3 A 301/10

Leitsatz: 1. § 63 Satz 1 Nr. 2 LWaG erlaubt den Erlass feststellender Verwaltungsakte.(Rn.16) 2. Die Gemeinde ist klagebefugt, soweit sie sich als Grundstückseigentümerin gegen die Feststellung wehrt, der Wasser- und Bodenverband sei Träger der Unterhaltungslast für die auf den Grundstücken befindlichen Gräben.(Rn.18) Als bloßes Mitglied des Wasser- und Bodenverbandes fehlt ihr dagegen die Klagebefugnis für die Klage gegen eine solche Feststellung.(Rn.19) 1. Die Klage ist zulässig, soweit der Rechtsvorgänger des Beklagten in den Bescheiden vom 22.01.2009, 27.01.2009 bzw. 06.02.2009 festgestellt hat, dass sich die Gräben 06/32, 06/13, 06/468 und 06/469 in der Unterhaltungslast des Wasser- und Bodenverbandes „Trebel“ befinden. Im Übrigen wird die Klage abgewiesen. 2. Die Kostenentscheidung bleibt der Schlussentscheidung vorbehalten. I. Die Kammer macht aus prozessökonomischen Gründen von der Möglichkeit Gebrauch, durch Teilzwischen- und Teilendurteil i.S.d. §§ 109 bzw. 110 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) vorab über die Zulässigkeit der Klage zu entscheiden. Denn diese Verfahrensweise grenzt den Kreis der nach § 65 VwGO beizuladenden Körperschaften bzw. Personen (Wasser- und Bodenverband und Eigentümer der Grundstücke, auf denen sich die streitigen Gräben befinden) erheblich ein. II. Die Klage ist zulässig, soweit der Rechtsvorgänger des Beklagten in den Bescheiden vom 22.01.2009, 27.01.2009 bzw. 06.02.2009 festgestellt hat, dass sich die Gräben 06/32, 06/13 bzw. 06/468 und 06/469 in der Unterhaltungslast des Wasser- und Bodenverbandes befinden. Im Übrigen ist die Klage unzulässig. Insoweit fehlt der Klägerin die erforderliche Klagebefugnis (§ 42 Abs. 2 VwGO), denn es ist ausgeschlossen, dass sie durch die die übrigen Gräben betreffenden Bescheide in ihren Rechten verletzt wird. 1. Rechtsgrundlage der streitgegenständlichen Bescheide ist § 63 Satz 1 Nr. 2 Landeswassergesetz (LWaG). Die vom Rechtsvorgänger des Beklagten herangezogene Vorschrift des § 67 LWaG a.F. scheidet als Rechtsgrundlage der ausgesprochenen Feststellungen aus. Nach dieser Vorschrift entscheidet bei Gewässern zweiter Ordnung die Wasserbehörde, wenn streitig ist, wem die Erfüllung der Unterhaltungspflicht obliegt, ob und in welchem Umfang besondere Pflichten im Interesse der Unterhaltung bestehen und welche Erschwerniskosten im Sinne des § 65 dieses Gesetzes zu zahlen sind. Um diese Fragen geht es hier ersichtlich nicht. Vielmehr steht gerade die von der Vorschrift vorausgesetzte Einstufung als Gewässer zweiter Ordnung im Streit. Denn nur in diesem Fall befinden sich die betreffenden Gräben in der Unterhaltungslast des Wasser- und Bodenverbandes dazu sogleich. 2. Nach § 63 Satz 1 Nr. 2 LWaG obliegt die Unterhaltung der Gewässer zweiter Ordnung den durch besonderes Gesetz gegründeten Unterhaltungsverbänden. Hierzu bestimmt § 48 Abs. 1 LWaG, dass die Gewässer mit Ausnahme des Grundwassers, der Heilquellen und des aus Quellen wild abfließenden Wasser nach ihrer wasserwirtschaftlichen Bedeutung und Vorteilswirkung in 1. Gewässer erster Ordnung (die Bundeswasserstraßen, die Küstengewässer und die in der Anlage 1 genannten Gewässer) und 2. in Gewässer zweiter Ordnung (alle anderen Gewässer) eingeteilt werden. Der Begriff des Gewässers ist in § 1 Abs. 1 Satz 1 LWaG definiert. Danach gilt dieses Gesetz für Gewässer, die in § 2 Abs. 1 Satz 1 des Wasserhaushaltsgesetz (WHG) bezeichnet sind und für das nicht aus Quellen wild abfließende Wasser. § 2 Abs. 1 Nr. 1 WHG nennt oberirdische Gewässer. Die Vorschrift des § 63 Satz 1 Nr. 2 LWaG erlaubt (in Verbindung mit den genannten Hilfsnormen) den Erlass feststellender Verwaltungsakte. Zwar enthält sie keine ausdrückliche Normierung einer behördlichen Feststellungsbefugnis. Das bedeutet jedoch nicht, dass der Gesetzgeber einen Verwaltungsakt zur Konkretisierung dieser Bestimmung für den Einzelfall nicht zulassen wollte. Denn es ist in der Rechtsprechung anerkannt, dass eine solche Befugnis nicht notwendigerweise ausdrücklich geregelt sein muss. Vielmehr reicht es aus, dass sie sich dem Gesetz durch Auslegung entnehmen lässt (vgl. BVerwG, Urt. v. 24.10.2002 – 7 C 9.02 – juris Rn. 10; Urt. v. 09.05.2001 – 3 C 2.01 – juris Rn. 13). Eine solche - konkludente - Ermächtigung enthält § 63 Satz 1 Nr. 2 LWaG. Die Vorschrift normiert die Übertragung der (an sich) gemäß § 40 Abs. 1 Satz 1 WHG den Eigentümern obliegenden Unterhaltungslast auf die Wasser- und Bodenverbände. Ihr kommt eine erhebliche Bedeutung zu, denn dieses Normprogramm ist nur erfüllbar, wenn die behördliche Befugnis besteht, die Regelung des § 63 Satz 1 Nr. 2 LWaG auf den konkreten Einzelfall umzusetzen. Zudem verweist § 113 Abs. 1 LWaG auf das Landesverwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG M-V), dessen zentrales Handlungsinstrument der Verwaltungsakt (§ 35 VwVfG M-V) ist. 3. Die streitgegenständlichen Feststellungsbescheide binden auch die Klägerin (§§ 41 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. 43 Abs. 1 Satz 1 VwVfG M-V), denn sie ist Beteiligte i.S.d. § 13 Abs. 1 Nr. 4 i.V.m. Abs. 2 Satz 1 VwVfG M-V. Ihre Beteiligung erfolgte mit der (nachträglichen) Zustellung der Bescheide unter dem 21.10.2009. Eine nachträgliche Beteiligung ist analog § 45 Abs. 1 Nr. 3 VwVfG M-V möglich (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 12. Auflage 2011, § 13 Rn. 53). Da die Klägerin nicht Adressatin der streitgegenständlichen Bescheide (vgl. § 13 Abs. 1 Nr. 2 VwVfG M-V) sondern lediglich Drittbetroffene ist, kommt die Möglichkeit einer Verletzung ihrer Rechte nur in Betracht, wenn der Bestimmung des § 63 Satz 1 Nr. 2 LWaG in Bezug auf die Klägerin eine drittschützende Wirkung zukommt. Nach Auffassung der Kammer schützt § 63 Satz 1 Nr. 2 LWaG die Eigentümer der Grundstücke, auf denen sich die Gräben befinden, für die die Unterhaltungslast des Wasser- und Bodenverbandes festgestellt wird. Dies folgt zum einen aus dem Umstand, dass § 63 Satz 1 Nr. 2 LWaG die eigentümerbezogene Grundregel des § 40 Abs. 1 Satz 1 WHG modifiziert. Zum anderen begründet die Feststellung der Unterhaltungslast des Gewässerunterhaltungsverbandes Duldungspflichten des Grundeigentümers (vgl. § 66 LWaG). Damit ist die Eigentumsgarantie des Art. 14 Grundgesetz (GG) bzw. bei – wie hier – kommunalen Gebietskörperschaften die Selbstverwaltungsgarantie des Art. 28 GG (Finanzhoheit) berührt. Folglich besteht in Ansehung der die Gräben 06/32, 06/13, 06/468 bzw. 06/469 die von § 42 Abs. 2 VwGO vorausgesetzte Möglichkeit einer Rechtsverletzung, denn diese Gräben verlaufen teilweise auf gemeindeeigenen Grundstücken. Im Übrigen fehlt es an der Möglichkeit der Rechtsverletzung. Als gesetzliches Mitglied des Wasser- und Bodenverbandes (vgl. § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 des Gesetzes über die Bildung von Gewässerunterhaltungsverbänden – GUVG) wird die Klägerin von der Regelung über die Zuordnung der Unterhaltungslast nach § 63 Satz 1 Nr. 2 LWaG nicht geschützt. Richtig ist zwar, dass dem Wasser- und Bodenverband durch eine – dies sei im Folgenden unterstellt – fehlerhafte Zuordnung höherer Unterhaltungsaufwand entsteht, was dazu führt, dass er eine überhöhte Verbandsumlage (vgl. § 3 Abs. 1 Satz 1 GUVG) erhebt. Richtig ist auch, dass die Klägerin die überhöhte Verbandsumlage nicht im Wege der Gebührenerhebung (vgl. § 3 Abs. 1 Satz 3 GUVG) auf die Eigentümer der bevorteilten Grundstücke abwälzen kann, da sich auch diese auf die Fehlerhaftigkeit der Erhebung der Verbandsumlage berufen können (Einwendungsdurchgriff, vgl. VG Greifswald, Urt. v. 25.08.2010 – 3 A 666/07 – juris Rn. 25). Hierbei handelt es sich jedoch um unbeachtliche Rechtsreflexe, denn das Gemeindevermögen bzw. die gemeindliche Finanzhoheit wird durch § 63 Satz 1 Nr. 2 LWaG nicht geschützt. Ersichtlich hat die Vorschrift lediglich die Zuordnung der Unterhaltungslast, nicht aber die daran anknüpfenden finanziellen Folgen für die Mitgliedsgemeinden eines Wasser- und Bodenverbandes im Blick, was bereits daraus folgt, dass die Kostentragung für die Gewässerunterhaltung - abgesehen von Mehrkosten für Erschwernisse (vgl. § 65 LWaG) - im Landeswassergesetz nicht geregelt ist. So könnte der Gesetzgeber ein von § 3 Abs. 1 GUVG völlig abweichendes Refinanzierungssystem entwickeln, ohne dass die Bestimmung des § 63 Satz 1 Nr. 2 LWaG davon berührt würde. Die Klägerin wird durch die fehlende Klagebefugnis nicht rechtsschutzlos gestellt, so dass ihr auf Art. 19 Abs. 4 – GG - gestützter Einwand verfehlt ist. Insbesondere ist sie nicht daran gehindert, im Rahmen der Erhebung der Verbandsumlage die Berücksichtungsfähigkeit der auf die auf die hier in Rede stehenden Gräben zu rügen. Wie bereits dargelegt, enthalten die streitgegenständlichen Bescheide eine wasserrechtliche Regelung, nicht aber einer beitrags- oder gebührenrechtliche Regelung. Da die Bindungswirkung der Bescheide nicht weiter gehen kann, als ihr materiell-rechtlicher Regelungsgehalt, erfasst sie dass Beitragsverhältnis (§ 3 Abs. 1 Satz 3 GUVG) zwischen der Klägerin und dem Wasser- und Bodenverband nicht. Auch soweit sich die Klägerin in diesem Zusammenhang auf die Tatbestandswirkung der Bescheide beruft, führt dies zu keiner anderen Betrachtung. Eine Tatbestandswirkung kommt vor allem gestaltenden oder verpflichtenden Verwaltungsakten zu, da diese die materielle Rechtslage unmittelbar verändern. Feststellende Verwaltungsakte verändern die materielle Rechtslage dagegen nicht. Ihnen kommt nur dann eine Tatbestandswirkung zu, wenn diese gesetzlich angeordnet ist (Sachs in: Stelkens/Bonk/Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz, 7. Auflage 2008, § 43 Rn. 139 m.w.N.). Eine Regelung dergestalt, dass eine Feststellung i.S.d. § 63 Satz 1 Nr. 2 LWaG bei der Erhebung der Verbandsumlage oder bei der Gebührenerhebung zwingend zu beachten ist, existiert jedoch nicht. Soweit die Klägerin schließlich meint, eine Verletzung des gemeindlichen Selbstverwaltungsrechts sei gegeben, weil die mit der fehlerhaften Zuordnung der Unterhaltungslast verbundene Folgebelastung (Verbandsumlage) so erheblich sei, dass ihr die Aufgabenerfüllung unmöglich gemacht oder doch in konkreter Weise ganz erheblich erschwert werde, kann dem ebenfalls nicht gefolgt werden. Zwar mag es sein, dass sich die Beitragssummen, die die Klägerin jährlich an den Wasser- und Bodenverband zu entrichten hat, auf jährlich 55.000,00 EUR belaufen. Allerdings dürfte der auf die von den Feststellungsbescheiden erfassten Gräben entfallende Belastungsanteil vernachlässigbar gering sein. Dass bereits dieser Anteil die Erheblichkeitsschwelle übersteigt, wird auch von der Klägerin nicht behauptet. Der in diesem Zusammenhang weiter geäußerte Einwand, die Erhebung von Gebühren zur Deckung der Beiträge und Umlagen des Wasser- und Bodenverbandes könne nicht erfolgen, da sie voraussetze, dass die Bescheide über die Erhebung der Verbandsumlage bestandskräftig und in jeder Hinsicht rechtmäßig seien, trifft ebenfalls nicht zu. Erforderlich ist zunächst nicht die Bestandskraft der Bescheide, sondern ihre Wirksamkeit, die bereits mit der Bekanntgabe eintritt (§ 43 Abs. 1 Satz 1 VwVfG M-V). Bereits mit dem Eintritt der Wirksamkeit wird das konkrete Beitragsschuldverhältnis begründet. Eine Rechtmäßigkeit der Verbandsumlage „in jeder Hinsicht“ ist ebenfalls nicht erforderlich. Ein Kalkulationsfehler führt nicht zur Nichtigkeit der Veranlagungsregel, denn der Hebesatz (Abgabensatz) gehört nicht zum Mindestinhalt der Veranlagungsregel. Er ist nicht Normbestandteil, sondern – ähnlich wie der Beitragssatz im Straßenausbau- und Erschließungsbeitragsrecht – lediglich ein Rechnungsposten. Die strengeren Anforderungen des § 2 Abs. 1 Satz 2 Kommunalabgabengesetz (KAG M-V) gelten für die Erhebung der Verbandsumlage nicht (VG Greifswald, Urt. v. 28.10.2009 – 3 A 1228/07 – juris Rn. 14.). Ist die Erhebung der Verbandsumlage der Höhe nach (teilweise) rechtswidrig, so ist es der Gemeinde daher unbenommen, nur den rechtmäßig erhobenen Teilbetrag auf die bevorteilten Grundstückseigentümer abzuwälzen und die Erhebung des rechtswidrigen Teilbetrages erforderlichenfalls gerichtlich anzugreifen. 4. Gründe für eine Zulassung der Berufung (§ 124a VwGO) sind nicht ersichtlich. Die Beteiligten streiten über die wasserrechtliche Einstufung von Gräben. Die klagende Gemeinde ist Mitglied des Wasser- und Bodenverbandes „Trebel“. Unter dem 02.12.2008 beantragte der Wasser- und Bodenverband beim Landrat des Landkreises Nordvorpommern - dem Rechtsvorgänger des Beklagten – die „Feststellung der Unterhaltungspflicht von Gewässern nach § 67 Landeswassergesetz“ für bestimmte, in dem Antrag näher bezeichnete Gräben. Der Graben 06/32 schneidet an zwei Stellen das gemeindeeigene Straßengrundstück Flurstück 213 (Voigtsdorf), der Graben 06/13 schneidet das gemeindeeigene Grundstück Flurstück 5. Die Gräben 06/468 und 06/469 verlaufen auf dem gemeindeeigenen Wegegrundstück Flurstück 75 (Langenfelde). Im Übrigen weisen die Gräben keine Berührung mit gemeindeeigenen Grundstücken auf. Mit Bescheiden vom 22.01.2009, 27.01.2009, 30.01.2009, 03.02.2009, 04.02.2009, 05.02.2009 und vom 06.02.2009 stellte der Rechtsvorgänger des Beklagten gegenüber dem Wasser- und Bodenverband fest, dass die Gräben 06/32 in Voigtsdorf, 06/13 bei Zarnekow, 07/45 Grenzgraben zwischen Grammendorf und Glewitz, 06/093 und 06/034 Zarnekow, 06/105 und 06/111 „Am Legebrink“, 06/456, 06/458 und 06/462 „Langenfelder Holz“ und 06/459, 06/460, 06/468, 06/469 Langenfelde in dessen Unterhaltungslast liegen. Mit Schreiben vom 06.02.2009 wies der Rechtsvorgänger des Beklagten die Klägerin darauf hin, dass er die genannten Bescheide erlassen habe. Unter dem 21.10.2009 stellte der Rechtsvorgänger des Beklagten die Bescheide der Klägerin zu. Die hiergegen eingelegten Widersprüche wies der Rechtsvorgänger des Beklagten mit Widerspruchsbescheiden vom 02.03.2010 – zugestellt am 08.03.2010 –, 07.07.2010 – zugestellt am 14.07.2010 –, 26.02.2010 – zugestellt am 03.03.2010 –, 01.03.2010 – zugestellt am 08.03.2010 -, 08.03.2010 – zugestellt am 15.05.2010 – bzw. 11.03.2010 – zugestellt am 17.03.2010 – zurück und führte zur Begründung aus, der Widerspruch sei mangels Widerspruchsbefugnis der Klägerin unzulässig. Am 06.04.2010 – dem Dienstag nach Ostern –, 07.04.2010, 14.04.2010 bzw. 13.08.2010 hat die Klägerin zu den Az. 3 A 301/10, 3 A 306/10, 3 A 307/10, 3 A 329/10, 3 A 330/10, 3 A 871/10 bzw. 3 A 872/10 Anfechtungsklagen gegen die genannten Bescheide erhoben, die das Gericht mit Beschluss vom 02.02.2012 zur gemeinsamen Verhandlung und Entscheidung unter Führung des erstgenannten Verfahrens verbunden hat. Die Klägerin ist der Auffassung, die Klage sei zulässig. Insbesondere sei ihre Klagebefugnis gegeben. Die Feststellungen der angegriffenen Bescheide entfalteten gegenüber anderen öffentlichen Stellen Tatbestandswirkung, solange die Bescheide nicht aufgehoben seien. Daher könne sich die Klägerin im Rahmen der Erhebung der Verbandsumlage nicht darauf berufen, die Bemessungsgrundlage sei fehlerhaft, weil sich die genannten Gräben nicht in der Unterhaltungslast des Wasser- und Bodenverbandes befänden. Darin liege ein Verstoß gegen Art. 19 Abs. 4 Grundgesetz (GG). Ungeachtet dessen sei die gemeindliche Selbstverwaltungsgarantie verletzt, weil die mit der fehlerhaften Gewässereinstufung verbundene Folgebelastung so erheblich seien, dass ihr die Aufgabenerfüllung unmöglich gemacht oder doch in konkreter Weise ganz erheblich erschwert werde. Die Klägerin habe jährlich etwa 55.000,00 EUR an den Wasser- und Bodenverband zu entrichten. Die Klage sei auch begründet, weil die betreffenden Gräben nicht in der Unterhaltungslast des Beklagten lägen. Es handele sich um verrohrte Gräben, Bestandteile von Meliorationsanlagen, bzw. Gräben, die ausschließlich auf Grundstücken desselben Eigentümers verlaufen würden, so dass ihnen die Gewässereigenschaft fehle. Damit scheide ihre Einstufung als Gewässer zweiter Ordnung aus. Als Folge davon unterfielen sie nicht der Unterhaltungslast des Zweckverbandes. Die Klägerin beantragt, die Bescheide des Rechtsvorgängers des Beklagten vom 22.01.2009, 27.01.2009, 30.01.2009, 03.02.2009, 04.02.2009, 05.02.2009 bzw. vom 06.02.2009 in der Gestalt seiner Widerspruchsbescheide vom 02.03.2010, 07.07.2010, 26.02.2010, 01.03.2010, 08.03.2010 bzw. 11.03.2010 aufzuheben. Der Beklagte beantragt, die Klage abzuweisen. Er ist der Auffassung, die Klage sei mangels Klagebefugnis der Klägerin unzulässig, jedenfalls aber unbegründet. Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten – insbesondere zur Rechtmäßigkeit der angegriffenen Bescheide – wird auf die gewechselten Schriftsätze Bezug genommen. Dem Gericht haben bei der Entscheidung die beim Rechtsvorgänger des Beklagten entstandenen Verwaltungsakten vorgelegen.