2 G 2120/01

Leitsatz: Eine geänderte höchstrichterliche Rechtsprechung ist als geänderte "Rechtslage" i.S.v. § 71 Abs. 4 AsylVfG i. V. m. § 51 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG anzusehen. Bedient sich der Gesetzgeber unbestimmter Rechtsbegriffe, so bestimmt die Rechtsprechung maßgeblich den Bedeutungsinhalt des Gesetzes, mit der Folge, dass eine geänderte höchstrichterliche Rechtsprechung einer Änderung des Gesetzes gleich kommen kann. Der Antrag, die aufschiebende Wirkung der Klage gegen den Bescheid des Bundesamtes für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge vom 24.07.2001 bezüglich der Abschiebungsandrohung nach Afghanistan anzuordnen, ist zulässig und hat auch in der Sache Erfolg. Dem allein geltend gemachten Wiederaufnahmegrund der geänderten Rechtslage (§ 71 Abs. 1 Satz 1 AsylVfG i.V.m. § 51 Abs. 1 VwVfG) kommt im Rahmen des vorliegenden Folgeverfahrens Relevanz zu, mit der Folge, dass entgegen der Entscheidung des Bundesamtes im angefochtenen Bescheid ein weiteres Asylverfahren durchzuführen ist und damit an der Rechtmäßigkeit an der Abschiebungsandrohung ernstliche Zweifel bestehen (§§ 71 Abs. 4, 36 Abs. 4 Satz 1 AsylVfG). Dabei kann im vorliegenden summarischen Verfahren offen bleiben, ob die Durchführung eines weiteren Asylverfahrens auch tatsächlich zu einem günstigeren Ergebnis für die Antragsteller führt, da jedenfalls eine günstigere Entscheidung nicht offensichtlich ausgeschlossen ist. § 71 AsylVfG geht von einer (im Gegensatz zu § 14 AsylVfG a. F. lediglich nicht mehr auf zwei Behörden verteilten) Zweistufigkeit der Prüfung von Asylfolgeanträgen aus (BVerfG vom 03.03.2000, 2 BvR 39/98), wobei auf der 1. Stufe die Relevanz des Folgeantrages, d.h. das Vorliegen von Wiederaufnahmegründen nach § 51 Abs. 1 bis 3 VwVfG zu prüfen ist und auf der 2. Stufe eine erneute Sachprüfung des Asylgesuchs orientiert an den relevanten Wiederaufnahmegründen (vgl. hierzu Hess. VGH vom 22.12.1999, 6 UE 3557/98.A; OVG NRW vom 10.08.1999, 1 A 5410/96) vorzunehmen ist. Dabei ist das Gericht für die Beurteilung der Relevanz der vorgebrachten Wiederaufnahmegründe grundsätzlich auf die vom Antragsteller vorgebrachten beschränkt (BVerfG, a.a.O.). Nur die geltend gemachte Änderung der höchstrichterlichen Rechtsprechung kann daher vorliegend Grundlage der Beurteilung der Beachtlichkeit oder Relevanz des Folgeantrages sein. Die Urteile des Bundesverwaltungsgerichts vom 20.02.2001 (9 C 20.00 und 9 C 21.00), die ihrerseits auf Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts (vom 10.08.2000, 2 BvR 260/98 und 2 BVR 1353/98) beruhen und auf die sich die Antragsteller berufen sind geeignet, eine geänderte Rechtslage im Sinne von § 51 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG darzustellen und daher im Rahmen der Prüfung von § 71 Abs. 4 AsylVfG i.V.m. § 51 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG auf der 1. Stufe als relevant einzustufen. Zwar wird es überwiegend in der Rechtsprechung abgelehnt, auch eine geänderte höchstrichterliche Rechtsprechung als geänderte Rechtslage im Sinne von § 51 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG anzuerkennen (vgl. BVerwG vom 04.10.1993, 6 B 35/93; vom 16.02.1993, 9 B 241.92; vom 16.08.1989, 7 B 57.89; vom 25.05.1981, 8 B 89 und 93.30; OVG Lüneburg vom 30.11.1994, 11 L 6803/94). Offensichtlich angesichts dessen, dass die Wiederaufnahme des Verfahrens eine Durchbrechung der Rechtskraft bedeutet und mit dem Argument, andernfalls käme es zu dem offenkundig unerträglichen Ergebnis, dass bei jeder begünstigenden Änderung der Rechtsprechung das Wiederaufgreifen von selbst seit vielen Jahren oder gar Jahrzehnten abgeschlossenen Verfahren geboten wäre (BVerwG vom 25.05.1981 a.a.O.) sowie mit dem Hinweis darauf, die Rechtsprechung stelle die Rechtslage nur fest und verändere sie nicht (Funke/Kaiser in GK-AsylVfG, § 71 Rdnr. 96) wird durchweg nur die Gesetzesänderung als geänderte Rechtslage erachtet. Dabei ist jedoch zu bedenken, dass die meisten der oben genannten Entscheidungen nicht im Asylrecht sondern im Bereich des allgemeinen Verwaltungsverfahrensrechts ergangen sind. In diesem Bereich wird aber den Betroffenen bei schlechthin unerträglichen Ergebnissen bei besonders gelagerten Sachverhalten ein Anspruch zumindest auf fehlerfreie Ermessensentscheidung (§ 51 Abs. 5 i.V.m. §§ 48 Abs. 1, 49 Abs. 1 VwVfG), bei der das Ermessen unter Umständen auf Null reduziert ist, dennoch die Möglichkeit der Wiederaufnahme des Verfahrens eröffnet (BVerwG vom 04.10.1993, 6 B 35/93), während dem Asylbewerber außer über § 71 Abs. 4 AsylVfG keine weiteren Möglichkeiten zur Verfügung stehen, gegen die einmal rechtskräftig gewordene Entscheidung anzugehen. Dementsprechend wendet sich die asylrechtliche Literatur (Renner, Ausländerrecht, 7. Aufl., § 71 Rdnr. 24 ff., Funke/Kaiser in GK-AsylVfG, § 71 Rdnr. 95 ff. jeweils mit weiteren Hinweisen) mit beachtlichen Argumenten gegen die oben genannte Rechtsprechung. So führt Renner aus, "soweit aber die Grundlage des materiellen und zum Teil auch formellen Asylrechts, nämlich Art. 16a Abs. 1 GG, durch eine mit Bindungswirkung nach § 31 BVerfGG ausgestattete Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts verändert wird, tritt eine Rechtsänderung ein, die der durch Gesetz gleich zu achten ist" (a.a.O. Rdnr. 25). Funke/Kaiser weist darauf hin, dass für den Betroffenen neben dem reinen Wortlaut einer Norm ihre Auslegung durch die Gerichte viel bedeutsamer ist (a.a.O. Rdnr. 97) und funktionelle Entscheidungen der obersten Gerichte zur Interpretation des Asylbegriffs wie Rechtsänderungen wirkt. Dies erkennt auch das Bundesverfassungsgericht - allerdings nur in einer Kammerentscheidung - an (Beschl. vom 08.10.1990, 2 BvR 643/90), wenn es - noch zu § 14 AsylVerfG a.F. - ausführt, der Hinweis auf die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur Asylrelevanz von - in diesem Fall - Strafverfolgungsmaßnahmen sei auch nicht etwa rechtsunerheblich und angesichts der in Rechtsprechung und Literatur differierenden Auffassungen jedenfalls nicht unbeachtlich. Weitere ausdrückliche Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts zu diesem Thema sind dem Gericht nicht ersichtlich. Bedeutung hat diese Entscheidung insofern auch unter der heutigen Gesetzeslage des § 71 AsylVfG, als zwar nicht mehr zwei Behörden für die Prüfung von Erheblichkeit und Begründetheit des Asylfolgeantrags zuständig sind, aber nach wie vor eine dementsprechende Prüfung des Folgeantrags in den zwei Stufen der Beachtlichkeit oder Relevanz und der Begründetheit erfolgen. Die eben genannte Entscheidung aufgreifend hat das Bundesverwaltungsgericht (vom 24.05.1994, 1 B 60/95) zudem für die Besonderheiten des Asylrechts zumindest offen gelassen, ob an der im Übrigen gefestigten, oben dargestellten Rechtsprechung zu anderen Bereichen des Verwaltungsrechts festzuhalten wäre. Gegen eine undifferenzierte Übertragung der zu anderen Rechtsbereichen ergangenen Entscheidungen das Asylrecht spricht, dass - wie bereits oben erwähnt - in diesen Bereichen, in denen das allgemeine Verfahrensrecht (insbesondere § 51 Abs. 5 VwVfG) zur Anwendung kommt, eine Korrektur der Rechtsprechung dahingehend erfolgt, dass in Fällen geänderter obergerichtlicher Rechtsprechung ein Anspruch auf Wiederaufgreifen (nur) dann in Betracht kommt, wenn bei besonders gelagerten Sachverhalten, d.h. wenn die Aufrechterhaltung des Verwaltungsaktes "schlechthin" unerträglich wäre, sich das Ermessen der Verwaltungsbehörde auf Null reduzieren kann. Für eine derartige Ermessensentscheidung eröffnet § 71 AsylVfG jedoch keinen Raum (vgl. auch Funke/Kaiser, a.a.O., Rdnr. 97). Übertrüge man die für das allgemeine Verwaltungsrecht entwickelten Grundsätze uneingeschränkt auf das Asylverfahren, führte dies - insbesondere angesichts der eingeschränkten Rechtmittelmöglichkeiten - zu unerträglichen Ergebnissen, wenn durch eine Änderung der Rechtsprechung der obersten Bundesgerichte die Auslegung des Begriffs der politischen Verfolgung bzw. zentraler damit im Zusammenhang stehender Begriffe des Asylrechts eine neue, für den Asylbewerber günstigere Bedeutung erhielten (vgl. die Beispiele bei Funke/Kaiser, a.a.O., Rdnr. 97). Es zeigt sich gerade auch im Asylrecht, dass die Rechtswirklichkeit nicht vom Gesetzestext allein bestimmt wird, was sich schon daraus ergibt, dass der Gesetzgeber Asyl an den unbestimmten Rechtsbegriff der politischen Verfolgung knüpft, der dann zwangsläufig durch die Rechtsprechung ausgefüllt werden muss, so dass es vorrangig die Auslegungen durch die höchstrichterliche Rechtsprechung ist, die dem Asylrecht Kontur und Inhalt verleiht. Jedenfalls soweit hinsichtlich höchstrichterliche Entscheidungen daher die rechtlichen Kriterien oder die rechtliche Bedeutung asylrelevanter Begriffe zugunsten des bereits in einem Asylerstverfahren gescheiterten Asylbewerbers ändern, ist von einer Änderung der Rechtslage im Sinne von § 51 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG auszugehen, da insoweit ein Wandel des Bedeutungsinhalts des Grundrechtes auf Asyl vorliegt, der einer Gesetzesänderung gleich kommt. Im Übrigen steht der Begriff "Rechtslage" in § 51 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG einer derartigen Auslegung auch nicht entgegen, da dieser Begriff nicht allein mit "Gesetzeslage" gleichzusetzen ist, sondern vielmehr im allgemeinen Sprachgebrauch auch die Interpretation des Gesetzes durch die Gerichte mit einschließt. Die von den Antragstellern geltend gemachte Änderung der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (so ausdrücklich in 9 C 20.00) betrifft die für Flüchtlinge aus Afghanistan virulente Frage, ab wann eine quasi staatliche Verfolgung durch eine (ehemalige) Bürgerkriegspartei vorliegt. Dabei hat das Bundesverfassungsgericht in der der oben genannten Entscheidung vorangehenden, unter anderem ausgeführt, die Prüfung staatstheoretischer Merkmale für die Annahme vorhandener oder neu entstehender Staatlichkeit könne für die Beurteilung, ob Verfolgungsmaßnahmen die Qualität politischer Verfolgung hätten, nicht schlechthin konstitutiv, sondern nur - wenn auch in gewichtiger Weise - indiziell seien. Außerdem beurteile sich die Frage, ob in einer Bürgerkriegssituation nach dem Fortfall der bisherigen Staatsgewalt von einer Bürgerkriegspartei politische Verfolgung ausgehen könne, maßgeblich danach, ob diese zumindest in einem "Kernterritorium" ein solches Herrschaftsgefüge von gewisser Stabilität tatsächlich errichtet habe. Dabei werde der Maßstab verengt, wenn die Möglichkeit politischer Verfolgung bereits mit der Erwägung verneint werde, es fehle bei allen um die Macht kämpfende Bürgerkriegsparteien an einer dauerhaft verfestigten Gebietsherrschaft nach außen, wie dies das Bundesverwaltungsgericht in seiner ständigen Rechtsprechung bis dahin entschieden hatte. Die Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts und in deren Folge auch des Bundesverwaltungsgerichts haben daher den Begriff der quasi staatlichen Verfolgung als Form der politischen Verfolgung neu geprägt. Damit liegt eine geänderte Rechtslage vor. Ob diese geänderte Rechtslage dazu führt, dass die Antragsteller tatsächlich als politisch Verfolgte anzusehen sind, bleibt der Prüfung in dem nun vor dem Verwaltungsgericht im Klageverfahren durchzuführenden weiteren Asylverfahren vorbehalten. Dessen Ausgang ist derzeit zumindest offen, was die ernstlichen Zweifel an der streitgegenständlichen Abschiebungsandrohung rechtfertigen. Es bedarf umfangreicher, im Eilverfahren nicht zu leistender Sachverhaltaufklärung zu den seit Rechtskraft im Asylerstverfahren ergangenen Bescheide geänderten oder auch unveränderten Machtverhältnisse und deren Konsolidierung anhand der nun maßgeblichen Kriterien in Afghanistan. Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 184 Abs. 1 VwGO, 83b Abs. 1 AsylVfG. Der Beschluss ist unanfechtbar (§ 80 AsylVfG).