9 K 3559/23

Leitsatz: Zur Zulassung zur Kenntnisprüfung (§ 2 Abs. 3 Satz 3 ZHG) trotz fehlender Bestandskraft des Bescheids über die Ablehnung der Gleichwertigkeitsfeststellung.(Rn.2) Im Wege der einstweiligen Anordnung wird der Antragsgegner verpflichtet, die Antragstellerin zum nächstmöglichen Termin vorläufig zur Kenntnisprüfung zuzulassen. Der Antragsgegner trägt die Kosten des Verfahrens. Der Streitwert wird auf 7.500,- EUR festgesetzt. I. Der Antrag ist zulässig und begründet. Der Antrag, den Antragsgegner im Wege der einstweiligen Anordnung nach § 123 VwGO zu verpflichten, die Antragstellerin zur Kenntnisprüfung zuzulassen, ist statthaft und auch im Übrigen zulässig.Insbesondere fehlt es nicht am Rechtsschutzbedürfnis. Die Antragstellerin hat vielmehr zuvor einen entsprechenden Antrag auf Zulassung zur Kenntnisprüfung bei dem Antragsgegner gestellt. Mit Schreiben vom 19.07.2023 hat sie ausdrücklich die Zulassung zur Kenntnisprüfung beantragt und um eine „rechtsmittelfähige Antwort“ gebeten. Der Antragsgegner hat diesen Antrag mit Schreiben vom 27.07.2023 abgelehnt.Die dagegen am 07.11.2023 zeitgleich mit der Stellung des vorliegenden Antrags erhobene Hauptsacheklage (9 K 3558/23) ist auch zulässig, insbesondere nicht etwa verfristet. Denn der Ablehnungsbescheid vom 27.07.2023 enthält keine Rechtsbehelfsbelehrung, so dass hier nicht die Klagefrist von einem Monat gemäß § 74 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 VwGO gilt, sondern gemäß § 58 Abs. 2 Satz 1 VwGO eine Klagefrist von einem Jahr.Der Antrag hat auch in der Sache Erfolg.Nach § 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO kann das Gericht, auch schon vor Klageerhebung, auf Antrag eine einstweilige Anordnung in Bezug auf den Streitgegenstand treffen, wenn die Gefahr besteht, dass durch eine Veränderung des bestehenden Zustands die Verwirklichung eines Rechts des Antragstellers vereitelt oder wesentlich erschwert werden könnte. Einstweilige Anordnungen sind auch zur Regelung eines vorläufigen Zustandes in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis zulässig, wenn diese Regelung, vor allem bei dauernden Rechtsverhältnissen, um wesentliche Nachteile abzuwenden oder drohende Gewalt zu verhindern oder aus anderen Gründen nötig erscheint (§ 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO). Der Antragsteller muss also die Gefährdung eines eigenen Individualinteresses an der Eilentscheidung (Anordnungsgrund) und das Bestehen eines Rechts oder rechtlich geschützten Interesses (Anordnungsanspruch) geltend und außerdem die dafür zur Begründung erforderlichen Tatsachen glaubhaft machen (§ 123 Abs. 3 VwGO i. V. m. § 920 Abs. 2 ZPO). Dem Wesen und Zweck der einstweiligen Anordnung entsprechend darf eine stattgebende Entscheidung die Hauptsache grundsätzlich nicht vorwegnehmen. Im Hinblick auf den verfassungsrechtlich in Art. 19 Abs. 4 GG garantierten Anspruch auf Gewährung effektiven Rechtsschutzes gilt das grundsätzliche Verbot einer Vorwegnahme der Hauptsacheentscheidung allerdings dann nicht, wenn für den Antragsteller dadurch, dass man ihn auf das Hauptsacheverfahren verweisen würde, schwere und unzumutbare Nachteile entstünden und zudem ein hoher Grad an Wahrscheinlichkeit für einen Erfolg auch in der Hauptsache spricht.Im vorliegenden Fall liegt ein Anordnungsgrund vor.Im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes bedarf es eines spezifischen rechtlichen Grundes dafür, dass Rechtsschutz nicht erst im regulären Hauptsacheverfahren, sondern – und sei es nur vorläufig – im Eilverfahren gewährt wird. Bei der hier begehrten vorläufigen Erweiterung des Rechtskreises der Antragstellerin in Form einer Regelungsanordnung, nämlich der Verpflichtung des Antragsgegners, die Antragstellerin zur Kenntnisprüfung zuzulassen, ist der Anordnungsgrund zu bejahen, wenn die Regelung des vorläufigen Zustandes zur Abwendung wesentlicher Nachteile oder zur Verhinderung drohender Gewalt oder aus anderen Gründen nötig erscheint (§ 123 Abs. 2 Satz 2 VwGO). Eine vorläufige Regelung ist nötig, wenn besondere Gründe gegeben sind, die es nach Maßgabe der materiellen Interessenlage des Antragstellers als unzumutbar erscheinen lassen, den Antragsteller zur Durchsetzung seines Anspruchs auf das Hauptsacheverfahren zu verweisen (Külpmann, in: Finkelnburg/Dombert/Külpmann, Vorläufiger Rechtsschutz im Verwaltungsstreitverfahren, 7. Auflage 2017, Zweiter Teil, Rn. 129 mit weiteren Nachweisen). So liegt es hier: Die Antragstellerin, die nach ihrer Tätigkeit als Zahnärztin in Brasilien auch in Deutschland von Juli 2020 bis Juli 2022 vorläufig aufgrund einer befristeten Berufsausübungserlaubnis unter Aufsicht im zahnärztlichen Bereich tätig war, kann ihren Beruf so lange nicht dauerhaft ausüben, bis ihr eine Approbation erteilt wird. Ihr drohen somit in der Zwischenzeit zum einen erhebliche wirtschaftliche Nachteile, zum anderen droht ihr Fachwissen zu verblassen. Gerade mit Blick darauf, dass die Kenntnisprüfung, zu der sie zugelassen werden möchte, das im Beruf angewandte Wissen zum Gegenstand hat, stellt ein solches Verblassen der Fachkenntnisse einen wesentlichen Nachteil dar. Die Erheblichkeit dieser Nachteile ergibt sich auch aus der grundrechtlichen Betroffenheit der Antragstellerin. Diese ist sowohl brasilianische als auch deutsche Staatsangehörige und ist deshalb in ihrem Grundrecht der Berufsfreiheit (Art. 12 GG) in Gestalt der Freiheit der Berufswahl betroffen.Soweit die Antragsgegnerin vorträgt, die Antragstellerin habe in der Vergangenheit mehrere Termine zur Kenntnisprüfung abgesagt, später einen Wechsel zum Gutachtenverfahren vorgenommen und schließlich im Gutachtenverfahren erst nach einem gewissen Zeitraum die notwendigen Unterlagen vorgelegt, ändern diese noch während des Bestehens der Berufsausübungserlaubnis aufgetretenen Umstände nichts daran, dass zum heutigen Zeitpunkt eine Eilbedürftigkeit des Rechtsschutzbegehrens gegeben ist. Denn die Klägerin verfolgt ihr Ziel, als Zahnärztin tätig zu sein, jedenfalls nunmehr mit Dringlichkeit, wie die von ihr erhobene Klage auf Erteilung der Approbation als Zahnärztin zeigt, die bei dem Verwaltungsgericht Freiburg unter dem Az. 9 K 429/23 anhängig ist. In dem Klageverfahren, in welchem die Antragstellerin die Aufhebung des Bescheids im Gutachtenverfahren und eine Verpflichtung des Antragsgegners zur Erteilung der Approbation als Zahnärztin begehrt, ist es dem Verwaltungsgericht aufgrund zahlreicher dringlicher und vorrangiger Verfahren nicht möglich, innerhalb der nächsten Monate einen Termin zur mündlichen Verhandlung anzuberaumen. Eine Teilnahme der Antragstellerin an der nächsten Kenntnisprüfung, die gemäß § 105 Abs. 1 der Approbationsordnung für Zahnärzte und Zahnärztinnen mindestens zweimal jährlich angeboten werden soll, würde aber vor diesem Hintergrund für die Antragstellerin in unzumutbarer Weise auf unabsehbar lange Zeit aufgeschoben, wenn sie erst den Zeitpunkt der Rechtskraft der in diesem Verfahren noch zu treffenden Entscheidung des Verwaltungsgerichts abwarten müsste. Entsprechendes gilt auch für das auf eine Zulassung zur Kenntnisprüfung gerichtete Hauptsacheklageverfahren. Dass die Klägerin sowohl eine Feststellung der Gleichwertigkeit des Ausbildungsstandes begehrt, als auch – mit Blick auf die ablehnende behördliche Entscheidung des Antragsgegners – bereit ist, die Kenntnisprüfung gemäß § 2 Abs. 3 Satz 2 i. V. m. Abs. 2 Satz 7 ZHG abzuleisten und auch insoweit ein gerichtliches Verfahren eingeleitet hat, zeigt, wie dringlich die Erteilung der Approbation und die Ausübung ihres Berufs auch aus ihrer subjektiven Sicht erscheint.Auch ein Anordnungsanspruch ist gegeben.Gemäß § 2 Abs. 3 Satz 3 ZHG wird der Nachweis der erforderlichen Kenntnisse und Fähigkeiten durch das Ablegen einer Prüfung erbracht, die sich auf den Inhalt der staatlichen Abschlussprüfung bezieht. Diese sog. Kenntnisprüfung ist allerdings erst abzulegen, wenn die zuständige Behörde zuvor eine Feststellung über die fehlende Gleichwertigkeit des Ausbildungsstandes getroffen hat (vgl. entsprechend zur BÄO Thüringer Oberverwaltungsgericht, Beschluss vom 27. April 2021 – 3 EO 769/20 –, Rn. 25, juris). Gemäß § 2 Abs. 3 Satz 2 ZGH findet insoweit § 2 Abs. 2 Satz 8 ZHG Anwendung, so dass über die Feststellung der wesentlichen Unterschiede, die zur Auferlegung der Kenntnisprüfung führt, spätestens vier Monate, nachdem der Behörde alle erforderlichen Unterlagen vorliegen, ein rechtsmittelfähiger Bescheid zu erteilen ist. Nach dem Wortlaut des Gesetzes ist damit – entgegen der Ansicht des Antragsgegners – lediglich die Erteilung eines rechtsmittelfähigen Bescheids, nicht aber eines rechtskräftigen Bescheids, Voraussetzung für die Zulassung zur Kenntnisprüfung. Einen solchen rechtsmittelfähigen Bescheid hat der Antragsgegner am 13.12.2022 erteilt.Auch der Wortlaut der Approbationsordnung für Zahnärzte und Zahnärztinnen (ZApprO) lässt nicht erkennen, dass die Kenntnisprüfung erst nach Bestandkraft des Bescheids abgelegt werden kann. Vielmehr hat die zuständige Behörde nach dem Wortlaut des § 105 Abs. 3 ZApprO sicherzustellen, dass die antragstellende Person die Kenntnisprüfung innerhalb von sechs Monaten, nachdem der antragstellenden Person der Bescheid nach § 2 Absatz 3 Satz 2 in Verbindung mit Absatz 2 Satz 8 des Gesetzes über die Ausübung der Zahnheilkunde zugegangen ist, ablegen kann. Als Voraussetzung wird dort mithin nur der Zugang des Bescheids, nicht aber dessen Bestandskraft genannt.Gegen die von dem Antragsgegner vertretene Ansicht spricht auch die in der zeitlichen Vorgabe der Erteilung eines Bescheids innerhalb von vier Monaten zum Ausdruck kommende Intention des Gesetzgebers, das Verfahren zur Erteilung der Approbation mit Blick auf die Berufsfreiheit der Antragsteller und auf die Notwendigkeit der zahnärztlichen Versorgung der Bevölkerung zu beschleunigen und ein zeitnahes Ablegen der Kenntnisprüfung zu ermöglichen. Dies kommt auch in § 2 Abs. 2 Satz 9 ZHG zum Ausdruck, nach dem im Falle des § 81a des Aufenthaltsgesetzes der Bescheid über die Gleichwertigkeit des Ausbildungsstandes bzw. die wesentlichen Unterschiede sogar innerhalb von zwei Monaten erteilt werden soll. Der dem Gesetz insgesamt zugrundeliegende Zweck der Beschleunigung im Interesse der zügigen Erteilung der Approbation würde konterkariert und die Ausübung des grundrechtlich geschützten Rechts auf effektiven Rechtsschutz gegen Entscheidungen der öffentlichen Gewalt (Art. 19 Abs. 4 GG) würde sanktioniert, wenn eine Kenntnisprüfung erst nach Rechtskraft des Bescheids abgelegt werden könnte.Etwas Anderes lässt sich auch nicht aus der von dem Antragsgegner zitierten Entscheidung des VG Arnsberg (Urteil vom 31. August 2023 – 7 K 785/22 –, Rn. 41, juris) herleiten. Dort wird nicht ausgesprochen, dass das Gesetz ausschließlich im Fall der Bestandskraft des Bescheids eine Durchführung der Kenntnisprüfung vorsieht, sondern nur, dass jedenfalls bei Bestandskraft des Bescheids eine Kenntnisprüfung durchzuführen ist. Soweit das VG Weimar in einer – ebenfalls von dem Antragsgegner zitierten – Entscheidung ausgeführt hat, die Behörde habe dem Betroffenen von Amts wegen „nach“ Eintritt des Bestandskraft des Bescheids im Wege einer Ladung einen Prüfungstermin anzubieten (Urteil vom 16. Februar 2023 – 8 K 1446/20 We –, Rn. 38, juris), folgt daraus nicht zwingend, dass die Behörde vor Eintritt der Bestandskraft nicht ermächtigt sein sollte, einen Prüfungstermin anzubieten.Anhaltspunkte dafür, dass diejenigen Antragsteller schlechter gestellt werden sollen, die sowohl eine gerichtliche Überprüfung der Gleichwertigkeit des Ausbildungsstandes begehren, als auch – wegen ihres besonders dringlichen Bedarfs, ihrer zahnärztlichen Tätigkeit nachzugehen, – eine Kenntnisprüfung freiwillig ablegen möchten, wie dies vom Antragsgegner hier vorgesehen ist, enthält das Gesetz nicht. Vielmehr enthält das Gesetz lediglich das Erfordernis der vorherigen Prüfung der Gleichwertigkeit durch die Behörde aufgrund eines Gutachtens, so dass eine Grundlage für die anschließend abzuleistende Kenntnisprüfung besteht. Insoweit spricht das Erfordernis der Erteilung eines rechtsmittelfähigen Bescheids dafür, dass die Behörde eine aus ihrer Sicht abschließende Entscheidung über die Notwendigkeit des Ablegens einer Kenntnisprüfung zu treffen hat. An dieser Entscheidung muss sie sich bis zum Ergehen einer anderslautenden verwaltungsgerichtlichen Entscheidung auch festhalten lassen.Die genannten rechtlichen Vorschriften und auch der Text des behördlichen Bescheids stellen es zudem gerade zur Disposition eines Antragstellers, sich aufgrund der subjektiven Einschätzung der eigenen Fähigkeiten und Kenntnisse zu entscheiden, ob er sich einer Kenntnisprüfung unterziehen möchte oder deren Entbehrlichkeit unter Hinweis auf die (von der Behörde verneinte) aus seiner Sicht bereits ohne Kenntnisprüfung gegebene und festzustellende Gleichwertigkeit seines Ausbildungsstandes erstreiten möchte. Dafür, dass eine solche Wahlfreiheit dem Betroffenen genommen sein sollte, solange die Ablehnung der Gleichwertigkeitsfeststellung noch nicht bestandskräftig ist, gibt es keinen durchgreifenden rechtlichen Grund. Eine solche Entscheidung bedürfte hier vielmehr vor dem Hintergrund des Art. 12 Abs. 1 GG einer ausreichenden gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage, an der es aber nach dem Wortlaut der Norm, ihrer Systematik und ihrer Zwecksetzung nach dem oben Gesagten gerade fehlt.Mit einer Schonung der staatlichen Prüfungskapazitäten durch den Ausschluss einer diese Kapazitäten womöglich überflüssigerweise in Anspruch nehmenden Kenntnisprüfung ließe sich eine solche Einschränkung jedenfalls nicht rechtfertigen. Denn auch sonst ist es dem Prüfungsrecht etwa mit Blick auf die regelmäßige Möglichkeit von Wiederholungsprüfungen eigen, dass Prüfungskapazitäten womöglich zunächst einmal erfolglos und damit gewissermaßen überflüssigerweise in Anspruch genommen werden. Zudem würde sich hier durch eine erfolgreich bestandene Kenntnisprüfung dann auch der Hauptsachestreit um die Gleichwertigkeit erledigen, was wiederum die Kapazitäten des Antragsgegners andersherum betrachtet schonen würde.Schließlich steht auch das sog. Verbot der Vorwegnahme der Hauptsache dem Erlass der einstweiligen Anordnung nicht entgegen. Im vorliegenden Verfahren wird der Antragstellerin lediglich vorläufig das Recht eingeräumt, an der Kenntnisprüfung teilzunehmen und ihr damit keine endgültige Rechtsposition verschafft (vgl. zum Prüfungsrecht Külpmann, in: Finkelnburg/Dombert/Külpmann, Vorläufiger Rechtsschutz im Verwaltungsstreitverfahren, § 63 Prüfungsrecht Rn. 1419). Um eine Vorwegnahme der Hauptsache handelt es sich insoweit nicht. Angesichts der erheblichen Bedeutung der Approbation für die Berufsausübung der Antragstellerin und des Fehlens anderer Möglichkeiten zur Ausübung ihres Berufs sowie angesichts der überwiegenden Erfolgsaussichten der auf die Zulassung zur Kenntnisprüfung gerichteten Klage in der Hauptsache ist der Erlass einer Regelungsanordnung zur Gewährung effektiven Rechtsschutzes geboten. II. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. III. Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 53 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 1 GKG.Maßgeblich ist demnach die sich aus dem Antrag ergebende wirtschaftliche Bedeutung der Sache für die Antragstellerin. Da die Antragstellerin mit ihrem Antrag nicht die Erteilung der Approbation als solcher begehrt, sondern lediglich die Zulassung zu einer Prüfung, deren Bestehen eine von mehreren Voraussetzungen für die Erteilung der Approbation darstellt, erschiene es nicht interessengerecht, in einem Hauptsacheklageverfahren den Jahresbetrag des erzielten oder erwarteten Verdienstes zugrunde zu legen (vgl. insoweit Nr. 16.1 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013). Vielmehr handelt es sich nur um eine Teilprüfung, deren Wert mit einem Betrag von 7.500,- Euro angemessen beziffert erscheint (vgl. den Gedanken der Nr. 36.1 des Streitwertkatalogs). Weil die vorläufige Zulassung zur Kenntnisprüfung für die Antragstellerin eine erhebliche wirtschaftliche Bedeutung hat und die Entscheidung in der Sache im vorliegenden Verfahren zumindest teilweise vorbestimmt wird, sieht das Gericht davon ab, den Streitwert auf die Hälfte zu reduzieren (Nr. 1.5 Satz 2 des Streitwertkatalogs).