15 K 2349/19

Zulässigkeit und Bestimmtheit von Bürgerbegehren; Aufhebung rechtswidrigen Rechtsscheins • Vertreter eines Bürgerbegehrens können im organhaften Verhältnis zur Gemeinde die Zulässigkeitserklärung des Rates im Wege der allgemeinen Leistungsklage geltend machen. • Ein Schreiben der Gemeindebehörde mit Rechtsbehelfsbelehrung, das gegenüber Vertretern eines Bürgerbegehrens Regelungswirkung vorgibt, kann rechtswidrigen Rechtsschein erzeugen und aufzuheben sein, wenn es an einer gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage fehlt. • Ein wiederholter oder neuer Ratsbeschluss kann ein neues Regelungsprogramm begründen und damit die Frist für ein gegen diesen Beschluss gerichtetes Bürgerbegehren in Gang setzen. • Ein kassatorisches Bürgerbegehren ist unzulässig, wenn die Fragestellung insgesamt so mehrdeutig ist, dass die Wähler nicht erkennen können, welche konkreten Maßnahmen ein Ja oder Nein auslösen würde. Die Kläger zeigten ein Bürgerbegehren an, das die Aufhebung des Ratsbeschlusses vom 27.09.2018 zur Fortführung der Rathaussanierung und stattdessen die Sanierung lediglich des Ratstrakts sowie den Neubau auf Basis einer Raumbedarfsanalyse verlangte. Der Rat hatte die Rathaussanierung zuvor mehrfach beraten und in Beschlüssen 2015, 2017 und 2018 konkretisiert; die Kostenprognosen stiegen von rund 40 Mio. auf 70,25 Mio. Euro, die Verwaltung schätzte für eine Alternative ca. 89 Mio. Die Kläger reichten Unterschriftenlisten ein; die Behörde stellte zwar ausreichende Unterschriften fest, erklärte das Begehren jedoch mit Schreiben vom 18.04.2019 für unzulässig (Fristversäumnis und Unbestimmtheit der Frage). Die Kläger klagten und begehrten die Aufhebung des Schreibens und die Feststellung der Zulässigkeit des Bürgerbegehrens. • Klagearten und Rechtsstellung: Die Vertreter eines Bürgerbegehrens nehmen eine organähnliche Funktion im Rahmen der vorübergehenden Einbindung in die kommunale Willensbildung ein; ihnen steht die allgemeine Leistungsklage auf Feststellung der Zulässigkeit gegen den Rat zu. Gegen das gegenüber ihnen erlassene Schreiben der Verwaltung ist die Anfechtungsklage bzw. Beseitigung des Rechtsscheins statthaft. • Rechtsgrundlage für Behördenhandlung: Das Schreiben vom 18.04.2019 setzte einen belastenden Rechtsschein, für dessen Erlass eine gesetzliche Ermächtigung fehlt; §26 GO NRW gewährt keine Befugnis, einen solchen Regelungsbescheid gegenüber Vertretern eines Bürgerbegehrens zu erlassen. • Fristen und Gegenstand: Ein Bürgerbegehren gegen einen Ratsbeschluss, der nicht bekannt gemacht wird, ist binnen drei Monaten nach Sitzung einzureichen. Der Ratsbeschluss vom 27.09.2018 ist als eigenständiger, weichenstellender Beschluss ein neues Regelungsprogramm; damit war die Frist für das gegen diesen Beschluss gerichtete Begehren gewahrt. • Verfristungsfolge älterer Beschlüsse: Frühere Ratsbeschlüsse (2015, 2017) sind durch den Beschluss vom 27.09.2018 gegenstandslos geworden, weil dieser das Regelungsprogramm wesentlich geändert hat (insbesondere erhebliche Kostensteigerung und Änderung der Durchführungsart). • Bestimmtheitsanforderung: Die gesamte Fragestellung des Bürgerbegehrens ist nicht hinreichend bestimmt, weil unklar bleibt, was mit den übrigen Teilen des Rathauses geschehen soll und welcher Standort bzw. welche Variante des Neubaus gemeint ist; die Begründung oder Verwaltungskostenschätzung kann die Mehrdeutigkeit nicht beseitigen. • Folgeprüfung: Daher ist das Bürgerbegehren in der Sache unbegründet; insoweit kann die Behörde die Zulässigkeit nicht zuerkennen, ohne die Unbestimmtheit zu beseitigen. • Prozessuale Folgen: Die Klage ist hinsichtlich der Aufhebung des Schreibens begründet; das am 18.04.2019 gesetzte Rechtsscheins wurde beseitigt; die Klage auf Feststellung der Zulässigkeit des Bürgerbegehrens ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hebt den Bescheid der Beklagten vom 18.04.2019 auf, weil er einen rechtswidrigen Rechtsschein ohne gesetzliche Ermächtigung gesetzt hat. In der Sache wird die Klage auf Feststellung der Zulässigkeit des Bürgerbegehrens abgewiesen, weil die Gesamtfragestellung des Begehrens nicht hinreichend bestimmt ist und daher nicht geeignet ist, den Wählern klarzumachen, welche konkrete Entscheidung ein Ja oder Nein bewirkt. Zugleich stellt das Gericht klar, dass der Ratsbeschluss vom 27.09.2018 ein neues Regelungsprogramm begründet hat, sodass die Einreichungsfrist gegen diesen Beschluss gewahrt war; ältere Beschlüsse sind durch die neue Entscheidung gegenstandslos geworden. Die Kläger tragen die Kosten des Verfahrens; die Berufung wird zugelassen.