7 K 4189/08.F

1. Die Klage wird abgewiesen. 2. Die Kosten des Verfahrens haben die Kläger zu tragen. 3. Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Kläger können die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der noch festzusetzenden Kostenschuld abwenden, sofern nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in entsprechender Höhe leistet. Die Klage ist als Verpflichtungsklage zulässig. Die Verweigerung der verweigerten Akteneinsicht ist hier als Verwaltungsakt zu qualifizieren. Ob eine Auskunft als Verwaltungsakt anzusehen ist, ist nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts anhand der näheren Umstände des Einzelfalls zu beurteilen (BVerwG, Beschluss v. 26.05.1992, Az: 3 B 87/91, Buchholz 316 § 35 VwVfG Nr. 34). Hier stellt die Entscheidung der Behörde, die Akteneinsicht zu verweigern, eine abschließende Regelung über den gegenüber der Beklagten gestellten Antrag auf Einsicht in die Verfahrensakte der einzelnen – in Kraft getretenen oder nicht in Kraft getretenen – Bebauungspläne dar. Die Beklagte hat die Akteneinsicht auch nicht „schlicht“ verweigert, sondern sich mit den von den Klägern vorgetragenen Argumenten auseinandergesetzt. Darüber hinaus hat die Beklagte auch die äußere Form eines Verwaltungsaktes gewählt. Die Klage ist jedoch nicht begründet. Der Verwaltungsakt vom 13.07.2007 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 13.11.2008 ist rechtmäßig und verletzt die Kläger nicht in ihren Rechten (vgl. § 113 Abs. 5 VwGO). Als Anspruchsgrundlage für den hier geltend gemachten Anspruch auf Akteneinsicht kommt nur, wie von den Klägern vorgetragen, eine analoge Anwendung des § 29 HVwVfG in Betracht. Das Informationsfreiheitsgesetz des Bundes ist hier nicht einschlägig, da nicht gegenüber einer Behörde des Bundes eine Auskunft begehrt wird. Das Umweltinformationsgesetz ist ebenfalls nicht einschlägig, da es hier nicht um Akteneinsicht in Bezug auf Umweltinformationen geht. § 10 Abs. 3 BauGB regelt, dass die Bebauungspläne und die Begründung und die zusammenfassende Erklärung jederzeit zur Einsicht bereit zu halten sind. Hier begehren die Kläger jedoch Einsicht in die Verfahrensakte, die nicht von dem Akteneinsichtanspruch nach dieser Vorschrift erfasst sind. § 29 HVwVfG regelt das Akteineinsichtrecht der Beteiligten eines Verwaltungsverfahrens, ist also nicht unmittelbar anwendbar. Die Verfahrensakte und die Bebauungspläne sind hier keine „das Verfahren betreffenden Akten“ i.S.d. § 29 Abs. 1 Satz 1 VwVfG. Auch geht die Kommentarliteratur (Stelkens/Bonk/Sachs, 7. Auflage 2008, HVwVfG, § 29 Rn. 14) davon aus, dass § 29 VwVfG grundsätzlich bei normativer Tätigkeit, etwa im Kommunalrecht bei Erlass einer Satzung, nicht anwendbar ist. Auch eine analoge Anwendung des § 29 HVwVfG ist hier nicht möglich. Zwar besteht grundsätzlich die Möglichkeit einer sinngemäß-analogen Anwendung des § 29 HVwVfG bzw. § 29 VwVfG als Ausdruck eines allgemeinen Rechtsgedankens auf Verfahren, die von der Anwendung des VwVfG ausgeschlossen sind, für die aber entsprechende Rechtsvorschriften über die Akteneinsicht nicht bestehen (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 8. Auflage, § 29 Rdn. 5). Eine solche Fallkonstellation, die eine analoge Anwendung des § 29 VwVfG geboten erscheinen lässt, liegt hier jedoch nicht vor. Voraussetzung für eine analoge Anwendung wäre zunächst, dass hinsichtlich eines Akteneinsichtsanspruchs bzw. Auskunftsanspruchs eine Lücke in den gesetzlichen Regelungen besteht bzw. dass die Notwendigkeit eines Auskunfts- bzw. Akteneinsichtsrechts besteht, welches nicht gesetzlich geregelt wurde. Eine solche Sachlage wäre hier nur dann gegeben, wenn ein über die Regelung des § 10 Abs. 3 Satz 2 BauGB hinausgehender Auskunfts- bzw. Akteneinsichtsanspruch notwendig wäre, der von dem Gesetzgeber nicht geregelt wurde. So wird in den Kommentierungen zum Baugesetzbuch teilweise die Ansicht vertreten, dass unter bestimmten Voraussetzungen auch ein Anspruch auf Auskunft zum Verfahrensablauf und Verfahrensaufstellung und Einsicht in die Verfahrensakten angenommen werden müsse (so: Gaentzsch, Berliner Kommentar zum Baugesetzbuch, 2005, § 10 Rn. 27; Stock in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, Stand: September 2007, § 10 Rn. 134), da der durch den Bebauungsplan nachteilig Betroffene für seine Rechtsverfolgung auf Kenntnisse über Verfahrensfehler binnen bestimmter Fristen im Hinblick auf die §§ 214 und 215 BauGB angewiesen sei (Gaentzsch a.a.O.; Stock, a.a.O.). Teilweise wird eine Heranziehung des § 29 VwVfG als Ausdruck eines allgemeinen Rechtsgedankens dann befürwortet (so Gierke in Rügemann, BauGB, Stand: 2004, § 10 Rn. 273), wenn die Kenntnis der Planakten zur Geltendmachung oder Verteidigung von rechtlichen Interessen erforderlich ist. Die Notwendigkeit einer über den Anspruch des § 10 Abs. 3 Satz 2 hinausgehenden Akteineinsicht besteht jedoch nur dann, wenn ein durch den Bebauungsplan nachteilig Betroffener zur Geltendmachung seiner Rechte auf die Kenntnis der Verfahrensakte angewiesen ist, so dass nur insoweit von einer die analoge Anwendung rechtfertigenden Lücke der gesetzlichen Regelung ausgegangen werden kann. Diese Voraussetzung ist bei den Klägern nicht gegeben. Ihr Grundstück liegt nicht im Geltungsbereich der Bebauungspläne, in deren Aufstellungsunterlagen Einsicht begehrt wird. Auch haben sie weder vorgetragen noch ist erkennbar, dass sie durch die Bebauungspläne nachteilig betroffen sind. Darüber hinaus dürften die Fristen für die Geltendmachung von Verfahrensfehlern abgelaufen sein. Die bloße Möglichkeit, dass die Kenntnis der Verfahrensakte für die Rechtsverfolgung der Kläger nützlich sein könnte, reicht nicht aus, um hier annehmen zu können, dass die Kläger zur Geltendmachung ihrer Rechte auf die Akteneinsicht angewiesen sind. Ein Auskunfts- und Einsichtrechts in analoger Anwendung des § 29 VwVfG in die Verfahrensakte der Bebauungspläne für nicht unmittelbar Betroffene und in die Verfahrensakte der nicht in Kraft getretenen Bebauungspläne kann angesichts der gesetzlichen Regelung des § 10 Abs. 3 Satz 2 BauGB nicht mehr mit einer Lücke in den gesetzlichen Akteineinsichtsansprüchen begründet werden. Hier ist vielmehr davon auszugehen, dass der Gesetzgeber für den Bereich der Bebauungspläne eine weitergehende Akteneinsicht grundsätzlich nicht für erforderlich hielt. Auch die von den Klägern angeführte Entscheidung des BVerwG vom 02.07.2003 (Az: 3 C 46/02) kann zu keiner anderen Bewertung führen. Dort bestand im Unterschied zu dem hier einschlägigen Bereich des Einsichtrechts in Bebauungspläne keine gesetzliche Regelung über den Informationszugang bzw. das Akteneinsichtsrecht der potenziellen Bewerber, die ohne diese Informationen keine Kenntnis darüber hatten, wann die erteilten Genehmigungen der so genannten „Altkonzessionäre“ abliefen und eine Bewerbung sinnvoll erschien. Dies ist mit der hier bestehenden Situation nicht vergleichbar, in der sich die Kläger durch Einsichtnahme in die in Kraft getretenen Bebauungspläne und insbesondere in die jeweiligen Begründungen und zusammenfassenden Erklärungen über die den Bebauungsplänen zugrundeliegende Analyse der städtebaulichen Situation, die Planungsgrundlagen und die Planungsziele informieren können. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. den §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO. Die Kläger sind Eigentümer eines Grundstücks in A-Stadt, Gemarkung W., Flur XX, Flurstück XX. Das Grundstück liegt nicht im Geltungsbereich eines Bebauungsplanes. Die Kläger planen eine Bebauung des Grundstücks mit Wohnhäusern. Das Grundstück grenzt unmittelbar an ein Gebiet, für das ein qualifizierter Bebauungsplan besteht. Mit Schreiben vom 15.12.2006 baten die Kläger die Beklagte um Mitteilung, ob von Seiten des Magistrats der Stadt N-Stadt ein grundsätzliches Einvernehmen für eine Wohnbebauung auf dem Grundstück in Aussicht gestellt werden könne. Mit Schreiben vom 17.01.2007 teilte die Beklagte mit, dass die geplante Bebauung des Grundstücks zu Wohnzwecken nicht möglich sei, da diese Fläche im gültigen Flächennutzungsplan als Grünfläche bzw. Außenbereichsfläche dargestellt sei. Mit Schreiben vom 12.02.2007 baten die Kläger die Bauaufsichtsbehörde des A-Kreises eine Bebaubarkeit des Grundstücks zu überprüfen. Das Grundstück liege direkt an der G.-Straße, einer erschlossenen Straße, wodurch eine Erschließung des Grundstücks kein Problem darstellen dürfe. Weiterhin sei die gegenüberliegende Straßenseite mit Wohnhäusern bebaut und auch auf dem Nachbargrundstück befände sich ein großer öffentlicher Kinderspielplatz. Mit Schreiben vom 26.06.2007 teilte die Bauaufsichtsbehörde des A-Kreises den Klägern mit, dass eine geplante Bebauung des obigen Grundstücks mit einem Wohnhaus nicht möglich sei. Die besagte Fläche sei im rechtsverbindlichen Flächennutzungsplan der Stadt A-Stadt als Grünfläche dargestellt. Somit beurteile sich derzeit das Grundstück nach § 35 Baugesetzbuch als Außenbereich. Mit Schreiben vom 20.06.2007 beantragten die Kläger durch ihren Bevollmächtigten Akteneinsicht in die Verfahrensakte zum Bebauungsplan mit integriertem Landschaftsplan „Am X“, in die Verfahrensakte zum Bebauungsplan „X I“, in die Verfahrensakte zum Bebauungsplan „X I“, in die Verfahrensakte zum (nicht in Kraft getretenen) Bebauungsplan „X II“ sowie in die Verfahrensakte zum (nicht in Kraft getretenen) Bebauungsplan bezüglich des Misch- bzw. Gewerbegebietes an der Y Straße („D“, „Getränke-W“, „F“). Sie führten aus, dass in Bezug auf eine mögliche erfolgreiche Durchführung eines Baugenehmigungsverfahrens die Qualifizierung des Grundstücks als „unbeplanter Innenbereich“ oder „Außenbereich“ von entscheidender Bedeutung sei. Um diese Unterscheidung vornehmen zu können, sei es erforderlich, die spezifischen städtebaulichen Erwägungen, die bei der Aufstellung der die unmittelbare Umgebung des Grundstücks umfassenden Bebauungspläne eine Rolle gespielt haben, zu kennen. Desweiteren sei von Interesse, warum die von der Stadt geplanten Bebauungspläne in der Y Straße gerade nicht zustande gekommen seien. Hierfür seien die während der Aufstellungsverfahren seitens der Stadt, der sonstigen Träger der öffentlichen Belange sowie sonstiger Dritter gemachten Einwendungen und Aussagen zu den Festsetzungen der Bebauungspläne oder zu den Bebauungsplänen insgesamt ausschlaggebend. Ein Anspruch auf Akteneinsicht ergebe sich hier aus einer analogen Anwendung des § 29 HVwVfG. Grundsätzlich sei im Bezug auf Bebauungspläne die Einsichtnahme i.S.d. § 10 Abs. 3 Satz 2 BauGB geregelt. Diese Vorschrift erfasse jedoch nur den Plan als solchen, nicht aber auch Sitzungsvorlagen usw. Da aus diesem Grund eine Akteneinsicht nicht von vornherein scheitern könne, greife die allgemein vertretene Ansicht auf die Regelung über das Verwaltungsverfahren zurück. Das Akteneinsichtsrecht sei hier existenziell für einen effektiven Rechtsschutz i.S.d. Art. 19 Abs. 4 GG. Hier liege ein berechtigtes Interesse der Kläger an der Akteneinsicht als unmittelbare Anlieger bzgl. der Bebauungspläne bzw. der Gebiete, die trotz Bebauungsplanentwürfen letztlich unbebaut geblieben seien, vor. Mit Schreiben vom 13.07.2007 lehnte die Beklagte den Antrag auf Akteneinsicht ab. Zur Begründung führte sie aus, dass die in Kraft getretenen Bebauungspläne einschließlich der Änderungen und Ergänzungen zu jedermanns Einsicht bereit gehalten würden. Das Einsichtrecht erstrecke sich jedoch nicht auf die Aufstellungsunterlagen. Es handele sich hier nicht um ein Verwaltungsverfahren, sondern um ein Satzungsverfahren, welches wie ein Gesetzgebungsverfahren zur Aufstellung generell abstrakter örtlicher Bauvorschriften führe. Indirekt könne ein Bürger ein Akteneinsichtsrecht über § 99 VwGO erlangen, wenn er zuvor einen Normenkontrollantrag beim Hessischen VGH stelle und dann die vom Gericht beigezogenen Aufstellungsunterlagen der Gemeinde einsehe. Da dies hier nicht geschehen sei, sei es nicht möglich, Akteneinsicht in die Aufstellungsunterlagen zu gewähren. Mit Schreiben vom 01.10.2007 legten die Kläger Widerspruch ein. Zur Begründung wurde u.a. ausgeführt, dass die Widerspruchsfrist gewahrt sei, da dem Schreiben keine Rechtsmittelbelehrung beigefügt habe, so dass die Jahresfrist noch nicht abgelaufen sei. Zur Begründung wiederholten und vertieften sie ihr bisheriges Vorbringen und führten ergänzend aus, dass in der Literatur die Ansicht vertreten werde, der Gesetzgeber habe nicht zum Ausdruck bringen wollen, dass die Aufstellungsunterlagen einen weitergehenden Schutz vor der Einsichtnahme durch den Bürger erhalten sollten, als die Akten in einem Verwaltungsverfahren. Es bestehe daher eine planwidrige Lücke, so dass mangels einer Regelung im Landesrecht auf eine Analogie zu § 29 HVwVfG zurückzugreifen sei. Ferner sei eine weitgehende Abschottung der Informationen vor der Öffentlichkeit weder mit dem Sinn und Zweck noch mit dem Wesen des Aufstellungsverfahrens vereinbar. Da die Aufstellungsverfahren teilweise seit vielen Jahren abgeschlossen seien, sei auch eine unbillige Einflussnahme auf die Gemeindevertretung und damit eine Relativierung der gemeindlichen Satzungsautonomie nicht mehr möglich. Auch der Verletzung des Persönlichkeitsrechts Dritter könne die Beklagte problemlos begegnen. Zum einen lägen die Aufstellungsverfahren schon viele Jahre zurück, zum anderen könne die Beklagte durch entsprechende Maßnahmen (z. B. Schwärzungen in den Kopien) einer Verletzung von Persönlichkeitsrechten Dritter entgegenwirken. Am 27.05.2008 beschloss der Anhörungsausschuss beim Landrat des A-Kreises, dem Widerspruch nicht abzuhelfen. Mit Widerspruchsbescheid vom 13.11.2008 wurde der Widerspruch zurückgewiesen. Zur Begründung wiederholte die Beklagte die Ausführungen des Erstbescheides und führte ergänzend aus, dass ein berechtigtes Interesse an Einsicht in die Unterlagen darüber hinaus nicht erkannt werden könne. Am 15.12.2008 haben die Kläger durch ihren Bevollmächtigten Klage erhoben. Zur Begründung tragen sie ergänzend vor, nach § 10 Abs. 3 Satz 2 BauGB habe jedermann ein Einsichtsrecht in den Bebauungsplan nebst Begründung und zusammenfassender Erklärung. Das Auskunftsrecht beziehe sich in erster Linie auf diese Unterlagen als Ergebnis eines abgeschlossenen Verfahrens. Ein Anspruch auf Auskunft zum Verfahrensablauf der Planaufstellungsunterlagen und auf Einsicht in die Verfahrensakte sei unter Zugrundelegung und des Rechtsgedankens des § 29 (H)VwVfG zu bejahen. Die Vorschrift betreffe zwar nur das Verwaltungsverfahren, sei jedoch auf dass Planverfahren entsprechend anzuwenden. Im Zusammenhang mit der erforderlichen rechtlichen Klärung einer möglichen Bebaubarkeit des Grundstücks bestünde auch ein berechtigtes Interesse an der Akteneinsicht. Nur aus den Aufstellungsunterlagen ergäben sich die erforderlichen städtebaulichen Erwägungen der Beklagten. Diese seien ein Bewertungskriterium für die Frage, ob das Grundstück aus bauplanerischer und städteplanerischer Sicht komplett dauerhaft von Bebauung freizuhalten sei oder nicht. Es sei nicht zulässig, die Kläger auf ein zunächst durchzuführendes Baugenehmigungsverfahren zu verweisen, welches mit zusätzlichen Kosten und einem ungewissen Ausgang verbunden sei. Die Kläger beantragen, den Bescheid der Beklagten vom 13.07.2007 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 13.11.2008 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, den Klägern Akteneinsicht in die Verfahrensakte zum Bebauungsplan mit integriertem Landschaftsplan „Am X“, in die Verfahrensakte zum Bebauungsplan „X I“, in die Verfahrensakte zum Bebauungsplan „Nachtrag zu X I“, in die Verfahrensakte zum (nicht in Kraft getretenen) Bebauungsplan „X II“ sowie in die Verfahrensakte zum (nicht in Kraft getretenen) Bebauungsplan bezüglich des Misch- bzw. Gewerbegebietes an der Y Straße zu gewähren. Die Beklagte beantragt, die Klage abzuweisen. Zur Begründung führt sie aus, dass die Verpflichtung der Gemeinde nach § 10 Abs. 3 Satz 2 BauGB, einen als Satzung beschlossenen und in Kraft gesetzten Bebauungsplan zu jedermanns Einsicht bereit zu halten, nur den Bebauungsplan sowie die Begründung und zusammenfassende Erklärung, nicht aber die Unterlagen über das Aufstellungsverfahren betreffe. Zwar werde vereinzelt die Auffassung vertreten, das Akteneinsichtsrecht erstrecke sich unter besonderen Voraussetzungen bzw. Umständen auch auf die Aufstellungsunterlagen. Hergeleitet werde dies aus dem Rechtsgedanken des § 29 VwVfG. Aber auch der Rechtsgedanke des § 29 HVwVfG setze für eine analoge Anwendung dieser Vorschrift voraus, dass die Kenntnis der Akten zur Geltendmachung oder zur Verteidigung der rechtlichen Interessen erforderlich sei. Entgegen der Rechtsauffassung der Klägerseite seien diese Voraussetzungen für ein derartiges berechtigtes Interesse hier nicht gegeben. Das Grundstück der Kläger liege unstreitig außerhalb des Geltungsbereiches des Bebauungsplanes „Am X“. Da das Grundstück aufgrund seiner Ortsrandlage auch nicht von Bebauung umgeben sei, handele es sich auch nicht um eine Baulücke i.S.d. § 34 BauGB. Folglich sei das Grundstück der Kläger als Außenbereichsgrundstück zu qualifizieren, ohne dass es hierfür einer Einsichtnahme in die Unterlagen zum Aufstellungsverfahren bedürfe. Ferner sei eine rechtsverbindliche Klärung der Bebaubarkeit nur durch Stellung einer Bauvoranfrage zu erreichen. Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie auf den der beigezogenen Behördenakte der Beklagten (1 Hefter) Bezug genommen.