5 E 2262/98

Leitsatz: Einbeziehung von Betriebskosten in die Pflegesatzberechnungen bei der Schaffung von zusätzlichen Kapazitäten für medizinische Leistungen nach § 6 Abs. 3 Bundespflegesatzverord 1. Die Klage wird abgewiesen. 2. Die Kosten des Verfahrens und die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen zu1) hat die Klägerin zu tragen. Die außergerichtlichen Kosten der übrigen Beigeladenen sind nicht erstattungsfähig. 3. Das Urteil ist hinsichtlich der Kostenentscheidung vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der Kostenfestsetzung abwenden, wenn der Beklagte nicht vor der Vollstreckung Sicherheit in entsprechender Höhe leistet. Die Klage ist zulässig, aber nicht begründet. Der Genehmigungsbescheid des Hessischen Landesamtes für Versorgung und Soziales vom 29.06.1998 ist hinsichtlich der Einbeziehung der Betriebskosten für Operationssäle in Höhe von 227.576,00 DM rechtmäßig und verletzt die Klägerin insoweit nicht in ihren Rechten. Das Verfahren zur Vereinbarung bzw. Festsetzung und Genehmigung der Pflegesätze ist im einzelnen in der Bundespflegesatzverordnung (BPflV) geregelt. Dabei ist für die Pflegesatzvereinbarungen des Jahres 1997 die Fassung der Verordnung vom 23.06.1997 (BGBl I, S. 1520) zugrundezulegen. Nachdem sich die Krankenhausträgerin und die Sozialleistungsträger für das Jahr 1997 in ihren Verhandlungen nicht umfassend und abschließend auf Pflegesätze für das Kreiskrankenhaus A einigen konnten, war eine Entscheidung durch die Schiedsstelle herbeizuführen ( § 18 Krankenhausfinanzierungsgesetz -KHG-, §§ 17 und 19 BPflV). Der Beklagte hat die Festsetzungen der Schiedsstelle schließlich genehmigt ( § 18 Abs. 5 KHG, § 20 BPflV), weil er in zutreffender Weise zu dem Ergebnis kam, dass die Festsetzungen - soweit sie einer behördlichen Überprüfung zugänglich sind - mit dem geltenden Recht in Einklang stehen. In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass der Schiedsstelle bei der Ausübung ihres Rechts zur Pflegesatzfestsetzung im Falle der Nichteinigung der Vertragsparteien ein weiter Beurteilungs- und Gestaltungsspielraum eröffnet ist. Die zuständige Landesbehörde ist sodann bei ihrer Genehmigungsentscheidung auf eine reine Rechtskontrolle beschränkt und besitzt kein Recht zu einer eigenständigen Festsetzung. Das Bundesverwaltungsgericht hat bereits in seiner Entscheidung vom 21.01.1993 (NJW 1993, 2391 ) deutlich gemacht, dass der Landesbehörde keinerlei Korrekturbefugnis zusteht, einen von der Schiedsstelle festgesetzten Pflegesatz nachzubessern oder abweichend zu genehmigen. Vor diesem Hintergrund kommt auch der Hessische Verwaltungsgerichtshof in seinem Urteil vom 29.11.1994 (Az 11 UE 1715/91) zu dem Ergebnis, dass die sachverständige Entscheidung der Schiedsstelle nicht durch eine eigene Sachverständigenentscheidung der Genehmigungsbehörde ersetzt werden kann. Das Recht zur Pflegesatzfestsetzung steht zunächst ausschließlich den Vertragsparteien und - sofern diese sich nicht einigen - in einer zweiten Verfahrensstufe der dafür allein vom Gesetzgeber berufenen und als besonders sachkundig angesehenen Schiedsstelle zu. Nur wenn offenkundig zutage tritt und auch sozusagen für einen nicht sachverständigen Laien nachvollziehbar ist, dass die von der Schiedsstelle getroffenen Festsetzungen offensichtlich nicht gerechtfertigt sein können, kann dies von der Genehmigungsbehörde zum Anlass für eine Beanstandung im Rahmen ihrer Rechtmäßigkeitskontrolle genommen werden (so auch VG Frankfurt a. M., Urteil vom 06.04.2000, Az 5 E 291/96). Eine derart offenkundige Fehlerhaftigkeit der Pflegesatzfestsetzung hat der Beklagte nicht erkennen können, und dies ist auch im Rahmen einer verwaltungsgerichtlichen Überprüfung nicht zu beanstanden. Zudem ist auch das Genehmigungsverfahren ohne rechtliche Mängel durchgeführt worden. Entgegen ihrer Auffassung wurde die Klägerin im Genehmigungsverfahren insbesondere nicht in ihrem Recht auf rechtliches Gehör verletzt. Der letzte Schriftsatz der Krankenhausträgerin vor der Genehmigungsentscheidung des Hessischen Landesamtes für Versorgung und Soziales datiert vom 17.06.1998 und wurde unmittelbar von der Krankenhausträgerin auch an die Klägerin übersandt. Die Genehmigungsentscheidung datiert vom 29.06.1998, sodass der Klägerin mehrere Tage für eine eventuelle Reaktion verblieben. Im übrigen ist zu berücksichtigen, dass das Genehmigungsverfahren bereits am 05.02.1998 eingeleitet worden war und die Klägerin seither umfassend Gelegenheit hatte, ihre Auffassung darzulegen. Schließlich konnte die Klägerin weiterhin ihre Rechtsmeinung in das Gerichtsverfahren einbringen. In Übereinstimmung mit dem Beklagten kommt das Gericht zu dem Ergebnis, dass die Festsetzung der Pflegesätze durch die Schiedsstelle mit der Vorschrift des § 6 BPflV in der seinerzeit geltenden Fassung im Einklang steht. Demgegenüber hat die Klägerin vorgetragen, die festgesetzten Pflegesätze hätten nicht genehmigt werden dürfen, weil ihre Steigerungsrate gegenüber dem Vorjahr über der in § 28 Abs. 3 Satz 1 BPflV für das Jahr 1997 festgesetzten Veränderungsrate von 1,3 % gelegen habe. Die Voraussetzungen für eine ausnahmsweise Überschreitung der Veränderungsrate nach § 6 Abs 3 BPflV hätten nämlich nicht vorgelegen. Soweit im Kreiskrankenhaus A neue Operationsräumlichkeiten geschaffen worden seien, handele es sich hierbei lediglich um bauliche Ersatzmaßnahmen, nicht aber um zusätzliche Kapazitäten für medizinische Leistungen im Sinne des § 6 Abs 3 Nr 2 BPflV. Vor diesem Hintergrund geht die Klägerin zu Unrecht davon aus, es sei bereits in der Schiedsstellenentscheidung für das Jahr 1996 in gewisser Weise mit Bestandskraft für die Zukunft festgelegt worden, dass lediglich ein bereits in der Vergangenheit vorhandener Operationssaal durch neue Räumlichkeiten ersetzt worden sei. Zwar hat die Schiedsstelle in ihrer Entscheidung vom 19.12.1996 für das Jahr 1996 keine zusätzlichen Betriebskosten anerkannt. Im Dezember 1996 war aber zunächst nur ein neuer Operationssaal in Betrieb genommen worden und der alte Operationssaal wurde für Renovierungsarbeiten vorübergehend geschlossen. Die entsprechende Schiedsstellenentscheidung galt im übrigen nur für den konkreten Zeitraum und eine Präklusionswirkung oder Bindungswirkung für die Zukunft konnte ihr nicht zukommen. Vielmehr waren für den folgenden Pflegesatzzeitraum wiederum (prospektiv) die erwarteten Kosten auf der Grundlage der gegebenen Pflegesatzfestsetzung zu berücksichtigen. Im hier umstrittenen Pflegesatzzeitraum 1997 standen neben dem im Dezember 1996 in Betrieb genommenen ersten neuen Operationssaal zusätzlich der im Januar 1997 in Betrieb genommene zweite neue Operationssaal und außerdem der nach der Renovierung wiedereröffnete alte Operationssaal zur Verfügung. Während das Krankenhaus ursprünglich also lediglich über den aus dem Jahre 1912 stammenden 40 qm großen Operationssaal verfügte, standen im Pflegesatzzeitraum 1997 (zusätzlich) zwei neugeschaffene Operationssäle mit 223 qm bereit. Das Gericht hat im Ergebnis keine Zweifel, dass mit der Errichtung, mit der Neueinrichtung auf dem aktuellen medizinischen Stand und schließlich mit der Inbetriebnahme der beiden Operationssäle "zusätzliche Kapazitäten für medizinische Leistungen" im Sinne des § 6 Abs. 3 Nr 2 BPflV geschaffen wurden. Es liegt schon aufgrund der genannten Größenverhältnisse auf der Hand, dass es sich hierbei nicht um einen bloßen "Ersatzbau" handelt. Soweit die Klägerin ihre Auffassung vertritt, argumentiert sie zudem widersprüchlich. Zum einen legt sie dar, die beiden neugeschaffenen Operationssäle seien lediglich ein "Ersatz" für den alten Operationssaal, zum anderen meint sie aber, mit den neugeschaffenen Operationssälen bestünden nun unwirtschaftliche "Überkapazitäten". Wenn aber heute "Überkapazitäten" bestünden, müsste doch ein "Mehr" - also zusätzliche Kapazitäten - geschaffen worden sein, denn dass bereits in der Vergangenheit OP-Überkapazitäten am Kreiskrankenhaus A vorhanden gewesen seien, wird von der Klägerin nicht vorgetragen. Um die Voraussetzungen des § 6 Abs 3 Nr 2 BPflV zu erfüllen, ist zunächst nur die Schaffung bzw. Zurverfügungstellung "zusätzlicher Kapazitäten" erforderlich, nicht aber zugleich auch eine umgehend feststellbare Erhöhung der Patienten-, Behandlungs- bzw. Fallzahlen. Während § 6 Abs 3 Nr 1 BPflV von einer Veränderung der "medizinischen Leistungsstruktur" oder der "Fallzahlen" spricht, ist bei § 6 Abs 3 Nr 2 BPflV von höheren Leistungen oder höheren Behandlungszahlen gerade keine Rede. So darf die Veränderungsrate überschritten werden, soweit zusätzliche Kapazitäten für medizinische Leistungen dies erforderlich machen. Hierunter fallen zum Beispiel eine zusätzliche Abteilung, ein zusätzlicher OP-Saal oder zusätzliche medizinische Institutionen für Diagnostik oder Therapie (so auch Tuschen/Quaas, Bundespflegesatzverordnung, 4. Aufl. 1998, Erl. § 6, S. 216). Der zwischen den Beteiligten geführte Streit, ob denn nun im Kreiskrankenhaus A im Pflegesatzzeitraum 1997 oder später ein Anstieg der Operationszahlen nach den von den Pflegesatzparteien zu treffenden Festsetzungen erwartet wurde oder ob ein solcher Anstieg rückblickend tatsächlich eingetreten ist oder nicht, ist deshalb für die Rechtmäßigkeit der Genehmigungsentscheidung nicht von Bedeutung. Eine Auslegung des § 6 Abs. 3 Nr 2 BPflV in der geschilderten Weise macht auch durchaus Sinn, denn mit der baulichen Fertigstellung und Inbetriebnahme zusätzlicher Behandlungsmöglichkeiten in einem Krankenhaus wird in der Regel nicht ein sofortiger Anstieg der Patientenzahlen einhergehen, vielmehr dürfte eine gewisse Zeit vergehen, bis es zu einer entsprechenden Auslastung neugeschaffener Kapazitäten kommt. Eine weitere zwingende Voraussetzung nach § 6 Abs. 3 Nr 2 BPflV für die Überschreitung der Veränderungsrate ist jedoch, dass die zusätzlichen Kapazitäten aufgrund der Krankenhausplanung oder des Investitionsprogramms des Landes geschaffen worden sind. Auch diese Voraussetzung ist hier erfüllt. Mit Feststellungsbescheid des Hessischen Ministeriums für Jugend, Familie und Gesundheit vom 18.01.1995 wurde zunächst die Zahl der Planbetten des Kreiskrankenhauses A im Krankenhausplan auf 40 erhöht und mit Bescheid des Hessischen Ministeriums für Umwelt, Energie, Jugend, Familie und Gesundheit vom ....1995 wurden Fördermittel für den Ausbau neuer Funktionsbereiche (OP, Anästhesie, Zentralsterilisation) in Höhe von 4.006.000,00 DM bewilligt. In diesem Zusammenhang sei nur darauf hingewiesen, dass die B etwa in einem Schreiben an das Hessische Ministerium für Jugend, Familie und Gesundheit vom ...11.1994 ausdrücklich der Erhöhung der Planbettenzahl von 33 auf 40 zugestimmt hat. Die Einbeziehung der umstrittenen Betriebskosten für Operationssäle in Höhe von 227.576,00 DM steht schließlich insgesamt im Einklang mit dem Krankenhausfinanzierungsrecht. So soll nach § 1 KHG die wirtschaftliche Sicherung der Krankenhäuser garantiert werden, um eine bedarfsgerechte Versorgung der Bevölkerung mit leistungsfähigen, eigenverantwortlich wirtschaftenden Krankenhäusern zu gewährleisten und zu sozial tragbaren Pflegesätzen beizutragen. In Ausfüllung dieser grundlegenden Zielsetzung bestimmt § 17 Abs. 1 Satz 3 KHG, dass die Pflegesätze medizinisch leistungsgerecht sein und einem Krankenhaus bei wirtschaftlicher Betriebsführung ermöglichen müssen, den Versorgungsauftrag zu erfüllen. Vor diesem Hintergrund ist es durchaus sachgerecht, wenn der Normgeber die Folgekosten für die Schaffung zusätzlicher Kapazitäten für medizinische Leistungen im Krankenhaus für pflegesatzrelevant erklärt. In einem vergleichbaren Fall, in dem es um die Inbetriebnahme eines neuen Pflegetraktes für die Unterbringung von Patienten ging, hat das Bundesverwaltungsgericht dargelegt, dass anderenfalls in Kauf genommen werden müsste, dass mit hohem Millionenaufwand ganz überwiegend aus Landesmitteln getätigte Investitionen über Jahre nicht hätten genutzt werden können, weil die daraus entstehenden Folgekosten weder von den für die Investitionsförderung zuständigen Ländern noch von den für die laufenden Betriebskosten heranzuziehenden Benutzern zu tragen wären (BverwG, NJW 2000, 1807). Es wäre widersinnig - so das Bundesverwaltungsgericht weiter - mit öffentlichen Mitteln geschaffene Einrichtungen als Investitionsruinen verkommen zu lassen, weil die an sich für die Folgekosten verantwortlichen Krankenkassen diese im Rahmen der Deckelung nicht zu tragen hätten und ein anderer Kostenträger nicht zur Verfügung steht. Da die Klägerin unterlegen ist, hat sie nach § 154 Abs. 1 VwGO die Kosten des Verfahrens und nach § 162 Abs. 3 VwGO die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen zu 1, die einen eigenen Klageabweisungsantrag gestellt hat, zu tragen. Die außergerichtlichen Kosten der übrigen Beigeladenen sind nicht erstattungsfähig, weil sie im Verfahren keine Anträge gestellt haben. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO iVm den §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO. Die Beteiligten streiten über die behördliche Genehmigung des Budgets und der Pflegesätze für das Kreiskrankenhaus A. In den Pflegesatzvereinbarungen für das Jahr 1997 konnten Krankenhausträger und Sozialleistungsträger eine umfassende Einigung über das Budget und die Pflegesätze nicht erreichen. Es kam lediglich zu einer vorläufigen Vereinbarung, die von den Vertragsparteien im November 1997 unterzeichnet wurde und vom Hessischen Landesamt für Versorgung und Soziales mit Bescheid vom 14.11.1997 genehmigt wurde. Umstritten blieb jedoch die Einbeziehung weiterer Kosten, insbesondere die Einbeziehung von Betriebskosten für die Operationssäle in Höhe von 294.050,00 DM. Das Kreiskrankenhaus A hatte nach dem Krankenhausplan zunächst 33 Planbetten. Mit Bescheid des Hessischen Ministeriums für Jugend, Familie und Gesundheit vom 18.01.1995 wurde die Zahl der Planbetten auf 40 erhöht. Außerdem wurden bauliche Maßnahmen vorgesehen, unter anderem die Errichtung eines neuen Funktionstraktes mit 2 Operationssälen, mit Anästhesie und Zentralsterilisation. Hierfür wurden mit Bescheid des Hessischen Ministeriums für Jugend, Familie und Gesundheit vom ….1995 Fördermittel in Höhe von 4,006 Mio. DM bewilligt. Nach den Angaben der Trägergesellschaft des Kreiskrankenhauses wurde der erste neue Operationssaal im Dezember 1996 und der zweite neue Operationssaal im Januar 1997 in Betrieb genommen. Mit diesen beiden Operationssälen stünden nun 223 qm zur Verfügung, während der alte Operationssaal aus dem Jahre 1912 stamme und nur eine Fläche von 40 qm aufweise. Heute werde der alte Operationssaal nach umfassender Renovierung für besondere Zwecke weiterhin genutzt. Vor diesem Hintergrund ging die Trägergesellschaft des Kreiskrankenhauses davon aus, dass die Betriebskosten für die neugeschaffenen Operationssäle bei der Vereinbarung des Budgets zu berücksichtigen seien, und zwar auch soweit dadurch die Veränderungsrate überschritten werde. Nach § 6 Abs 3 Nr 2 BPflV dürfe nämlich die Veränderungsrate überschritten werden, " soweit zusätzliche Kapazitäten für medizinische Leistungen aufgrund der Krankenhausplanung oder des Investitionsprogramms des Landes ( . . . ) dies erforderlich machen." Die B hat sich mit der Einbeziehung der zusätzlichen Betriebskosten in das Budget nicht einverstanden erklärt, weil es sich insoweit nicht um Folgekosten zusätzlicher Kapazitäten für medizinische Leistungen handele, sondern um einen Ersatz für den bereits vorher bestehenden Operationssaal. Dies sei auch so bereits für das Jahr 1996 von der Schiedsstelle entschieden und von der zuständigen Landesbehörde genehmigt worden. Am 18.11.1997 wurde von der Trägergesellschaft des Kreiskrankenhauses A die Schiedsstelle angerufen und die Festsetzung der pflegesatzfähigen Kosten auf insgesamt 5.153.947,00 DM beantragt. Die B lehnte die Berücksichtigung der zusätzlichen Betriebskosten ab und hielt eine Festsetzung der pflegesatzfähigen Kosten auf 4.859.897,00 DM für zutreffend. Die Schiedsstelle setzte schließlich aufgrund einer mündlichen Verhandlung am 21.02.1998 die pflegesatzfähigen Kosten auf 5.087.473,00 DM fest und berücksichtigte damit die von der Krankenhausträgerin geltend gemachten Betriebskosten für neue Operationssäle zu einem wesentlichen Teil. Mit Bescheid des Hessischen Landesamtes für Versorgung und Soziales vom 29.06.1998 wurden die Festsetzungen der Schiedsstelle sodann genehmigt. Am 29.07.1998 hat die C hiergegen Klage erhoben. Zum einen habe sie - die Klägerin - im Genehmigungsverfahren nicht hinreichend Gelegenheit gehabt, zu der letzten schriftsätzlichen Äußerung der Krankenhausträgerin vom 17.06.1998 ihre Stellungnahme abzugeben. Jedenfalls sei hier im Kern nur ein Ersatzbau geschaffen worden. So liege etwa eine erkennbare Steigerung der Operationszahlen im Kreiskrankenhaus A nicht vor und die OP-Räume würden mangels Operationsbedarf zugleich als Aufwachräume der Patienten genutzt. Hieraus würde deutlich, dass nun offenbar Überkapazitäten im Kreiskrankenhaus A bestünden. Die Klägerin beantragt, den Bescheid des Hessischen Landesamtes für Versorgung und Soziales vom 29.06.1998, soweit in diesem Bescheid Betriebskosten für Operationssäle in Höhe von 227.576,00 DM umfasst sind, aufzuheben. Die Beklagte beantragt, die Klage abzuweisen. Die Beklagte hält die erteilte Genehmigung für rechtsfehlerfrei. Zunächst wird darauf hingewiesen, dass die Klägerin vor Erlass der Genehmigungsentscheidung in ausreichendem Maße Gelegenheit zur Äußerung gehabt habe. Im übrigen komme es nicht darauf an, ob es in dem umstrittenen Pflegesatzzeitraum tatsächlich zu einer Steigerung der Patienten- bzw. Fallzahlen gekommen sei. Entscheidend sei vielmehr, dass mit neuen Operationssälen zusätzliche Kapazitäten für die künftige Entwicklung des Krankenhauses geschaffen worden seien. Die Beigeladene zu 1) beantragt ebenfalls, die Klage abzuweisen. Die übrigen Beigeladenen haben keine Anträge gestellt. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakten sowie auf die beigezogenen Behördenakten und auf das Protokoll der mündlichen Verhandlung Bezug genommen.