8 L 2108/25.GI

Leitsatz: 1) Die Frage, ob Zugang zu einer öffentlichen Einrichtung der Daseinsvorsorge zu gewähren ist, ist nach der sog. Zweistufentheorie eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit, selbst wenn die Nutzung der Einrichtung - wie im vorliegenden Fall – durch einen Benutzungsvertrag privatrechtlich geregelt ist. 2) Stellt die öffentliche Hand ihre Einrichtung im Rahmen der jeweiligen Widmung für die Durchführung von bestimmten Veranstaltungen zur Verfügung, entsteht dadurch auch jenseits der einfachgesetzlichen Bestimmungen (wie z.B. § 20 HGO) ein Gleichbehandlungsanspruch aus Art. 3 GG i.V.m. dem Grundsatz der Selbstbindung der Verwaltung. 3) Die Weigerung der Überlassung eines Bürgerhauses an eine Kreistagsfraktion für die Durchführung eines „Bürgerdialogs“ ist sachlich ungerechtfertigt, wenn das Bürgerhaus in der Vergangenheit regelmäßig an Vereine aus dem Landkreis überlassen wurde. Der Antragsgegnerin wird im Wege der einstweiligen Anordnung aufgegeben, der Antragstellerin das Dorfgemeinschaftshaus in B., L-Weg, H., zur Abhaltung ihres „Bürgerdialogs“ am 25. April 2025 zu überlassen. Die Kosten des Verfahrens hat die Antragsgegnerin zu tragen. Der Streitwert wird auf 5.000 EUR festgesetzt. I. Die Antragstellerin ist die F.-Fraktion O. und begehrt im Wege des vorläufigen Rechtsschutzes von der Antragsgegnerin die Überlassung des Dorfgemeinschaftshauses in B. (H.) zur Durchführung eines „Bürgerdialogs“ am 25. April 2025. Am 26. März 2025 schloss der von der Antragsgegnerin Beauftragte W. gemeinsam mit der Hausmeisterin der Antragsgegnerin einen Benutzungsvertrag für das Dorfgemeinschaftshaus in B. für die Durchführung des „Bürgerdialogs“ am 25. April 2025. Dem Benutzungsvertrag waren die „allgemeinen Vertragsbedingungen zur Nutzung von selbstbewirtschafteten Gemeinschaftshäusern der P.“ beigefügt. Der Schatzmeister der Antragstellerin überwies am 27. März 2025 die im Benutzungsvertrag festgelegte Kaution von 500,00 Euro auf das im Vertrag angegebene Bankkonto der Antragsgegnerin. Mit E-Mail vom 10. April 2025 teilte die Antragsgegnerin der Antragstellerin mit, dass der Magistrat in seiner Sitzung vom 7. April 2025 entschieden habe, dass dem Antrag der Antragstellerin auf Vermietung des Dorfgemeinschaftshauses B. am 25. April 2025 nicht zugestimmt werde. Mit weiterer E-Mail vom selben Tag teilte die Antragsgegnerin mit, dass die Vermietung deshalb nicht genehmigt werde, weil nur Bürgerinnen und Bürger der P. das Gemeinschaftshaus B. mieten könnten. Auf die Frage der Antragstellerin, auf welcher Rechtsgrundlage diese Ablehnung erfolgt sei und wo diese im Vorfeld hätte öffentlich eingesehen werden können, da auf den Webseiten der Antragsgegnerin keine entsprechende Satzung o. ä. zur Nutzung von öffentlichen Einrichtungen der Stadt zu finden sei, erhielt die Antragstellerin keine Antwort. Am 17. April 2025 hat die Antragstellerin einen Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes gestellt. Sie trägt im Wesentlichen vor, dass ein wirksam geschlossener Benutzungsvertrag vorliege. Die am 10. April 2025 übersandte E-Mail mit dem Hinweis, dass der Magistrat in seiner Sitzung am 7. April 2025 der Vermietung nicht zugestimmt habe, stehe dem wirksam geschlossenen Benutzungsvertrag entgegen. Die einfache Mitteilung vom 10. April 2025 sei auch nicht als Kündigung des Benutzungsvertrags auszulegen, da diese gemäß Ziffer 3 der allgemeinen Vertragsbedingungen zum Benutzungsvertrag nur aus wichtigem Grund erfolgen könne, der hier nicht vorliege. Die Kündigung hätte zudem schriftlich erfolgen müssen und auch begründet werden müssen, was vorliegend nicht der Fall sei. Ferner werde in den allgemeinen Vertragsbedingungen geregelt, dass für überörtliche Veranstaltungen ein Benutzungsvertrag geschlossen werden müsse. Insoweit sei auch § 20 HGO nicht anwendbar. Im Übrigen habe im Bürgerhaus B. am 1. August 2023 eine Aufführung des „N. e.V." sowie im Bürgerhaus H. in der Zeit vom 19. bis 21. Juli 2024 ein Schachturnier des „Y. e. V." stattgefunden. Beide Vereine hätten ihren Sitz nicht in H. Die Antragstellerin beantragt sinngemäß, im Wege der einstweiligen Anordnung der Antragsgegnerin aufzugeben, den zwischen beiden Parteien geschlossenen Benutzungsvertrag einzuhalten und der Antragstellerin für den 25. April 2025 das Dorfgemeinschaftshaus in B. zur Abhaltung ihres sog. „Bürgerdialogs" gemäß den vertraglich vereinbarten Konditionen zu überlassen. Die Antragsgegnerin beantragt sinngemäß, den Antrag abzulehnen. Zur Begründung trägt sie im Wesentlichen vor, dass sie lediglich verpflichtet sei, die Halle ihren Einwohnern zur Verfügung zu stellen. Das Bürgerhaus sei in der Vergangenheit nicht überörtlichen Parteien und Fraktionen zur Verfügung gestellt worden. Auch die örtlichen Fraktionen und Parteien hätten die Stadthallen nicht genutzt. Der Widmungszweck der Halle sei auch nicht durch Ziffer 1 der Vertragsbedingungen für den Benutzungsvertrag erweitert worden. Die Allgemeinen Vertragsbedingungen würden lediglich Ausformungen im Hinblick auf den abzuschließenden Benutzungsvertrag darstellen und nicht das grundsätzliche Nutzungsrecht, d.h. also das „Ob“ der Zurverfügungstellung der Halle, regeln. Der Benutzungsvertrag sowie die Vertragsbedingungen würden lediglich den Vollzug, also das „Wie“ der Zurverfügungstellung, regeln. Zur Klarstellung habe die Antragsgegnerin mit Schreiben vom 22. April 2025 gegenüber der Antragstellerin noch einmal ausdrücklich den Rücktritt vom Vertrag erklärt. Darüber hinaus sei der Vertrag bereits nicht wirksam zustande gekommen, da eine ordnungsgemäße Unterzeichnung durch den Bürgermeister nicht erfolgt sei. Hierbei sei auch zu berücksichtigen, dass der Benutzungsvertrag für die Antragsgegnerin eine nicht unerhebliche politische Wirkung entfalte. Schließlich bestehe keine Eilbedürftigkeit, da nicht erkennbar sei, dass der Bürgerdialog zwingend am 25. April 2025 durchgeführt werden müsse und auch kein anderes Bürgerhaus zur Verfügung stehe. Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die Gerichts- und die von der Antragsgegnerin vorgelegte Verwaltungsakte Bezug genommen, die Gegenstand der Beratung gewesen sind. II. Der Antrag hat Erfolg. Der Verwaltungsrechtsweg ist nach § 40 Abs. 1 VwGO eröffnet. Die Frage, ob Zugang zu einer öffentlichen Einrichtung der Daseinsvorsorge zu gewähren ist, ist nach der sog. Zweistufentheorie eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit, selbst wenn die Nutzung der Einrichtung - wie im vorliegenden Fall – durch einen Benutzungsvertrag privatrechtlich geregelt ist (vgl. BVerwG, Beschluss vom 29. Mai 1990 – 7 B 30/90 –, juris, Rdnr. 4; VG Gießen, Beschluss vom 20. Dezember 2017 – 8 L 9187/17.GI –, juris, Rdnr. 22). Das Dorfgemeinschaftshaus in B. ist eine öffentliche Einrichtung der Antragsgegnerin, da es sich um eine von der Antragsgegnerin dauernd oder vorübergehend einem zu den Aufgaben der öffentlichen Verwaltung gehörenden Zweck gewidmeten Personen- und Sachgesamtheit handelt, die auf Grund einer Zulassung von jedermann oder von einzelnen Personenkreisen nach den Vorschriften einer bestimmten Ordnung benutzt werden kann (vgl. Hess. VGH, Urteil vom 25. Juni 1974 – VN 2/70 –, DVBl. 1975, 913, 914). Der gemäß § 123 Abs. 1 VwGO statthafte und auch im Übrigen zulässige Antrag ist begründet. Gemäß § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO kann das Gericht auf Antrag eine einstweilige Anordnung zur Regelung eines vorläufigen Zustandes in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis treffen, wenn diese Regelung, vor allem bei dauernden Rechtsverhältnissen, um wesentliche Nachteile abzuwenden oder drohende Gewalt zu verhindern oder aus anderen Gründen nötig erscheint. Dies setzt gemäß § 123 Abs. 3 VwGO i.V.m. § 920 Abs. 2 ZPO voraus, dass der Antragsteller einen Anordnungsanspruch (ein subjektivöffentliches Recht auf das begehrte Verwaltungshandeln) und einen Anordnungsgrund (die Eilbedürftigkeit) glaubhaft macht. Ist der Antrag – wie hier – auf eine Vorwegnahme der Hauptsache gerichtet, sind an den Anordnungsgrund erhöhte Anforderungen zu stellen. Der Erlass einer einstweiligen Anordnung kommt dann grundsätzlich nur in Betracht, wenn ein Obsiegen des Antragstellers in der Hauptsache bei summarischer Prüfung mit hoher Wahrscheinlichkeit zu erwarten ist und dem Antragsteller ohne den Erlass einer einstweiligen Anordnung schwere und unzumutbare Nachteile entstünden, die auch bei einem späteren Erfolg in der Hauptsache nicht mehr beseitigt werden könnten (Hess. VGH, Beschluss vom 19. Mai 2017 – 8 B 764/17 –, juris, Rdnr. 15). Hieran gemessen hat die Antragstellerin für die Nutzung des Dorfgemeinschaftshauses am 25. April 2025 sowohl einen Anordnungsanspruch als auch einen Anordnungsgrund glaubhaft gemacht. Die Antragstellerin kann zwar einen Anspruch auf Benutzung des Dorfgemeinschaftshauses B. nicht aus § 20 Abs. 3 i.V.m. Abs. 1 der Hessischen Gemeindeordnung (im Folgenden: HGO) herleiten. Danach sind die ortsansässigen juristischen Personen und Personenvereinigungen im Rahmen der bestehenden Vorschriften berechtigt, die öffentlichen Einrichtungen der Gemeinde zu benutzen. Das Dorfgemeinschaftshaus in B. ist zwar eine öffentliche Einrichtung im Sinne des § 20 Abs. 1 HGO. Die Antragstellerin hat ihren Sitz jedoch unstreitig nicht im Gebiet der Antragsgegnerin. Es lässt sich auch kein darüberhinausgehender Anspruch der Antragstellerin auf Überlassung der städtischen Bürgerhäuser aus den "allgemeinen Vertragsbedingungen zur Nutzung von selbstbewirtschafteten Gemeinschaftshäusern der P." (im Folgenden: Vertragsbedingungen) der Antragsgegnerin begründen. Ungeachtet dessen, dass diese keine Regelungen zum Benutzerkreis enthält, regeln die Vertragsbedingungen nach der Zweistufentheorie lediglich das „Wie“ und nicht das „Ob“ der Überlassung der Bürgerhäuser. Soweit in Ziffer 1 der Vertragsbedingungen geregelt wird, dass für überörtliche Veranstaltungen ein Benutzungsvertrag zu schließen sei, soll damit – entgegen der Ausführungen der Antragstellerin – nicht der Benutzerkreis erweitert werden, sondern lediglich geregelt werden, für welche Veranstaltungen ein Benutzungsvertrag abzuschließen ist. Ein Anspruch auf Überlassung des Dorfgemeinschaftshauses B. ergibt sich vorliegend jedoch aus Art. 3 GG i.V.m. dem Grundsatz der Selbstbindung der Verwaltung. Nicht ortsansässigen Personenvereinigungen wie der Antragstellerin kann im Ermessenswege der Zugang zu öffentlichen Einrichtungen gewährt werden. Ein Anspruch des Antragstellers besteht aber nur dann, wenn das Ermessen, ihr die Benutzung der Dorfgemeinschaftshäuser zu gewähren, auf Null reduziert ist. Die Ermessensreduzierung kann aus einer in der Vergangenheit etablierten Verwaltungspraxis folgen (vgl. VG Kassel, Beschluss vom 25. November 2020 – 3 L 2106/20.KS –, juris, Rdnr. 16). Die Antragsgegnerin hat als Ausfluss des kommunalen Selbstverwaltungsrechts aus Art. 28 Abs. 2 GG, Art. 137 Abs. 1 und 3 HV grundsätzlich einen weiten Gestaltungsspielraum hinsichtlich des Widmungszweckes der von ihr – insbesondere freiwillig – unterhaltenen öffentlichen Einrichtungen, und die Antragsgegnerin kann diesen auch für die Zukunft einschränken (vgl. VG Gießen, Beschluss vom 17. Dezember 2020 – 8 L 4281/20.GI –, juris, Rdnr. 34; VG Ansbach, Beschluss vom 27. Februar 2019 – AN 4 E 19.00277 –, juris, Rdnr. 31 m.w.N.). Stellt die öffentliche Hand ihre Einrichtung im Rahmen der jeweiligen Widmung für die Durchführung von bestimmten Veranstaltungen zur Verfügung, entsteht dadurch auch jenseits der einfachgesetzlichen Bestimmungen ein Gleichbehandlungsanspruch aus Art. 3 GG i.V.m. dem Grundsatz der Selbstbindung der Verwaltung. Die Entscheidungsfreiheit der öffentlichen Hand, in welchem Umfang sie Zugang zu seiner Einrichtung gewährt, ist ausgehend davon begrenzt. Die jeweilige Vergabepraxis und -entscheidung muss durch sachliche Gründe gerechtfertigt sein (vgl. OVG NRW, Beschluss vom 22. März 2023 – 15 B 244/23 –, juris, Rdnr. 6; Sächs. OVG, Beschluss vom 16. Mai 2012 – 4 B 140/12 –, juris, Rdnr. 9; VG Frankfurt a.M., Beschluss vom 24. April 2023 – 7 L 1055/23.F –, juris, Rdnr. 45; VG Darmstadt, Beschluss vom 21. September 2018 – 3 L 2011/18.DA –, juris, Rdnr. 9; Bennemann, in: Kommunalverfassungsrecht Hessen, Bd. I, Stand: 79. EL 2025, § 20 HGO, Rdnr. 30, 48 ff.; Lange, Kommunalrecht, 2. Auflage 2019, Kapitel 13, Rdnr. 47). Ausgehend davon steht der Antragstellerin der geltend gemachte Überlassungsanspruch zu. Der für den 25. April 2025 geplante „Bürgerdialog“ bewegt sich im Rahmen des Widmungszwecks des Bürgerhauses und die aufgrund des Magistratsbeschlusses vom 7. April 2025 erfolgte Verweigerung der Überlassung ist nicht durch sachliche Gründe gerechtfertigt. Der für den 25. April 2025 geplante „Bürgerdialog“ der Antragstellerin ist vom Widmungszweck des Dorfgemeinschaftshauses umfasst. Die Widmung einer öffentlichen Einrichtung kann – wie vorliegend – konkludent erfolgen. In diesem Fall bedarf es Indizien, die sowohl auf den Widmungszweck als auch auf einen bestimmten Widmungswillen des öffentlichen Trägers schließen lassen (vgl. Nds. OVG, Beschluss vom 8. Juni 2022 – 10 ME 75/22 –, juris, Rdnr. 15). Als Indizien kommen insbesondere der erkennbare Zweck der Einrichtung, die bisherige Benutzungspraxis, die Ausgestaltung des Benutzungsverhältnisses oder ähnliches in Betracht (Bay. VGH, Beschluss vom 20. November 2006 – 23 CS 06.2840 –, juris, Rdnr. 24; Lange, Kommunalrecht, 2. Auflage 2019, Kapitel 13, Rdnr. 14). Die Antragstellerin hat glaubhaft gemacht, dass das Bürgerhaus B. bereits in der Vergangenheit von der Antragsgegnerin an ortsfremde Vereine vergeben wurde und die Antragsgegnerin damit eine Verwaltungspraxis etabliert hat. So hat im Bürgerhaus B. beispielsweise am 1. August 2023 eine Aufführung des „N. e.V." stattgefunden. Der Verein hat seinen Sitz nicht in P., sondern in K. und ist daher ortsfremd. Und auch aus den im gerichtlichen Verfahren vorgelegten Belegungsplänen wird deutlich, dass die Antragsgegnerin das Bürgerhaus B. in der Vergangenheit regelmäßig an ortsfremde Vereine vermietet hat. So wurde das Bürgerhaus B. beispielsweise vom 2. bis 6. Oktober 2024 an T. mit Sitz in L., vom 3. bis 4. Februar 2024 an den Verband der S., am 6. November 2023 an die E-GmbH mit Sitz in Z, vom 12. bis 26. September 2023 an den N. e.V. mit Sitz in L., am 1. Mai 2023 an einen Einwohner aus B. am 22. April 2023 an einen Einwohner aus K. vermietet. Etwas anderes ergibt sich auch nicht daraus, dass das Bürgerhaus in R. bislang nicht an örtliche wie auch überörtliche Fraktionen oder Parteien vermietet wurde. Denn die Antragsgegnerin hat keinen sachlichen Grund vorgetragen, weshalb die Antragstellerin anders behandelt werden sollte als Vereine mit Sitz im Landkreis K., denen offensichtlich regelmäßig Zugang zum Bürgerhaus in der Vergangenheit gewährt wurde. Bei der Antragstellerin handelt es sich um eine Fraktion im Kreistag K. und daher ist auch einen örtlichen Bezug gegeben. Die Antragsgegnerin hat zudem unberücksichtigt gelassen, dass die Veranstaltung des „Bürgerdialogs“ der Antragstellerin durch ihre inhaltliche Ausrichtung auch im Übrigen einen örtlichen Bezug hat und speziell an die Bürger der Antragsgegnerin gerichtet ist. Sie führt keine Fraktionssitzung durch, sondern möchte mit den Bürgern der Antragsgegnerin in einen politischen Austausch treten. Schließlich hat die Antragsgegnerin auch nicht vorgetragen, dass das Bürgerhaus am Abend des 25. April 2025 bereits anderweitig belegt ist und der Anspruch daher scheitert. Ferner ist davon auszugehen, dass sich die beabsichtigte Nutzung des Bürgerhauses B. „im Rahmen der bestehenden Vorschriften" bewegt. Gegenteiliges wurde nicht vorgetragen und ist auch nicht ersichtlich. Die Antragstellerin hat auch einen Anordnungsgrund glaubhaft gemacht. Die Dringlichkeit einer vorläufigen Regelung folgt daraus, dass ein rechtskräftiger Abschluss eines verwaltungsgerichtlichen Hauptsacheverfahrens bis zu dem gewünschten Veranstaltungstermin am 25. April 2025 offensichtlich nicht zu erwarten ist. Soweit die Antragsgegnerin vorträgt, dass nicht erkennbar sei, dass keine anderen Hallen zur Verfügung stehen und die Antragstellerin auch nicht glaubhaft gemacht habe, dass der „Bürgerdialog“ zwingend am 25. April 2025 stattfinden müsse, ergibt sich hieraus nichts anderes. Die Antragstellerin hat bereits über ihre Facebook-Seite zur dem geplanten „Bürgerdialog“ geladen und hat nach den obigen Ausführungen offensichtlich einen Anspruch auf Überlassung des Bürgerhauses. Aufgrund der Kurzfristigkeit kann der Antragstellerin auch nicht entgegengehalten werden, den Bürgerdialog an einem anderen Tag und in einem anderen Bürgerhaus durchzuführen, zumal sie bis vor kurzem aufgrund des mit der Hausmeisterin geschlossenen Vertrages davon ausgehen durfte, dass ihr das Bürgerhaus zur Verfügung gestellt wird. Dem Erlass der einstweiligen Anordnung steht auch das Verbot der Vorwegnahme der Hauptsache hier nicht entgegen, weil ansonsten dem Gebot, effektiven Rechtsschutz zu gewähren, nicht genügt wäre. Angesichts drohender vollendeter Tatsachen und der potentiellen, im Hauptsacheverfahren nicht mehr zu beseitigenden Rechtsverletzung des Antragstellers gebietet Art. 19 Abs. 4 GG in Fällen wie dem vorliegenden die sachliche Prüfung des Anordnungsanspruches. Letztlich kam es auf den Schriftsatz der Antragstellerin vom heutigen Tag nicht an, weshalb er in dem vorliegenden Beschluss auch keine Berücksichtigung fand und der Antragsgegnerin insoweit auch kein rechtliches Gehör zu gewähren war. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Streitwertfestsetzung folgt aus §§ 1 Abs. 2 Nr. 1,53 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 1 GKG in Anlehnung an Ziffer 22.3 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit vom 31.05./01.06.2012 bzw. 18.07.2013 (Kopp/Schenke, VwGO, 22. Aufl. 2016, Anh. § 164 Rn. 14 ff.). Danach kann in Verfahren bezüglich der Benutzung einer gemeindlichen Einrichtung als Streitwert das wirtschaftliche Interesse, sonst der Auffangwert festgesetzt werden. Für das wirtschaftliche Interesse der Antragstellerin bestehen keine Anhaltspunkte. Eine Reduzierung des Streitwertes ist im Hinblick auf die Vorläufigkeit einer Entscheidung nicht angezeigt, weil der Antragsteller mit dem Eilverfahren eine Vorwegnahme der Hauptsache anstrebt (vgl. Ziffer 1.5 des Streitwertkatalogs).