10 E 2589/04

Leitsatz: 1. Für die Entscheidung über die dauerhafte wie zeitlich befristete Anbringung von Verkehrszeichen ist nach § 45 Abs. 1 bis 1f und Abs. 3 S. 1 StVO ausschließlich die Straßenverkehrsbehörde zuständig. 2. Andere juristische wie private Personen als die Straßenverkehrsbehörde sind nur in den in §§ 45 Abs. 2, 6 und 7 StVO genannten Ausnahmefällen berechtigt, die Aufstellung von Straßenschilder anzuordnen bzw. nach vorheriger Anordnung der Straßenverkehrsbehörde aufzustellen und damit quasi öffentlich-rechtlich tätig zu werden. 3. Überträgt die zuständige Straßenverkehrsbehörde die Entscheidung über die jeweilige Geltung von Verkehrsanordnung - hier eines Haltverbots - vollständig auf Private, liegt kein rechtmäßiger Verwaltungsakt vor. Der Kostenbescheid der Beklagten vom 12. Januar 2004 und der Widerspruchsbescheid des Landrats des Wetteraukreises vom 24. Mai 2004 werden aufgehoben. Die Kosten des Verfahrens hat die Beklagte zu tragen. Das Urteil ist hinsichtlich der außergerichtlichen Kosten der Klägerin vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in noch festzusetzender Höhe abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in entsprechender Höhe leistet. Die zulässige Klage ist begründet. Der angefochtene Kostenbescheid des Bürgermeisters der Beklagten und der Widerspruchsbescheid des Landrats des Wetteraukreises sind nicht rechtmäßig und verletzen die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 VwGO). Die Beklagte hat zwar §§ 47, 49 HSOG als grundsätzlich zutreffende Ermächtigungsgrundlage für die Kostenerstattungspflicht herangezogen. Scheinbar lag nämlich durch das von der Klägerin abgestellte Fahrzeug ein Verstoß gegen einen Verwaltungsakt vor. Geeignetes, erforderliches und nicht unverhältnismäßiges Mittel hierfür wäre - wenn keine Besonderheiten hinzutreten - das Abschleppen des störenden Fahrzeugs. Ohne Hinzutreten weiterer besonderer Umstände wäre mithin von einer rechtmäßigen Maßnahme auszugehen, die auch die volle Kostentragungspflicht nach sich ziehen würde. Im vorliegenden Fall ist der angegriffene Kostenbescheid indes nicht rechtmäßig, da kein wirksamer Grundverwaltungsakt vorlag und damit die im Wege der Ersatzvornahme durchgeführte Abschleppmaßnahme rechtswidrig erfolgte. Auf die Klärung der zwischen den Beteiligten streitigen Frage, ob die Haltverbotsschilder am Morgen des 2. Dezember 2003 und / oder bereits mehrere Tage vorher aufgeklappt waren oder nicht, kommt es daher für die Entscheidung nicht an. Keine Bedenken bestehen zunächst gegen die formelle Rechtmäßigkeit des Kostenbescheids. Die zuständige Behörde - hier der Bürgermeister als allgemeine Ordnungsbehörde - hat den Kostenbescheid erlassen. Zwar hat die Behörde entgegen der Vorschrift des § 28 Abs. 1 Hessisches Verwaltungsverfahrensgesetz die Klägerin vor dem Erlass des Bescheides nicht angehört, doch ist dieses Versäumnis durch die Berücksichtigung der Einlassung der Klägerin im Widerspruchsverfahren geheilt (§ 45 Abs. 1 Nr. 3 und Abs. 2 HVwVfG). Ebenso unbeachtlich ist es, dass vor dem Erlass des Widerspruchsbescheides ein Anhörungsverfahren nach § 7 Hess. AGVwGO nicht stattgefunden hat. Materiell ist der angegriffene Bescheid hingegen als rechtswidrig zu erkennen. Die die Kostenanforderung auslösende Maßnahme am Morgen des 2. Dezember 2003 war nämlich ihrerseits nicht rechtmäßig, da es an einem mit Zwangsmitteln durchsetzbaren ordnungsbehördlichen Verwaltungsakt mangelt. Das von der Beklagten gewählte Verkehrszeichen 283 der StVO "Haltverbot" kann grundsätzlich ein Verwaltungsakt darstellen, der in entsprechender Anwendung des § 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 2 VwGO auch sofort vollziehbar ist. Hierbei ist es auch zulässig, die Schilder in der Weise anzubringen, dass sie regelmäßig eingeklappt und damit nicht sichtbar sind, bei Bedarf jedoch aufgeklappt werden und damit Gültigkeit beanspruchen. Das Verkehrsgebot oder -verbot ist eine Anordnung, die die Benutzung einer bestimmten Straße regelt. Derartige Anordnungen sind, wie das Bundesverwaltungsgericht in ständiger Rechtsprechung ausführt, Verwaltungsakte (vgl. zur Rechtsnatur der Verkehrszeichen als Allgemeinverfügung BVerwG, Urteil vom 25.01.1995 - 11 C 29.93 -, Buchholz 316, § 38 VwVfG Nr. 11 = NJW 1995, 1977; Urteil vom 27.01.1993 - 11 C 35.92 -, BVerwGE 92, 32, jeweils mit weiteren Nachweisen). Ob im vorliegenden Fall bereits ein formeller Mangel in der Aufstellung der streitbefangenen Schilder vorhanden ist, weil möglicherweise das Unternehmen M. die Schilder aufgestellt hat, kann indes unberücksichtigt bleiben. Das konkrete Aufstellen der Verkehrszeichen wird - ebenso wie die Beschaffung und das Unterhalten - regelmäßig durch den Träger der Straßenbaulast und die Straßenbaubehörde vorgenommen (§ 45 Abs. 5 StVO). Dabei dürfen sich diese unzweifelhaft der Mithilfe von Privaten bedienen, etwa von Baufirmen. Problematisch ist jedoch, ob und inwieweit in dem Bereich des Aufstellens von Verkehrseinrichtungen auch Private im eigenen Interesse tätig werden dürfen. Dies braucht hier indes nicht entschieden zu werden, da jedenfalls gewährleistet war, dass die Kommune als der Trägerin der Straßenbaulast sich einer eventuellen privaten Unterstützung bedienen wollte und die Kontrolle über die sachgerechte Umsetzung behielt. Dadurch, dass die Straßenverkehrsbehörde der Beklagten die Entscheidung über die jeweilige Geltung der Verkehrsanordnung aus der Hand gegeben hat, liegen indes keine materiell rechtmäßigen Verwaltungsakte vor. Für die Entscheidung über die dauerhafte wie zeitlich befristete Anbringung von Verkehrszeichen ist nämlich nach § 45 Abs. 1 bis 1f und Abs. 3 S. 1 StVO ausschließlich die Straßenverkehrsbehörde zuständig. Dies ist für Gemeindestraßen nach § 3 Nr. 2 der Verordnung zu Bestimmung von straßenverkehrsrechtlichen Zuständigkeiten vom 15. Mai 1985 (GVBl. I S. 76) in kreisangehörigen Gemeinden mit 7500 bis 50000 Einwohnern der Bürgermeister als Ortspolizeibehörde. Dieser hat demnach zu entscheiden, ob die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs an der konkreten Stelle durch Verkehrszeichen oder Verkehrseinrichtungen gewährleistet werden muss. Andere juristische wie private Personen als die Straßenverkehrsbehörde sind nur in Ausnahmefällen berechtigt, die Aufstellung von Straßenschilder anzuordnen und damit quasi öffentlich-rechtlich tätig zu werden. So werden in § 45 Abs. 2 StVO die besonderen Rechte der Straßenbaubehörde bei der Verhütung von außerordentlichen Schäden und bei Bauarbeiten zur Setzung von Verkehrsverboten ebenso genannt wie die Rechte von Bahnunternehmen bei Bahnübergängen. Des Weiteren finden sich in § 45 Abs. 6 und 7 StVO besondere Vorschriften bei der Durchführung von Bauarbeiten, die sich auf den Straßenverkehr auswirken. In diesen Fällen sind die Unternehmer verpflichtet, von der zuständigen Behörde Anordnungen bezüglich der Regelung des Verkehrs einzuholen. Diese Vorschriften dienen nicht nur der Verkehrssicherungspflicht des Bauunternehmers, sondern auch der der Straßenverkehrsbehörde. Eine bloße Zustimmung der Behörde reicht nicht aus, es ist vielmehr eine ausdrückliche Anordnung erforderlich (BVerwG, Urteil vom 26.06.1970 - VII C 10.70 -, NJW 1970, 2075). Eine über diese Vorschriften hinausgehende Zuständigkeit anderer Stellen zum Erlass von entsprechenden Anordnungen besteht nicht. Deshalb ist es über die genannten Ausnahmen hinweg unzulässig, die Kompetenz über die Entscheidung, ob ein Verkehrszeichen aufgestellt oder entfernt werden soll, von der Straßenverkehrsbehörde hin zu anderen Stellen zu verlagern. Dies gilt auch hinsichtlich der Anordnung von befristeten Regelungen, etwa durch das Aufstellen von Verkehrszeichen mit zeitlich bestimmten Verboten („das Parken von ... bis ... zu untersagen“) oder - wie im vorliegenden Fall - das nur vorübergehende Kenntlichmachen der regelnden Schilder. Die Überlassung der jeweiligen konkreten Entscheidung über das Aufklappen des in Streit stehenden Verkehrszeichens an das Unternehmen M. widerspricht somit den Bestimmungen der Straßenverkehrsordnung und der landesrechtlichen Zuständigkeitsvorschriften und führt zur Rechtswidrigkeit der konkreten Anordnung. Die von der Beklagten insoweit geltend gemachte Ausnahmegenehmigung, die dem Unternehmen M. erteilt worden sei, führt zu keinem anderen Ergebnis. Ausnahmegenehmigungen nach § 46 StVO können dem Betroffenen nur gestatten, von einer getroffenen gesetzlichen oder angeordneten Vorschrift im Einzelfall abzuweichen. Eine Genehmigung, je nach Bedarf in eigener Entscheidung Verkehrszeichen anzubringen oder nicht, ist etwas völlig anderes und - wie gezeigt - unzulässig. Auf die Frage, wie viel Zeit zwischen dem Aufstellen des Verkehrsschildes und der Notwendigkeit der Abschleppmaßnahme liegen muss, damit die Kostenanforderung nicht unverhältnismäßig ist (vgl. Hess. VGH, Urteil vom 20.08.1996 - 11 UE 284/96 -, NJW 1997, 1023) kommt es mangels eines rechtmäßigen Verwaltungsakts daher nicht an. Auch § 8 Abs. 2 HSOG kommt hier als Ermächtigungsgrundlage für den Erlass des Kostenbescheides nicht in Betracht. Danach können die Gefahrenabwehrbehörden Kosten, die durch die unmittelbare Ausführung eine Maßnahme entstehen, von den nach §§ 6 und 7 HSOG Verantwortlichen ersetzt verlangen. Zulässig dürfte sein, dass der zuständige Hilfspolizeibeamte die Abschleppmaßnahme aufgrund der Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts "Haltverbot" nicht nach § 48 HSOG, sondern zur Beseitigung einer konkreten Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung aufgrund einer Behinderung des Ladeverkehrs durch den abgestellten PKW der Klägerin nach § 8 Abs. 1 HSOG hätte anordnen können. Es steht hier allerdings nicht fest, dass der einschreitende Hilfspolizeibeamte den PKW der Klägerin zu Recht hat abschleppen lassen (§ 8 Abs. 1 HSOG). Denn da das Haltverbot zum Zeitpunkt des Einschreitens als Allgemeinverfügung nicht wirksam in Kraft getreten war, lag insoweit eine bereits eingetretene Störung der öffentlichen Sicherheit nicht vor. Es bedurfte mithin besonderer außergewöhnlicher weiterer Umstände, damit eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit bejaht und das Fahrzeug deswegen abgeschleppt werden konnte. Ob das klägerische Fahrzeug an diesem konkreten Ort eine besondere Gefahrenquelle darstellte, weil es während des bevorstehenden Ladevorgangs notwendig werdende Zufahrten hätte behindern können, ist konkret indes nicht dargetan. Selbst wenn dies der Fall gewesen wäre, so könnte hier allenfalls die Rechtmäßigkeit der Abschleppmaßnahme als solche festgestellt, nicht jedoch die Klägerin im Rahmen der Abwägung nach § 4 HSOG zum Ersatz der Kosten der Abschleppmaßnahme herangezogen werden. Das Verlangen der Beklagten nach Kostenerstattung durch die Klägerin ist vielmehr unverhältnismäßig, weil das Eintreten einer durch das abgestellte Fahrzeug verursachten Störung für die Klägerin als Halterin und Fahrerin nicht vorhersehbar war. Deswegen ist der Rückgriff auf sie als Handlungs- bzw. Zustandsstörer (§§ 6, 7 HSOG) rechtswidrig. Es steht den Fahrern und Haltern von Kraftfahrzeugen nach der Straßenverkehrsordnung grundsätzlich frei, ihre zum Straßenverkehr zugelassenen Kraftfahrzeuge auf öffentlichen Straßen dort ohne zeitliche Beschränkung zu parken, wo dies nicht ausdrücklich entweder durch Normen des Straßenverkehrsrechts oder durch Verkehrszeichen ausgeschlossen ist. Halter und Fahrer von Kraftfahrzeugen haben, von einer regelmäßigen Kontrolle abgesehen, auch über das ordnungsgemäße Abstellen und Sichern des abgestellten Fahrzeuges hinaus keine weitergehenden Pflichten. In Betracht käme in Fällen, in denen mangels eines gesetzlichen oder durch Verkehrszeichen wirksam angeordneten Verbots des Abstellens von Fahrzeugen keine abstrakte Störung der öffentlichen Sicherheit eintreten kann, lediglich die konkrete Beeinträchtigung des Verkehrs. Tritt indes eine solche konkrete Beeinträchtigung des Verkehrs oder eine anderweitige Gefahr für die Sicherheit erst zeitlich nach dem Abstellen des Kraftfahrzeugs auf (etwa ein Rohrbruch), so ist es aus Gründen der Verhältnismäßigkeit der Behörde regelmäßig verwehrt, dem Halter als Zustandsstörer die Kosten der notwendig gewordenen Abschleppmaßnahme aufzuerlegen. Damit ist auch der Widerspruchsbescheid als rechtswidrig aufzuheben. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO. Die Klägerin wendet sich gegen die Heranziehung zu dem Ersatz von Abschleppkosten. Die Klägerin ist Halterin eines Kraftfahrzeugs der Marke S. mit dem amtlichen Kennzeichen .... Am 2. Dezember 2003 parkte sie dieses Fahrzeug ab 06.45 Uhr in F. in der X-straße. Die Straße liegt in einem Wohngebiet und ist - von ihrer Mitte aus - als Einbahnstraße in beide Richtungen ausgewiesen. In ausgewiesenen Teilabschnitten ist das zeitlich unbeschränkte Parken von Kraftfahrzeugen gestattet. In dem Bereich befindet sich auch das produzierende gewerbliche Unternehmen M., das in der X-straße an der Seite seines Firmengeländes eine Rampe zur Anlieferung und für den Abtransport von Waren durch Lastkraftwagen unterhält. Im Bereich der Rampe ist das Parken verboten, jedoch sind auf der der Rampe gegenüberliegenden Straßenseite auf der Fahrbahn Parkmarkierungen für etwa vier Fahrzeuge aufgebracht. Das unbeschränkte Parken war in diesem Bereich daher zulässig. Bei der Anlieferung bzw. dem Abtransport von Waren des genannten Unternehmens wird wegen der Größe der LKW und der geringen Straßenbreite jedoch auch die genannte Parkfläche, jedenfalls ein Teil hiervon, benötigt. Daher wurden früher bei Bedarf mobile Haltverbotsschilder aufgestellt. Die Beklagte einigte sich mit dem Unternehmen später, zur Erleichterung des Anlieferverkehrs vor und hinter der Parkfläche gegenüber der Rampe aufklappbare Haltverbotsschilder mit dem Zeichen 283 der Straßenverkehrsordnung (StVO) aufzustellen oder aufstellen zu lassen und räumte gleichzeitig den Mitarbeitern des Unternehmens M. in den Fällen des Ladeverkehrs die Möglichkeit ein, selbst die Haltverbot-Schilder aufzuklappen. Diesbezüglich erließ der Bürgermeister der Beklagten als Straßenverkehrsbehörde am 12. November 2003 eine Anordnung gemäß § 45 Abs. 1 StVO, dass gegenüber der Laderampe des Unternehmens die aufklappbaren Schilder aufgestellt würden. Diese seien bei Bedarf durch das Unternehmen M. kenntlich zu machen, mit den entsprechenden Zusatzschildern zu versehen und nach Beendigung der Maßnahme wieder abzuschließen. Nach entsprechender Mitteilung des Unternehmens am 2. Dezember 2003 über geparkte und einen beabsichtigten Ladevorgang behindernde Fahrzeuge stellte der in Diensten der Beklagten stehende Hilfspolizeibeamte W. das Fahrzeug der Klägerin um 09.15 Uhr trotz ausgeklappter Schilder am angegebenen Ort geparkt fest und ordnete das Abschleppen des PKW durch ein Abschleppunternehmen an. Für das Abschleppen stellte das Abschleppunternehmen der Beklagten 87,00 Euro in Rechnung. Mit Kostenbescheid vom 12. Januar 2004 forderte die Beklagte die Klägerin auf, ihr die an das Abschleppunternehmen verauslagten Kosten zu erstatten und eine Gebühr in Höhe von 30,68 Euro zu bezahlen. In dem Bescheid führte die Beklagte zur Begründung der Kostenforderung aus, das Fahrzeug habe mehr als eine Stunde im Haltverbot mit Behinderung geparkt. Gegen den Kostenbescheid legte die Klägerin am 27. Januar 2004 Widerspruch ein, den sie im Wesentlichen damit begründete, das Fahrzeug habe entgegen der Darstellung der Beklagten nicht im Haltverbot gestanden. Sie habe es am 2. Dezember 2003 um 06.45 Uhr abgestellt und zu diesem Zeitpunkt seien die Haltverbotsschilder zugeklappt gewesen. Am 19. Februar 2004 ergänzte die Beklagte den angegriffenen Bescheid aufgrund der Einstellung des Ordnungswidrigkeitenverfahrens gegen die Klägerin dahingehend, die Abschleppmaßnahme sei nach § 49 HSOG verfügt worden und die Klägerin sei als Zustandsstörerin nach §§ 7 und 8 HSOG verpflichtet, die Kosten der Abschleppmaßnahme zu tragen. Mit Widerspruchsbescheid vom 24. Mai 2004 wies der Landrat des Wetteraukreises den Widerspruch der Klägerin als unbegründet zurück. Zur Begründung führte er aus, Rechtsgrundlage für die Kostenanforderung seien §§ 47 Abs. 1, 49 Abs. 1 HSOG, da die Abschleppmaßnahme - die im Übrigen rechtmäßig sei - als Ersatzvornahme einer behördlichen Verfügung, hier des Haltverbotschildes erfolgt sei. Es stehe fest, dass die Schilder rechtzeitig vor dem fraglichen Tag von Mitarbeitern des Unternehmens M. aufgeklappt worden seien. Auch habe die Beklagte die Klägerin zu Recht als Störerin gemäß § 7 HSOG in Anspruch genommen. Für den Widerspruchsbescheid selbst machte die Aufsichtsbehörde eine Gebühr in Höhe von 66,00 Euro und Auslagen von 5,62 Euro geltend. Die Zustellung des Widerspruchsbescheids ist nicht dokumentiert. Am 15. Juni 2004 hat die Klägerin Klage erhoben. Zur Begründung trägt sie vor, die fraglichen Schilder seien am 2. Dezember 2003 gegen 6.45 Uhr nicht aufgeklappt gewesen, was ein Zeuge bestätigen könne. Die Klägerin beantragt, den Kostenbescheid der Beklagten vom 12. Januar 2004 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids des Landrats des Wetteraukreises vom 24. Mai 2004 aufzuheben. Die Beklagte beantragt, die Klage abzuweisen. Sie tritt der Klage unter Hinweis auf die Ausführungen in den angegriffenen Bescheiden entgegen. Ergänzend führt die Beklagte auf, die Arbeitnehmer des Unternehmens M., die auch als Zeugen zur Verfügung stünden, hätten am 26.11.2003 die Haltverbotsschilder aufgeklappt. Dies würde der Beklagten regelmäßig - und auch im vorliegenden Fall - angezeigt und von ihr kontrolliert. Die Behördenakte ist Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen.