8 E 1888/06

Leitsatz: 1. Es obliegt der Gemeindevertretung, die Gesamtzahl der Ausschussmitglieder vorzugeben. Der Gemeindevertretung kommt hierbei ein weiter Gestaltungs- und Ermessensspielraum zu. 2. Eine Festlegung der Gesamtzahl der Ausschussmitglieder darf nicht aus sachfremden Erwägungen erfolgen. Das ist der Fall, wenn eine Fraktion bewusst ausgegrenzt werden soll. Es wird festgestellt, dass der Beschluss der Beklagten vom 27.04.2006, Tagesordnungspunkt 9, betreffend die Zahlen der Ausschussmitglieder, rechtswidrig gewesen ist. Im Übrigen wird die Klage abgewiesen. Die Kosten des Verfahrens haben die Klägerin und die Beklagte jeweils zur Hälfte zu tragen. Das Urteil ist vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Kostenschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung nach Maßgabe der Kostenfestsetzung abwenden, falls nicht der jeweilige Gläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in derselben Höhe leistet. Die Klage ist zulässig, aber nur hinsichtlich des Hilfsantrags begründet. Die Klage ist als Feststellungsklage gemäß § 43 Abs. 1 VwGO statthaft. Zwischen den Beteiligten besteht ein im Organstreit feststellungsfähiges Rechtsverhältnis, weil die Klägerin geltend macht, dass die Benennung der Ausschussmitglieder unter Verletzung geltenden Rechts erfolgt sei (vgl. auch Sächs. OVG, U. v. 15.03.2005 - 4 B 436/04 -, Sächs. VBl. 2006, 12, 15 l. Sp.). Die für die Feststellungsklage erforderliche Klagebefugnis im Sinne des entsprechend heranzuziehenden § 42 Abs. 2 VwGO (vgl. z.B. BVerwG, U. v. 29.06.1995 - 2 C 32.94 -, BVerwGE 99, 64 ff.; U. v. 26.01.1996 - 8 C 19.94 -, BVerwGE 100, 262, 271 m. w. N.) ist ebenfalls gegeben. Es erscheint nicht von vornherein ausgeschlossen, dass ein Mitglied der Klägerin im Benennungsverfahren als Ausschussmitglied zu berücksichtigen wäre. Die Klage ist nur teilweise begründet. Soweit die Klägerin mit ihrem Hauptantrag gemäß § 43 Abs. 1 VwGO die Feststellung begehrt, sie habe das Recht in der laufenden Wahlperiode für jeden der gebildeten Ausschüsse der Gemeindevertretung jeweils ein Mitglied zu benennen, ist die Klage unbegründet. Die Klägerin hat kein Recht darauf, ein Mitglied von ihr in die gebildeten Ausschüsse der Beklagten zu entsenden. Der Klägerin stünde nur dann ein solcher Anspruch zu, wenn die Zahl der Ausschussmitglieder nicht acht, sondern mindestens neun betrüge. Eine entsprechende Erhöhung kann das Gericht indes aus rechtlichen Gründen nicht vornehmen. Rechtsgrundlage für die Bildung von Ausschüssen stellt § 62 HGO dar. Nach § 62 Abs. 1 S. 1 HGO ist die Gemeindevertretung berechtigt, zur Vorbereitung ihrer Beschlüsse Ausschüsse aus ihrer Mitte zu bilden und Aufgaben, Mitgliederzahl und Besetzung zu bestimmen. Anstelle der Wahl der Ausschussmitglieder gemäß § 55 HGO kann die Gemeindevertretung beschließen, dass sich alle oder einzelne Ausschüsse nach dem Stärkeverhältnis der Fraktionen zusammensetzen (§ 62 Abs. 2 S. 1 erster Hs. HGO). In diesem Fall benennen die Fraktionen die Ausschussmitglieder schriftlich (§ 62 Abs. 2 S. 2 erster Hs. HGO), wobei § 22 Abs. 3, 4 HessKWG entsprechend gilt. Nach der dieser Norm zugrunde liegenden Berechnungsformel (Zahl der insgesamt zu vergebenen Sitze multipliziert mit der Gesamtzahl der für die Bewerber eines Wahlvorschlags abgegebenen gültigen Stimmen dividiert durch die Gesamtzahl der für die Bewerber aller Wahlvorschläge abgegebenen gültigen Stimmen [vgl. dazu H. Schmidt, in Bennemann u. a., Kommunalverfassungsrecht Hessen, Stand 2007, Rdnr. 8 zu § 22 HessKWG]) kann die Klägerin nur dann das Recht auf einen Ausschusssitz feststellen lassen, wenn die Ausschussmitgliederzahl auf mindestens neun erhöht würde. Denn die acht Sitze fallen nach der von der Beklagten zutreffend vorgenommenen Berechnung auf die drei, gegenüber der Klägerin stärkeren Fraktionen, während der Klägerin kein Sitz zusteht. Im Rahmen ihrer Organisationsautonomie ist eine Gemeindevertretung grundsätzlich frei, die Anzahl der Ausschussmitglieder festzulegen. Die Bestimmung der Mitgliederzahl eines Ausschusses stellt nämlich eine rein kommunalpolitische, auf Zweckmäßigkeitserwägungen beruhende Entscheidung dar. Der Gemeindevertretung kommt daher bei der Entschließung über die Zahl der Mitglieder, die einem Ausschuss angehören sollen, ein weiter Gestaltungs- bzw. Ermessensspielraum zu (vgl. z. B. OVG Schlesw.-Holst., U. v. 15.03.2006 - 2 LB 48/05 -, juris, Rdnr. 51; Bayer. VGH, U. v. 17.03.2004 - 4 BV 03.1159 -, NVwZ-RR 2004, 602, 603 l. Sp.; U. v. 08.05.1968 - Nr. 145 IV 67 -, BayVBl. 1968, 324, 326 l. Sp.). Hieraus folgt, dass es ausschließlich der Beklagten obliegt, die Anzahl der Ausschussmitglieder vorzugeben, während es dem Gericht aus kompetenzrechtlichen Gründen verwehrt ist, in diese Gestaltungsfreiheit der Beklagten eingreifen. Das Gericht darf deshalb nicht von sich aus die Anzahl der Ausschussmitglieder - hier von acht auf neun - erhöhen. Zwar ergibt sich aus Art. 28 Abs. 1 S. 2 GG i. V. m. Art. 20 Abs. 1, 2 GG, dass die Gemeindevertretung, obwohl sie kein Parlament, sondern Organ einer Selbstverwaltungskörperschaft ist, die Gemeindebürger repräsentiert. Die Repräsentation vollzieht sich auch in den Ausschüssen, sodass diese als verkleinerte Abbilder des Plenums dessen Zusammensetzung und das darin wirksame Meinungs- und Kräftespektrum grundsätzlich widerspiegeln müssen (vgl. z. B. BVerwG, U. v. 27.03.1992 - 7 C 20.91 -, BVerwGE 90, 104, 109; U. v. 10.12.2003 - 8 C 18.03 -, BVerwGE 119, 305, 307). Das bedeutet, dass ansehnlich große Gruppen von der Vertretung im Ausschuss nicht ausgeschlossen sein dürfen (OVG Schlesw.-Holst., U. v. 15.03.2006 - 2 LB 48/05 -, Juris, Rdnr. 52), wobei nach einer Entscheidung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs eine Fraktion mit 10 % der Plenumssitze noch keine entsprechende Gruppe bildet (U. v. 07.10.1992 - 4 B 91.2372 -, NVwZ-RR 1993, 267, 268 f.; ebenso unter Bezugnahme auf diese Entscheidung OVG Schlesw.-Holst., a. a. O.). Ein sogenanntes Grundmandat, wonach eine Fraktion ungeachtet ihrer Größe grundsätzlich einen Sitz im Ausschuss erhält, steht jedoch einer Fraktion nicht zu (vgl. z. B. BVerwG, B. v. 07.12.1992 - 7 B 49.92 -, NVwZ-RR 1993, 209; B. v. 13.10.1993 - 7 B 39.93 -, NVwZ-RR 1994, 109; OVG NW, a. a. O., Rdnr. 15 f.; Bennemann, in ders., u.a., a.a.O., Rdnr. 29 zu § 62 HGO). Die Klage ist aber hinsichtlich des Hilfsantrags begründet, mit dem die Klägerin begehrt, feststellen zu lassen, dass der Beschluss über die Anzahl der Ausschussmitglieder rechtswidrig ist. Der Beschluss der Beklagten vom 27.04.2006 ist rechtswidrig, weil die Festlegung der Zahl der Ausschussmitglieder nicht rechtmäßig, sondern aus sachfremden Erwägungen erfolgte. Zwar kann in sachlich begründeten Fällen die Mitgliederzahl eines Ausschusses so festgelegt werden, dass nicht jede Fraktion im Ausschuss vertreten ist (vgl. OVG NW, U. v. 02.03.2004 - 15 A 4168/02 -, NWVBl. 2004, 433, 435 r. Sp. m. w. N.; B. v. 27.05.2005 - 15 B 673/05 -, HSGZ 2005, 297 r.Sp.). Das sich aus Art. 3 Abs. 1 GG ergebende Willkürverbot verbietet allerdings eine Differenzierung ohne sachlichen Grund, und es verbietet allgemein Entscheidungen auf der Grundlage sachfremder Erwägungen zu treffen. Mit Blick hierauf ist es rechtlich nicht zulässig, die Zahl der Ausschussmitglieder mit dem Ziel so (klein) zu bestimmen, dass bestimmte Fraktionen von der Ausschussmitarbeit grundsätzlich ausgeschlossen sind (OVG Schlesw.-Holst., a. a. O., Rdnr. 53; OVG NW, B. v. 27.05.005 - 15 B 673/05 -, juris, Rdnr. 19). Im vorliegenden Fall ist der Beschluss der Beklagten, acht Ausschussmitglieder vorzusehen, rechtswidrig, denn er verstößt gegen das Willkürverbot, das verbietet, die Klägerin bewusst auszugrenzen. Die Mitglieder der Beklagten handelten bei der Bestimmung dieser Zahl aus dem sachlich nicht vertretbaren Grund, ausschließlich der Klägerin einen Sitz in den Ausschüssen vorzuenthalten, der unweigerlich auf sie entfallen wäre, wenn die Zahl der Ausschussmitglieder - wie in der vorangegangenen Wahlperiode - auf neun festgesetzt worden wäre. Die sachlich nicht gerechtfertigten Gründe belegt die Tatsache, dass die beiden stärksten Fraktionen, die mit 22 Stimmen von insgesamt 31 Mitgliedern der Beklagten die absolute Mehrheit der Stimmen innehaben, während der Beratung über die Anzahl der Ausschussmitglieder bezogen auf die Klägerin auf einen gemeinsamen „Aufruf gegen Rechtsextremismus“ verwiesen und insoweit ihr „Unverständnis“ hinsichtlich der Beibehaltung der Zahl der Ausschussmitglieder zum Ausdruck brachten. Dies lässt sich dem Sitzungsprotokoll der Beklagten vom 27.04.2006 entnehmen (Bl. 43 d. GA). Die von der Beklagten vorgetragene Einsparung von Sitzungsgeldern, die durch die Reduzierung der Anzahl der Ausschussmitglieder erreicht werden soll, vermag im Hinblick auf das zuvor Ausgeführte den rechtswidrigen Beschluss nicht zu heilen. Auch aus § 62 Abs. 4 HGO, der eine beratende Stimme für nicht im Ausschuss vertretene Fraktionen vorsieht, folgt nicht, dass der Beschluss der Beklagten vom 27.04.2006 als rechtmäßig anzusehen wäre. Denn dem Stimmrecht kommt gegenüber der bloß beratenden Mitgliedschaft ein eigenes Gewicht bei (vgl. auch OVG Berlin-Brandenburg, B. v. 23.03.2006 - 7 N 111.05 -, juris, Rdnr. 7). Zwar ist der Kommunalverfassungsstreit - von § 55 Abs. 6 HGO abgesehen, der hier nicht einschlägig ist -, kein objektives Beanstandungsverfahren, sondern zielt auf die Feststellung, ob ein Kläger als Mitglied der Gemeindevertretung hinsichtlich eigener organschaftlicher Rechte verletzt ist. Deshalb hat ein Mitglied einer Gemeindevertretung keinen Anspruch auf objektive Rechtmäßigkeit von Beschlüssen der Gemeindevertretung (vgl. z. B. OVG Saarland, B. v. 07.03.2007 - 3 Q 146/06 -, juris, Rdnr. 11 f.). Im vorliegenden Fall ist die Klägerin aber durch den rechtswidrigen Beschluss über die Zahl der Ausschussmitglieder subjektiv in ihrem aus dem Demokratieprinzip folgenden Recht auf Minderheitenschutz berührt. Der Beschluss der Beklagten vom 27.04.2006 erfolgte aus sachfremden, gezielt gegen die Klägerin als Fraktion gerichteten Erwägungen. Dies beinhaltet zugleich eine Verletzung des Rechts der Klägerin auf Minderheitenschutz (vgl. auch Hess. VGH, B. v. 04.08.1983 - 2 TG 40/83 -, NVwZ 1984, 54 r. Sp.). Die Nebenentscheidungen beruhen auf §§ 155 Abs. 1, 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO. Die Klägerin ist eine Fraktion der beklagten Gemeindevertretung der Gemeinde A-Stadt und mit 2 der insgesamt 31 Mitglieder in der Beklagten vertreten. Sie begehrt die Feststellung, in der laufenden Wahlperiode jeweils ein Mitglied für die Ausschüsse der Beklagten benennen zu dürfen. Die konstituierende Sitzung der Beklagten in der 15. Wahlperiode fand am 27.04.2006 statt. Die Tagesordnung enthielt unter Punkt 9 (Bl. 43 f. d. GA): „Beratung und Beschlussfassung über die Bildung von Ausschüssen gemäß § 62 HGO a) Bildung der Ausschüsse der Gemeindevertretung b) Festlegung der Zahl der Mitglieder in den Ausschüssen der Gemeindevertretung c) Beschluss über das Bilden der Ausschüsse im Benennungsverfahren.“ Hierzu wurde der Beschluss gefasst, jeweils einen Haupt- und Finanzausschuss, Bau- und Umweltausschuss sowie einen Sozial- und Kulturausschuss zu bilden und die Zahl der Ausschussmitglieder auf acht festzusetzen, ferner die Ausschüsse nach dem Stärkeverhältnis der Fraktionen zu besetzen. Anschließend gab der Vorsitzende der Beklagten bekannt, dass den gebildeten Ausschüssen die von den Fraktionen benannten Gemeindevertreter angehörten. Hiervon sind drei Mitglieder der I-Fraktion, drei der J-Fraktion und zwei der K-Fraktion. Die Klägerin erhielt keinen Sitz. Am 26.07.2006 hat die Klägerin Klage erhoben, zu deren Begründung sie vorträgt, ihre zulässigerweise erhobene Feststellungsstellungsklage sei begründet, weil sie, die Klägerin, in ihrem Organteilrecht, nämlich dem Recht auf Benennung des jeweils neunten Ausschussmitgliedes verletzt sei. In dieses subjektive Recht sei durch den streitgegenständlichen Beschluss eingegriffen worden, der zugleich gegen das Gebot des Minderheitenschutzes verstoße. Eine Verletzung der Klägerin in ihrem Benennungsrecht ergebe sich aus der Begründung des Beschlusses. Bei diesem werde an die politische Anschauung der Klägerin angeknüpft, wie die Begründung „Rechtsextremismus“ und „politische Entscheidung“ zeige. Dies verstoße gegen das Gebot des Minderheitenschutzes, weshalb der entsprechende Beschluss nichtig sei. Wegen des weiteren Vorbringens wird auf die Schriftsätze der Klägerin vom 26.07.2006 und 01.10.2006 nebst den eingereichten Unterlagen verwiesen. Die Klägerin beantragt sinngemäß, festzustellen, dass die Klägerin das Recht hat, in der laufenden Wahlperiode für jeden der gewählten Ausschüsse der Beklagten jeweils ein Ausschussmitglied zu benennen, hilfsweise festzustellen, dass der zugrunde liegende Beschluss der Beklagten über die Anzahl der Ausschussmitglieder vom 27.04.2006 rechtswidrig ist. Die Beklagte beantragt, die Klage abzuweisen. Sie verweist darauf, die Klage sei unzulässig, weil die Klägerin nicht die Feststellung verlangen könne, dass sie das Recht habe, in der laufenden Wahlperiode ein Ausschussmitglied zu benennen. Ein Anspruch auf die begehrte Feststellung sei nicht gegeben. Denn es bestehe kein Anspruch auf eine bestimmte Anzahl von Mitgliedern in den Ausschüssen mit der Folge, dass jede Fraktion einen Sitz erhalte. Der Landesgesetzgeber habe es in das Ermessen der Gemeindevertretung gestellt, die Mitgliederzahl und die Besetzung der Ausschüsse selbst zu bestimmen. Der Grundsatz der Spiegelbildlichkeit werde durch das gesetzlich vorgeschriebene Verhältniswahlsystem nach Hare-Niemeyer sichergestellt. Danach stehe der Klägerin kein Sitz zu - auch nicht aus dem Gesichtspunkt des Minderheitenschutzes. Hinsichtlich des weiteren Vortrags wird auf die Schriftsätze der Beklagten vom 14.08.2006 und 22.09.2006 einschließlich der vorgelegten Unterlagen Bezug genommen.