10 E 1868/96

Leitsatz: Der Behörde obliegt im Falle des Widerrufs eines Genehmigungsbescheides wegen Verstoßes gegen eingegangene Stillegungsverpflichtungen die Aufklärung des tatsächlichen Sachverhalts gemäß § 24 HVwVfG.Zur Auslegung und zum Wortlautverständnis des Art. 15 Abs. 1 und 2 der Verordnung (EWG) 466/92 vom 27.02.1992 (ABl Nr. L 53/12) und zur Umsetzung in den landesrechtlichen Förderrichtlinien. Zu den Voraussetzungen der Rückforderung von in gesonderten Beihilfebescheiden festgesetzten Beihilfen. Im Einverständnis mit den Beteiligten entscheidet der Berichterstatter anstelle der Kammer gemäß § 87a Abs. 2 und 3 VwGO. Die zulässige Klage ist begründet. Der angefochtene Bescheid des Beklagten vom 11.03.1996 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 27.11.1996 ist aufzuheben, denn die in diesem Bescheid erfolgte Aufhebung des Bescheides vom 30.12.1991 und die geltend gemachte Rückforderung der bewilligten Beihilfen in Höhe von insgesamt 3.806,36 DM zuzüglich Zinsen in Höhe von 569,02 DM sind rechtswidrig und verletzen den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Es ist keine Rechtsgrundlage ersichtlich, auf Grundlage derer der Beklagte den Genehmigungsbescheid vom 30.12.1991 aufheben und die bereits bewilligten Beihilfen vom Kläger zurückfordern durfte. Dabei kann offen bleiben, ob Ermächtigungsgrundlage für die Aufhebung und die Rückforderung § 10 Abs. 2 und 3 MOG oder §§ 49, 49a HVwVfG sind, denn die Voraussetzungen dieser Ermächtigungsgrundlagen für den Widerruf und die Rückforderung liegen nicht vor. Zunächst durfte auf Grundlage von § 10 Abs. 2 MOG bzw. § 49 Abs. 2 HVwVfG der Genehmigungsbescheid vom 30.12.1991, der ursprünglich rechtmäßig ergangen war, nicht widerrufen werden, da die Voraussetzungen hierfür nicht vorliegen. Voraussetzung für den Widerruf eines rechtmäßig begünstigenden Verwaltungsaktes ist nach diesen Vorschriften insbesondere, daß eine Voraussetzung für den Erlaß des Bescheides nachträglich entfallen oder nicht eingehalten worden ist bzw. der Verwaltungsakt mit einer Auflage verbunden ist und der Begünstigte diese nicht erfüllt hat, was bei Fallgestaltungen vorliegender Art dann der Fall sein könnte, wenn der Kläger die eingegangenen Stillegungsverpflichtungen nicht erfüllt hätte. Dies kann indes nicht festgestellt werden. Zum einen ist in tatsächlicher Hinsicht nicht festzustellen, daß der Kläger flächenmäßig von der eingegangenen Stillegungsverpflichtung abgewiesen ist. Eine entsprechende Vor-Ort-Kontrolle durch den Beklagten hat nicht stattgefunden und der Kläger hat in der mündlichen Verhandlung glaubhaft dargelegt, daß er auf dem streitbefangenen Grundstück gerade keinen Hafer, wie ihm von der Behörde vorgeworfen, angebaut hat. Aufgrund des Inhalts der Behördenvorgänge vermag das Gericht die Auffassung des Beklagten, der Kläger habe auf dem streitbefangenen Grundstück tatsächlich Hafer angebaut, nicht nachzuvollziehen. Zwar mag es durchaus sein, daß der Kläger auch für dieses Grundstück eine Flächenbeihilfe für Haferaussaat beantragt und bewilligt bekommen hat, indes ist hieraus nicht zwingend die von der Behörde gezogene Schlußfolgerung zu ziehen. Bereits in seinem Widerspruchsschreiben hat der Kläger angegeben, es könne sich bei der Angabe dieser Fläche um einen Irrtum handeln und in der mündlichen Verhandlung hat er hierzu deutlich angegeben, den Hafer nicht auf der stillzulegenden sondern auf der angrenzenden Fläche angebaut zu haben und er habe die stillzulegende Fläche bei der Flächenbeihilfe für Haferaussaat irrtümlich angegeben. Dies ist ihm aufgrund des Inhalts der Behördenvorgänge nicht zu widerlegen und aufgrund des Zeitablaufs ist eine weitere Sachaufklärung nicht mehr ersichtlich. Ausweislich der Behördenvorgänge hat lediglich eine Abgleichung der Anträge auf Stillegung und Flächenbeihilfe stattgefunden, wobei festgestellt worden ist, daß der Kläger die streitbefangene Fläche in beiden Programmen angegeben hat, eine effektive Vor-Ort-Kontrolle hat aber niemals stattgefunden. Damit ist für das Gericht nicht ersichtlich, daß der Kläger tatsächlich gegen die eingegangene Stillegungsverpflichtung verstoßen hat. In diesem Zusammenhang hilft auch der Hinweis des Beklagten in der mündlichen Verhandlung, der Kläger habe mit seiner Unterschrift die Richtigkeit seiner Angaben bestätigt, nicht weiter. Sowohl bei dem Stillegungsantrag als auch bei dem Antrag auf Beihilfe für Haferaussaat hat der Kläger die Richtigkeit seiner Angaben mit seiner Unterschrift bestätigt. Damit aber liegen zwei sich widersprechende Anträge mit der Unterschrift des Klägers vor, so daß ohne eine effektive Vor-Ort-Kontrolle der Beklagte sich nicht im Sinne einer strafrechtlichen Wahlfeststellung ohne nachvollziehbare Gründe entscheiden kann, ob er den einen oder den anderen Antrag positiv bzw. negativ bescheidet (vgl. insoweit auch § 24 HVwVfG). Nach Auffassung des Gerichts obliegt bei der Feststellung derartiger Differenzen der Behörde, den Sachverhalt tatsächlich aufzuklären und dann möglicherweise Sanktionen einzuleiten. Allein aufgrund der formularantragsmäßigen Differenzen ist eine Befugnis, den Genehmigungsbescheid vom 30.12.1991 zu widerrufen, nicht ersichtlich. Tatsächliche Feststellungen, die dieses Ergebnis tragen könnten, hat der Beklagte gerade nicht getroffen und sind mittlerweile auch nicht mehr zu treffen. Darüber hinaus ist der angefochtene Bescheid vom 11.03.1996 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 27.11.1996 auch deshalb rechtswidrig, weil der Genehmigungsbescheid vom 30.12.1991 vollständig widerrufen worden ist. Rechtsgrundlage hierfür ist nach Auffassung des Beklagten Art. 15 Abs. 1 und Abs. 2 der Verordnung (EWG) Nr. 466/92 der Kommission vom 27.02.1992 (ABl. Nr. L53/12). Dieser Auffassung vermag das Gericht indes, wie bereits in dem Kammerurteil vom 22.01.1998, Az. 10 E 950/97, ausgeführt, nicht zu folgen, selbst wenn der Kläger in der ihm zur Last gelegten Form gegen die Stillegungsverpflichtung verstoßen hätte. Zwar schränkt Art. 15 dieser Verordnung das Ermessen des Beklagten ein, als bei Überschreitung der Differenz zwischen der beantragten und der festgestellten Fläche von 10 % und 2 ha die Beihilfe ganz zu streichen ist (Art. 15 Abs. 2 der Verordnung). Auch wenn das Bundesverwaltungsgericht in seiner Entscheidung vom 16.06.1997 (DÖV 1997, 1006 ) im Bereich der §§ 48, 49 VwVfG beim Widerruf einer Subventionsbewilligung wegen Zweckverfehlung den haushaltsrechtlichen Grundsätzen der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit eine ermessenslenkende Bedeutung im Sinne eines sogenannten intendierten Ermessen beimißt, ist die Regelung in Art. 15 der Verordnung als vorrangiges Gemeinschaftsrecht insoweit vorgreiflich, als die Rechtsfolgen eines Verstoßes gegen die eingegangenen Verpflichtungen abschließend und speziell geregelt sind. Vorliegend sind die Voraussetzungen des Art. 15 Abs. 2 der Verordnung vom 27.02.1992 für den vollständigen Widerruf des Genehmigungsbescheides und die vollständige Streichung der Beihilfe für die gesamte Dauer der Stillegungsverpflichtung nicht gegeben. Soweit der Beklagte davon auszugehen scheint, daß Art. 15 Abs. 1 der Verordnung so zu verstehen sei, daß eine Kürzung in den Grenzen von mindestens 2 % (höchstens 20 Ar) bis höchstens 10 % (höchstens 2 ha) möglich ist, entspricht dies nicht dem Wortlaut der Verordnung. Ausweislich der Erwägungsgründe wurde Art. 15 der Verordnung erlassen, um genauere Bestimmungen in bezug auf Unregelmäßigkeiten, Sanktionen und Wiedereinziehung von zu Unrecht gezahlten Beiträgen vorzusehen. Mithin nimmt der Verordnungsgeber für sich in Anspruch, eine klare und verständliche Norm zu schaffen, aus der eindeutig hervorgeht, wann zu Unrecht gezahlte Beträge wieder einzuziehen und die Ausgangsbescheide zu widerrufen sind. Dies widerspricht jedoch dem in den angefochtenen Bescheiden durchgeführten Auslegungsversuch, welcher darauf abstellt, daß eine Abweichung zwischen 2 ha oder 10 % vorliegt, wobei die in der Verordnung angegebenen Flächenmaße nur als jeweilige Höchstgrenzen angesehen werden. Hätte dies der Verordnungsgeber tatsächlich gewollt, wäre es ein leichtes gewesen, die Regelung des Art. 15 Abs. 1 der Verordnung entsprechend zu fassen. Auch in der verbindlichen Amtssprache der EG, im englischen Verordnungstext, ist eine Verknüpfung zwischen Prozent und Flächenmaß mit "und" vorgenommen worden. Damit ist Voraussetzung der Sanktion in Art. 15 Abs. 2 der Verordnung, daß die in Abs. 1 genannten Werte kumulativ vorliegen müssen. Die Verordnung ist durch ihren Regelungsinhalt auch nicht so unbestimmt, daß es einer Auslegung der Verordnung durch das Gericht im Sinne der Überlegung der angefochtenen Bescheide bedarf. Zwar verkennt das Gericht nicht, daß in Fällen von landwirtschaftlichen Betrieben, wie denen des Klägers, die strengen Sanktionen des Art. 15 Abs. 2 der Verordnung nur in Ausnahmefällen zum Greifen kommen können und daß der Anwendungsbereich des Art. 15 Abs. 2 der Verordnung nur gering ist und insbesondere Betriebe mit sehr kleinen und sehr großen Stillegungsflächen privilegiert. Das Gericht muß jedoch auch sehen, daß die Verordnung nicht gänzlich leer läuft und bei landwirtschaftlichen Betrieben anderen Größenzuschnittes zu entsprechend harten Sanktionen führen kann und somit ein Anwendungsbereich der Vorschrift erhalten bleibt. Damit hält das Gericht eine "erweiternde" Auslegung der Norm gegen den eindeutigen Wortlaut nicht für zulässig, mag der Verordnungsgeber auch andere Vorstellungen gehabt haben; in diesem Fall hätte es dem Verordnungsgeber oblegen, seine Vorstellungen klar und eindeutig zu formulieren. Alle Interpretationsmöglichkeiten finden ihre Grenze im klaren Wortlaut der Verordnung (vgl. insoweit HessVGH, Beschluß vom 23.08.1995, 9 TG 1483/95 zu Art. 51 Satz 1 PflegeVG a.F.). Damit ist Art. 15 Abs. 2 der Verordnung vorliegend nicht anwendbar, da der dem Kläger zur Last gelegte Stillegungsverstoß zwar möglicherweise 10 % der eingegangen Stillegungsverpflichtung, keinesfalls aber 2 ha umfaßt. Nach alledem ist der vollständige Widerruf des Genehmigungsbescheides vom 30.12.1991 rechtswidrig und der angefochtene Bescheid vom 11.03.1996 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 27.11.1996 aufzuheben, wobei noch anzumerken ist, daß die einschlägigen Richtlinien zur Förderung der Stillegung von Ackerflächen 1991 (5-jährige Stillegung) des Hessischen Ministeriums für Landesentwicklung, Wohnen, Landwirtschaft, Forsten und Naturschutz vom 31.07.1991 (Staatsanzeiger S. 2011) im Falle der vom Kläger teilweise gewählten Rotationsbrache eine Abweichung bis zu 10 v.H. der durchschnittlichen Fläche, für die die Förderung erfolgt, nicht mit Sanktionen bewährt, so daß vorliegend bereits zweifelhaft ist, ob eine nationale Umsetzung der vorgenannten EG-Richtlinie überhaupt richtliniengetreu erfolgt ist. Auch an diesen Zweifeln muß der Beklagte sich festhalten lassen, wobei das erkennende Gericht insoweit erhebliche Zweifel hat, als Art. 15 Abs. 1 2. Halbsatz der Verordnung eindeutig auf die pro Jahr eingegangene Stillegungsverpflichtung abstellt, die Hessische Richtlinie von 1991 bei der Rotationsbrache aber wohl auf die gesamte Dauer der Stillegungsverpflichtung und damit auf die insgesamt für fünf Jahre stillzulegende Fläche. Insgesamt erweist sich damit der Widerruf des Genehmigungsbescheides vom 30.12.1991 als rechtswidrig und ist der Widerrufsbescheid vom 11.03.1996 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 27.11.1996 aufzuheben. Aufzuheben ist der angefochtene Bescheid vom 11.03.1996 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 27.11.1996 auch insoweit, als von dem Kläger bereits bewilligte und ausgezahlte Beihilfebeträge zurückgefordert werden. Dem Beklagten fehlt es an einer gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage, den geforderten Rückforderungsbetrag durch die streitbefangenen Verwaltungsakte festzusetzen. Grundsätzlich findet sich eine gesetzliche Ermächtigungsgrundlage zwar in § 49a Abs. 1 HVwVfG und in § 10 Abs. 3 MOG; beide Vorschriften setzen jedoch voraus, daß die zurückzufordernde Leistung auf der Grundlage eines Zuwendungsbescheides erfolgte, welcher mit Wirkung für die Vergangenheit zurückgenommen oder widerrufen worden ist, woran es vorliegend aber gerade fehlt. Unabhängig davon, daß die Rechtswidrigkeit des Widerrufs des Genehmigungsbescheides vom 30.12.1991 auch den geltend gemachten Rückforderungsbetrag erfassen dürfte, ergibt sich die Rechtswidrigkeit des durch Verwaltungsakt geltend gemachten Rückforderungsbetrages daraus, daß die Beihilfebescheide, mit denen die dem Kläger ausgezahlten Beihilfen konstitutiv festgesetzt wurden, durch den Bescheid vom 11.03.1996 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 27.11.1996 gerade nicht aufgehoben worden und damit bestandskräftig geblieben sind. Die Rückforderung eines durch gesonderten Verwaltungsakt festgesetzten und ausgezahlten Beihilfebetrages setzt voraus, daß der jeweilige Beihilfebescheid förmlich durch Verwaltungsakt aufgehoben wird, was vorliegend gerade nicht geschehen ist. Zudem ist Rechtsgrundlage für die Beihilfezahlung nicht der Genehmigungsbescheid vom 30.12.1991, sondern ausschließlich der für das jeweilige Wirtschaftsjahr ergangene Beihilfebescheid, denn der Genehmigungsbescheid setzt die jährlich zu leistende Beihilfe nicht fest, sondern stellt diese nur in Aussicht, wie sich außer aus dem eindeutigen Wortlaut des Genehmigungsbescheides vom 30.12.1991 auch aus dem Wortlaut der Ziffer 7.7 der maßgeblichen Hessischen Richtlinien vom 31.07.1991 (Staatsanzeiger S. 2011) ergibt. Denn nach Ziffer 7.7 der Richtlinien erteilt die Stillegungsbehörde aufgrund des Förderungsantrages einen Bescheid über die Genehmigung der Teilnahme an der Maßnahme unter Festlegung der einbezogenen Flächen und Verpflichtungen (Lit. a) sowie die Bewilligung der Beihilfe, die nach Ablauf des Wirtschaftsjahres gezahlt wird (Lit. b). Ein Widerruf der konstitutiven Beihilfebewilligungsbescheide vom 01.09.1992, 09.12.1993 und 13.01.1995 durch jeweils gesonderten Widerrufsverwaltungsakt seitens des Beklagten ist nicht erfolgt. Damit ist die Rückforderung für die in diesen Wirtschaftsjahren bewilligten und ausgezahlten Beihilfebeträge aufgrund konstitutiver Verwaltungsakte unabhängig von der Rechtmäßigkeit oder Rechtswidrigkeit des streitbefangenen Widerrufs- und Rückforderungsbescheides bereits aus dem Grund als rechtswidrig zu qualifizieren, weil es insoweit an gesonderten Widerrufsbescheiden des Beklagten fehlt. Soweit der Genehmigungsbescheid vom 30.12.1991 Grundlage für die Bewilligung und Auszahlung einer Beihilfe im ersten Wirtschaftsjahr der Teilnahme an dem Stillegungsprogramm war, liegt möglicherweise ein die Bewilligung erfassender Widerrufsbescheid in Gestalt des Bescheides vom 11.03.1996 vor, gleichwohl ist die Rückforderung als rechtswidrig zu qualifizieren, weil dieser Widerrufs- und Rückforderungsbescheid vom 11.03.1996 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 27.11.1996 nach oben stehenden Ausführungen rechtswidrig ist und der Aufhebung unterliegt. Nach alledem ist der Klage in vollem Umfang stattzugeben und der Widerrufs- und Rückforderungsbescheid vom 11.03.1996 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 27.11.1996 aufzuheben. Als unterliegender Beteiligter hat der Beklagte gemäß § 154 Abs. 1 VwGO die Kosten des Verfahrens zu tragen. Der Ausspruch zur vorläufigen Vollstreckbarkeit und Abwendungsbefugnis folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO. Gemäß § 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO ist die Hinzuziehung des Bevollmächtigten des Kläger für das Vorverfahren für notwendig zu erklären, da dies in Anbetracht der Sach- und Rechtslage geboten erscheint; es war dem Kläger nicht zuzumuten, das Vorverfahren ohne rechtskundigen Rat durchzuführen. Der Kläger ist Landwirt und wendet sich mit der Klage gegen den Widerruf und die Rückforderung bewilligter Beihilfen zur Stillegung von Ackerflächen. Am 04.09.1991 beantragte der Kläger beim Amt für Landwirtschaft und Landentwicklung Friedberg die Gewährung einer Beihilfe zur Stillegung von Ackerflächen im Rahmen der Flächenstillegung 1991 (5-Jahresprogramm). Dabei gab er an, die Größe der auf die Dauer von mindestens 5 Jahren stillzulegenden Fläche umfasse 1,22 ha. Er beabsichtige sowohl in Form der Dauerbrache als auch der Brache mit jährlichem Wechsel (Rotationsbrache) an der Flächenstillegung teilzunehmen und zwar in Form der Dauerbrache mit einer Fläche von 0,81 ha und in Form der Rotationsbrache mit einer Fläche von 0,35 ha. Mit Bescheid vom 30.12.1991 genehmigte das Amt für Landwirtschaft und Landentwicklung Friedberg dem Kläger die Teilnahme an der Stillegung von Ackerflächen in Form der Dauerbrache für 0,84 ha und in Form der Rotationsbrache für 0,35 ha für die Dauer von 5 Jahren. Für die Erfüllung der Stillegungsverpflichtung sollte der Kläger auf die Dauer von 5 Jahren jährlich ein Stillegungsbeihilfe von 951,59 DM, zahlbar jeweils nach Ablauf des Wirtschaftsjahres, erhalten. Die Genehmigung zur Teilnahme an der Stillegung und die Auszahlung der Beihilfen erfolgte unter dem Vorbehalt der Erfüllung der eingegangenen Stillegungsverpflichtung durch den Kläger. Im ersten, zweiten, dritten und vierten Stillegungsjahr wurde dem Kläger jeweils nach vorangegangener Prüfung der Erfüllung der eingegangenen Verpflichtung eine Beihilfe bewilligt. Mit Rotationsbrachemeldung vom 19.08.1994 hat der Kläger in der Gemarkung ... , Flur-Nr ..., Flurstück Nr. ... eine Fläche in Größe von 0,33 ha zur Rotationsbrache angemeldet. Die Stillegung sollte im Wirtschaftsjahr 1994/95 erfolgen. Mit Rotationsbrachemeldung vom 04.09.1995 meldete der Kläger, nach entsprechender Änderung auf Anregung der Behörde, in der Gemarkung ... , Flur-Nr. ... , Flurstücke Nr. ... und ... eine Fläche von insgesamt 0,35 ha zur Rotationsbrache an. Die geänderte Meldung ging am 30.10.1995 bei der Behörde ein. Ausweislich des auf Bl. 28 der Behördenvorgänge enthaltenen Prüfvermerks zur fünfjährigen Flächenstillegung wurde festgestellt, daß statt der stillzulegenden Fläche von 1,17 ha tatsächlich nur 0,84 ha stillgelegt worden seien und die Differenz somit 0,33 ha betrage. Diese Differenz sei größer als 10 %. Die abweichende Fläche befinde sich in der Gemarkung ... , Flur ... , Flurstück ... .Unter diesem Prüfvermerk ist weiter handschriftlich verzeichnet "Subventionsbetrug prüfen?" Der Prüfvermerk enthält eine Unterschrift mit dem Datum 11.01.1996. Mit Schreiben vom 12.01.1996 gab die Behörde dem Kläger Gelegenheit, zu dem beabsichtigten Widerruf und der beabsichtigten Rückforderung der bisher ausgezahlten Beihilfen Stellung zu nehmen. In diesem Schreiben wurde ausgeführt, daß die Fläche ... Flur Nr ... , Flurstück Nr. ... 1995 nicht stillgelegt gewesen sei. Mit Eingang bei der Behörde am 25.01.1996 äußerte der Kläger sich zum Sachverhalt und gab an, er habe sich bei der Angabe der stillzulegenden Fläche geirrt und wolle darauf hinweisen, daß alle anderen Angaben richtig seien. Mit Bescheid vom 11.03.1996 widerrief das Amt für Regionalentwicklung, Landschaftspflege und Landwirtschaft (ARLL) Friedberg den Genehmigungsbescheid vom 30.12.1991 und forderte den Kläger zur Rückzahlung der bereits ausgezahlten Beihilfen in Höhe von 3.806,36 DM zzgl. Zinsen in Höhe von 569,02 DM auf. Zur Begründung führte die Behörde im wesentlichen aus, die festgestellte Differenz zwischen beantragter und tatsächlich stillgelegter Fläche sei größer als 10 %. Eine Verwaltungskontrolle habe ergeben, daß nur 0,84 ha anstatt 1,17 ha stillgelegt worden seien. Auf der Fläche ... , Flur-Nr. ... , Flurstück-Nr. ... sei Getreide angepflanzt gewesen, wofür der Kläger auch eine Zuwendung gem. der Flächenbeihilfe für Getreide, Ölsaaten, Eiweißpflanzen und Öllein erhalten habe; nach den einschlägigen Bestimmungen sei die Genehmigung zu widerrufen. Es müsse von einem Verschulden des Klägers ausgegangen werden, da ihm die Förderrichtlinien mit einem Merkblatt bei der Antragstellung ausgehändigt und durch Unterschrift als verbindlich anerkannt worden seien. Die zu Unrecht ausgezahlten Beihilfesummen seien nach den einschlägigen Bestimmungen zurückzufordern. Der Behörde stehe ein Ermessen bei der Entscheidung nicht zu. Hiergegen legte der Kläger am 29.03.1996 Widerspruch ein, der mit Schreiben vom 09.05.1996 ergänzend begründet wurde. Wegen des Inhaltes des Widerspruchsschreibens und der ergänzenden Begründung wird auf Bl. 36, 37, 40, 41 der Behördenvorgänge verwiesen. Mit Widerspruchsbescheid vom 27.11.1996 wies das Hess. Landesamt für Regionalentwicklung und Landwirtschaft den Widerspruch des Klägers zurück. Zur Begründung führte es im wesentlichen aus, bei der Verwaltungskontrolle des gemeinsamen Antrages Agrarförderung 1995 des Klägers habe das ARLL Friedberg festgestellt, daß eine zur Stillegung angemeldete Fläche mit Hafer angebaut gewesen sei. Hierfür sei dem Kläger ebenfalls eine Beihilfe bewilligt und ausgezahlt worden. Der Kläger sei verpflichtet gewesen, auf den zur Stillegung gemeldeten Flächen auf den Anbau von Marktordnungsfrüchten zu verzichten. In dem Beihilfebewilligungsbescheid vom 13.01.1995 seien die zur Stillegung vorgesehenen Flächen entsprechend der Rotationsbrachemeldung vom 19.08.1994 ausgewiesen gewesen. Bei Abgabe des Antrages 1995 habe der Kläger wissen müssen, welche Flächen er zur Ernte 1995 nicht ackerbaulich habe nutzen dürfen. Die festgestellte Differenz von zur Stillegung beantragter und tatsächlich stillgelegter Fläche liege über 10 %. Dem Kläger sei auch ein Verschuldensvorwurf zu machen. Vor Abgabe des Antrages 1995 hätte er sich selbst davon überzeugen müssen, daß seine Flächenangaben im Einklang mit den Angaben zur Flächenstillegung des Jahres 1994/95 stünden. Diese Angaben hätte er bei der Anbauentscheidung zur Ernte 1995 beachten müssen. Der Kläger sei für die Richtigkeit seiner Antragsangaben verantwortlich. Ihm sei zumindest Fahrlässigkeit vorzuwerfen. Nach den einschlägigen Bestimmungen habe der Genehmigungsbescheid widerrufen und die bereits ausgezahlte Beihilfe zurückgefordert werden müssen. Für die Ausübung eines Ermessens bleibe der Behörde kein Raum. Am 27.12.1996 hat der Kläger Klage erhoben. Zur Begründung trägt er im wesentlichen vor, es sei unrichtig, daß die festgestellte Differenz von zur Stillegung beantragter und tatsächlich stillgelegter Fläche über 10 % liege. In den Jahren 1992, 93 und 94 habe er sämtliche Flächen stillgelegt. Auch im Jahr 1994/95 habe er die Flächen ordnungsgemäß stillgelegt. Er habe, wie dies üblich sei, für jedes Jahr einen Antrag beigefügt, in dem er lediglich die Flächen falsch angegeben habe. Tatsächlich habe kein Anbau mit Hafer vorgelegen. Die tatsächlich stillzulegende Fläche habe der Kläger stillgelegt. Der Widerspruchsbescheid gehe insofern von tatsächlich falschen Voraussetzungen aus. Dem Kläger könne allenfalls ein Irrtum zur Last gelegt werden, jedoch weder Vorsatz noch Fahrlässigkeit. Auch habe das beklagte Land das Vorliegen von Vorsatz und Fahrlässigkeit zu beweisen; eine Beweislastverteilung zu Lasten des Klägers sei rechtlich nicht haltbar. Zudem verstoße es gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz, die Leistungen für die gesamte Dauer des Flächenstillegungsprogramms zurückzufordern, obwohl der Kläger sich in den Vorjahren an sämtliche Vorgaben gehalten habe. Die einschlägigen Bestimmungen könnten nur so verstanden werden, daß sich Vorsatz und Fahrlässigkeit auf die tatsächlich stillgelegte Fläche beziehe bzw. auf eine angebaute Fläche und nicht dahingehend, daß die gleichen Grundsätze für ein falsch ausgefülltes Antragsformular Anwendung fänden. Der Kläger habe lediglich eine falsche Fläche angegeben, dies könne nicht zu seinen Lasten gehen. Zudem habe es durch ständig neue Angaben der Ämter für Landwirtschaft und Regionalentwicklung in den vergangenen Jahren erhebliche Rechtsunsicherheiten gegeben. Die Richtlinien seien derart geändert worden, daß auch eine Haferaussaat genehmigt sei. Der Kläger beantragt, den Widerrufs- und Rückforderungsbescheid des Amtes für Regionalentwicklung, Landschaftspflege und Landwirtschaft Friedberg vom 11.03.1996 und den Widerspruchsbescheid des Hess. Landesamtes für Regionalentwicklung und Landwirtschaft vom 27.11.1996 aufzuheben sowie die Hinzuziehung des Prozeßbevollmächtigten des Klägers im Vorverfahren für notwendig zu erklären. Der Beklagte beantragt, die Klage abzuweisen. Zur Begründung trägt er im wesentlichen vor, aus dem Prüfvermerk ergebe sich, daß die Differenz der tatsächlich stillgelegten Fläche zu der stillzulegenden Fläche mehr als 10 % betrage. Auch habe der Kläger im Verwaltungsverfahren eingeräumt, die Stillegung falsch angegeben zu haben. Wenn es so sei, daß der Kläger auf dem fraglichen Grundstück keinen Hafer angebaut habe, habe er falsche Angaben in seinem gemeinsamen Antrag 1995 gemacht, wonach auf dem streitbefangenen Grundstück Hafer angebaut worden sei. Hierfür habe er auch einen Ausgleich in Form einer Geldzahlung bekommen. Die Ausführungen, lediglich falsche Angaben hinsichtlich der Zahlen im Antrag gemacht zu haben, tatsächlich jedoch die Flächen stillgelegt zu haben und daß dies auf einem Irrtum beruhe, der ihm nicht angelastet werden könne, seien nicht nachvollziehbar. Der Kläger habe mit seiner Unterschrift auf der Rotationsbrachemeldung vom 19.08.1994 bestätigt, daß die auf der Meldung angegebenen Grundstücke auch 1995 stillgelegt seien. Im übrigen werde auf die Ausführungen in dem angefochtenen Bescheid und dem Widerspruchsbescheid verwiesen. Mit Schreiben vom 07.11.1997 (Kläger) und vom 18.11.1997 (Beklagter) haben die Beteiligten ihr Einverständnis mit einer Entscheidung durch den Berichterstatter anstelle der Kammer erklärt. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der beigezogenen Behördenvorgänge des Beklagten (1 Hefter) Bezug genommen, die allesamt Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.