7 E 1231/98

Leitsatz: Der hessische Gesetz- und Verordnungsgeber hat mit dem Veterinärkontroll-Kostengesetz und den Gebührentatbeständen der Verwaltungskostenordnung von der ihm zustehenden Befugnis zur Festsetzung der Gebühren der Höhe nach in rechtlich nicht zu beanstandender Weise Gebrauch gemacht. Es ist nicht zu beanstanden, dass er höhere Gebühren als die gemeinschaftsrechtlichen Pauschalbeträge festgelegt hat, eil die gemeinschafsrechtlichen Voraussetzungen für eine Überschreitung der Pauschalbeträge vorliegen. Es bestehen keine Bedenken gegen das rückwirkende in Kraft setzen der Verwaltungskostenordnung zum 1.1.1991. Die Klage ist mit dem Hauptantrag unzulässig. Das vom Kläger darin verfolgte Rückzahlungsbegehren stellt eine Leistungsklage dar, bei der es sich - weil die zurückgeforderten Gebühren jeweils auf Grund von wirksamen Gebührenbescheiden bezahlt wurden und deshalb Anfechtungsklage zu erheben war - um die falsche Klageart handelt (vgl. hierzu grundsätzlich Kopp/Schenke, VwGO, 11. A., 1998, § 42 Rdnrn. 13 ff.). Die den Zahlungen im streitgegenständlichen Zeitraum zu Grunde liegenden Gebührennachweise erfüllen den Verwaltungsaktsbegriff des § 35 Hessischen Verwaltungsverfahrensgesetz (HVwVfG). Bei ihnen handelt es sich jeweils um Maßnahmen einer Behörde, nämlich des Staatlichen Amtes für Lebensmittelüberwachung, Tierschutz und Veterinärwesen H.. Die jeweiligen Gebührennachweise dienten zur Regelung eines Einzelfalles auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts, da der Fleischbeschauer mit ihnen die konkrete Gebührenschuld festsetzte. Dies ist bereits von dem äußeren Erscheinungsbild der jeweiligen Gebührennachweise her unzweifelhaft zu erkennen und wurde auch entsprechend verstanden. Das Gericht verweist hierzu beispielhaft auf das Verhalten des Vaters des Klägers und das seiner damaligen Bevollmächtigten, bei der es sich auch um die derzeitige Klägervertreterin handelt, im Zusammenhang mit der Anfechtung des Gebührennachweises vom 02.11.1991. Ohne dass dies in dem damaligen Verfahren zu irgendeinem Zeitpunkt bezweifelt wurde, gingen beide von der Verwaltungsaktseigenschaft dieses Gebührennachweises aus, der von der äußeren Form her den im gesamten streitgegenständlichen Zeitraum erlassenen Gebührennachweise entspricht. Dem gemäß richteten sich Widerspruch und Klage jeweils gegen den "Gebührenbescheid". Dass den einzelnen Gebührennachweisen keine Rechtsmittelbelehrungen beigefügt waren, ist unschädlich, denn eine Rechtsmittelbelehrung ist keine Voraussetzung für das begriffliche Vorliegen eines Verwaltungsaktes. Der vorliegende Fall ist auch nicht vergleichbar mit der Fallgestaltung, die dem von der Klägervertreterin in der mündlichen Verhandlung zur Gerichtsakte gereichten Urteil des VG Dessau vom 17.05.1999 (Az.: 1 A 17/99) zu Grunde lag. Im Gegensatz zu den vom Beklagten im vorliegenden Fall verwendeten Quittungsblöcken wurden die Kostenrechnungen im Fall des VG Dessau von den jeweiligen Tierärzten auf deren eigenen Kopfbögen erstellt und jeweils mit "Rechnung" überschrieben, so dass ihnen bereits von der äußeren Aufmachung her offensichtlich die Verwaltungsaktseigenschaft fehlte. Die Gebührenbescheide des Beklagten sind auch wirksam und nicht - wie die Klägervertreterin meint - nichtig. Abgesehen von den in § 44 Abs. 2 HVwVfG aufgeführten Fällen, die offensichtlich nicht gegeben sind, ist ein Verwaltungsakt gem. § 44 Abs. 1 HVwVfG nichtig, soweit er an einem besonders schwerwiegenden Fehler leidet und dies bei verständiger Würdigung aller in Betracht kommender Umstände offenkundig ist. Besonders schwerwiegende Fehler sind solche, die in einem derartig schwerwiegenden Widerspruch zur geltenden Rechtsordnung und den ihr zu Grunde liegenden Wertvorstellungen stehen, dass ein Bestehenbleiben der Rechtswirkungen des Bescheides unerträglich wäre. Dies ist bei den hier streitigen Gebührenbescheiden ebenso wenig gegeben wie die Offenkundigkeit eines derartigen Fehlers (ebenso Hess.VGH, U. v. 18.08.1999 - 5 UE 2660/98 -, LRE 37, 364 = UPR 2000, 198 ). Die in der richtigen Form der Anfechtungsklage gestellten Hilfsanträge sind ebenfalls überwiegend unzulässig. Es fehlt bezüglich der im streitgegenständlichen Zeitraum ergangenen Gebührenbescheide mit Ausnahme der im Tenor unter Ziffer 1 genannten Bescheide an der Sachurteilsvoraussetzung eines ordnungsgemäßen Vorverfahrens gem. § 68 ff. VwGO. Gemäß § 70 Abs. 1 VwGO ist der Widerspruch innerhalb eines Monats nach Bekanntgabe des Verwaltungsaktes schriftlich oder zur Niederschrift bei der Ausgangs- oder Widerspruchsbehörde zu erheben. Diese Frist verlängert sich vorliegend gem. § 58 Abs. 2 VwGO auf ein Jahr, weil den Gebührenbescheiden eine Rechtsmittelbelehrung nicht beigefügt war. Als ordnungsgemäßen schriftlichen Widerspruch wertet das Gericht das Schreiben der Klägervertreterin vom 13.10.1997 an das Hessische Ministerium für Frauen, Arbeit und Sozialordnung über das Staatliche Amt für Lebensmittelüberwachung, Tierschutz und Veterinärwesen in H., das nach den übereinstimmenden Erklärungen der Beteiligten in der mündlichen Verhandlung am übernächsten Tag dort einging und mit dem die Fleischbeschaugebühren für den Zeitraum November 1991 bis 31.12.1996 zurückgefordert wurden. Wegen der Widerspruchsfrist von einem Jahr umfasst der in dem Rückforderungsschreiben zu sehende Widerspruch somit den Zeitraum vom 15.10. bis 31.12.1996, denn lediglich bis zu diesem Zeitpunkt wurde in dem Schreiben die Rückzahlung verlangt. Daneben wertet das Gericht auch das Mahnschreiben der Klägervertreterin an das Regierungspräsidium G. vom 23.03.1998, das dort nach der ebenfalls übereinstimmenden Erklärung der Beteiligten in der mündlichen Verhandlung am 25.03.1998 einging, als ordnungsgemäßen schriftlichen Widerspruch, weil sich auch aus diesem Schreiben eindeutig ergibt, dass der Kläger mit der Gebührenerhebung nicht einverstanden war und sich dieses Schreiben damit ebenfalls als Widerspruch auslegen lässt. Der darin zu sehende Widerspruch umfasst den Zeitraum von 25.03. bis 30.09.1997. Daneben enthalten die im Tenor unter Ziffer 1 genannten Einzelbescheide aus dem Zeitraum Februar und März 1997 den offensichtlich vom amtlichen Tierarzt stammenden sinngemäßen Zusatz, dass nur die Tierkörperbeseitigungsgebühr bezahlt worden sei. Dies versteht das Gericht als Widerspruch "zur Niederschrift" hinsichtlich der nichtgezahlten Fleischuntersuchungsgebühren. Gegen die übrigen im Streit befindlichen Gebührenbescheide wurde hingegen nicht ordnungsgemäß Widerspruch eingelegt. Das Schreiben der Klägervertreterin vom 19.12.1991, mit dem sie Widerspruch "gegen den Gebührenbescheid ... vom 02.11.1991 und gegen alle folgenden Gebührenbescheide" einlegte, stellt keinen wirksamen Widerspruch gegen die zu diesem Zeitpunkt noch nicht erlassenen Gebührenbescheide dar. Eine Widerspruchseinlegung bereits vor Erlass eines Verwaltungsaktes steht im klaren Widerspruch zu § 70 Abs. 1 Satz 1 VwGO, wo aus Gründen der Rechtssicherheit und Rechtsklarheit bestimmt wird, dass der Widerspruch einzulegen ist, nachdem der Verwaltungsakt dem Beschwerten bekannt gegeben worden ist. Eine vorweggenommene Widerspruchseinlegung ist deshalb unzulässig, und zwar auch dann, wenn sie sich - wie vorliegend - gegen eine Vielzahl gleichartiger Verwaltungsakte derselben Behörde richtet, die gegen den selben Adressaten erlassen worden sind und auch für die Zukunft laufend erwarten werden. Sie wird auch nicht nachträglich zulässig, wenn der Verwaltungsakt ergeht (st. Rechtsprechung BVerwG, B. v. 08.12.1977 - VII B 76.77 -, Buchholz 310 § 70 VwGO Nr. 13 m.w.Nn.; U. v. 06.02.1985 - 8 C 53.83 und 54.83 -, Buchholz 310 § 70 VwGO Nr. 20). Daran ändert auch die Tatsache nichts, dass das Regierungspräsidium G. ausweislich seines Widerspruchsbescheides vom 31.07.1992 den Widerspruch des Vaters des derzeitigen Klägers vom 19.12.1991 insgesamt, d.h. auch bezüglich der im Zeitpunkt der Widerspruchseinlegung noch nicht erlassenen Gebührenbescheide für zulässig hielt. Die Frage, ob die Widerspruchsbehörde auf diese Weise die bereits eingetretene Bestandskraft beseitigen und so die Klagemöglichkeit eröffnen darf, kann vorliegend offen bleiben. Selbst wenn man dies bejahen würde, könnte der Kläger die Aufhebung der im Widerspruchsbescheid abgehandelten Gebührenbescheide heute schon deshalb nicht mehr verlangen, weil lediglich gegen den Gebührenbescheid vom 02.11.1991 (erfolgreich) Klage erhoben wurde, nicht aber gegen die Übrigen im Widerspruchsbescheid vom 31.07.1992 abgehandelten Bescheide. Hinsichtlich der nach dem 31.07.1992 erlassenen Gebührenbescheide gilt im Übrigen, dass das Regierungspräsidium G. keinen Vertrauenstatbestand dahingehend geschaffen hat, dass die vorweggenommene Widerspruchseinlegung am 19.12.1991 auch die nach Erlass des Widerspruchsbescheides ergangenen Gebührenbescheide erfasst. Vielmehr ergibt sich aus dem Widerspruchsbescheid vom 31.07.1992 der eindeutige Wille der Widerspruchsbehörde, das Widerspruchsverfahren insgesamt abzuschließen. Konsequenterweise hat sich der Beklagte in seiner Klageerwiderung vom 22.10.1998 dann auch auf die eingetretene Bestandskraft dieser Gebührenbescheide berufen. Die im Schriftsatz der Klägervertreterin vom 20.03.2001 behauptete mündliche Widerspruchseinlegung gegenüber dem jeweiligen Fleischbeschauer stellt keine wirksame Widerspruchseinlegung dar, weil sie - soweit sie nicht vom Fleischbeschauer auf den Gebührenbescheiden vermerkt wurde - nicht der Form des § 70 Abs. 1 VwGO entspricht. Auch die sogenannte "Emmott'sche Fristenhemmung" hat den Ablauf der Widerspruchsfrist nicht gehindert. Die Rechtsprechung des Gerichtshofes der Europäischen Gemeinschaften geht von dem Grundsatz aus, dass das Gemeinschaftsrecht es vor einer Harmonisierung von Bestimmungen über die Verfahrensgrundsätze nicht verbietet, einem Bürger, der vor einem innerstaatlichen Gericht die Entscheidung einer innerstaatlichen Stelle wegen Verstoßes gegen das Gemeinschaftsrecht anficht, den Ablauf der im innerstaatlichen Recht vorgesehenen Fristen für die Rechtsverfolgung entgegen zu halten (Ue. v. 16.12.1976 - Rs C - 33/76 -, "Rewe", Slg. 1976, 1989, U. v. 19.11.1983 - Rs C - 199/82 -, -San Giorgio-, Slg. 1983, 3595). Von diesem Grundsatz ist der Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften lediglich einmal, nämlich im Urteil vom 25.07.1991 - Rs C - 208/90 -, "Emmott", Slg. 1991 I 4269) abgewichen. Dieses Urteil betraf zusätzliche Leistungen zur sozialen Sicherheit auf der Grundlage einer Richtlinie zum Verbot von Diskriminierungen, die in dem betreffenden Mitgliedstaat nicht rechtzeitig umgesetzt worden war. In diesem Zusammenhang hat das Gericht entschieden, dass ein Staat, der die Richtlinien nicht ordnungsgemäß in seine interne Rechtsordnung umgesetzt hat, durch das Gemeinschaftsrecht gehindert ist, sich auf die nationalen Verfahrensvorschriften über Klagefristen gegenüber einer Klage zu berufen, die ein Einzelner vor den nationalen Gerichten zum Schutz der durch die Richtlinie unmittelbar verliehenen Rechte erhoben hat. Der Gerichtshof hat in seinem Urteil vom 02.12.1997 (Rs C - 188/95 -, "Fantask S/A u.a.", Slg. 1997 I 6783) betont, dass die Entscheidung im Fall Emmott durch die besonderen Umstände jenes Falles gerechtfertigt war. Diese zeichneten sich dadurch aus, dass der Betroffenen durch den Ablauf der Klagefrist jede Möglichkeit genommen war, ihren Anspruch auf Gleichbehandlung geltend zu machen. Der Gerichtshof hat demgegenüber in dem Urteil vom 02.12.1997 entschieden, dass das Gemeinschaftsrecht es bei seinem gegenwärtigen Stand einem Mitgliedstaat nicht verwehrt, sich gegenüber Klagen auf Erstattung richtlinienwidrig erhobener Abgaben auf eine nationale Verjährungsfrist, die vom Zeitpunkt der Fälligkeit der betreffenden Forderungen an läuft, zu berufen, sofern diese Frist für die Geltendmachung von auf Gemeinschaftsrecht gestützten Ansprüchen nicht ungünstiger ist als für die Geltendmachung von auf nationales Recht gestützten Ansprüchen und die Ausübung der durch die Gemeinschaftsrechtsordnung verliehenen Rechte nicht praktisch unmöglich macht oder übermäßig erschwert. Daraus wird allgemein gefolgert, dass der Gerichtshof den in dem Verfahren "Emmott" entwickelten Rechtsgrundsatz auf Fallkonstellationen der dort gegebenen Art beschränkt wissen will (BVerwG, B. v. 14.10.1999 - 1 B 55/99 -, Buchholz 310 § 70 VwGO Nr. 23 = NVwZ 2000, 193 f.; Hess.VGH, U. v. 18.08.1999 - 5 UE 2660/98 -, a.a.O.). Im Zeitpunkt der Gebührenfestsetzung ab November 1991 war dem Vater des Klägers durch die Widerspruchsfrist die Durchsetzung von Rechten aus dem Gemeinschaftsrecht weder praktisch unmöglich gemacht noch übermäßig erschwert worden. Dies ergibt sich bereits daraus, dass er mit Schriftsatz vom 19.12.1991 Widerspruch einlegen ließ, der zu dem mit Schriftsatz der damaligen und gegenwärtigen Klägervertreterin vom 01.04.1992 ausdrücklich auch auf den Verstoß gegen Europäisches Gemeinschaftsrecht gestützt wurde (Gerichtsakte 7 E 949/92 - Bl. 19 (21 f.)). Die damit teilweise zulässigen Hilfsanträge sind in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang begründet. Die Befugnis des Klägers zur Rückforderung der ursprünglich von seinem Vater bezahlten Gebühren ergibt sich aus § 1922 BGB, da der Kläger als Erbe in die Rechtstellung seines verstorbenen Vaters eingetreten ist. Ermächtigungsgrundlage für die Erhebung von Fleischuntersuchungsgebühren ist § 24 Fleischhygienegesetz (FlHG) i.V.m. dem Gesetz zur Durchführung des § 24 des Fleischhygienegesetzes, des § 26 des Geflügelfleischhygienegesetzes und des § 46a, auch i.V.m. § 46b, des Lebensmittel- und Bedarfsgegenständegesetzes (Veterinärkontroll-Kostengesetz) vom 03.11.1998 (GVBl. I S. 414 - Vetkontr-KostG) i.V.m. d. Verwaltungskostenordnung für den Geschäftsbereich des Ministeriums für Frauen, Arbeit und Sozialordnung vom 14.09.1997 (GVBl. I S. 302) i. d. F. der Dritten Änderungsverordnung vom 26.08.1999 (GVBl. I S. 398 ff. - VwKostO). Die Kammer hat keine Zweifel an der Vereinbarkeit der Hessischen Kostenregelung mit höherrangigem Recht, was die Zuständigkeit des Beklagten für die Festsetzung der Gebührensätze der Höhe nach angeht. Der Europäische Gerichtshof hat in seiner Rechtsprechung bereits zu den Vorgängerfassungen der Richtlinie 85/73/EWG ausdrücklich erklärt, dass jeder Mitgliedstaat berechtigt ist, die Zuständigkeiten auf innerstaatlicher Ebene zu verteilen und die nicht unmittelbar anwendbaren Gemeinschaftsrechtsakte mittels Maßnahmen regionaler oder örtlicher Behörden durchzuführen, sofern diese Zuständigkeitsverteilung eine ordnungsgemäße Durchführung der betreffenden Gemeinschaftsakte ermöglicht (EuGH, Ue. v. 10.11.1992, C - 156/91, Slg. 1992, I - 5597 Rdnr. 23, u. v. 09.09.1999, C - 374/97, Slg. 1999, I - 5153, Rdnr. 33). Auf der Grundlage dieser Rechtsprechung hat der Bundesgesetzgeber durch § 24 Fleischhygienegesetz in der maßgeblichen Fassung vom 17.07.1996 (BGBl. I S. 991 - FlHG) von seiner ihm nach § 74 Abs. 1 Nr. 20 Grundgesetz (GG) zustehenden konkurrierenden Gesetzgebungszuständigkeit Gebrauch gemacht (BVerwG, Ue. v. 29.08.1996 - 3 C 7.95 -, BVerwGE 102, 39, 40 f., u. v. 27.04.2000 - 1 C 7.99 -, Buchholz 418.5 Fleischbeschau Nr. 19 = NVwZ 2001 330; ebenso Hess.VGH, Be. v. 23.07.1996 - 5 TG 479/96 -, u. v. 06.02.2001 - 5 TZ 3773/00 -) und die Materie wie folgt geregelt: Nach § 24 Abs. 1 FlHG werden für die Amtshandlungen nach diesem Gesetz und den zur Durchführung dieses Gesetzes erlassenen Rechtsvorschriften kostendeckende Gebühren und Auslagen erhoben. Nach § 24 Abs. 2 FlHG werden die kostenpflichtigen Tatbestände dafür durch Landesrecht bestimmt und die Gebühren nach Maßgabe der von der Europäischen Gemeinschaft erlassenen Rechtsakte über die Finanzierung der Untersuchungen und Hygienekontrollen von Fleisch bemessen. Damit hat es der Bundesgesetzgeber zulässigerweise innerhalb der konkurrierenden Gesetzgebungszuständigkeit dem Landesgesetzgeber überlassen, die einzelnen kostenpflichtigen Tatbestände zu normieren und somit das Gemeinschaftsrecht in nationales Recht umzusetzen. Zu diesem dem Landesgesetzgeber übertragenen Regelungsauftrag gehört nicht nur die Bestimmung der Gebührentatbestände, sondern auch die der dazu gehörenden Gebühren, was das Bundesverwaltungsgericht aus dem Wort "kostenpflichtig" herleitet (vgl. U. v. 27.04.2000 - 1 C 7.99 - a.a.O.). Mit dieser Begründung hat das Bundesverwaltungsgericht gleichzeitig die Auffassung des Hamburgischen Oberverwaltungsgerichts in seinem Urteil vom 03.02.1999 (- Bf V 49/96 -, HmbJVBl. 1999, 119), dass der Bundesgesetzgeber mit der Verweisung auf die RL 85/73/EWG in § 24 Abs. 2 Satz 2 FlHG a. F. die Gebührenhöhe bereits entsprechend dem Gemeinschaftsrecht selbst bundesrechtlich festgelegt habe, als falsch bezeichnet. Für die Auffassung, dass auch die Bestimmung der jeweiligen Gebührenhöhe zu dem dem Landesgesetzgeber übertragenen Regelungsauftrag gehört, spricht ebenfalls die Formulierung in § 24 Abs. 2 Satz 2 FlHG, nach der die Gebühren nach Maßgabe des Europäischen Gemeinschaftsrechts bemessen werden. Bemessung der Gebühren bedeutet auch die Befugnis, ihre Höhe, d.h. den Gebührensatz, zu bestimmen (so Hess.VGH, Be. v. 30.05.2000 - 5 TZ 1010/00 -, u. v. 06.02.2001 - 5 TZ 3773/00 -). Zu der dem Landesrecht überlassenen Gebührenfestlegung gehört auch die Entscheidung, ob die gemeinschaftsrechtlichen "durchschnittlichen Pauschalbeträge" zu erheben sind oder ob und gegebenenfalls wie hiervon unter den gemeinschaftsrechtlich vorgesehenen Voraussetzungen abgewichen werden soll (BVerwG, Ue. v. 27.04.2000 - 1 C 7.99 -, a.a.O., v. 29.08.1996 - 3 C 7/95 - a.a.O., v. 21.04.1999 - 1 B 26.99 -, Buchholz 418.5 Fleischbeschau Nr. 18; ebenso Hess.VGH, Be. v. 30.05.2000 - 5 TZ 1010/00 -, u. v. 06.02.2001 - 5 TZ 3773/00 -; OVG Lüneburg, U. v. 18.01.2000 - 11 K 5275/98 -, LRE 38, 221; VG Kassel, B. v. 17.02.2000 - 6 G 3210/99 -; VG Gießen, B. v. 31.10.2000 - 7 G 4658/99 -). Der Hessische Gesetz- und Verordnungsgeber hat mit dem Veterinärkontroll- Kostengesetz und den Gebührentatbeständen der Verwaltungskostenordnung von der ihm zustehenden Befugnis zur Festsetzung der Gebühren der Höhe nach in rechtlich nicht zu beanstandender Weise Gebrauch gemacht. Er hat damit die gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben entsprechend der Regelung in § 24 Abs. 2 FlHG auf Landesebene national umgesetzt. Insbesondere konnte er durch § 3 Abs. 3 Veterinärkontroll-Kostengesetz die Festsetzung der Gebührenhöhe auf die tatsächlichen Untersuchungskosten in der Verwaltungskostenordnung anordnen. In Artikel 2 der Richtlinie Nr. 85/73/EWG des Rates vom 29.01.1985 heißt es insoweit, dass der Rat auf Vorschlag der Kommission die Höhe der Pauschalgebühren und Ausnahmen hiervon festsetzt. Dies erfolgte für den hier streitigen Zeitraum (ab 01.01.1991) zunächst durch die Entscheidung Nr. 88/408/EWG des Rates vom 15.06.1988 (ABl. Nr. L 194 v. 22.07.1988 , S. 24 ff.). Bezüglich der Ausnahmen heißt es in deren Artikel 2 Abs. 2, dass die Mitgliedstaaten, in denen die Lohnkosten, die Struktur der Betriebe und das Verhältnis zwischen Tierärzten und Fleischbeschauern von dem Gemeinschaftsdurchschnitt, der für die Berechnung der in Absatz 1 festgesetzten Pauschalbeträge festgelegt wurde, abweichen, die Pauschalbeträge auf den Stand der tatsächlichen Untersuchungskosten anheben können. Die darin genannten Voraussetzungen für ein Abweichen von den Pauschalbeträgen nach oben, nämlich eine ungünstigere Kostenstruktur als sie vom Rat bei der Festsetzung der Pauschalgebühren zu Grunde gelegt wurde, lag ausweislich der Bekanntmachung des Bundesministeriums für Gesundheit vom 24.10.1997 (BAnz. Nr. 204 S. 13298) vor, worauf in § 3 Abs. 3 Satz 2 VetKontrKostG zutreffend hingewiesen wird. In der genannten Bekanntmachung ist ausgeführt, dass in Deutschland in den Jahren 1991 - 1996 das Verhältnis zwischen Tierärzten und Fleischbeschauern deutlich vom Gemeinschaftsdurchschnitt abgewichen ist. Während der Gemeinschaftsdurchschnitt 1,33 Tierärzte auf 4 Fleischbeschauer vorsah, betrug das Verhältnis in Deutschland nahezu 1:1. Weiterhin ist dort ausgeführt, dass auch die Lohnkosten für einen Tierarzt in Deutschland über dem Gemeinschaftsdurchschnitt von 50.000 ECU/Jahr lagen. An die Stelle der Entscheidung Nr. 88/408/EWG traten später die Richtlinien 93/118/EG des Rates vom 22.12.1993 (ABl. Nr. L 340 v. 31.12.1993, S. 15 ff.) und aktuell die Richtlinie 96/43/EG des Rates vom 26.06.1996 (ABl. Nr. L 162 v. 01.07.1996, S. 1 ff.). Diese sahen bzw. sehen zur Deckung höherer Kosten in Nr. 4 des Anhangs Kapitel I nahezu wortgleich zwei Möglichkeiten vor, nach denen die Mitgliedstaaten bei der nationalen Umsetzung der Richtlinie höhere als die dort genannten Pauschalgebühren erheben können. Nach Nr. 4a können die Beträge für bestimmte Betriebe beim Vorliegen besonderer Voraussetzung, die gerade in diesen Betrieben vorliegen müssen, angehoben werden. Nach Nr. 4b können die Mitgliedstaaten aber auch generell für alle Betriebe einheitlich eine (höhere) Gebühr erheben, die die tatsächlichen Kosten deckt. Auf letztere Vorschrift wird vorliegend die Erhebung höherer Gebühren gestützt. Der Europäische Gerichtshof hat für Nr. 4b aus dem Anhang zur Richtlinie 93/118/EG des Rates vom 22.12.1993 entschieden, dass von dieser Möglichkeit ohne weitere Voraussetzung nach dem Ermessen des Mitgliedstaates unter der alleinigen Voraussetzung Gebrauch gemacht werden kann, dass die Gebühr die tatsächlichen Kosten nicht übersteigt (U. v. 09.09.1999 - C - 374/97 -, Slg. 1999, I - 5153, Rdnr. 31 f. = DVBl. 1999, 1644, 1645). Angesichts des nahezu gleichen Wortlautes muss dies auch für die Richtlinie 96/43/EG des Rates vom 26.06.1996 gelten. Da - wie bereits festgestellt - auch die tatbestandliche Voraussetzung der Entscheidung Nr. 88/408/EWG des Rates vom 15.06.1988 vorliegt (ungünstigere Kostenstruktur), durfte der Hessische Gesetz- und Verordnungsgeber somit nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs, der sich die Kammer anschließt, höhere als die vorgesehenen Pauschalgebühren festsetzen (so schon Hess.VGH, Be. v. 30.05.2000 - 5 TZ 1010/00 -; u. v. 06.02.01 - 5 TZ 3773/00 -). Beschränkt wird diese Befugnis lediglich dadurch, dass die tatsächlichen Kosten nicht überschritten werden dürfen. Dabei ist nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (U. v. 09.09.1999 -- C - 347/97 - a.a.O., Rdnr. 39 ff.) auf die Kosten der Behörden auf der innerstaatlichen Stufe des Mitgliedsstaates abzustellen, denen die Erhebungsbefugnis innerstaatlich übertragen worden ist (ebenso OVG Lüneburg, B. v. 18.01.00 - 11 K 5275/98 -, LRE 38, 221; a.A. ursprünglich BVerwG, B. v. 12.03.1997 - 3 NB 3.94 -, Buchholz 418.5 Fleischbeschau Nr. 17). Das bedeutet, dass die dem Land Hessen entstehenden Gesamtkosten zu Grunde zu legen sind. Die Kammer vermag nicht zu erkennen, dass die hessische Kostenregelung zu Einnahmen führt, die die tatsächlichen Kosten (vgl. hierzu Artikel 1 Abs. 2 der Richtlinie 93/118/EG des Rates vom 22.12.1993) des Landes Hessen für die veterinär- und hygienerechtlichen Kontrollen überschreiten. Der pauschale Vortrag der Klägervertreterin im Schriftsatz vom 20.03.2001, eine Überschreitung sei deshalb anzunehmen, weil das Land Hessen bereits an einer neuen Gebührenverordnung mit erheblich niedrigeren Gebührensätzen arbeite, gibt der Kammer keinen ausreichenden Anlass zu der Annahme einer Überdeckung. Dem von der Klägervertreterin mit Schriftsatz vom 29.03.2001 vorgelegten Entwurf einer neuen Gebührenverordnung lässt sich entnehmen, dass in den Genuss der niedrigeren Gebührensätze nur diejenigen Metzger kommen sollen, die Schlachttage zusammenlegen und deshalb pro Tag mehr Tiere als bisher schlachten. Es bedarf keiner näheren Ausführung, dass dies dem Beklagten einen kostengünstigeren Personanaleinsatz ermöglicht. Es liegt auf der Hand, dass ein kostengünstigerer Personaleinsatz es dem Beklagten ermöglichen wird, die Gebühren für diejenigen Metzger zu senken, die sich besonders wirtschaftlich verhalten. Keinesfalls lässt sich daraus auf eine bisher schon bestehende Überdeckung schließen. Durchgreifende rechtliche Bedenken ergeben sich auch nicht daraus, dass die Verwaltungskostenordnung entsprechend der dahingehenden Ermächtigung in § 7 Satz 1 VetKontrKostG rückwirkend zum 01.01.1991 in Kraft gesetzt wurde. Dies stellt einen Fall einer sogenannten unechten Rückwirkung dar, d.h. um die Einwirkung des Normgebers auf gegenwärtige, noch nicht abgeschlossene Sachverhalte. Anders verhält es sich bei der sogenannten echten Rückwirkung, bei der nachträglich in abgeschlossene, der Vergangenheit angehörende Tatbestände eingegriffen wird. Hier handelte es sich um noch nicht abgeschlossene Sachverhalte, weil der Landesgesetz- und Verordnungsgeber die Vorgaben des Gemeinschaftsrechts zunächst nicht ordnungsgemäß in nationales Recht umgesetzt hatte und er deshalb mit dem Veterinärkontroll-Kostengesetz den gebührenrechtlich noch nicht abgeschlossenen Fällen eine ausreichende Rechtsgrundlage verschaffen wollte. Dies entspricht auch der üblichen Vorgehensweise im allgemeinen Abgabenrecht (vgl. § 3 Kommunalabgabengesetz). Die unechte Rückwirkung der Gebührenregelung war auch zulässig. Der Hessische Gesetz- und Verordnungsgeber durfte gerade auch im Hinblick auf die Umsetzungsverpflichtung hinsichtlich des Gemeinschaftsrechts die unklare und teilweise rechtswidrige Rechtslage nachträglich in der erfolgten Weise bereinigen. Ein schutzwürdiges Vertrauen der betreffenden Betriebe, für in Anspruch genommene Amtshandlungen keine Gebühren oder nur die EG-Pauschalgebühren entrichten zu müssen, konnte nicht entstehen. Der Beklagte war nämlich - wie ausgeführt - bereits auf Grund der Entscheidung des Rates Nr. 88/400/EWG vom 15.06.1988 berechtigt, anstelle der EG-Pauschalbeträge kostendeckende Gebühren zu erheben. Er hat auch in der Vergangenheit nie den Eindruck erweckt, dass er sich mit den EG-Pauschalgebühren begnügen werde, sondern immer wieder deutlich gemacht, dass für ihn etwas anderes als die Erhebung kostendeckender Gebühren nicht in Betracht kommt (zur Zulässigkeit der Rückwirkung vgl. BVerwG, U. v. 27.04.2000 - 1 C 7.99 -, Buchholz 418.5 Fleischbeschau Nr. 19 = NvWZ 2001, 330; OVG Lüneburg, U. v. 18.01.2000 - 11 K 5275/98 -, LRE 38, 221 ff.; Bay.VGH, U. v. 02.08.2000 - 4 B 96.3727 -, BayVBl. 2001, 18, 19). Die Hessische Gebührenregelung entspricht auch den Vorgaben des Hessischen Verwaltungskostengesetzes. Insbesondere ist für die Kammer ein Verstoß gegen das Kostendeckungsprinzip nicht erkennbar, da es - wie bereits ausgeführt - keine Anhaltspunkte für eine Überdeckung gibt. Die oben genannte Ermächtigungsgrundlage deckt aber nur einen Teil der Gebühren ab, die der Beklagte in der Vergangenheit auf Grund der damals geltenden Fleischuntersuchungsgebührenordnung vom Vater des Klägers erhob. In der Vergangenheit kam es zu Überzahlungen vor allem deshalb, weil es sich bei dem Betrieb des Klägers in dem Zeitraum, für den die Klage zulässig ist, um einen Großbetrieb im Sinne der Verwaltungskostenordnung handelte, für den deutlich niedrigere Gebührensätze gelten. Die Kammer geht von einer Überzahlung in Höhe von ca. 30.000,- DM aus. Dieser Schätzung liegt die Gebührenüberstellung "Gebühren alt" zu "Gebühren neu" in dem Bericht des Staatlichen Amtes für Lebensmittelüberwachung, Tierschutz und Veterinärwesen H. vom 20.04.2000 an das Regierungspräsidium G. zu Grunde. Darin wird für das Gesamtjahr 1996 eine Überzahlung in Höhe von 115.201,38 DM festgestellt (Bl. 78 GA). Umgerechnet auf den Widerspruchszeitraum 14.10. bis 31.12.1996 ergibt dies einen geschätzten Betrag in Höhe von ca. 25.000,- DM. Nimmt man noch die angefochtenen Einzelbescheide Februar und März 1997 sowie den Zeitraum 25.03. - 30.09.1997, für den aber offenbar keine Zahlungen mehr geleistet wurden, hinzu, ergibt dies insgesamt einen geschätzten Überzahlungsbetrag in Höhe von ca. 30.000,- DM. Wegen der Vielzahl der neu zu berechnenden Gebührenbescheide und der Komplexität hat die Kammer von einer eigenen Berechnung abgesehen und - wie vom Kläger im zweiten Hilfsantrag beantragt - den Beklagten zu einer entsprechenden Neuberechnung verpflichtet. Die Kosten des Verfahrens waren zwischen den Beteiligten in dem oben genannten Verhältnis zu teilen, weil das Verhältnis des Obsiegens zu dem des Unterliegens nach der oben durchgeführten überschlägigen Berechnung bei etwa 1/40 zu 39/40 liegt (§ 155 Abs. 1 VwGO). Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 Satz 1 ZPO. Der Kläger begehrt die Rückzahlung von Fleischuntersuchungsgebühren. Er ist Inhaber einer zuvor von seinem 1998 verstorbenen Vater Hermann W. betriebenen und im Wege des Erbfalls auf ihn übergegangenen Metzgerei, in der regelmäßig Schlachtungen durchgeführt werden. Für die hierfür vorgeschriebenen Fleischuntersuchungen erhob der Landrat des Lahn-Dill-Kreises - Staatliches Amt für Lebensmittelüberwachung, Tierschutz und Veterinärwesen H. - vom Vater des Klägers in dem Zeitraum vom 01.11.1991 bis 30.09.1997 auf Grund der zweiten Verordnung zur Änderung der Fleischuntersuchungsgebührenordnung vom 19.10.1991 (GVBl. I, S. 327 - Fleischuntersuchungsgebührenordnung -) Gebühren in Höhe von insgesamt 1.033.069,30 DM. Wegen der Einzelheiten wird auf die von der Klägervertreterin mit Schriftsatz vom 20.03.2001 vorgelegte EDV-Aufstellung des Klägers und die im Original beigefügten Gebührennachweise Bezug genommen. Mit Schreiben der derzeitigen Klägervertreterin vom 19.12.1991 legte der Vater des Klägers "gegen den Gebührenbescheid ... vom 02.11.1991 und gegen alle folgenden Gebührenbescheide" Widerspruch ein. Mit Bescheid vom 31.07.1992 wies das Regierungspräsidium G. den "Widerspruch vom 19.12.1991 gegen die durch den Landrat des Lahn-Dill-Kreises - Staatliches Veterinäramt - seit dem 02. November 1991 erlassenen Gebührenbescheide" zurück. Hiergegen erhob der Vater des Klägers mittels der derzeitigen Klägervertreterin am 07.09.1992 beim erkennenden Gericht Klage mit dem Antrag "den Gebührenbescheid des Lahn-Dill-Kreises - Staatliches Veterinäramt - vom 02.11.1991 (Gebührennachweis Nr. 2748052) in Gestalt des Widerspruchsbescheides des Regierungspräsidiums G. vom 31.07.1992 aufzuheben, soweit dieser Gebühren nach der Fleischuntersuchungsgebührenordnung betrifft". Mit rechtskräftigem Urteil vom 06.04.1998 (7 E 949/92(1)) hob das erkennende Gericht den oben genannten Ausgangsbescheid in dem beantragten Umfang und den Widerspruchsbescheid insgesamt wegen Verstoßes der Fleischuntersuchungsgebührenordnung gegen europäisches Gemeinschaftsrecht und der daraus folgenden Unwirksamkeit der Ermächtigungsgrundlage auf. Wegen der Einzelheiten wird auf den Inhalt des Urteils Bezug genommen. Mit Schreiben der Klägervertreterin vom 13.10.1997 an das Hessische Ministerium für Frauen, Arbeit und Sozialordnung über das Staatliche Amt für Lebensmittelüberwachung, Tierschutz und Veterinärwesen in H. verlangte der Kläger die Rückzahlung sämtlicher in der Zeit vom November 1991 bis 1996 einschließlich erhobener Gebühren für die Durchführung der gesetzlich vorgeschriebenen Fleischuntersuchungen. Nach einem weiteren erfolglosen Schreiben an das Regierungspräsidium G. vom 23.03.1998, in dem zusätzlich auch die Rückzahlung der vom 01.01. bis 30.09.1997 gezahlten Untersuchungsgebühren verlangt wurde, hat der Kläger am 07.07.1998 Klage erhoben. In Bezug auf ein möglicherweise durchzuführendes Vorverfahren ist der Kläger der Auffassung, mit dem damaligen Schreiben vom 19.12.1991 sei zulässigerweise gegen alle ab dem 02.11.1991 ergangenen Gebührenbescheide Widerspruch eingelegt worden. Der Widerspruchsbescheid vom 31.07.1992 habe sich aber nicht auf alle eingelegten Widersprüche, sondern lediglich auf den gegen den Gebührenbescheid vom 02.11.1991 eingelegten Widerspruch bezogen. Danach sei die Widerspruchseinlegung gegenüber dem jeweiligen Fleischbeschauer erfolgt, der die Widerspruchseinlegung teilweise auf den Gebührennachweisen vermerkt habe. Ferner habe der Beklagte die Richtlinie 93/118/EG der Europäischen Gemeinschaft vom 22.12.1993 nicht ordnungsgemäß in nationales Recht umgesetzt. Deshalb laufe weder die Widerspruchs- noch Klagefrist nach den Vorschriften der Verwaltungsgerichtsordnung. Im Übrigen handele es sich bei den jeweils ausgestellten Gebührennachweisen weder von der äußeren Form her noch inhaltlich um Verwaltungsakte mit der Folge, dass es der Einlegung von Widersprüchen nicht bedürfe und sie nicht in Rechtskraft erwachsen könnten. Diese Vorgehensweise sei über Jahre praktiziert worden ohne dass dem Kläger ein "formeller Kostenbescheid" mit ordnungsgemäßer Rechtsbehelfsbelehrung zugegangen sei. Erst seit Inkrafttreten der neuen Gebührenverordnung im September 1999 würden seitens des Staatlichen Amtes für Lebensmittelüberwachung, Tierschutz und Veterinärwesen in H. ordnungsgemäße, d.h. formell richtige Gebührenbescheide erstellt. Diese ergingen allerdings nur gegenüber solchen Metzgereien, die die Zahlung der Fleischbeschaugebühren auf Grund der ungeklärten Rechtslage ganz eingestellt hätten. Es dürfe im Übrigen nicht sein, dass die Behörde über Jahre keine ordnungsgemäßen Kostenbescheide erstellt habe und dann den betroffenen Bürgern in nachhinein vorhalte, nicht ordnungsgemäß Widerspruch eingelegt zu haben. Anspruchsgrundlage für das Rückzahlungsbegehren des Klägers seien die Grundsätze über den allgemeinen öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch. Hiernach seien ungerechtfertigte Bereicherungen, die im Rahmen eines öffentlich- rechtlichen Leistungsverhältnisses entstanden seien, auszugleichen. Die Leistungen des Klägers an den Beklagten seien ohne Rechtsgrund erfolgt, nachdem durch das Verwaltungsgericht Gießen auf entsprechende Klage u.a. in dem oben genannten Urteil rechtskräftig festgestellt worden sei, dass die den Forderungen zu Grunde liegende Gebührenverordnung unwirksam sei. Eine neue Gebührenverordnung sei erst im September 1999 in Kraft getreten, so dass bis zu diesem Zeitpunkt keine Rechtsgrundlage vorhanden gewesen sei, auf Grund derer Gebühren hätten erhoben werden können. Da aber auch diese neue Gebührenverordnung nicht mit § 24 Abs. 2 Fleischhygienegesetz und den maßgeblichen EG-Richtlinien 85/73/EWG und folgenden in Einklang stehe, existiere bis heute in Hessen keine wirksame Gebührenverordnung im Bereich der Fleischbeschaugebühren. Die derzeitige Gebührenordnung widerspreche darüber hinaus dem Kostendeckungsprinzip. Wie durch den Staatssekretär im zuständigen Ministerium mitgeteilt worden sei, sei bereits jetzt eine weitere neue Gebührenordnung geschaffen, aber noch nicht in Kraft gesetzt worden, die erheblich niedrigere Gebührensätze aufweise als die derzeitige Gebührenordnung und dennoch kostendeckend sein solle. Der Kläger beantragt, den Beklagten zu verurteilen, an den Kläger 1.033.069,30 DM nebst 3 % Zinsen über dem Diskontsatz der Deutschen Bundesbank hieraus seit dem 01.11.1991, entsprechend der beigefügten Aufstellung, somit 80.277,21 DM zu zahlen, hilfsweise die Bescheide des Landrats des Lahn-Dill-Kreises - Staatliches Amt für Lebensmittelüberwachung, Tierschutz und Veterinärwesen - vom 01.11.1991 und vom 03.11.1991 bis 30.09.1997 aufzuheben, soweit darin Gebühren nach der Fleischuntersuchungsgebührenordnung festgesetzt worden sind und die entsprechenden Beträge zurückzuzahlen, soweit die jeweiligen EU-Pauschalgebühren überschritten sind, weiter hilfsweise unter Aufhebung der Bescheide des Landrats des Lahn-Dill-Kreises - Staatliches Amt für Lebensmittelüberwachung, Tierschutz und Veterinärwesen - vom 01.11.1991 und vom 03.11.1991 bis 30.09.1997 den Beklagten zu verpflichten, die Fleischuntersuchungsgebühren auf der Grundlage der Verwaltungskostenordnung für den Geschäftsbereich des Hessischen Ministeriums für Frauen, Arbeit und Sozialordnung vom 14.09.1997 i.d.F. der Dritten Änderungsverordnung vom 26.08.1999 neu zu berechnen. Der Beklagte beantragt, die Klage abzuweisen. Der Beklagte ist der Auffassung, der Kläger gehe zu Unrecht davon aus, die zurückgeforderten Fleischbeschaugebühren ohne wirksame rechtliche Grundlage gezahlt zu haben. Das Verwaltungsgericht Gießen habe in dem vorangegangenen Verwaltungsstreitverfahren des Vaters des Klägers lediglich den Bescheid (Gebührennachweis Nr. ...) vom 02.11.1991 des Landrates des Lahn-Dill-Kreises - Staatliches Veterinäramt - hinsichtlich einer Gebühr von 955,50 DM aufgehoben, ebenso den Widerspruchsbescheid. Mit Ausnahme des vorgenannten Bescheides seien somit alle weiteren Gebührenbescheide, deren Beträge der Kläger nunmehr geltend mache, nicht berührt. Diese Bescheide seien weiterhin wirksam. Der am 19.12.1991 eingelegte Widerspruch gegen alle ab dem 02.11.1991 erfolgten Fleischbeschaugebührenbescheide sei mit Widerspruchsbescheid vom 31.07.1992 zurückgewiesen worden. Die spätere Aufhebung des Widerspruchsbescheides durch Urteil des Verwaltungsgerichts Gießen vom 06.04.1998 berühre lediglich die Rechtswirksamkeit des Bescheides vom 02.11.1991, nicht hingegen die Wirksamkeit der weiteren im Widerspruchsbescheid vom 31.07.1992 angesprochenen Gebührenbescheide. Nach Zurückweisung des Widerspruches habe der Kläger vielmehr gegen die im Widerspruchsbescheid behandelten Bescheide innerhalb eines Monats nach Zustellung des Widerspruchsbescheides Anfechtungsklage erheben müssen, was nicht geschehen sei. Die weiteren Bescheide nach dem 02.11.1991 seien auch nicht unter dem Aspekt des § 44 HVwVfG nichtig. Weder litten besagte Gebührenbescheide an einem schwerwiegenden Fehler noch wäre der vom Kläger angeführte Fehler offenkundig. Ab dem Kalenderjahr 1995 wurde der Betrieb des Klägers als Großbetrieb i.S.v. Nr. 55011 des Verwaltungskostenverzeichnisses i.d.F. der Dritten Verordnung zur Änderung der Verwaltungskostenordnung für den Geschäftsbereich des Ministeriums für Frauen, Arbeit und Sozialordnung vom 26.08.1999 (GVBl. I S. 398 ff. - VerwalKostO n.F.) geführt (Schlachtung von mindestens 1500 Tieren pro Monat). Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung gemachten Akten und sonstigen Unterlagen Bezug genommen.