreckungsausspruch beruht auf den §§ 167 Abs. 1 VwGO, 708 Nr. 11, 711 ZPO. Die Klägerin begehrt im vorliegenden Verfahren die Erstattung einer von ihr an die Beklagte erbrachten Geldzahlung aufgrund eines zwischen den Beteiligten geschlossenen öffentlich-rechtlichen Vertrages. Die beklagte Stadt A war bis zum Abschluss eines Erbbaurechtsvertrags in der zweiten Hälfte des Jahres 1997 mit der Klägerin Eigentümerin der Liegenschaft B.66 - 68 im Stadtteil C. Unter dem 02.01.1997 schrieb das Liegenschaftsamt der Stadt A unter Bezugnahme auf die leerstehenden Wohnungen im Vorderhaus der Liegenschaft B.68 wie folgt: "Wir nehmen Bezug auf das in der obigen Angelegenheit am 17.12.1996.... geführte Telefonat und teilen Ihnen wunschgemäß den derzeitigen Sachstand nochmals schriftlich mit: Wie Sie wissen, war die Instandsetzung der beiden leerstehenden Wohnungen im Rahmen einer Gesamtsanierung der Liegenschaft vorgesehen. Da derzeit und vermutlich auch künftig hierfür keine Mittel zur Verfügung stehen - vom Hochbauamt wurden die Sanierungskosten auf rund zwei Mio. geschätzt (Stand 1994 !) -, ist nunmehr beabsichtigt, die Liegenschaft zu veräußern. Ungeachtet der Tatsache, dass eine sinnvolle Instandsetzung der beiden leerstehenden Wohnungen losgelöst von der Gesamtmaßnahme nicht möglich ist, wäre auch eine provisorische Wiederherstellung mit einem unverhältnismäßig hohen Kostenaufwand verbunden, der im Hinblick auf die beabsichtigte Veräußerung nicht zu vertreten ist." Mit Schreiben vom 11.02.1997 wandte das Liegenschaftsamt sich erneut wie folgt an das Amt für Wohnungswesen: "Wir stehen mit der E in Verhandlungen wegen Veräußerung der städtischen Liegenschaft B.68. Herr F. wird dort mindestens 50 Wohneinheiten in Form von Eigentumswohnungen für altersgerechtes Wohnen schaffen. Im Zuge der notwendigen Abbruchmaßnahmen wurden seitens des Amtes … Herrn F. verschiedene Auflagen erteilt, die im Einzelnen aus dem beigefügten Schreiben zu ersehen sind und die in ihrer Summe die Rechenbarkeit des Konzeptes zumindest gefährden, wenn nicht sogar in Frage stellen. Ich darf Sie höflich bitten, sich der Angelegenheit einmal anzunehmen, um zu prüfen, ob hier einem für die Stadt vorteilhaften Grundstücksgeschäft nicht zum Erfolg verholfen werden kann." Aus dem beigefügten Schreiben vom 10.02.1997 geht hervor, dass das Amt für Wohnungswesen für die Erteilung der zweckentfremdungsrechtlichen Ausnahmegenehmigung unter anderem die Schaffung von 130 % Ersatzwohnraum und eine Mietpreisbindung für die drei neu zu schaffenden Wohneinheiten mit einer entsprechenden Größe zur Sozialmiete auf zehn Jahre verlangte. Am 24.06.1997 fand eine Ortsbesichtigung der Liegenschaft B.66 - 68 durch das Amt für Wohnungswesen statt. Der darüber gefertigte Aktenvermerk vom 24.07.1997 enthielt unter anderem folgende Feststellungen: " 1.0 Allgemeine Beschreibung Auf der o.g. Liegenschaft stehen z. Zt. vier Gebäude. Haus 1 und Haus 4 sind reine Wohngebäude und werden nicht abgerissen. Haus 1 verfügt über fünf Wohnungen sowie Einzelzimmer im Dachgeschoß, Haus 4 beinhaltet zwei Wohnungen. Haus 2 besteht aus einem Wohnhaus mit zwei Wohneinheiten und einem sich anschließenden Nebengebäude. Im Nebengebäude befindet sich eine Wohnung, ansonsten nur Nutzfläche. Nur das Nebengebäude wird abgerissen. Im Haus 3 befinden sich nur gewerblich genutzte Flächen, es wird komplett abgerissen. Die Bestandspläne und die Wohnflächenberechnung wurden vor Ort abgeglichen, es ergaben sich keine Abweichungen. Baulicher Zustand 2.1 Haus 1 Begangen wurden das 1. OG, hier die leerstehende WE III, die beiden bewohnten Einheiten IV und V, sowie ein leerstehendes Zimmer im Dachgeschoß. Die übrigen Räumlichkeiten waren nicht zugänglich und stehen leer. Die bewohnten Einheiten bestehen aus jeweils zwei Zimmern mit Küche. Die WC's befinden sich auf dem Flur, WE IV verfügt über eine Dusche. Alle Räume befinden sich in einfachem, stark abgewohntem Zustand, genügen aber noch den Mindestanforderungen gem. § 4 HWoAufG. Die Nutzung erfolgt z. Zt. als Flüchtlingsunterkunft. Wohnung III befindet sich nach einem Brandschaden in rohbauähnlichem Zustand. D.h. die Brandschäden am Holzfachwerk wurden nur provisorisch beseitigt. Zur Gewährleistung der Standsicherheit wurden Zugbänder quer durch die Wohnung gezogen und die Fassade von außen abgespriest. Der offensichtlich verbrannte Holzdielenboden ist beseitigt, aber nicht erneuert worden. Deckenverkleidungen und Wandputz sind zum Teil abgefallen. Die technischen Gewerke konnten nicht auf Funktionsfähigkeit überprüft werden (alle Zuleitungen abgesperrt), bzw. sind nicht mehr vorhanden. Im Dachgeschoß konnte nur ein Zimmer eingesehen werden. Aufgrund fehlendem zweitem Rettungsweg und der geringen Fenstergröße, ist dieser Raum (und alle gleichartigen Räume im Dachgeschoß) als Aufenthaltsraum im baurechtlichen Sinne nicht zulässig. Haus 2 Begangen wurde die leerstehende WE II im Nebengebäude, sowie die beiden bewohnten Einheiten I und III. Die bewohnten Einheiten bestehen aus jeweils vier Zimmern mit Küche und Bad. Alle Räume befinden sich in einem einfachen, augenscheinlich mängelfreiem Zustand, sie liegen deutlich über den Mindestanforderungen gem. § 4 HWoAufG. Die technischen Gewerke sind alle funktionsfähig. Die Wohnung im Nebengebäude steht (nach Angabe des dort angetroffenen ehemaligen Mieters) erst seit Juni 97 leer. Sie befindet sich in besenreinem Zustand, an baulichen Mängeln sind lediglich im Bereich der Fußleisten vereinzelt Feuchteinwirkungen feststellbar. Diese resultieren offensichtlich primär aus Wärmebrücken und der bauphysikalisch ungünstigen Wärmedämmung an der Rauminnenseite. In der Gesamtheit ist die Wohnung zwar in einem einfachen, abgewohntem Zustand, liegt aber über den Mindestanforderungen gem. § 4 HVWoAufG. 2.3 Haus 3 Haus 3 war verschlossen und nicht begehbar. Soweit äußerlich feststellbar entspricht der Bestandsplan dem vor Ort gegebenen Zustand, das Gebäude steht leer. Es gibt keine Hinweise auf eine wohnliche Nutzung, am Gebäude befinden sich dagegen noch die Schilder der ehemaligen gewerblichen Nutzung (D), bzw. der Hinweis, dass die Praxis verzogen ist. Haus 4 Begangen wurde die bewohnte WE II im 1. Obergeschoß, die ebenfalls bewohnte WE I im EG konnte nicht betreten werden. Die Wohnung im 1. OG besteht aus drei Zimmern mit Küche und Bad, sowie einem weiteren Zimmer im EG links. Alle Räume befinden sich in einem einfachen, guten, augenscheinlich mängelfreiem Zustand, sie liegen deutlich über den Mindestanforderungen gem. § 4 HWoAufG. Die technischen Gewerke sind alle funktionsfähig." Im Verlaufe des Jahres 1997 führte die Stadt intensive Verhandlungen mit der Klägerin. Die Kaufabsicht der Klägerin wurde fallen gelassen und eine Erbaurechtsbestellung für die Liegenschaft B.66 - 68 in Angriff genommen. Die ursprüngliche Fassung des Erbaurechtsvertrags enthält unter anderem folgende Begründung: "Die Liegenschaft B.66 - 68 ist eine historische G in zentraler Lage von C, die im Laufe der Zeit weitreichenden baulichen Veränderungen unterworfen war, die allerdings keine grundlegende Sicherung der Bausubstanz bewirkt haben. Ein Teil der Nebengebäude und das aus der Nachkriegszeit stammende ehemalige H stellen keine schützenswerte Ergänzung der G dar. Auch aus städtebaulicher Sicht ist eine teilweise neue Ordnung der Bebauung wünschenswert. Die Erbbauberechtigte verpflichtet sich, das denkmalgeschützte Hauptgebäude - I - zu erhalten und auf dem verbleibenden Gelände in Übereinstimmung mit den Vorgaben von Stadtplanung und Denkmalschutz ca. 50 seniorengerechte Wohnungen und gewerbliche Versorgungseinrichtungen zu errichten. Die unentgeltliche Übereignung der Bauten, die teilweise unter Denkmalschutz stehen und stark sanierungsbedürftig sind, ist gerechtfertigt. Der Stadt werden unverhältnismäßig hohe finanzielle Aufwendungen für die Wiederherrichtung der Gebäude erspart." Der im August 1987 dem Magistrat vorgelegte Entwurf des zwischen den Beteiligten dann abgeschlossenen Erbbaurechtsvertrages enthielt unter anderem die Verpflichtung, die vorhandene historische I (Gebäude A, B und C) zu erhalten sowie eine Bauverpflichtung. Bereits mit Schreiben ihrer Bevollmächtigten vom 13.03.1997 hatte die Klägerin einen Antrag gemäß Artikel 6 § 1 Mietrechtsverbesserungsgesetz (MRVerbG) zur Erteilung einer zweckentfremdungsrechtlichen Ausnahmegenehmigung gestellt. Im Rahmen der Bearbeitung dieses Antrags stellte die Beklagte gemäß Aktenvermerk vom 09.09.1997 unter anderem fest, dass sich auf der Liegenschaft vier Gebäude mit insgesamt zehn Wohneinheiten und einer Gesamtwohnfläche von 688 m 2 befänden. Bei einem Gebäude handele es sich um Gewerberaum, dieses sei für die zweckentfremdungsrechtliche Betrachtung unbeachtlich. Bei den übrigen Gebäuden handele es sich um schutzwürdigen Wohnraum, der zwar teilweise Mängel aufweise, dabei sei jedoch zu beachten, dass in der Vergangenheit notwendige Instandhaltungsmaßnahmen nicht durchgeführt worden seien und mindestens drei Wohneinheiten über einen Zeitraum von mindestens sechs Jahren leer stünden. Nach Abschluss des der Stadtverordnetenversammlung vorliegenden Erbbaurechtsvertrages wolle die Klägerin eine Wohneinheit abbrechen sowie die gesamten Gebäude vollständig entkernen. Bei der Entkernung handele es sich um eine abbruchgleiche Maßnahme. Auf der Liegenschaft sollten dann 36 Eigentumswohnungen mit einer Gesamtwohnfläche von 1.950 m 2 entstehen. Nach den Plänen der Klägerin sollten die Eigentumswohnungen entweder an Selbstnutzer (Senioren) oder an Investoren zur Vermietung verkauft werden. Sowohl die Selbstnutzer als auch die Mieter würden durch Eintragung einer Dienstbarkeit im Grundbuch oder durch Vertrag verpflichtet, eine monatlichen Pauschalbetrag für die sogenannte Grundversorgung zu zahlen, unabhängig davon, ob diese in Anspruch genommen werde oder nicht. In diesem Vermerk wird weiter auf die Feststellungen in einem Aktenvermerk des Amtes für Wohnungswesen vom 02.06.1997 Bezug genommen, wo es unter anderem heißt: "Die vorbezeichnete Liegenschaft ist dem Amt bereits seit 1989 bekannt. Hier befinden sich insgesamt zehn Wohneinheiten. Zum Zeitpunkt der ersten Begehung im Jahre 1990 standen hiervon fünf Wohneinheiten leer. In zwei Wohneinheiten war ein größerer Schaden an der Küchendecke feststellbar. Mit der Mängelbeseitigung wurde begonnen, diese jedoch nicht fortgesetzt. ..... Nach Aktenlage sind die Mängel, die für die Unbewohnbarkeit von mindestens zwei Wohneinheiten geführt haben, auf unterlassener Instandhaltung zurückzuführen. .....Eine verbindliche Prüfung der Angelegenheit ist jedoch im Vorfeld mangels fehlender Unterlagen nicht möglich. Für die Entscheidung, unter welchen Voraussetzungen eine Ausnahmegenehmigung von Zweckentfremdungsverbot erteilt werden kann, ist insbesondere die Frage einzubeziehen, in welchem Umfang und in welcher Form Ersatzwohnraum erstellt werden soll bzw. ob es sich bei der beabsichtigten Konzeption des seniorengerechten Wohnens überhaupt um eine Wohnung oder Pflegeeinrichtung handelt. Hierzu liegen trotz Aufforderung keine verbindlichen Auskünfte vor. Dies gilt auch im Hinblick darauf, ob unter Berücksichtigung der vorhandenen Bausubstanz und des geplanten Ersatzwohnraums, die in einem Einzelfall begründete Ausnahme von der Dienstanweisung gerechtfertigt erscheint. Nach den Bestimmungen der Dienstanweisung könnte eine Genehmigung nur dann erteilt werden, wenn der Antragsteller sich gegebenenfalls verpflichtet, den zu erstellenden Ersatzwohnraum mit einer Mietpreis- und Belegungsbindung zu vermieten. Ersatzwohnraum in Form von Eigentumswohnungen wäre als Ersatz für im Bestand vorhandenen Mietwohnraum unbeachtlich." Mit Datum vom 04.11.1997 schlossen die Beteiligten sowie der Geschäftsführer der Klägerin persönlich dann einen öffentlich-rechtlichen Vertrag. In diesem übernahm die Klägerin zahlreiche Verpflichtungen, insbesondere auch Zahlungsverpflichtungen. Im Gegenzuge erteilte die Beklagte gemäß § 1 die wohnungswirtschaftliche Ausnahmegenehmigung zum "Abbruch bzw. der Entkernung des auf der Liegenschaft A-Stadt, B.66 - 68 gelegenen Wohnraums mit einer Gesamtwohnfläche von 688 m 2 ." Die Genehmigung stand unter zwei aufschiebenden Bedingungen (vgl. § 5 des Vertrages). § 3 Tz. 3.5 lautet wie folgt: "Die Partei zu 2) verpflichtet sich ferner, als wohnungswirtschaftlichen Ausgleich für die in § 1 erteilte Genehmigung innerhalb eines Monats nach Vertragsabschluss einen Betrag in Höhe von 210.000,-- DM an die Partei zu 1) zu Gunsten der zweckgebundenen Rücklage zur Sozialbindung des Grundeigentums bei der Stadt A zu zahlen. Die Überweisung dieses Betrages ist auf das Konto ... vorzunehmen." Partei zu 2) ist die Klägerin, Partei zu 1) ist die Beklagte. In der Folgezeit wurde der Vertrag vollständig abgewickelt, alle vertraglichen Verpflichtungen wurden erfüllt. Nach Bekanntwerden des nicht nur in der Fachpresse veröffentlichten Urteils des Bundesverwaltungsgerichts vom 17. Oktober 1997 (Az.: 8 C 18.96) wandte die Klägerin sich mit Schreiben vom 29.04.1998 an die Beklagte und verlangte die Rückzahlung der gemäß § 3 Tz. 3.5 erbrachten Geldleistung in Höhe von 210.000,-- DM. Dies lehnte die Beklagte ab. Am 30.11.1998 hat die Klägerin die vorliegende Klage erhoben. Sie trägt vor, die Regelung in § 3 Tz. 3.5 des zwischen den Beteiligten abgeschlossenen Vertrages vom 04.11.1997 sei gemäß § 59 Abs. 2 Ziffer 4 Hessisches Verwaltungsverfahrensgesetz (HessVwVfG) i.V.m. Absatz 3 der Vorschrift teilnichtig, so dass der Klägerin insoweit ein öffentlich-rechtlicher Erstattungsanspruch bzw. Zahlungsanspruch analog § 812 BGB zustehe. Durch die Regelung in der vorbezeichneten Ziffer des streitgegenständlichen Vertrages habe die Beklagte sich eine Leistung versprechen lassen, die ihr nach § 56 Abs. 2 HessVwVfG nicht zustehe und die bei Erlass eines entsprechenden Verwaltungsaktes, also der Erteilung der Ausnahmegenehmigung nach der Wohnraumzweckentfremdungsverordnung als Auflage unzulässig gewesen wäre. Die Klägerin habe einen Anspruch auf Erteilung einer Zweckentfremdungsgenehmigung in dem von ihr beantragten Umfange gehabt, weil sie für den abzubrechenden Wohnraum einen dessen Verlust für den Wohnungsmarkt ausgleichenden Ersatzwohnraum "wahrhaft verlässlich" habe schaffen wollen. Dies ergebe sich eindeutig daraus, dass sämtliche Forderungen der Beklagten in dem Vertrag vom 04.11.1997 zur Absicherung der Schaffung von neuem Wohnraum in dem streitgegenständlichen Vertrag ihren Niederschlag gefunden hätten, bis hin zum Versprechen einer Vertragsstrafe und der persönlichen Haftung des Geschäftsführers der Klägerin insoweit. Dass die Beklagte eindeutig Wohnraum habe schaffen wollen und nicht eine Pflegeeinrichtung, sei in § 3 des Vertrages festgeschrieben. In jener Vorschrift sei auch niedergelegt, dass die Beklagte den von der Klägerin neu geplanten Wohnraum als Ersatzwohnraum für den abzubrechenden betrachtet habe. Die streitgegenständliche Zahlungsverpflichtung der Klägerin habe ihren Grund ausschließlich in der rechtsirrigen Auffassung der Beklagten gehabt, sie könne darüber hinaus auch verlangen, dass der unstreitig zu schaffende Ersatzwohnraum dem Wohnungsmarkt in A-Stadt zu bestimmten, den Mietern günstigen Bedingungen über einen längeren Zeitraum zur Verfügung gestellt werde. Die Klägerin beantragt, die Beklagte zu verurteilen, an sie DM 210.00,-- nebst 4 % Zinsen p.a. seit Rechtshängigkeit zu zahlen. Die Beklagte beantragt, die Klage abzuweisen. Zur Begründung bezieht sie sich auf den Inhalt der beigezogenen Behördenakte sowie eine Stellungnahme des J des Amtes für Wohnungswesen vom 26.02.1999, der mit der Klageerwiderung zu den Akten gereicht wird. Dort wird ausgeführt, im Falle der Klägerin habe das Amt für Wohnungswesen erhebliche Zweifel gehabt, ob der angebotene Ersatzwohnraum den Kriterien des Bundesverwaltungsgerichts entspreche, wie sie in dessen Urteil vom 12.03.1982 - 8 C 23/80 - niedergelegt seien. Weiter trägt die Beklagte vor, das ihr vor Abschluss des Vertrages vom 04.11.1997 vorliegende Konzept für die geplante neue Bebauung der Liegenschaft B.66 - 68 habe Zweifel erweckt, ob die zu erstellenden Räumlichkeiten die Voraussetzungen für die Anerkennung als Ersatzwohnraum erfüllten. Dafür sei ausschlaggebend gewesen der mit den künftigen Nutzern abzuschließende "Betreuungsvertrag", mit welchem sich diese zwangsläufig hätten verpflichten sollen, für eine Reihe von "Grundleistungen" ein pauschales monatliches Entgelt zu entrichten. Wegen weiterer Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der beigezogenen Behördenakte, die zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung gemacht worden ist, sowie auf den Inhalt der vorliegenden Gerichtsakte Bezug genommen.