8 L 1734/12.GI

Leitsatz: Eine rückwirkende Einführung von Niederschlagswassergebühren ist aus Vertrauensgesichtspunkten rechtlich dann nicht zulässig, wenn die Kommune keinen „Ankündigungsbeschluss“ oder einen sonstigen Hinweis auf die geplante Gebühr vorgenommen hat und ein längerer Zeitraum bis zum Zeitpunkt der mit Rückwirkung versehenen Satzungsänderung verging. Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Antragstellerin vom 15.03.2012 gegen die Festsetzung von Abwassergebühren in den Bescheiden der Antragsgegnerin vom 09.03.2012 wird angeordnet. Die Kosten des Verfahrens hat die Antragsgegnerin zu tragen. Der Streitwert wird auf 7.877,09 EUR festgesetzt. Der am 03.09.2012 bei Gericht eingegangene, sinngemäß gestellte Antrag, die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Antragstellerin vom 15.03.2012 gegen die Festsetzung von Niederschlagswassergebühren für die Jahre 2010 und 2011 in den beiden Bescheiden der Antragsgegnerin vom 09.03.2012 anzuordnen, ist zulässig und begründet. In Abgabesachen kommt die Anordnung der aufschiebenden Wirkung eines erhobenen Widerspruchs und einer nachfolgenden Anfechtungsklage gemäß § 80 Abs. 5 VwGO nur in Betracht, wenn aufgrund summarischer Prüfung der Sach- und Rechtslage ein Erfolg des Rechtsbehelfs wahrscheinlicher ist als ein Misserfolg. Dies folgt aus der Wertung des Gesetzgebers, der mit den in § 80 Abs. 2 Nr. 1 VwGO geregelten Ausschluss der aufschiebenden Wirkung von Widerspruch und Klage bei der Anforderung von öffentlichen Abgaben - um eine solche handelt es sich vorliegend - zum Ausdruck gebracht hat, dass eine Abgabe im Zweifel zunächst zu erbringen ist, und dass das Risiko im Ergebnis möglicherweise zu Unrecht in Vorleistung zu treten zu müssen, den Zahlungspflichtigen trifft. Dementsprechend ist ein Aussetzungsantrag gemäß der Norm des § 80 Abs. 4 S. 1 VwGO, die vorliegend entsprechend anzuwenden ist, nur dann erfolgreich, wenn der Rechtmäßigkeit des angefochtenen Bescheides ernstliche Zweifel begegnen oder die Vollziehung für den Antragsteller eine unbillige, nicht durch überwiegende öffentliche Interessen gebotene Härte zur Folge hätte. Bei Beachtung dieses Maßstabes ist im Rahmen des nur durch eine kursorische Prüfung der Sach- und Rechtslage zulassenden vorliegenden Eilverfahrens festzustellen, dass ernstliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit an der Festsetzung der Abwassergebühren in dem angefochtenen Bescheid bestehen. Ernstliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit eines Abgabenbescheides liegen nämlich vor, wenn ein Erfolg des Rechtsbehelfs in der Hauptsache wahrscheinlicher ist als Misserfolg (vgl. Hess. VGH, B.v. 26.03.2008 - 8 TG 2493/07 -, LKRZ 2008, 186; VG Gießen, B.v. 01.03.2010 - 8 L 281/10 -, juris, Rdnr. 6). Dies folgt daraus, dass nach der Wertung des Gesetzgebers bei den vom § 80 Abs. 2 Nr. 1 bis 3 VwGO umfassten Verwaltungsakten generell ein öffentliches Interesse an der sofortigen Vollziehung gegeben ist, welches das Aufschubinteresse des Bürgers überwiegt. Vorliegend ist davon auszugehen, dass ein Obsiegen der Antragstellerin im Hauptsacheverfahren hinsichtlich der in den Bescheiden vom 09.03.2012 für die Kalenderjahre 2010 und 2011 rückwirkend festgesetzten Niederschlagswassergebühren überwiegend wahrscheinlich ist. Denn insoweit bestehen ernstliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit der Bescheide, weil die Festsetzungen nicht auf einer satzungsrechtlich wirksamen Ermächtigungsgrundlage beruhen. 1. Mit der am 08.02.2012 beschlossenen 2. Änderung der Entwässerungssatzung (EWS) hat die Antragsgegnerin rückwirkend zum 01.01.2009 die sogenannte gesplittete Abwassergebühr, die Gebühren getrennt nach Niederschlagswasser und Frischwasserverbrauch vorsieht, erstmalig eingeführt, während zuvor lediglich eine Abwassergebühr nach dem Frischwasserverbrauch veranlagt worden war. Mit der satzungsrechtlichen Neuregelung trägt die Antragsgegnerin dem Umstand Rechnung, dass der Maßstab der gesplitteten Abwassergebühr gegenüber einer einheitlichen Entwässerungsgebühr für Schmutz- und Niederschlagswasserableitung nach dem Frischwassermaßstab der wirklichkeitsnähere Maßstab ist, sodass in der Regel ein Gebührenmaßstab für das Einleiten von Abwasser ausschließlich nach dem Frischwasserverbrauch nichtig ist (vgl. z.B. Hess. VGH, U.v. 02.09.2009 - 5 A 631/08 -, LKRZ 2010, 16, 18; VG Gießen, U.v. 29.04.2009 - 8 K 2022/08.GI -, LKRZ 2009, 345, 347). Die Antragsgegnerin durfte daher rechtmäßigerweise die gesplittete Abwassergebühr einführen. Hiervon zu unterscheiden ist aber die Frage, ob sie dies auch - wie im vorliegenden Fall - rechtlich zulässig mit Rückwirkung vornehmen durfte. Zwar gestattet § 3 Abs. 2 HessKAG grundsätzlich die Ersetzung einer unwirksamen Satzung durch eine neue wirksame Satzung mit entsprechender Rückwirkung. Die Bestimmung des § 3 Abs. 2 HessKAG ist aber verfassungskonform dahingehend auszulegen, dass dies rechtlich nicht zulässig ist, wenn hiermit eine rückwirkende unzumutbare Belastung der Einzelnen einhergeht, mit der diese in keiner Weise rechnen durften. Davon ist hier aber auszugehen. Denn die Antragsgegnerin hat trotz der oben angegebenen Entscheidungen der beschließenden Kammer vom 24.04.2009 bzw. des Hessischen Verwaltungsgerichtshofes vom 02.09.2009 ersichtlich keine Veranlassung gesehen, einen „Ankündigungsbeschluss“ oder einen sonstigen Hinweis über kommunales neues Ortsrecht und ihren rückwirkenden Inhalt vorzunehmen. Angesichts dessen und im Hinblick darauf, dass die Antragsgegnerin sich gehalten sah, erst am 08.02.2012 den Gebührenmaßstab zu ändern, durften sich die Abgabepflichtigen auf den langwährenden Rechtsschein der Gültigkeit, den die alte Entwässerungssatzung erzeugt hat, verlassen (vgl. auch BVerfG, B.v. 15.11.1967 - 2 BvL 7, 20, 22/64 -, BVerfGE 22, 330, 347). Davon ist erst recht auszugehen, wenn die Abrechnungsbescheide für das Abwasser für das Jahr 2010 im Jahr 2011 nach altem Recht erlassen wurden. Auch die Tatsache, dass die Festsetzung der Abwassergebühren für das Kalenderjahr 2010 gemäß § 4 Abs. 1 lit 4 b) Hess.KAG i.V.m. § 165 AO für vorläufig erklärt wurde, gab der Antragstellerin keinen Grund, nicht mehr auf den Bestand der Entwässerungssatzung zu vertrauen. Denn durch den Erlass der Bescheide vom 20.01.2011 für das Kalenderjahr 2010 wurde die Gültigkeit dieser Satzung nachgerade bestätigt. Wäre die Antragsgegnerin selbst von der Nichtigkeit ihrer Entwässerungssatzung ausgegangen, hätte sie den fraglichen Bescheid aus Rechtsgründen nicht erlassen dürfen. Ungeachtet dessen konnte eine Vorläufigkeitserklärung auch aus Rechtsgründen nicht ergehen, weil die Voraussetzungen des § 165 AO nicht vorliegen. Wie das Bundesverfassungsgericht in ständiger Rechtsprechung ausgeführt hat, zählen zu den wesentlichen Elementen des Rechtsstaatsprinzips Rechtssicherheit und Vertrauensschutz, die die Verlässlichkeit und Berechenbarkeit der Rechtsordnung bedingen (vgl. BVerfG, B.v. 10.10.2012 - 1 BvR 6.07 -, juris, Rdnr. 58). Eine echte Rückwirkung, d. h. eine solche, mit der ein Gesetz die vor seiner Verkündung abgeschlossenen Rechtsbeziehungen nachträglich veränderten Bedingungen unterwirft, wird grundsätzlich als verfassungsrechtlich unzulässig angesehen (BVerfG, a.a.O., Rdnr. 59). Ausnahmen hiervon sind nur zulässig, wenn sich das Vertrauen der Betroffenen angesichts einer unklaren bzw. verworrenen Rechtslage, oder weil sonst mit einer solchen Regelung gerechnet werden musste, nicht gebildet hat oder nicht schutzwürdig ist (vgl. BVerfG, B.v. 25.05.1993 - 1 BvR 1509, 1548/91 -, BVerfGE 88, 384, 404). Eine echte Rückwirkung liegt im Abgabenrecht im Allgemeinen vor, wenn der Gesetzgeber eine bereits entstandene Abgabenschuld nachträglich abändert (vgl. BVerfG, B.v. 10.10.2012, a.a.O., Rdnr. 61 m.w.N.). Dies ist im vorliegenden Fall allerdings nicht anzunehmen, weil die Gebühr mangels wirksamer satzungsrechtlicher Ermächtigungsgrundlage nicht entstehen konnte und damit nicht erhoben werden durfte. Die Entwässerungssatzung der Antragsgegnerin vom 30.08.2001, die zum 01.01.2002 in Kraft trat, enthielt als Gebührenmaßstab auch für das Niederschlagswasser nur den Frischwasserverbrauch (§ 24 Abs. 1) und sah folglich für das Niederschlagswasser keine gesonderte Gebühr vor. Damit genügte dieser Gebührenmaßstab nicht den Rechtmäßigkeitskriterien, die für die sogenannte gesplittete Abwassergebühr gelten. Konnte die Gebühr aber nicht entstehen, muss die Rückwirkungsanordnung in der 2. Änderungssatzung zur Entwässerungssatzung vom 08.02.2012 (Art. II 2.), mit der rückwirkend zum 01.01.2009 eine Gebühr für das Einleiten von Niederschlagswasser normiert wurde (§ 24 Abs. 1 S. 3 EWS), nach den Maßstäben der sogenannten unechten Rückwirkung beurteilt werden, die immer dann vorliegt, wenn das Gesetz auf noch andauernde Tatbestände mit Wirkung für die Zukunft einwirkt (vgl. BVerfG, B.v. 10.10.2012, a.a.O., Rdnr. 60). Grundsätzlich ist eine unechte Rückwirkung zulässig (BVerfG, a.a.O.). Im Streitfall ist aber zu berücksichtigen, dass nach § 27 Abs. 1 EWS die Gebühr jährlich entsteht, d. h. mit Ablauf des Kalenderjahres. Zum 31.12.2010 bzw. zum 31.12.2011 lagen daher - ungeachtet der Wirksamkeit der ursprünglichen EWS - sämtliche Tatbestandsmerkmale der Abgabenschuld vor. In einem solchen Fall unterliegt der Maßstab der unechten Rückwirkung gesteigerten Anforderungen, ähnlich wie die Tatbestände, bei denen ein Steuergesetz für den laufenden Veranlagungszeitraum geändert wird (vgl. dazu BVerfG, a.a.O.). Bezüglich beider Fallgestaltungen steht der Sachverhalt der echten Rückwirkung zumindest nahe. Hier genügt Art. II 2. der Änderungssatzung nicht diesen gesteigerten Anforderungen. Eine Gesamtabwägung zwischen dem Gewicht des enttäuschten Vertrauens und dem Gewicht der die Rechtsänderung rechtfertigenden rückwirkenden Gründe ergibt, dass ersteres überwiegt, denn die Gebührenpflichtigen genießen hier einen besonderen Vertrauensschutz. Es ist ihnen in Anbetracht dessen, dass für einzelne Betroffene gegenüber früherem Satzungsrecht erheblich höhere Gebühren festgesetzt wurden - nämlich zusätzliche Niederschlagswassergebühren, die fast viermal so hoch sind, wie die schon veranlagten Abwassergebühren zuvor -, nicht zuzumuten, diese deutlich höheren Abgaben hinzunehmen. Dabei reicht es für die Annahme der Unwirksamkeit der Satzung aus, dass die Satzungsänderung nur für einen Teil der Satzungsbetroffenen belastend wirkt (vgl. BVerwG, U.v. 24.02.2010 - 9 C 1.09 -, BVerwGE 136, 126, 131 f., Rdnr. 21). 2. Darüber hinaus begegnet die Satzung weiteren durchgreifenden rechtlichen Bedenken. Nach § 3 Abs. 2 S. 3 Hess.KAG darf die ersetzende Satzung auf solche Bestimmungen der neuen Abgabensatzung erstreckt werden, durch welche die Abgabepflichtigen nicht ungünstiger gestellt werden als nach der ersetzten Satzung. Die Wahrung dieses Schlechterstellungsverbotes, welches auch dann gilt, wenn eine unwirksame Satzungsbestimmung durch eine fehlerfeie ersetzt werden soll (vgl. Nds.OVG, B.v. 07.08. und 08.08.2003 - 9 LA 126 u. 103/03 -, NVwZ-RR 2004, 143 f. u. 144 f.), ist durch eine entsprechende Bestimmung in der Satzung zu sichern. Hierzu hat der Hessische Verwaltungsgerichtshof im Leitsatz seines Urteils vom 25.03.1993 (5 UE 943/90, NVwZ-RR 1994, 112 ) ausgeführt: „Im Falle der rückwirkenden Ersetzung eines rechtlich bedenklichen Beitragsmaßstabes für die Erhebung von Abwasserbeiträgen durch einen bedenkenfreien Maßstab (§ 3 Abs. 2 S. 1 HessKAG) erfordert es das „Schlechterstellungsverbot“ (§ 3 Abs. 2 S. 3 HessKAG), in der Beitragssatzung selbst - notwendigenfalls durch Senkung des auf die neugewählte Maßstabseinheit entfallenden Beitragssatzes - sicherzustellen, dass es nicht zu Mehreinnahmen der Gemeinde für den Rückwirkungszeitraum kommt.“ Im vorliegenden Fall hat die Antragsgegnerin in der 2. Änderungssatzung in Art. II 1. bestimmt: „Für die Zeit vom 01.01.2009 bis 31.12.2012 ist die Summe der nach § 23 dieser Satzung allen Gebührenpflichtigen zu berechnenden Gebühren der Höhe nach beschränkt auf den Gebührenbedarf, der der Gebührenerhebung gemäß dem seinerzeit geltenden Satzungsrecht tatsächlich zugrunde lag.“ Diese Formulierung genügt bereits nicht den gesetzlichen Anforderungen, die das auch bei Satzungen zu berücksichtigende Bestimmtheitsgebot verlangt. Der in Art. II 1. der 2. Änderungssatzung gebrauchte Begriff „Gebührenbedarf“ ist ein unbestimmter Rechtsbegriff, der sich auch durch Auslegung nicht hinreichend erschließen lässt. Denn mit dem Begriff „Gebührenbedarf“ lässt sich nicht feststellen, ob insoweit ein „Sollgebührenansatz“ gemäß dem Haushaltsansatz gemeint ist, bzw. ob die „Istgebühren“, d.h. die tatsächlich vereinnahmten Gebühren, zugrundegelegt werden müssen, oder ob ein anderer Anknüpfungspunkt vorgegeben werden sollte. Ferner hat die Antragsgegnerin satzungsrechtlich nicht normiert, wie sie die Einhaltung des Schlechterstellungsverbotes sicherstellen will, sodass sich Art. II 1. in einer bloßen Absichtserklärung erschöpft, ohne konkrete Vorgaben für seine Einhaltung aufzuzeigen. 3. Die Rechtmäßigkeit der durch Bescheid vom 09.03.2012 festgesetzten Vorausleistungen für das Jahr 2012 war im vorliegenden Eilverfahren nicht zu prüfen. Denn der Antragsteller hat seinen Antrag auf die Veranlagung der Niederschlagswassergebühren für die Kalenderjahre 2010 und 2011 beschränkt. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Dem von der Antragstellerin noch gestellten Antrag, die Hinzuziehung eines Bevollmächtigten für notwendig zu erklären, war nicht zu entsprechen, weil die einschlägige Vorschrift des § 162 Abs. 2 VwGO verlangt, dass sich an das Vorverfahren ein Hauptsacheverfahren anschließt. Die Streitwertfestsetzung hat ihre Grundlage in den §§ 52, 53 GKG, wobei die Kammer ein Drittel der in den angefochtenen Bescheiden festgesetzten Abwassergebühren von insgesamt 23.631,28 EUR als Streitwert angenommen hat.