15 K 5283/16

Leitsatz: Die Kommunalaufsichtsbehörde hat im Rahmen einer Maßnahme nach § 122 Abs. 1 Satz 2 GO NRW volles Entschließungsermessen. Für die Tätigkeit der Kommunalaufsichtsbehörde ergibt sich weder aus der Verfassung des Landes NRW noch aus der Gemeindeordnung NRW ein vorgeprägtes, im Sinne eines Eingreifens intendiertes Ermessens für die Tätigkeit der Kommunalaufsichtsbehörde. Sie hat vielmehr im Rahmen ihres Entschließungsermessens Art, Schwere und Auswirkungen des Rechtsverstoßes mit dem Recht auf kommunale Selbstverwaltung abzuwägen. Der Bescheid des Landrates des Kreises S. als untere staatliche Verwaltungsbehörde vom 15. Juli 2016 wird aufgehoben. Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens. Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in derselben Höhe leistet. Tatbestand: Die Klägerin wendet sich mit ihrer Klage gegen eine Aufhebungsverfügung des Landrates im Rahmen der Kommunalaufsicht. Gegenstand der Aufhebungsverfügung ist ein Ratsbeschluss des Rates der Klägerin vom 11. Februar 2016. Am 11. Februar 2016 fasste der Rat der Klägerin den Beschluss: „Die Verwaltung wird beauftragt, zukünftig auf allen öffentlichen, gebührenpflichtigen Parkplätzen in E. das kostenlose Kurzparken von maximal 10 Minuten mittels Parksanduhr zu ermöglichen“. Zur Vorbereitung der Sitzungsvorlage und unter Hinweis auf den Wortlaut des § 13 StVO bat die Klägerin die Bezirksregierung N. (als obere Straßenverkehrsbehörde) vorab um eine fachliche Stellungnahme. Zudem bat sie darum „vorsorglich“ mitzuteilen, ob die Einführung einer Parksanduhr in E. im Wege einer Ausnahmegenehmigung nach „§ 45 Abs. 1 Nr. 4a StVO“ möglich sei. Die Bezirksregierung teilte in ihrer Stellungnahme mit, die Parkraumbewirtschaftung sei grundsätzlich Angelegenheit der jeweiligen Kommune. Diese könnten ebenso auch auf Gebühren verzichten. Die praktische Umsetzung des kurzzeitigen Verzichts auf Gebühreneinnahmen werde von der StVO nicht geregelt. Daher komme eine Ausnahmegenehmigung von der Benutzung des Parkscheinautomatens nach „§ 45 Abs. 1 StVO“ (gemeint war wohl § 46 Abs. 1 Nr. 4a StVO) nicht in Betracht. Die Bezirksregierung wies zudem auf die Gefahr eines Verstoßes gegen den Grundsatz der Abgabengleichheit gem. Art. 3 Abs. 1 GG hin. Der Einsatz einer Sanduhr, die ausschließlich vor Ort erworben werden könne, hätte zur Folge, dass auswärtige Parkplatzsuchende für die volle Parkzeit Gebühren zu entrichten hätten, während Ortsansässigen die Möglichkeit eingeräumt würde, kurzzeitig kostenlos zu parken. Der Beklagte leitete diese Stellungnahme über den Fachdienst Straßenverkehr des Kreises S. an die Klägerin weiter. Dieser teilte mit, „die rechtlichen Bedenken“ der Bezirksregierung „hinsichtlich der Beurteilung anhand des § 13 Abs. 1 StVO“ zu teilen . Zudem leitete der Kreis eine Stellungnahme der Bezirksregierung N. zum Einsatz von Parkuhren weiter. Darin nahm die Bezirksregierung Bezug auf eine Stellungnahme des Ministeriums für Bauen, Wohnen, Stadtentwicklung und Verkehr des Landes NRW (MBWSV), nach der der Einsatz von Parksanduhren, die bei der jeweiligen Gemeinde erworben werden können, aufgrund der Benachteiligung nicht ortsansässiger Verkehrsteilnehmer, die nicht über eine entsprechende Sanduhr verfügen, nicht gestattet werden könne. Nachdem der o.g. Ratsbeschluss gefasst war, bat die Klägerin das MBWSV um eine verbindliche Stellungnahme zu der Frage der Zulässigkeit der Parksanduhren. Das Ministerium stellte dazu in einem Erlass vom 23. März 2016 (III B 3 – 78 – 12/1) fest, dass die Benutzung der Parksanduhr dem Wortlaut des § 13 StVO widerspreche und den Grundsatz der Abgabengleichheit gem. Art. 3 GG verletze. Der Bürgermeister der Klägerin beanstandete daraufhin den Ratsbeschluss. Da der Rat den Beschluss nicht aufhob, bat der Bürgermeister um eine Entscheidung der Aufsichtsbehörde . Durch Bescheid vom 15. Juli 2016 hob der Landrat des Kreises S. als untere staatliche Verwaltungsbehörde den in der Ratssitzung am 11. Februar 2016 gefassten Beschluss des Rates der Klägerin auf (Ziffer 1 des angegriffenen Bescheides) und ordnete die sofortige Vollziehung der Aufhebungsverfügung in Ziffer 1 des Bescheides an (Ziffer 2 des angegriffenen Bescheides). Zur Begründung führte er im Wesentlichen unter Bezugnahme auf die Rechtsansicht des MBWSV aus, der Beschluss des Rates verstoße gegen § 13 Abs. 1 StVO sowie gegen den Grundsatz der Abgabengleichheit gem. Art. 3 Abs. 1 GG. Aus den dort aufgeführten Rechtsgründen sei der Beschluss des Rates vom 22. Februar 2016 aufzuheben. Die Aufhebung sei geeignet, um eine rechtswidrige Handlung der der Klägerin zu verhindern. Ein anderes Mittel, um ein rechtswidriges Handeln der Klägerin zu verhindern, sei nicht erkennbar. Die Klägerin hat am 15. August 2016 Klage erhoben. Sie meint, im Rahmen ihrer Selbstverwaltung habe sie das Recht, einen Gebührenverzicht für Kurzzeitparker an das Vorliegen bestimmter Bedingungen zu knüpfen. Die Einführung einer Parksanduhr als Ersatz für einen Parkschein auf allen öffentlichen, gebührenpflichtigen Parkplätzen im Stadtgebiet sei insbesondere mit § 13 StVO sowie mit Art. 3 GG vereinbar. Die Klägerin beantragt, den Bescheid des Landrates des Kreises S. als untere staatliche Verwaltungsbehörde vom 15. Juli 2016 aufzuheben. Der Beklagte beantragt, die Klage abzuweisen. Er ist der Ansicht, die Voraussetzungen des kommunalaufsichtlichen Einschreitens lägen vor, da der Ratsbeschluss vom 11. Februar 2016 gegen geltendes Recht verstoße. Es liege ein Verstoß gegen Art. 3 GG sowie gegen Vorschriften der StVO vor. Er habe auch sein Ermessen ordnungsgemäß ausgeübt. Dieses sei eingeschränkt, wenn nicht sogar auf Null reduziert gewesen. Er hätte selbst gegen geltendes Recht verstoßen und wäre seiner Aufsichtspflicht nicht hinreichend nachgekommen, wenn er den Ratsbeschluss nicht aufgehoben hätte. Er sei ebenso wie die Klägerin verpflichtet, geltendes Recht zu beachten. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie des beigezogenen Verwaltungsvorgangs Bezug genommen. Entscheidungsgründe: Die Klage ist zulässig und begründet. Der Bescheid des Landrates vom 15. Juli 2016 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO). Rechtsgrundlage für die kommunalaufsichtliche Aufhebungsverfügung ist § 122 Abs. 1 Satz 2 der Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (GO NRW). Danach kann die Aufsichtsbehörde Beschlüsse des Rates, die das geltende Recht verletzen, nach vorheriger Beanstandung durch den Bürgermeister und nochmaliger Beratung im Rat aufheben. Die Kammer kann zugunsten des Beklagten unterstellen, dass der Ratsbeschluss vom 11. Februar 2016 über die Einführung einer Parksanduhr im Hinblick auf die Regelung in § 13 StVO und den Gleichheitsgrundsatz in Art. 3 Abs. 1 GG gegen geltendes Recht verstößt. Der Beklagte hat das ihm nach § 122 Abs. 1 Satz 2 GO NRW zustehende Ermessen nicht ausgeübt. Das Gericht hat nach § 114 Satz 1 Alt. 1 VwGO zu prüfen, ob die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind. Diese Grenzen können durch Ermessensüberschreitung, -unterschreitung und -fehlgebrauch überschritten werden. Vgl. Rennert, in Eyermann, VwGO, 14. Aufl. 2014, § 114 Rn. 10 ff. Vorliegend hat der Beklagte sein Ermessen unterschritten. Die Behörde ist zur Ausübung eines ihr eingeräumten Ermessens nicht nur berechtigt, sondern verpflichtet. Verkennt sie dies, handelt sie rechtswidrig. Vgl. BVerwG, Urteil vom 28. Februar 1975 – IV C 30.73 –, Rn. 25 ff. juris. Ob die Behörde den ihr zustehenden Ermessensspielraum erkannt hat, ergibt sich anhand der den wirklichen Willen der Behörde berücksichtigenden Auslegung des Bescheides. Vgl. BVerwG, Beschluss vom 15. Januar 1988 – 7 B 182/87 –, juris. Nach diesen Maßstäben hat der Beklagte das ihm zustehende Ermessen verkannt. Die Bescheidbegründung enthält keine Ermessenserwägungen. In der Begründung werden zunächst die tatbestandlichen Voraussetzungen des kommunalaufsichtlichen Einschreitens dargelegt. Bezüglich der Rechtsfolge findet sich der Satz: „Aus den vorstehenden Rechtsgründen ist der Beschluss des Rates vom 22. Februar 2016 aufzuheben.“ Dieser Formulierung ist zu entnehmen, dass der Beklagte – aufgrund des Vorliegens der tatbestandlichen Voraussetzungen – davon ausging, zum Einschreiten verpflichtet zu sein. Zwar kann sich die Behörde, wenn sie sich in ihrer Entscheidung nicht ausdrücklich zur Frage der Ermessensausübung äußert – auch wenn dies zur Vermeidung von Missverständnissen stets ratsam ist –, zur Frage der Ermessensausübung gleichwohl Gedanken gemacht oder die zu der getroffenen Entscheidung führende Ausübung des Ermessens für so selbstverständlich gehalten haben, dass sie einen besonderen Hinweis darauf für überflüssig halten mochte. Vgl. BVerwG, Beschluss vom 15. Januar 1988 – 7 B 182/87 –, juris. Dazu müsste jedoch aus dem Bescheid oder dem Gesamtzusammenhang des Bescheides deutlich werden, dass der Beklagte grundsätzlich davon ausging, trotz Vorliegen eines Rechtsverstoßes nicht zur Aufhebung des betreffenden Ratsbeschlusses verpflichtet zu sein, sondern über Entschließungsermessen zu verfügen. Dies ist vorliegend nicht erkennbar. Insbesondere setzt sich der Beklagte weder mit der Eindeutigkeit oder Schwere der Rechtsverletzung noch der Garantie der Selbstverwaltung der Gemeinde auseinander. Auch aus dem Gesamtzusammenhang ist nicht erkennbar, dass der Beklagte die Bandbreite seiner Handlungsmöglichkeiten erkannt und eine Ermessensentscheidung getroffen sowie welche Ermessenserwägungen er angestellt hat. Eine Abwägung des Für und Wider eines Einschreitens im Rahmen der Kommunalaufsicht ist nicht ansatzweise erkennbar. Insbesondere ergibt sich auch aus den Verhältnismäßigkeitserwägungen der Bescheidbegründung keine Ausübung des von § 122 Abs. 1 Satz 2 GO NRW vorgesehenen Entschließungsermessens. Soweit der Bescheid Verhältnismäßigkeitserwägungen enthält, betreffen diese allein die Geeignetheit der Aufhebungsverfügung, um eine rechtswidrige Handlung der Klägerin zu verhindern, sowie die Aussage, einanderes Mittel, um ein rechtswidriges Handeln zu verhindern, sei nicht erkennbar. Eine Auseinandersetzung mit der Frage, ob ein Einschreiten unter Abwägung aller relevanten Gesichtspunkte überhaupt notwendig war, geht daraus nicht hervor. Da nach alledem von Ermessensnichtgebrauch auszugehen ist, scheidet eine Heilung nach § 114 Satz 2 VwGO aus. Danach können Ermessenserwägungen im verwaltungsgerichtlichen Verfahren nur ergänzt werden. Vgl. BT-Drs. 13/3993, S. 13; BVerwG, Urteile vom 28. Februar 1975 – IV C 30.73 –, Rn. 25 ff. und vom 5. September 2006 – 1 C 20.05 – und Beschluss vom 14. Januar 1999 – 6 B 133/98 –; OVG NRW, Beschluss vom 29. Januar 2018 – 9 B 1540/17 –, jeweils juris. Ist sich die Behörde des ihr eingeräumten Ermessen gar nicht bewusst gewesen und hat sie deshalb ihr Ermessen auch nicht ausgeübt, kann ein solcher Mangel nicht nach § 114 Satz 2 VwGO dadurch geheilt werden, dass die Behörde nachträglich - d.h. insbesondere während der Anhängigkeit eines Verwaltungsstreitverfahrens - das Ermessen erst bildet und diese nachträgliche Entscheidung mit den ihr zugrunde liegenden Erwägungen nachzuschieben versucht. Bei einer solchen Handhabung wird nicht nachgetragen oder verdeutlicht, was bereits seinerzeit in dem (bzw. bis zu dem) für die Rechtmäßigkeit des Verwaltungsakts entscheidenden Zeitpunkt erwogen wurde, sondern es wird etwas geltend gemacht, das sich auf einen späteren Zeitpunkt bezieht und dementsprechend auch nicht Aufschluss darüber geben kann, "welche Überlegungen" die Behörde "bei Abwägung des Für und Wider" - seinerzeit - "angestellt hat". Vgl. BVerwG, Urteil vom 28. Februar 1975 – IV C 30.73 –, Rn. 25 ff. m.w.N. - juris. Der Beklagte konnte auch nicht von einem Fall des intendierten Ermessens ausgehen und daher ausdrückliche Ermessenserwägungen für entbehrlich halten. Zum einen müsste auch bei Vorliegen eines intendierten Ermessens erkennbar sein, dass die Behörde sich ihres (intendierten) Ermessens bewusst war und davon entsprechend Gebrauch gemacht hat. Vgl. BVerwG, Beschluss vom 15. Januar 1988 – 7 B 182/87 –, juris. Es liegt zudem kein Fall intendierten Ermessens vor. Aus dem Sinn und Zweck der Kommunalaufsicht folgt, dass die Aufsichtsbehörde bei Rechtsverstößen der Gemeinden „volles“ Ermessen hat und gerade nicht regelmäßig einschreiten muss, und lediglich bei Vorliegen besonderer Umstände davon absehen kann. Nach Art. 78 Abs. 4 Satz 1 der Verfassung für das Land Nordrhein-Westfalen (Verf. NRW) überwacht das Land die Gesetzmäßigkeit der Verwaltung der Gemeinden und Gemeindeverbände. Zugleich garantieren Art. 28 Abs. 2 Satz 1 des Grundgesetzes, Art. 78 Abs. 1 Verf. NRW die Selbstverwaltungsgarantie der Gemeinden „im Rahmen der Gesetze“. Dies sind die (landes)verfassungsrechtlichen Grundlagen der Staatsaufsicht über die Kommunen. Vgl. Oebbecke, DÖV 2001, S. 406 (407). Dementsprechend ist die Kommunalaufsicht das verfassungsrechtlich gebotene Korrelat der Selbstverwaltung. Vgl. BVerfG, Beschluss vom 21. Juni 1988 – 2 BvR 602/83 –, juris. Insofern sieht § 122 GO NRW gerade vor, dass bei Vorliegen der Tatbestands-voraussetzung der Verletzung geltenden Rechts durch die Gemeinde der Aufsichtsbehörde auf der Rechtsfolgenseite Ermessen zusteht. Das kommunalaufsichtliche Einschreiten unterliegt damit dem Opportunitätsprinzip. Stellt die Aufsichtsbehörde- wie hier - ein gesetzeswidriges Verhalten der Gemeinde fest, steht in ihrem pflichtgemäßen Ermessen, ob sie von ihrem Aufhebungsrecht Gebrauch machen will. Vgl. OVG NRW, Urteil vom 23. September 2003 – 15 A 1973/98 –, juris; Held/ Becker/ Decker/ Kirchhof/ Krämer/ Wansleben, Kommunalverfassungsrecht NRW, Kommentar, Stand Dezember 2016, § 122 S. 2; Rehn/Cronauge, Gemeindeordnung für NRW, Kommentar, Stand Dezember 2017, § 119 S. 5 und § 122 S. 1; Brüning/Vogelsang, Die Kommunalaufsicht, 2. Aufl. 2009, Rn. 150; Oebbecke, DÖV 2001, S. 406 (408); Burgi, in: Kommunalrecht, 5. Aufl. 2015, § 8 Rn. 42. Die Vorschrift des § 122 GO NRW schützt daher im Einklang mit der Regelung des § 11 GO NRW auf einfachgesetzlicher Ebene die Selbstverwaltungsgarantie, indem die Aufsichtsbehörde bei der Annahme eines Verstoßes gegen geltendes Recht, stets die Selbstverwaltungsgarantie der Gemeinde mit der Notwendigkeit kommunalrechtlicher Aufsicht zur Überwachung der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung abzuwägen hat, um eine dem Zweck der Aufhebungsermächtigung entsprechende Entscheidung zu treffen. Die Schutzfunktion der Kommunalaufsicht, vgl. näher zu dieser Schutzfunktion, Brüning/Vogelsang, Die Kommunalaufsicht, 2. Aufl. 2009, Rn. 75 f. Oebbecke, DÖV 2001, S. 406 (408), sowie die kommunale Selbstverwaltungsgarantie sind daher im Rahmen des „vollen“ Ermessens der Aufsichtsbehörde zu berücksichtigen. Vgl. Sächsisches OVG, Urteil vom 8. April 2014 – 4 A 3/13 –, juris; Burgi, in Dietlein/Burgi/Hellermann,Öffentliches Recht in Nordrhein-Westfalen, 6. Aufl. 2016, § 2 Rn. 84 sowie in Kommunalrecht, 5. Aufl. 2015, § 8 Rn. 43; Brüning/Vogelsang, Die Kommunalaufsicht, 2. Aufl. 2009, Rn. 229. Dies - und nicht etwa eine Art Vormundschaft - ist das sie dirigierende Prinzip. Insbesondere ist die Erzwingung von Rechtstreue kein Selbstzweck der Aufsicht. Vgl. BVerfG, Beschluss vom 21. Juni 1988 – 2 BvR 602/83 –, juris; Brüning/Vogelsang, Die Kommunalaufsicht, 2. Aufl.2009, Rn. 75 f.; Oebbecke, DÖV 2001, S. 406 (408). Die Kommunalaufsicht als zulässige Rechtsaufsicht darf sich daher nicht zur einer "Einmischungsaufsicht" entwickeln oder zur Fachaufsicht verdichten. Bei der Kontrolle der Beachtung gesetzlicher Vorschriften soll der Staat nicht als Vormund der Gemeinden, sondern zur Wahrung der Gesetzmäßigkeit des Handelns, der Interessen des Staatsganzen gegenüber Sonderinteressen einzelner Kommunen und zur Gewährleistung der Gesamtordnung tätig werden. Vgl. BVerfG, Beschluss vom 21. Juni 1988 – 2 BvR 602/83 –; Verfassungsgerichtshof fürdas Land Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 13. August 1996 – 23/94 –, jeweils juris; Brüning/Vogelsang, Die Kommunalaufsicht, 2. Aufl. 2009, Rn. 75 f. Soweit teilweise vertreten wird, es handele sich bei dem Ermessen der Aufsichtsbehörde nach § 122 GO NRW um intendiertes Ermessen, vgl. Held/Becker/Decker/Kirchhof/Krämer/ Wansleben, Kommunalverfassungsrecht NRW, Kommentar, StandDezember 2016, § 122 S. 2; OVG Lüneburg, Beschluss vom 15. August 2007 – 10 LA 271/05 –; OVG des Landes Sachsen-Anhalt, Urteil vom 7. Juni 2011 – 4 L 216/09 –; VG Minden, Urteil vom 19. Oktober 2011 – 2 K 110/10 –, jeweils juris, folgt die Kammer dem nicht. Die Annahme intendierten Ermessens bedürfte einer entsprechenden Begründung, die hier nicht ersichtlich ist. Vgl. dazu dass die Annahme intendierten Ermessens begründungsbedürftig, da sonst die für die Ermessensausübung geltenden allgemeinen rechtsstaatlichen Ermessensgrundsätze umgangen werden könnten, Schenke, in Kopp/Schenke, VwGO, 22. Aufl. 2016, § 114 Rn. 21c. Insofern betraf die o.g. Entscheidung des OVG Lüneburg bereits eine im Wortlaut abweichende Rechtsgrundlage, da die niedersächsische Regelung in der Gemeindeordnung zur Kommunalaufsicht auf der Rechtsfolgenseite kein ausdrückliches Ermessen hinsichtlich der Entschließung zum Einschreiten enthält. Soweit das VG Minden zur Begründung intendierten Ermessens die Vorschrift des § 122 GO NRW als „Soll-Vorschrift“ bezeichnet, die „bei materiellen Gesetzesverletzungen zurücktreten“ müsse, ist dies bereits mit dem Wortlaut des § 122 GO NRW nicht vereinbar. Soweit das OVG des Landes Sachsen-Anhalt ein intendiertes Ermessenangenommen hat, soll dies der Vorschrift des Art. 87 Abs. 4 der Verfassung des Landes Sachsen-Anhalt (Verf. LSA) zu entnehmen sein. Hiernach hat die Kommunalaufsicht des Landes sicherzustellen, dass die Gemeinden die geltenden Gesetze beachten. Dieses Verfassungsgebot erfordere „bei eindeutigen Rechtsverstößen“ ein Einschreiten der Kommunalaufsicht. Dies stehe auch im Einklang mit der verfassungsrechtlich verankerten Selbstverwaltungsgarantie der Gemeinden (Art. 87 Abs. 1 Verf. LSA), da diese „im Rahmen der Gesetze“ gewährleistet sei. OVG des Landes Sachsen-Anhalt, Urteil vom 7. Juni 2011 – 4 L 216/09 –, juris. Wie bereits ausgeführt, bildet die entsprechende Vorschrift der nordrheinwestfälischen Landesverfassung in Art. 78 Abs. 4 Satz 1 Verf. NRW die Grundlage der Kommunalaufsicht. Aufgrund des ebenfalls in der Landesverfassung garantierten Rechts der Kommunen auf Selbstverwaltung und vor dem Hintergrund der obenstehenden Erwägungen ergibt sich daraus kein solchermaßen vorgeprägtes, im Sinne eines Eingreifens intendiertes Ermessens für die Tätigkeit der Kommunalaufsichtsbehörde. Dementsprechend kam eine Ermessensreduzierung auf Null erst Recht nicht in Betracht. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung beruht auf §§ 167 Abs. 2, Abs. 1 VwGO, §§ 708 Nr. 11, 711 Satz 1 der Zivilprozessordnung.