9 E 1579/07

Die Beklagte wird unter entsprechender Aufhebung des Beihilfebescheids der Bundesagentur für Arbeit - Service-Haus - vom 27.02.2007 und des Widerspruchsbescheids derselben Behörde vom 25.04.2007 verpflichtet, von den Aufwendungen des Klägers gemäß Rechnung vom 30.12.2006 einen weiteren Betrag von 67,49 Euro als beihilfefähig anzuerkennen und dem Kläger eine weitere Beihilfe in Höhe von 33,75 Euro zu bewilligen. Die Beklagte hat die Kosten des Verfahrens zu tragen. Das Urteil ist im Kostenausspruch vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der festgesetzten Kosten abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet. Im Einverständnis mit den Beteiligten entscheidet der Berichterstatter allein (§ 87a Abs. 2, 3 VwGO) und im schriftlichen Verfahren (§ 101 Abs. 2 VwGO). Die zulässige Klage hat Erfolg. Der Kläger hat einen Anspruch auf Bewilligung einer weiteren Beihilfe in der aus dem Tenor sich ergebenden Höhe. Insoweit sind der Beihilfebescheid und der Widerspruchsbescheid rechtswidrig und verletzen ihn in seinen Rechten. Der Anspruch des Klägers auf Bewilligung einer Beihilfe zu den ihm wegen zahnärztlicher Behandlungen entstandenen Aufwendungen ergibt sich aus der dem Dienstherrn obliegenden Fürsorgepflicht (§ 79 BBG) in Verbindung mit der allgemeinen Verwaltungsvorschrift für Beihilfen in Krankheits-, Pflege- und Geburtsfällen (Beihilfevorschriften - BhV) in der Neufassung vom 01.11.2001 (GMBL. S. 918), geändert durch die allgemeinen Verwaltungsvorschriften vom 18.12.2003 (GMBl. S. 227) und vom 30.01.2004 (GMBl. S. 379). Danach kann der Kläger die Anerkennung der Beihilfefähigkeit von Aufwendungen beanspruchen, die dem Grunde nach notwendig und der Höhe nach angemessen sind. Die Beihilfefähigkeit darf nicht ausdrücklich ausgeschlossen sein (§ 5 Abs. 1 S. 1 Nr. 1-3 BhV). Dass die Aufwendungen, die dem Kläger aufgrund der Rechnung vom 30.12.2006 für seine zahnärztlichen Behandlungen im Jahr 2006 entstanden sind, notwendig waren und dem Grunde nach als beihilfefähig anzuerkennen sind, wird von der Beklagten zu Recht nicht bestritten; insoweit besteht kein Streit. Dazu bedarf es hier aus rechtlichen Gründen weiterer Ausführungen nicht. Die Beklagte durfte indes die Beihilfefähigkeit der auf einer Berechnung nach GOZ Nr. 217 beruhenden Aufwendungen des Klägers nicht im Hinblick auf deren fehlende Angemessenheit in Frage stellen, soweit sie den unter Zugrundelegung eines Steigerungsfaktors von 1,5 sich ergebenden Betrag übersteigen. Der Kläger hat vielmehr auch insoweit einen Anspruch darauf, dass diese Aufwendungen in voller Höhe als beihilfefähig anerkannt werden. Nach § 5 Abs. 1 Nr. 2 BhV sind Aufwendungen insoweit der Höhe nach als angemessen anzusehen, wie der Arzt nach § 5 Abs. 2 GOZ berechtigt ist, nach billigem Ermessen die Gebühr zu bemessen. Dafür ist grundsätzlich ein Rahmen vom 1-fachen bis zum 2,3-fachen Gebührensatz vorgesehen. Das gilt auch dann, wenn einer Abrechnung - wie hier - die analoge Anwendung einer Gebührenziffer zugrunde liegt. Da die Zahnärztin des Klägers diesen Rahmen nicht überschritten hat, ist von vornherein nicht ersichtlich, aus welchem Grund die Aufwendungen des Klägers insoweit nicht als angemessen anzusehen sein sollten. Hier hat die Zahnärztin zudem eine eingehende, nicht nur formelhafte Begründung für die Zugrundelegung dieser Steigerungsfaktoren gegeben, die nach den genannten Vorschriften der BhV und der GOZ gar nicht geboten war, da eine Begründung erst bei einem höheren Steigerungsfaktor als 2,3 erforderlich ist. Auf Nr. 2.2 der Hinweise des Bundesministeriums des Innern zum Gebührenrecht (Anhang 1 der Hinweise zu § 5 BhV) kann die Beklagte ihre Rechtsauffassung nicht stützen. Zwar soll danach bei einer analogen Bewertung nach den Nummern 215-217 GOZ - wie sie hier den beiden Rechnungsposten vom 30.12.2006 zugrunde liegt - nur ein Steigerungsfaktor bis zu 1,5 als angemessen angesehen werden. Nach Auffassung der Kammer kann diesen Hinweisen des Bundesministeriums des Innern jedoch schon keine rechtlich verbindliche Wirkung im Verhältnis zum Kläger zukommen. Dies ergibt sich im Einzelnen aus folgenden Erwägungen: Nach Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts genügen die Beihilfevorschriften des Bundes im Hinblick auf ihre rechtliche Einordnung als bloße Verwaltungsvorschriften ohne eigenen normativen Charakter schon ihrerseits nicht den Anforderungen des allgemeinen Gesetzesvorbehalts (Urteil vom 17.06.2004 - 2 C 50/02 - DVBl. 2004, 1420 ff). Die Kammer folgt dieser Einschätzung (Urteil vom 13.11.2006 - 9 E 2962/05(2) - Landesrechtsprechungsdatenbank und juris). Das ist hier im Einzelnen nicht zu vertiefen. Das Bundesverwaltungsgericht hat nämlich insbesondere festgestellt, dass im Bereich der Ausgestaltung der Beihilfe ein derart großer Gestaltungsspielraum bei der Bestimmung des Umfangs der Beihilfe und der verbleibenden Notwendigkeit einer Eigenvorsorge der Beamten bei stetig steigenden Kosten einerseits und der unmittelbaren Wechselbezüglichkeit von Alimentation und ergänzender, von Bund und Ländern je selbst zu regelnder Beihilfe andererseits besteht, dass der parlamentarische Gesetzgeber selbst die Verantwortung für die zum Teil erheblichen Eingriffe in den erreichten Beihilfe- und Vorsorgestandard zu übernehmen hat. Würde der parlamentarische Gesetzgeber insoweit seiner Verantwortung nicht gerecht, so hätte es die Exekutive in der Hand, das Maß der von den Beamten erwarteten Beteiligung an den Kosten der medizinischen und pflegerischen Versorgung festzulegen und dadurch das mit der gesetzlich festgelegten Besoldung und Versorgung erreichte Niveau unter Ausschluss des parlamentarischen Gesetzgebers in beachtlichem Umfang abzusenken (BVerwG, a.a.O.). Das Bundesverwaltungsgericht hat indes ungeachtet des von ihm festgestellten Defizits normativer Regelungen eine Weitergeltung der Beihilfevorschriften für eine Übergangszeit gebilligt, bis die erforderlichen, dem allgemeinen Gesetzesvorbehalt gerecht werdenden normativen Regelungen in Kraft gesetzt worden sind. Das Gericht wollte damit gewährleisten, dass im Fall der Krankheit, Pflegebedürftigkeit und Geburt Leistungen an Beamte nach einem einheitlichen Handlungsprogramm erbracht werden, welches hinsichtlich des Inhalts jedenfalls bislang in aller Regel keinen Anlass zu Beanstandungen aus der Sicht des höherrangigen Rechts geboten habe. Dies zugrunde gelegt, können Hinweise des Bundesministeriums des Innern, die ihrerseits ebenfalls lediglich Verwaltungsvorschriften zur Anwendung von Verwaltungsvorschriften darstellen, nicht geeignet sein, Ansprüche auf Bewilligung von Beihilfen einzuschränken, wie sie sich aus den Beihilfevorschriften selbst ergeben. Die BhV sehen ihrerseits eine Einschränkung des Steigerungssatzes auf den 1,5-fachen Steigerungsfaktor für die Berechnung von Kompositfüllungen unter Anwendung der Schmelz-Dentin-Adhäsivtechnik nach GOZ Nr. 217 gerade nicht vor. Auch wenn die Berechnung nach GOZ Nr. 217 bei derartigen Behandlungsmaßnahmen lediglich in analoger Anwendung dieser Gebührenziffer möglich ist, darf der Zahnarzt, wie dargelegt, bei einer Inlayversorgung dieser Art ohne weiteres einen Betrag bis zum 2,3-fachen Steigerungsfaktor (Schwellenwert) ohne weitere Begründung berechnen (§ 10 Abs. 3 GOZ). Nach § 5 Abs. 1 Nr. 2 BhV sind Aufwendungen jedoch insoweit der Höhe nach als angemessen anzusehen, wie der Arzt nach § 5 Abs. 2 GOZ berechtigt ist, nach billigem Ermessen die Gebühr in dem Rahmen vom 1-fachen bis zum 2,3-fachen Gebührensatz zu bemessen. Unabhängig davon, dass die Hinweise des Bundesministeriums des Innern schon aus diesen Gründen nicht geeignet sein können, die Angemessenheit der Aufwendungen im Hinblick auf § 5 Abs. 1 Nr. 2 BhV i.V.m. § 5 GOZ allgemein in Frage zu stellen oder einzuschränken, hat der Kläger auch zu Recht geltend gemacht, dass die Beweggründe, die das Bundesministerium des Innern zu der Begrenzung der Beihilfefähigkeit solcher Aufwendungen auf einen Steigerungsfaktor von 1,5 bewogen haben, hier bei einer einzelfallbezogenen Betrachtung nicht geeignet sind, eine solche Einschränkung zu begründen. Denn das BMI hat sich insoweit im Wesentlichen darauf bezogen, dass die Behandlungszeit bei einer Versorgung eines Zahns im Wege der Schmelz-Dentin-Adhäsivtechnik wesentlich geringer sei als bei einer Behandlung, die unmittelbar auf der Grundlage von Nr. 217 GOZ abgerechnet werden könne. Davon kann jedoch hier im Hinblick auf die Begründungen, die die Zahnärztin für die Zugrundelegung der von ihr berechneten Steigerungsfaktoren in der Rechnung vom 30.12.2006 (Anmerkungen 1 und 3) jeweils gegeben hat, und den substantiierten, unwidersprochen gebliebenen Vortrag des Klägers in Bezug auf die besonderen Schwierigkeiten der Behandlungen keine Rede sein. Die Beklagte war folglich gehalten, dies jedenfalls im Rahmen ihrer Ermessensausübung zu berücksichtigen, und durfte im Hinblick darauf nicht von vornherein unter pauschalem Rückgriff auf die Hinweise des BMI die Beihilfefähigkeit der Aufwendungen unter Zugrundelegung eines Steigerungsfaktors von 1,5 begrenzen, ohne die Besonderheiten des Falls auch nur im Ansatz zu würdigen. In ihren in diesem Verfahren nachgeschobenen Ermessenserwägungen äußert sich die Beklagte ebenso wenig zu der von der Zahnärztin des Klägers gegebenen Begründung für die Anwendung der höheren Steigerungsfaktoren. Folglich kann offen bleiben, ob eine Ergänzung der Ermessensausübung unter den hier gegebenen Umständen überhaupt noch möglich ist, finden sich doch im ursprünglichen Beihilfebescheid keinerlei Ermessenserwägungen der Beklagten; im Hinblick darauf erscheint der Vortrag in diesem Verfahren nicht als - zulässige - Ergänzung (§ 114 Satz 2 VwGO), sondern als (unzulässige) Nachholung zuvor unterlassener Ermessenserwägungen. Denn auch die nachgeschobenen Erwägungen setzen sich nicht einmal im Ansatz mit der nachvollziehbar begründeten Berechnung der zahnärztlichen Leistungen zu einem höheren Steigerungssatz als 1,5 auseinander. Insofern liegt jedenfalls auch dann eine Ermessensunterschreitung vor, wenn diese Erwägungen zu berücksichtigen wären. Die Entscheidung des BayVGH München vom 30.03.2006 - 14 BV 02.3276, auf die sich die Beklagte zur Begründung ihrer Auffassung berufen hat, betrifft einen anderen Fall, so dass die in ihr dargelegten Grundsätze für die hier zu treffende Entscheidung nicht von maßgebender Bedeutung sind. Als unterliegende Beteiligte hat die Beklagte die Kosten des Verfahrens zu tragen (§ 154 Abs. 1 VwGO). Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO. Gründe für die Zulassung der Berufung sind nicht ersichtlich. Der im Dienst der Beklagten tätige beihilfeberechtigte Kläger begehrte mit Antrag vom 12.02.2007 von der Beklagten die Bewilligung einer Beihilfe zu Aufwendungen für ärztliche Behandlungen und Heilmittel, darunter Aufwendungen in Höhe von 648,61 € für zahnärztliche Behandlungen ausweislich der vom Kläger vorgelegten Rechnung vom 30.12.2006 (Bl. 5 f. des Verwaltungsvorgangs). Die Beklagte erkannte ausweislich des Beihilfebescheids vom 27.02.2007 von diesen Aufwendungen 69,47 € nicht als beihilfefähig an. Die Abzüge beziehen sich auf Behandlungen am 10.07. und 22.08.2006, die nach Nr. 217 GOZ mit dem 1,7- bzw. dem 2,3-fachen Steigerungsfaktor abgerechnet worden waren. Zur Begründung führte sie aus, dass Aufwendungen für Füllungen in Schmelz-Dentin-Adhäsivtechnik, die hier in Rechnung gestellt wurden, zwar auch unter Zugrundelegung der Nummern 215-217 GOZ als beihilfefähig anerkannt werden könnten, allerdings nur in Höhe eines Steigerungsfaktors von bis zu 1,5. Der Kläger erhob am 14.03.2007 Widerspruch mit der Begründung, die Aufwendungen für seine zahnärztlichen Behandlungen seien wie abgerechnet als beihilfefähig zu berücksichtigen; zur Begründung verwies er auf Urteile des Verwaltungsgerichts Darmstadt und des Verwaltungsgerichts Hannover. Die Beklagte wies den Widerspruch durch Widerspruchsbescheid vom 25.04.2007 zurück, korrigierte aber ihren Beihilfebescheid im Übrigen dahingehend, dass ein weiterer Betrag in Höhe von 0,99 € als beihilfefähig anerkannt wurde. Wegen der Einzelheiten der Begründung wird auf die Ausführungen im Widerspruchsbescheid (Bl. 19-21 des Verwaltungsvorgangs) Bezug genommen. Der Widerspruchsbescheid wurde dem Kläger am 14.05.2007 zugestellt. Der Kläger hat am 31.05.2007 Klage erhoben. Zur Begründung vertieft er sein Vorbringen aus dem Verwaltungsverfahren. Darüber hinaus weist er darauf hin, dass die Zugrundelegung des Faktors 1,7 bzw. 2,3 in der Rechnung vom 30.12.2006 im Einzelnen begründet worden sei. Im Hinblick auf den bei ihm vorhandenen, leicht auslösbaren Würgereiz sei eine Zahnarztbehandlung schon immer recht zeitaufwendig und problematisch für den Zahnarzt gewesen; dies habe sich seit dem Februar 2000 noch verschlechtert. Aus diesem Grund seien die beiden Behandlungen am 10.07.2006 und 22.08.2006 sehr zeitaufwendig gewesen (1,5 bis 2 Stunden). Der Kläger beantragt sinngemäß, die Beklagte unter entsprechender Aufhebung des Beihilfebescheids vom 27.02.2007 und des Widerspruchsbescheids vom 25.04.2007 zu verpflichten, zusätzlich Aufwendungen in Höhe 67,49 € als beihilfefähig anzuerkennen und ihm eine weitere Beihilfe in Höhe von 33,75 € zu bewilligen. Die Beklagte beantragt, die Klage abzuweisen. Zur Begründung vertieft sie die Ausführungen aus dem Widerspruchsbescheid. Nach Nr. 8 der Hinweise des Bundesministeriums des Innern zu § 5 Abs. 1 BhV i.V.m. Nr. 2.2 der Hinweise zum Gebührenrecht (Anhang 1 zu den BhV) werde bei Aufwendungen für Kompositfüllungen in der Schmelz-Dentin-Adhäsivtechnik im Rahmen einer analogen Bewertung nach den Nummern 215-217 GOZ ein Steigerungsfaktor von höchstens 1,5 als angemessen angesehen. Dies verstoße weder gegen das Alimentationsprinzip noch gegen die Fürsorgepflicht des Dienstherrn noch gegen den Gleichheitsgrundsatz. Allein auf diese Hinweise beruft sie sich auch in zusätzlichen Erwägungen, die sie nach einem gerichtlichen Hinweis mit Schriftsatz vom 18.07.2007 zu den Akten dieses Verfahrens gereicht hat (Bl. 83 f. der Akte). Die Beteiligten haben übereinstimmend auf eine mündliche Verhandlung verzichtet und sich mit einer Entscheidung durch den Berichterstatter allein einverstanden erklärt. Ein gehefteter Verwaltungsvorgang der Beklagten liegt vor und ist Grundlage der Entscheidung. Zur Ergänzung des Sach- und Streitstands wird auf den Verwaltungsvorgang sowie die Gerichtsakte, insbesondere die Schriftsätze der Beteiligten, Bezug genommen.